Анию муниципальных финансов бюджетам муниципальных районов (городских округов) из бюджета Тульской области, Постановлением администрации Тульской области от 01
| Вид материала | Документы |
- Инспекция тульской области, 204.08kb.
- Сводный доклад о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного, 35.89kb.
- Региональная программа «Развитие конкуренции в Тульской области на 2010-2012 годы», 641.96kb.
- Органов управления образованием городских округов и муниципальных районов Московской, 193.42kb.
- Вопросы, запланированные к рассмотрению: Опроекте модельного положения «О контрольно-счетном, 12.82kb.
- Всоответствии с Концепцией демографической политики Тульской области на период до 2025, 262.39kb.
- Указа Президента Российской Федерации «Об оценке эффективности деятельности органов, 40.05kb.
- Администрация тамбовской области постановление от 25 апреля 2011 г. N 413 об оценке, 411.88kb.
- Регламент подготовки сводного доклада о результатах мониторинга эффективности деятельности, 1093.45kb.
- Конкурсная документация, 3378.68kb.
1.8. Оценка экономического и структурного эффекта от реализации Программы
Структурный эффект от реализации Программы реформирования муниципальных финансов Богородицкого района состоит в:
- оптимизации структуры расходов местного бюджета, обеспечивающей сокращение неэффективных бюджетных расходов и усиление взаимосвязи осуществляемых расходов с достижением конкретных конечных результатов
- внедрение системы оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг (выполнении работ) и учета результатов оценки потребности в услугах (работах) при формировании проекта местного бюджета на очередной финансовый год и плановый период
- приведение муниципальных услуг (работ) в соответствие с установленными стандартами качества
- обеспечение концентрации бюджетных ресурсов Богородицкого района на приоритетных направлениях социально-экономического развития муниципалитета путем формирования и реализации муниципальных долгосрочных и ведомственных целевых программ как нового элемента в системе программно-целевого бюджетирования
- повышение качества муниципальных услуг (работ) за счет организации их предоставления (выполнения) автономными учреждениями, имеющими более высокую степень финансово-хозяйственной и управленческой самостоятельности;
- оптимизации и повышении эффективности функционирования муниципального сектора экономики Богородицкого района;
- стимулировании главных распорядителей средств местного бюджета к повышению эффективности использования бюджетных ресурсов и качества управления финансами путем внедрения системы мониторинга оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей средств местного бюджета.
Экономический эффект от реализации Программы будет выражаться в:
- увеличении доходной базы местного бюджета Богородицкого района за счет активизации вложений в объекты муниципальной собственности, невключенные в муниципальные долгосрочные целевые программы, использовании долговой политики для привлечения инвестиционных ресурсов на реализацию инфраструктурных проектов, стимулирования деловой активности малого предпринимательства, повышения эффективности деятельности учреждений и организаций муниципального сектора экономики;
- сокращение неэффективных бюджетных расходов, кредиторской задолженности муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий Богородицкого района.
2. Обоснование конкретных мероприятий (направлений) Программы реформирования муниципальных финансов Богородицкого района на 2009-2011 гг.
2.1. (A) Организация бюджетного планирования, ориентированного на результат
2.1.1. (A1) Создание системы учета потребностей в объемах, качестве и инфраструктуре оказания муниципальных услуг (выполнения работ)
Анализ исходного состояния
Система учета потребности в предоставляемых муниципальных услугах (выполняемых работах) является важным элементом внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат, и повышения эффективности и результативности бюджетных расходов в целом.
В настоящее время в рамках реализации Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Администрацией Богородицкого района проведена определенная работа по инвентаризации деятельности сети муниципальных учреждений. С целью формирования реестра расходных обязательств в Богородицком районе была проведена инвентаризация предоставляемых населению услуг (выполняемых работ), однако данная работа проводилась однократно, а детализация услуг (работ) в реестре расходных обязательств недостаточна для внедрения системы муниципальных заданий и реализации иных мероприятий, необходимых для внедрения бюджетирования, ориентированного на результат.
Одним из приоритетных направлений в использовании средств местного бюджета является финансирование социальной сферы. Социальная составляющая бюджета, в первую очередь, связана с предоставлением населению соответствующих муниципальных услуг (выполнением работ).
Формализованные методики определения потребности в муниципальных услугах (работах) в Богородицком районе не применяются. Как следствие, не ведется учет реальных запросов потребителей муниципальных услуг (работ). Основными источниками данных при планировании бюджетных расходов являются ежегодные отчеты о деятельности бюджетных учреждений и прогноз социально-экономического развития муниципального района.
План реформирования
Создание системы учета потребностей в объемах, инфраструктуре оказания и качестве муниципальных услуг (выполнения работ) будет обеспечено в результате реализации мероприятий и принятия соответствующих нормативных правовых актов, приведенных в таблице 17.
Таблица 17. План реформирования по направлению «Создание системы учета потребностей в объемах, инфраструктуре оказания и качестве муниципальных услуг»
| № п/п | Мероприятие/ Нормативный правовой акт | Этап проведения | Срок исполнения | Исполнители | |
| 1. | М | Проведение анализа соответствия полномочий, выполняемых органами администрации муниципального района, полномочиям, закрепленным за администрацией муниципального района действующим законодательством. | 1 этап | 2 квартал 2009 г. | Финансовое управление Отраслевые структурные подразделения Комитет по экономической политике комитет имущественных и земельных отношений |
| 2. | М | Разработка и формализация критериев и порядка подхода к определению муниципальных услуг (работ). | 1 этап | 2 квартал 2009 г. | Финансовое управление Отраслевые структурные подразделения |
| 3. | М | Проведение сравнительной оценки потребности в оказании муниципальных услуг (выполнении работ) (отдельно по видам услуг (работ), оказываемых (выполняемых) в сферах образования, здравоохранения, культуры и физической культуры и спорта) и фактически оказанных муниципальных услуг (выполненных работ) за последние три отчетных финансовых года. | 1 этап | 2 квартал 2009 г. | Отраслевые структурные подразделения |
| 4. | НПА | Разработка порядка формирования, ведения, корректировки, утверждения и исполнения перечня муниципальных услуг (работ). | 1 этап | 3 квартал 2009 г. | Финансовое управление |
| 5. | НПА | Утверждение перечня муниципальных услуг (работ). | 1 этап | 3квартал 2009 г. | Финансовое управление структурные подразделения администрации |
| 6. | НПА | Утверждение порядка проведения оценки потребности в муниципальных услугах (работах) (раздельно по видам услуг (работ), оказываемых в сферах образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта). | 1 этап | 3 квартал 2009 г. | Финансовое управление |
| 7. | НПА | Утверждение форм отчетности, которые будут задействованы при планировании объемов муниципальных услуг (работ) и контроле их оказания (выполнения). | 1 этап | 3 квартал 2009 г. | Финансовое управление |
| 8. | НПА | Разработка порядка проведения стоимостной оценки потребности в муниципальных услугах (работах) (раздельно по видам муниципальных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) в сферах образования, здравоохранения, культуры и социальной политики). | 1 этап | 3 квартал 2009 г. | Финансовое управление |
| 9. | НПА | Установление порядка организации управленческого учета в органах администрации муниципального района и подведомственных им бюджетных учреждений в разрезе муниципальных услуг (работ). | 1 этап | 4 квартал 2009 г. | Финансовое управление |
| 10. | НПА | Разработка порядка учета результатов оценки потребности в муниципальных услугах (работах) при формировании проекта местного бюджета, в том числе в разрезе органов администрации муниципального района. | 1 этап | 4 квартал 2009 г. | Финансовое управление |
| 11. | М | Публикация в средствах массовой информации (далее – СМИ) и сети Интернет результатов стоимостной оценки потребности в оказании муниципальных услуг (выполнении работ) и фактически запланированных на эти услуги (работы) расходов местного бюджета. | 2 этап | 1 квартал 2011 г. | Отдел по работе с населением и связям со СМИ |
Формирование и утверждение перечня муниципальных услуг (работ) должно обеспечить базу для принятия решений об объемах и качественных характеристиках муниципальных услуг (работ), предоставляемых (выполняемых) на территории Богородицкого района и финансируемых за счет средств местного бюджета, для прогнозирования и планирования бюджетных расходов, принятия решений о возможных направлениях оптимизации структуры расходов.
Учитывая новизну и сложность задачи создания системы учета потребности в предоставляемых муниципальных услугах (выполняемых работах), невозможность проведения глубинных преобразований одновременно во многих направлениях, перечень муниципальных услуг (работ) в рамках реализации Программы реформирования планируется разработать для нескольких базовых отраслей социальной сферы: здравоохранение, образование, культуры, физической культуры и спорта.
Систему оценки потребности в муниципальных услугах (работах) необходимо развивать по мере утверждения нормативными правовыми актами качественных и количественных показателей услуг (работ), используемых для оценки. Первым этапом создания системы учета потребностей станет проведение анализа соответствия полномочий, выполняемых органами администрации Богородицкого района, полномочиям, закрепленным за органами администрации муниципального района действующим законодательством.
На следующем этапе будут формализованы критерии и порядок подхода к определению муниципальных услуг (работ). Принцип выделения конкретной муниципальной услуги (работы) из более общей категории состоит в достаточности детализации конкретной функции и минимизации расходов и трудовых затрат на мониторинг и систему управленческих решений по данной услуге (работе).
Проведение сравнительной оценки рассчитанной потребности в предоставляемых муниципальных услугах (выполняемых работах) и объема фактически предоставленных муниципальных услуг (выполненных работ) является мероприятием, обеспечивающим реализацию на практике положений порядков оценки потребности в муниципальных услугах (работах).
Принятие Постановления администрации муниципального образования Богородицкий район «Об утверждении порядка проведения оценки потребности в муниципальных услугах (работах)» является одним из ключевых элементов формирования правовой основы для проведения всего комплекса мероприятий по созданию системы учета потребности в предоставляемых муниципальных услугах (выполняемых работах) на территории Богородицкого района.
Дальнейшее развития система учета потребности получит в 4 квартале 2009 года с принятием Постановлений Администрации муниципального образования Богородицкий район «Об утверждении форм отчетности при планировании объемов муниципальных услуг (работ) и контроле их предоставления (выполнения)», «Об утверждении порядка организации управленческого учета», «Об утверждении порядка учета результатов оценки потребности в муниципальных услугах (работах) при формировании проекта местного бюджета на очередной финансовый год и плановый период».
Принятие Постановления Администрации муниципального образования Богородицкий район «Об утверждении порядка проведения стоимостной оценки потребности в муниципальных услугах (работах)» послужит основой для определения стоимости каждой отдельно взятой муниципальной услуги (работы) и объема финансирования, необходимого для предоставления услуг (выполнения работ) установленного объема и качества.
Результатом реализации установленного плана мероприятий станет создание необходимой нормативной правовой базы и действующей системы учета потребности в предоставлении муниципальных услуг (выполнении работ) на территории Богородицкого района.
В совокупности перечисленные нормативные правовые акты:
- определяют состав данных, используемых для оценки уровня потребности в предоставлении муниципальных услуг (выполнении работ) (раздельно по каждой муниципальной услуге (работе));
- устанавливают сроки предоставления данных и ответственные за их предоставление, получение и обработку;
- определяют формулы, способы расчета и приведения полученных данных к сопоставимому виду, в том числе с помощью приведения данных в стоимостном выражении;
- регулируют функции органов, осуществляющих координацию сбора данных, их обработку и использование;
- регулируют приоритетность увеличения бюджетного финансирования при принятии новых расходных обязательств в зависимости от выявленной потребности в их получении.
Результатом реализации мероприятий по данному направлению реформирования станет создание системы учета потребности в объемах, качестве и инфраструктуре оказания муниципальных услуг (выполнения работ), практически применяемой при формировании проекта местного бюджета Богородицкого района на очередной финансовый год и плановый период. Показателем результативности реализованных мер станет достижение уровня отклонения рассчитанной стоимостной оценки потребности в оказании муниципальных услуг (выполнении работ) (в том числе по каждой из муниципальных услуг (работ)) от объемов фактических расходов местного бюджета на оказание муниципальных услуг (работ) в отчетном финансовом году и (или) в истекшем периоде текущего финансового года, не превышающего 20 процентов.
Альтернативы
В связи с вступлением в силу статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающей необходимость формирования муниципальных заданий при выделении бюджетных ассигнований на оказание муниципальных услуг (выполнение работ), альтернатив предложенному плану реформирования нет. Альтернативы реализации предусмотренных мероприятий заключаются не в различных способах выполнения работ, отличных от перечисленных в плане реформирования по данному направлению, а в выборе оптимального способа формирования перечня муниципальных услуг (работ). Перечень может быть составлен по укрупненным позициям (3-4 муниципальные услуги (работы) на отрасль), а может предусматривать значительную отраслевую специфику и большое число услуг (работ) на отрасль.
При этом альтернативой планирования расходов бюджета на основе оценки потребности в предоставляемых муниципальных услугах (выполняемых работах) является оказание муниципальных услуг (выполнение работ) путем индексации расходов прошлых периодов или с использованием подушевых нормативов финансирования деятельности муниципальных учреждений. Такая процедура составления бюджета на финансирование оказания муниципальных услуг (выполнения работ) является менее трудоемкой и достаточно прозрачной. Однако подобный подход не соответствует принципам концепции бюджетирования, ориентированного на результат, поскольку не позволяет однозначно увязать производимые бюджетные расходы с конечными, социально-значимыми результатами деятельности муниципальных учреждений.
Риски
Основные риски при реализации плана реформирования по данному направлению связаны с тем, что при проведении оценки потребности в предоставляемых муниципальных услугах (выполняемых работах) будет выявлена потребность в услугах (работах), значительно превышающая существующий объем оказания муниципальных услуг (выполнения работ), и удовлетворение данных потребностей в полном объеме не будет соответствовать финансовым возможностям местного бюджета Богородицкого района.
Установление заниженных, завышенных или нерелевантных результатов оказания услуг (выполнения работ); недостаточная или излишняя детализация перечня муниципальных услуг (работ); неточный метод расчета нормативов финансирования; недостаточность методов оценки потребности в предоставляемых услугах (выполняемых работах) обуславливают возникновение рисков, связанных с неточностью планирования расходов местного бюджета, ухудшением качества среднесрочного финансового планирования и установления недостижимых результатов деятельности муниципальных учреждений и органов местного самоуправления в силу недостатка исходных данных для планирования.
Также высоким является риск, связанный со значительной трудоемкостью мероприятий, предусмотренных планом реформирования, что может привести к поверхностному и формальному учету потребностей в предоставлении муниципальных услуг (выполнении работ).
2.1.2. (А2) Стандартизация муниципальных услуг
Анализ исходного состояния
Стандарты качества предоставляемых муниципальных услуг (выполняемых работ) в Богородицком районе в настоящее время не разработаны. В этой связи отсутствует необходимая основа для объективной оценки качества предоставляемых услуг (выполняемых работ).
Регламентация качества и порядка предоставления муниципальных услуг (выполнения работ) в настоящее время содержится в федеральных законах и подзаконных правовых актах, законах Тульской области, нормативных правовых актах Богородицкого муниципального района. Выполнение большинства нормативов, установленных различными органами государственной власти, является обязательным. В результате фактически соблюдаемые требования к качеству муниципальных услуг (работ) раздроблены по многочисленным правовым актам, что препятствует формированию единой системы оценки и контроля качества предоставляемых муниципальных услуг (выполняемых работ).
Стандарты качества муниципальных услуг (работ) должны стать инструментом, который позволит, прежде всего, оценивать эффективность деятельности поставщиков услуг (работ), финансируемых за счет средств местного бюджета, а также определять уровень достижения установленных показателей результативности предоставления услуг (выполнения работ). В дальнейшем результаты такой оценки будут использоваться при оценке эффективности и результативности деятельности муниципальных учреждений и органов администрации муниципального района в целом, а также в рамках планирования деятельности Администрации Богородицкого района на среднесрочный период.
План реформирования
Создание системы стандартизации качества муниципальных услуг (работ) будет обеспечено в результате реализации мероприятий и принятия соответствующих нормативных правовых актов, приведенных в таблице 18.
Таблица 18. План реформирования по направлению «Стандартизация муниципальных услуг»
| № п/п | Мероприятие/ Нормативный правовой акт | Этап проведения | Срок исполнения | Исполнители | |
| 1. | М | Проведение за последние три отчетных финансовых года инвентаризации действующего законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов Тульской области, действующих муниципальных правовых актов с точки зрения наличия стандартов качества муниципальных услуг (работ). | 1 этап | 1 квартал 2010 г. | Отраслевые структурные подразделения |
| 2. | НПА | Разработка и утверждение унифицированных требований к структуре и содержанию стандартов качества муниципальных услуг (работ). | 1 этап | 2 квартал 2010г. | Отраслевые структурные подразделения |
| 3. | НПА | Разработка и утверждение стандартов качества муниципальных услуг (работ) (в сфере образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта). | 1 этап | 2 квартал 2010г. | Отраслевые структурные подразделения |
| 4. | НПА | Разработка и утверждение порядка оценки соответствия качества фактически оказываемых муниципальных услуг (выполняемых работ) стандартам качества муниципальных услуг (работ), в том числе в рамках сбора соответствующей информации от потребителей муниципальных услуг (работ). | 1 этап | 2 квартал 2010 г. | Отраслевые структурные подразделения |
| 5. | М | Публикация в СМИ и сети Интернет на периодической основе стандартов качества муниципальных услуг (работ), в том числе в разрезе поставщиков муниципальных услуг и фактов несоответствия результатов их деятельности утвержденным стандартам качества муниципальных услуг (работ). | 2 этап | 1 квартал 2011 г. | Отдел по работе с населением и связям со СМИ |
Формирование и утверждение стандартов качества муниципальных услуг (работ) должно стать инструментом, который позволит оценивать эффективность деятельности поставщиков услуг (работ), финансируемых за счет средств местного бюджета. В дальнейшем, результаты такой оценки будут задействованы при сравнительном анализе эффективности предоставления муниципальных услуг (выполнения работ) учреждениями и организациями разных типов, а также в рамках планирования деятельности Администрации Богородицкого района на среднесрочный период.
Основой для подготовки стандартов качества муниципальных услуг (работ) является инвентаризация действующего законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов Тульской области, действующих муниципальных правовых актов с точки зрения наличия в них требований к основным параметрам, качеству и результатам предоставления муниципальных услуг (выполнения работ).
Необходимость в разработке муниципальных стандартов качества муниципальных услуг (работ) обусловлена потребностью в установлении четких и детализированных заданий поставщикам на оказание муниципальных услуг (выполнение работ). Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, предусмотрена обязательность составления муниципальных заданий учреждениям на предоставление муниципальных услуг (выполнение работ).
Стандарты качества муниципальных услуг (работ):
- дают возможность населению самостоятельно контролировать качество муниципальных услуг (выполняемых работ);
- обосновывают требования получателей муниципальных услуг (работ) в случае низкого качества их предоставления;
- дают основу для проведения системной оценки качества предоставляемых услуг (выполняемых работ) со стороны органов администрации муниципального района;
- позволяют определять требования к качеству муниципальных услуг (работ) в договорах, соглашениях и муниципальных заданиях;
- позволяют планировать изменения качества предоставления муниципальных услуг (выполнения работ) и стимулировать эти изменения.
На первом этапе реализации Программы стандарты качества предоставления муниципальных услуг (выполнения работ) будут разработаны в отношении тех отраслей, для которых в рамках предыдущего направления реформирования предполагается составить перечни муниципальных услуг (работ), т.е. для услуг отраслей «Здравоохранение», «Образование, «Культура» и «Физическая культура и спорт».
В связи с необходимостью нормативного утверждения порядка оценки соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг (выполняемых работ) утвержденным стандартам качества муниципальных услуг будет разработано и утверждено Постановление администрации муниципального образования Богородицкий район «Об утверждении порядка оценки соответствия качества фактически оказываемых муниципальных услуг (выполняемых работ) стандартам качества, в том числе в рамках сбора соответствующей информации от потребителей муниципальных услуг (работ)».
С публикацией в средствах массовой информации утвержденных муниципальных стандартов качества муниципальных услуг (работ) будет обеспечена необходимая прозрачность и доступность для потребителей услуг (работ) информации о параметрах качества предоставляемых муниципальных услуг (выполняемых работ).
Результатом реализации плана мероприятий по данному направлению реформирования станет стандартизация значительной части муниципальных услуг (работ), предоставляемых за счет средств местного бюджета Богородицкого района. Проводимые мероприятия нацелены на достижение уровня управления муниципальными финансами, при котором в отчетном финансовом году и (или) в истекшем периоде текущего финансового года не менее 70 процентов расходов местного бюджета (без учета субвенций из бюджета Тульской области и расходов на обслуживание муниципального долга) имеют стандарты качества муниципальных услуг (работ).
Альтернативы
Альтернативой утверждения стандартов качества муниципальных услуг (работ) могут стать регулярно проводимые социологические опросы населения по ключевым качественным характеристикам предоставляемых муниципальных услуг (выполняемых работ), однако данный метод страдает фрагментарностью, субъективностью оценки и сложностями при осуществлении контроля за результатами предоставления услуг (выполнения работ) и своевременном принятии мер по повышению качества и результативности муниципальных услуг (работ).
Заменить стандарты качества муниципальных услуг (работ) в определенной степени могут разрабатываемые в настоящее время нормативы финансовых затрат на те или иные бюджетные расходы. Однако данные нормативы затрат способны только косвенно свидетельствовать о качестве предоставляемых муниципальных услуг (выполняемых работ) и не позволяют оценивать конечные, социально-значимые результаты предоставления муниципальных услуг (выполнения работ).
Существуют альтернативы, связанные с выбором различной меры детализации стандартов качества муниципальных услуг (работ) по отдельным отраслям (возможным критерием целесообразности детализации является возможность передачи полномочий по предоставлению услуг автономным учреждениям и немуниципальным организациям).
Риски
Основным риском при установлении стандартов качества муниципальных услуг (работ) является неправильно определенный и законодательно утвержденный уровень стандарта предоставления муниципальных услуг (работ). Занижение требований к качеству услуг (работ) при формировании стандартов качества лишает большинство муниципальных учреждений стимулов к повышению качества обслуживания потребителей, эффективности и результативности деятельности в целом, в то время как установление в стандартах завышенных требований к качеству услуг (работ) порождает проблему наличия муниципальных учреждений, которые по объективным причинам (отсутствие специалистов, материально-технической базы и пр.) не способны обеспечить выполнение стандартов качества.
Риски при реализации мероприятий по данному направлению также связаны с незаинтересованностью органов администрации муниципального района и муниципальных учреждений, предоставляющих муниципальные услуги (выполняющих работы), в разработке стандартов качества и критериев по их оценке, а также возможные противоречия муниципальных стандартов качества муниципальных услуг (работ) нормам действующего законодательства Российской Федерации и (или) Тульской области.
2.1.3. (А3) Формирование ведомственных целевых программ
Анализ исходного состояния.
Уровень использования программно-целевого метода планирования и исполнения расходов местного бюджета в Богородицком районе можно охарактеризовать следующим образом. В настоящее время в Богородицком районе действует Постановление о порядке разработки и реализации муниципальных целевых программ, утвержденное Администрацией муниципального образования Богородицкий район от 19 ноября 2008 г. № 934. Перечень муниципальных целевых программ, финансируемых за счет средств местного бюджета, с указанием объемов их финансирования ежегодно утверждается решением о бюджете Богородицкого района на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период). В настоящее время в районе реализуются 11 муниципальных целевых программ, на плановый период 2010-2011 гг. предусмотрена реализация еще 3 целевых программ. Ведомственные целевые программы, а также нормативные правовые акты, регулирующие их применение, отсутствуют.
Традиционным является участие нескольких министерств и ведомств в реализации той или иной целевой программы. Возникающая коллективная ответственность не всегда способствует объективной оценке вклада отдельного министерства или ведомства в достижение поставленных целей. Затрудняет оценку эффективности работы отдельных ведомств отсутствие количественных показателей исполнения ими своих функций, закрепленных в положениях.
Вместе с тем одной из важнейших задач и одновременно действенным инструментом административной реформы является информационная открытость органов местного самоуправления и всей сферы предоставления муниципальных услуг. Для того, чтобы оценить эффективность работы органов администрации муниципального района, нужна доступная, надежная и проверяемая информация об условиях и результатах их деятельности.
Большое внимание повышению эффективности деятельности министерств и ведомств уделяется на федеральном уровне. Перед федеральными министерствами и ведомствами была поставлена задача на регулярной основе готовить доклады о результатах и основных направления деятельности, в которых должны быть определены цели, задачи и способы их достижения.
Аналогичную работу в рамках реализации Программы реформирования муниципальных финансов предстоит провести и в муниципальном образовании Богородицкий район.
План реформирования
Формирование ведомственных целевых программ будет обеспечено в результате реализации мероприятий и принятия соответствующих нормативных правовых актов, приведенных в таблице 19.
Таблица 19. План реформирования по направлению «Формирование ведомственных целевых программ органов местного самоуправления»
| №п/п | Мероприятие/ Нормативный правовой акт | Этап проведения | Срок исполнения | Исполнители | |
| 1. | М | Проведение оценки всех функций и задач органов администрации муниципального района с точки зрения оказания ими муниципальных услуг (выполнения работ). | 1 этап | 2 квартал 2009 г. | Финансовое управление Отраслевые структурные подразделения комитет по экономической политике |
| 2. | НПА | Разработка порядка формирования показателей для оценки результатов выполнения функций и задач органов администрации муниципального района и объемов их бюджетного финансирования за последние три отчетных финансовых года, а также разработка порядка проведения такой оценки. | 1 этап | 3 квартал 2009 г. | Финансовое управление, Комитет по экономической политике |
| 3. | М | Проведение оценки результатов деятельности органов администрации муниципального района и объемов их бюджетного финансирования за последние три отчетных финансовых года. | 1 этап | 3 квартал 2009 г. | Финансовое управление, Комитет по экономической политике |
| 4. | НПА | Установление порядка разработки, утверждения, реализации и мониторинга реализации ведомственных целевых программ органов администрации муниципального района, индикаторов оценки их результативности и планируемых результатов их деятельности, а также корректировки средств местного бюджета, предоставляемых органам администрации муниципального района исходя из уровня достижения ими результатов. | 1 этап | 3 квартал 2009 г. | Комитет по экономической политике |
| 5. | НПА | Разработка и утверждение методики проведения оценки эффективности ведомственных целевых программ органов администрации муниципального района. | 1 этап | 3 квартал 2009 г. | Комитет по экономической политике |
| 6. | НПА | Разработка и утверждение ведомственных целевых программ органов администрации муниципального района. | 1 этап | 4 квартал 2009 г. | Отраслевые структурные подразделения |
| 7. | НПА | Разработка и утверждение порядка подготовки и утверждения докладов о результатах и основных направлениях деятельности органов администрации муниципального района. | 1 этап | 4 квартал 2009 г | Комитет по экономической политике Финансовое управление |
| 8. | НПА | Разработка и утверждение докладов о результатах и основных направлениях деятельности органов администрации муниципального района. | 1 этап | 1 квартал 2010 г. | Отраслевые структурные подразделения Комитет по экономической политике Финансовое управление |
| 9. | М | Публикация в СМИ и сети Интернет ведомственных целевых программ органов администрации муниципального района, отчетов об их исполнении и принятых к органам администрации муниципального района административных и финансовых мерах ответственности. | 2 этап | 1 квартал 2011 г. | Отдел по работе с населением и связям со СМИ |
Реализация поставленных задач в рамках данного направления реформирования будет базироваться на результатах инвентаризации и оптимизации функций и задач всех структурных подразделений администрации Богородицкого района. Проведение такого анализа по каждому подразделению администрации позволит разработать и утвердить показатели для оценки результатов деятельности структурных подразделений администрации муниципального района.
В 3 квартале 2009 года будет принят Порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ органов администрации муниципального района, индикаторов оценки их результативности и планируемых результатов их деятельности, а также корректировки средств местного бюджета, предоставляемых органам администрации муниципального района исходя из уровня достижения ими результатов. Указанный Порядок будет содержать индикаторы оценки результативности деятельности органов администрации Богородицкого района, а также порядок корректировки сумм предоставляемых им бюджетных ассигнований, исходя из достижения запланированных в соответствии с утвержденными ведомственными целевыми программами результатов. Также будет подготовлена Методика оценки и мониторинга эффективности ведомственных целевых программ органов администрации Богородицкого района, включающую систему индикаторов для оценки эффективности и результативности программ.
Далее на первом этапе реализации Программы реформирования муниципальных финансов Богородицкого района будут разработаны ведомственные целевые программы органов администрации Богородицкого района, а также доклады о результатах и основных направлениях их деятельности (в соответствии с разработанным Постановлением администрации муниципального образования Богородицкий район «Об утверждении порядка подготовки и утверждения докладов о результатах и основных направлениях деятельности органов администрации муниципального образования Богородицкий район»).
Вся нормативная правовая база, регулирующая процесс разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ, а также информация о достигнутых и запланированных результатах деятельности органов администрации Богородицкого района будет размещаться в СМИ и в сети Интернет.
По результатам реализации мероприятий по данному направлению реформирования муниципальных финансов Богородицкого района планируется обеспечить:
- внедрение механизмов стратегического планирования на уровне органов администрации муниципального района во взаимосвязи с целями и задачами, стоящими перед муниципальным районом;
- формирование целей и задач, стоящих перед органами администрации муниципального района на среднесрочный период с учетом результатов мониторинга показателей непосредственных и конечных результатов;
- внедрение механизма корректировки действий по реализации планов при существенном изменении приоритетов или возрастании рисков неисполнения утвержденных ведомственных целевых программ с возможностью соответствующего перераспределения ресурсов;
- создание информационно-аналитической системы, характеризующей сводную оценку результативности бюджетных расходов в разрезе субъектов бюджетного планирования;
- изменение системы контроля за использованием бюджетных ресурсов, т.е. вместо контроля за целевым расходованием средств будут развиваться методы контроля за результатами деятельности органов администрации муниципального района и муниципальных учреждений и качеством предоставляемых муниципальных услуг;
- обучение специалистов органов Администрации Богородицкого района по вопросам перехода к программно-целевым методам бюджетного планирования, ориентированным на достижение конечных, количественно измеримых социально-значимых результатов.
Показателем результативности выполненных мероприятий будет являться достижение уровня управления муниципальными финансами, при котором в отчетном финансовом году и (или) в истекшем периоде текущего финансового года не менее 50 % расходов местного бюджета (без учета субвенций из бюджета Тульской области и расходов на обслуживание муниципального долга) приходится на финансирование ведомственных целевых программ органов администрации Богородицкого района.
Альтернативы
Альтернативой предложенному плану реформирования является применение системы индикаторов оценки деятельности органов администрации муниципального района, не ориентированной на использование программно-целевого подхода и формирование среднесрочных ведомственных целевых программ.
Основной системный недостаток данного подхода, препятствующий внедрению управления по результатам, можно считать то, что многие субъекты бюджетного планирования являются одновременно и заказчиками услуг, и защитниками интересов работников муниципальных учреждений. Поэтому подразделение муниципальной администрации, ответственное за отраслевую политику, не заинтересовано в проведении мероприятий, которые приводят к сокращению штатной численности и к повышению интенсивности труда в муниципальных учреждениях. Такое подразделение может быть ориентировано на высокое качество муниципальных услуг, но при этом не имеет стимулов к установлению взаимосвязи между качеством предоставляемых услуг и бюджетными расходами на их предоставление.
Риски
Основные трудности при реализации запланированных мероприятий Программы по данному направлению реформирования будут заключаться в разработке и отборе оптимальных количественных показателей для оценки результатов реализации функций и задач органов администрации муниципального района. Существует риск некорректного определения оптимального и достаточного набора индикаторов оценки деятельности субъектов бюджетного планирования, а также целевых значений соответствующих показателей. В результате расширение сферы применения программно-целевых методов и управления по результатам может оказаться формальным.
Также имеет место риск отсутствия мотивации к разработке ведомственных программ органов администрации муниципального района у их руководителей и специалистов.
2.1.4. (А4) Совершенствование процедуры формирования и реализации муниципальных долгосрочных целевых программ
Анализ исходного состояния
Порядок разработки и реализации муниципальных целевых программ в Богородицком районе регулируется Постановлением Администрации муниципального образования Богородицкий район от 19.11.2008 № 934.
Перечень муниципальных целевых программ, финансируемых за счет средств местного бюджета, с указанием сроков их реализации и объемов финансирования, ежегодно утверждается решением о бюджете Богородицкого района на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период). В настоящее время в районе реализуется 11 муниципальных целевых программ, на плановый период предусмотрена реализация еще 3 целевых программ. Действующие муниципальные целевые программы Администрации Богородицкого района, в основном, имеют социальную направленность.
Объем бюджетных расходов осуществляемых на программно-целевой основе в 2008 году составил 7,8 млн. руб. из 520,3 млн. руб. или 1,5% общего объема расходов бюджета (без учета субвенций из бюджета Тульской области и расходов на обслуживание муниципального долга). В связи с принятием новых муниципальных долгосрочных целевых программ в 2009 году данная категория расходов возрастет до 30,1 млн. рублей из 416,8 млн. рублей или на 7,2%.
Кроме того, действующие муниципальные целевые программы администрации Богородицкого района требуют внесения соответствующих изменений, связанных с изменением положений Бюджетного кодекса Российской Федерации в части установления порядка подготовки, утверждения и реализации долгосрочных целевых программ, а также с внедрением принципов и методов бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетный процесс Богородицкого района. В частности, существующие целевые программы требуют изменения статуса с «муниципальных целевых программ» на «муниципальные долгосрочные целевые программы» и доработки в части установления количественных показателей для оценки результативности и эффективности их реализации.
План реформирования
Совершенствование процедуры формирования и реализации муниципальных долгосрочных целевых программ будет обеспечено в результате реализации мероприятий, принятия соответствующих нормативных правовых актов, приведенных в таблице 20.
Таблица 20. План реформирования по направлению «Совершенствование процедуры формирования и реализации муниципальных долгосрочных целевых программ»
| № п/п | Мероприятие/ Нормативный правовой акт | Этап проведения | Срок исполнения | Исполнители | |
| 1. | М | Инвентаризация целей и задач, утвержденных в составе программных документов социально-экономического развития муниципального образования на средне- и долгосрочную перспективу, и их отражение в действующих муниципальных долгосрочных целевых программах. | 1 этап | 2 квартал 2009 г. | Комитет по экономической политике |
| 2. | НПА | Формирование порядка разработки, реализации и мониторинга реализации муниципальных долгосрочных целевых программ. | 1 этап | 3 квартал 2009 г. | Комитет по экономической политике |
| 3. | НПА | Утверждение процедуры изменения (корректировки) или досрочного прекращения муниципальных долгосрочных целевых программ с учетом фактических достигнутых результатов их реализации. | 1 этап | 3 квартал 2009 г. | Комитет по экономической политике |
| 4. | НПА | Утверждение порядка заключения муниципальных контрактов (договоров, соглашений) на весь срок действия муниципальных долгосрочных целевых программ. | 1 этап | 3 квартал 2009 г. | Комитет по экономической политике |
| 5. | НПА | Разработка и утверждение муниципальных долгосрочных целевых программ. | 1 этап | 4 квартал 2009 г. | Отраслевые структурные подразделения Комитет по экономической политике |
| 6. | М | Публикация в СМИ и сети Интернет муниципальных долгосрочных целевых программ, а также отчетов о ходе и результатах их реализации. | 2 этап | 1 квартал 2011 г. | Отдел по работе с населением и связям со СМИ |
Проведение инвентаризации целей и задач, утвержденных в составе программных документов социально-экономического развития муниципального района на средне- и долгосрочную перспективу, и их отражение в муниципальных долгосрочных целевых программах необходимо для обеспечения соответствия установленным приоритетным направлениям муниципального развития целей и задач утвержденных муниципальных долгосрочных целевых программ. В результате проведенной сверки и анализа могут быть выявлены муниципальные долгосрочные целевые программы, цели и задачи реализации которых не соответствуют или соответствуют не в полной мере целям и задачам социально-экономического развития Богородицкого района, и, наоборот, стратегические цели и задачи социально-экономического развития, не нашедших отражения в действующих муниципальных долгосрочных целевых программах.
Необходимость подготовки и утверждения Постановлений Администрации муниципального образования Богородицкий район «Об утверждении порядка разработки, реализации и мониторинга реализации муниципальных долгосрочных целевых программ», «Об утверждении процедуры изменения (корректировки) или досрочного прекращения муниципальных долгосрочных целевых программ с учетом фактических достигнутых результатов их реализации» вызвана тем, что в действующем Порядке разработки и реализации муниципальных целевых программ не учтено внесение в Бюджетный кодекс Российской Федерации понятия «долгосрочная целевая программа» и недостаточно детально прописаны процедуры мониторинга, изменения (корректировки) или досрочного прекращения муниципальных долгосрочных целевых программ в случае их низкой результативности. Утверждаемый порядок разработки муниципальных долгосрочных целевых программ будет предусматривать обязательность соответствия целей и задач муниципальных долгосрочных целевых программ стратегическим целям и задачам социально-экономического развития Богородицкого района.
Отдельным мероприятием данного этапа реформирования является разработка и внедрение в практику работы органов Администрации Богородицкого района, муниципальных учреждений и организаций порядка заключения муниципальных контрактов (договоров, соглашений) на весь срок действия муниципальных долгосрочных целевых программ.
В 4 квартале 2009 года будут разработаны муниципальные долгосрочные целевые программы Богородицкого района по приоритетным направлениям социально-экономического развития района, требующим программного подхода к реализации мероприятий. Последующая публикация в средствах массовой информации и сети Интернет утвержденных долгосрочных целевых программ, отчетов о ходе и результатах их реализации позволит обеспечить подотчетность органов Администрации Богородицкого района перед населением.
Результатом реализации плана мероприятий по данному направлению реформирования станет совершенствование и повышение результативности и эффективности использования такого инструмента программно-целевого бюджетирования, как муниципальные долгосрочные целевые программы. Показателем результативности реализованных мероприятий должно стать достижение уровня управления муниципальными финансами Богородицкого района, при котором в отчетном финансовом году и (или) в истекшем периоде текущего финансового года не менее 40 процентов расходов местного бюджета (без учета субвенций из бюджета Тульской области и расходов на обслуживание муниципального долга), предусмотренного на финансирование всех муниципальных контрактов (договоров, соглашений), приходится на финансирование муниципальных контрактов, заключенных на весь срок выполнения муниципальных долгосрочных целевых программ.
Альтернативы
Альтернативой расширения сфер и масштабов использования программно-целевого метода бюджетного планирования может стать сохранение нормативного или сметного метода планирования и осуществления расходов. Однако программно-целевой метод является неотъемлемым составляющим элементом концепции бюджетирования, ориентированного на результат, и отказ от его использования приведет к фрагментарности внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетный процесс Богородицкого района. Целевые программы позволяют установить связь между деятельностью органов местного самоуправления и достигаемыми ими результатами, повысить эффективность и результативность предоставления муниципальных услуг, деятельности муниципальной администрации в целом.
Риски
Основные риски по данному направлению реформирования связаны с возможностью возникновения неблагоприятных последствий в случае отмены муниципальных целевых программ, соответствующих приоритетам социально-экономического развития Богородицкого района и, напротив, принятия новых муниципальных долгосрочных программ, характеризующихся расхождением с приоритетами развития муниципального района.
Кроме того, актуален риск поверхностного и формального учета использования программно-целевого метода. В частности, особого внимания заслуживает организация информационного сопровождения результатов мониторинга исполнения муниципальных долгосрочных целевых программ и учет полученных результатов.