Діагностичний інструмент з питань контролю показників місцевих фінансів
| Вид материала | Документы |
- Доцент Пилипів В. В. Орієнтовний перелік питань до підсумкового контролю з дисципліни, 67.25kb.
- Органами влади І управління заходи І прийоми у сфері місцевих фінансів, або тактика, 85.06kb.
- Звіт державної податкової адміністрації у Житомирській області про проведену роботу, 2037.85kb.
- Комітету Верховної Ради України з питань фінансів, банківської діяльності, податкової, 30.88kb.
- Сновних підходів до запровадження програмно-цільового методу складання та виконання, 72.59kb.
- «Місцеві фінанси», 51.93kb.
- Проект затверджено, 146.6kb.
- Рішенням Комітету Верховної Ради України з питань фінансів І банківської діяльності, 699.52kb.
- Міністерство фінансів україни, 172.76kb.
- Міністерство фінансів україни, 757.76kb.
Комунальні тарифи для оплати окремих послуг їх споживачами
На муніципальному рівні комунальні тарифи є не менш важливими ніж місцеві податки для доходної бази місцевих бюджетів та добробуту громадян. Це питання менше обговорюється, частково тому, що як правило, встановленням тарифів займаються комунальні підприємства, а не місцева рада. Проте, неналежне регулювання тарифної політики та зняття державних субсидій в цілому можуть збільшити обсяг таких платежів, як орендна плата за житло, плата за водопостачання та опалення, тарифи громадського транспорту тощо.
Міжбюджетні трансферти
Міжбюджетні трансферти мають декілька форм:
- Частка національних податків розподіляється або:
- за формулою (наприклад, на душу населення) або
- за походженням (тобто в залежності від органів місцевого самоврядування, де вони були зібрані).
- Субвенції, які є або:
- конкретними, тобто, орієнтованими на підтримку конкретних витрат (наприклад, соціальні допомоги, освіта) або
- загальними, тобто нецільовими і такими, що використовуються на розсуд органів місцевого самоврядування (часто відомі як блокові субвенції).
Цільові субвенції, як правило, призначені для стимулювання конкретного виду витрат, якому національний уряд надає перевагу або який визначений як обов’язковий.
Субвенції мають забезпечити вертикальне та горизонтальне вирівнювання. Вертикальне вирівнювання означає скорочення розриву між вартістю повноважень, переданих місцевим органам влади, і зборами з їх прямих джерел доходів. Горизонтальне вирівнювання впорядковує відмінності між окремими місцевими органами влади в їх доходах на душу населення чи потребах стосовно витрат. У деяких випадках, наприклад в Швеції і Польщі, вирівнювання частково фінансується за рахунок горизонтального перерозподілу, тобто шляхом розподілу доходів між місцевими органами влади з доходом вище і нижче середньонаціонального показника.
- Трансферти відіграють важливу роль у більшості країн для забезпечення того, щоб ресурси місцевих влад були співмірними з їх повноваженнями, а також більшої гармонізації рівня розвитку різних регіонів. Проте, залежність від трансфертів створює очевидну загрозу для автономії органів місцевого самоврядування, а також ризики стосовно політичної упередженості щодо розподілу. Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи визначають ряд принципів і методів для зниження цих ризиків.
По-перше, трансферти повинні, наскільки це є можливим, включати «блокові субвенції» або перерозподіл надходжень від окремих податків. Цільові субвенції можуть бути виправдані для окремих видів програм (сфер діяльності), але їх існування не повинно обмежувати вибір місцевих влад щодо пріоритетів витрат.
По-друге, обсяг і розподіл трансфертів повинен регулюватись чинним законодавством і не зазнавати безпідставних змін в річному бюджеті держави. Наскільки це є можливим, обсяг трансфертів повинен бути співставленим до таких факторів, як зростання національного доходу або ВВП, для того, щоб ресурсна база місцевих влад залишалась стабільною та життєздатною.
По-третє, розподіл трансфертів повинен визначатись об'єктивними формулами, які виключають подвійні стандарти, таємні перемовини з їх одержувачами, хоча з асоціаціями місцевих органів влади необхідно проводити відповідні консультації. Потреби щодо витрат мають бути визначені об’єктивними факторами, такими як кількість дітей шкільного віку, місць в лікарнях тощо.
Фінансування капітальних витрат
Місцеві органи влади часто мають можливість направити доходи, отримані від основної діяльності, на капітальні витрати, а будь-які надходження від продажу активів повинні використовуватись виключно як інвестиції, а не як поточні витрати. Незважаючи на це, вартість великих інвестиційних проектів, таких, як будівництво доріг, водоочисних споруд або нових шкільних будівель часто перевищує можливості щорічних бюджетів і може фінансуватись лише за рахунок довгострокових кредитів.
Національне законодавство та державна політика повинні дозволити місцевим органам влади позичати гроші для інвестицій (але не для покриття дефіциту бюджету), хоча може виявитись необхідним встановити певні обмеження для запобігання надмірній заборгованості. Верхня межа на частку щорічного доходу, призначену для обслуговування боргу, є звичайним механізмом контролю.
Рекомендується також визначити відповідні джерела фінансування позик для місцевих органів влади. Вони можуть складатися з банків, що спеціалізуються на муніципальних кредитах або національних фондів, що діють в якості посередників між ринками капіталу та окремими муніципальними позичальниками. Такі спеціалізовані установи та фондові об'єднання в цілому знижують операційні витрати і ризики.
Багато програм щодо розвитку муніципальної інфраструктури сьогодні фінансується також приватними інвесторами.
Фінансовий менеджмент
Усі рекомендації щодо фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування розроблені таким чином, щоб збільшити можливості вибору рішень щодо підвищення доходів і витрат. Основним інструментом є щорічний бюджет, але місцевим органам влади рекомендується сформулювати це питання в контексті довгострокових прогнозів для того, щоб капітальні інвестиції та відповідні операційні заходи могли бути ефективно сплановані і запрограмовані. Прогнозування майбутньої дієздатності капітальних активів та обслуговування відповідного боргу є невід’ємною частиною інвестиційного рішення.
Європейська Хартія місцевого самоврядування наголошує на ролі місцевих представницьких органів щодо затвердження бюджетів та контролю за їх виконанням. Це повноваження не має бути делеговано іншим органом. Це не виключає можливості делегування певних повноважень щодо використання коштів муніципальним (допоміжним) установам, наприклад, закладам освіти, якщо представницькі органи зберігають загальний контроль за використанням цих коштів. Бюджетні пропозиції також повинні бути в достатній мірі публічними для більш широких консультацій із зацікавленими категоріями громадян, неурядовими організаціями, але участь громадськості не повинна зменшувати остаточну відповідальність депутатів місцевих рад щодо ухвалення бюджетних рішень.
Контроль над виконанням бюджету вимагає достовірної інформації. Професійно підготовлені звіти та внутрішній аудит є надзвичайно важливими в цьому аспекті. Важливими також є дані національної статистики, що встановлюють відносні стандарти послуг та їх вартість, за якими можна оцінити їх ефективність.
Зовнішній контроль
Будь-які форми зовнішнього контролю часто розглядаються місцевою владою в якості загрози для своєї автономії. На практиці вона може поліпшити свою звітність та забезпечити громадську довіру, належним чином розробляючи та впроваджуючи ці форми контролю.
Зовнішній аудит має вирішальне значення для забезпечення ефективності діяльності місцевих влад. Зарубіжний досвід щодо здійснення зовнішнього аудиту є досить різноплановим. В одних країнах відповідальність лежить на національних органах аудиту, які звітують перед парламентом за перевірку діяльності усіх органів державної влади та органів місцевого самоврядування. В інших країнах утворені окремі державні органи, які відповідають за діяльність органів місцевого самоврядування або спеціальні служби аудиторів, створені асоціаціями місцевих влад. У деяких державах не існує вищезгаданої системи аудиторів, але є юридичне зобов'язання для кожного органу місцевого самоврядування щодо призначення незалежних аудиторів, які працюють в приватному секторі. Основною вимогою є незалежність і професіоналізм аудиторів, цінова доступність їх послуг для усіх категорій органів місцевого самоврядування, представлення підготовлених звітів на розгляд рад та їх оприлюднення для широкої громадськості.
Аудит традиційно зосереджується на законності та чесності фінансових операцій, які здійснюються органами місцевого самоврядування. Проте, для зовнішнього аудиту спостерігається зростаюча тенденція вивчення питань ефективності та порівняння діяльності органів місцевого самоврядування з точки зору продуктивності їх роботи та виміру "ціна/якість".
Ще одним важливим питанням є професійна підготовка та кваліфікація фінансистів органів місцевого самоврядування. У зв’язку з цим є важливим, щоб фінансові менеджери були належним чином підготовлені, призначені на основі критеріїв своєї компетентності та захищені від політичного втручання при виконанні своєї професійної діяльності.
Центральні органи влади часто передають фінансові рішення, що стосуються діяльності органів місцевого самоврядування на затвердження міністерств або регіональних адміністрацій. Небезпека полягає в тому, що такий контроль може здійснюватись неефективно, шляхом надання політичних переваг, а отже бути контрпродуктивним. У зв’язку з цим заходи з контролю слід здійснювати шляхом введення нормативних правил та стандартів, ніж шліхом ухвалення директивних рішень однією особою.
Висновок
У вище згаданих розділах було окреслено загальні положення фіскальної децентралізації, яка визначена в Європейській Хартії місцевого самоврядування та відповідних рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи.
Практика та принципи організації системи місцевих фінансів є досить різними в європейських країнах, що ускладнює вироблення загальних рекомендацій. Разом з тим, як принципи, так і практики, повинні бути розроблені таким чином, щоб дозволити представницьким органам місцевого самоврядування мати більшу свободу дій з питань фінансової та бюджетної діяльності.
Рекомендація 1 (2004) Комітету Міністрів Ради Європи про фінансове та бюджетне управління на місцевому та регіональному рівнях (ухвалена 8 січня 2004 року)
Комітет Міністрів у відповідності з положеннями статті 15.b Статуту Ради Європи,
Беручи до уваги той факт, що метою Ради Європи є досягнення більшої єдності між її членами з метою захисту та реалізації ідеалів і принципів, які є їх загальним надбанням та сприяння економічному і соціальному прогресу;
З огляду на те, що ця мета може здійснюватись, зокрема, шляхом прийняття спільних дій в економічній, соціальній, правовій та адміністративній областях;
Зважаючи на положення Європейської Хартії місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року, яка на сьогодні ратифікована переважною більшістю держав-членів Ради Європи;
Беручи до уваги наступні робочі звіти Керівного комітету з питань місцевої та регіональної демократії (CDLR) Ради Європи:
- Вплив на фінансову самостійність місцевої та регіональної влади в результаті обмежень, встановлених на європейському рівні щодо національного (державного) боргу (2000);
- Методики, оцінки витрат та надходжень до місцевих бюджетів (2001);
- Ризики, що виникають у зв'язку з фінансовими зобов'язаннями органів місцевої влади (2002);
- Можливі рішення щодо виходу місцевих та регіональних влад з скрутного фінансового становища (2002);
- Бюджетні процедури та бюджетне управління на рівні місцевих органів влади (2002);
Беручи до уваги Рекомендацію Комітету Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи 20 (2003) щодо фінансового та бюджетного управління на місцевому та регіональному рівні;
З огляду на те, що місцеве і, там де воно існує, регіональне самоврядування передбачає певний рівень автономії з питань управління місцевими фінансами, а також управління часткою публічних справ, що відносяться до їх компетенції;
Зважаючи на важливість управління публічними фінансами відкрито та у відповідності з законом;
З огляду на те, що фінансові та бюджетні процедури управління повинні бути пристосовані до потреб місцевих та регіональних влад для їх більшої ефективності,
Рекомендує урядам держав-членів:
1. реалізовувати свою політику в галузі фінансового та бюджетного управління на місцевому та регіональному рівнях на наступних принципах:
- забезпечення відповідності з макроекономічними завданнями національної економічної політики;
б. створення та забезпечення фінансової стабільності місцевих та регіональних влад;
в. прагнення досягнення рентабельності послуг, що надаються громадам;
г. забезпечення відкритості та підзвітності в процесі ухвалення рішень;
2. забезпечити, щоб ці принципи дотримувались за допомогою належних засобів, в тому числі з використанням національного законодавства, змінюючи, при необхідності, нормативно-правову базу фінансового та бюджетного управління на місцевому та регіональному рівнях, та спираючись на керівні принципи, що додаються до даної рекомендації;
3. залучення місцевих та регіональних органів влади або їх представників до обговорення будь-яких реформ, які можуть виявитись необхідними в галузі фінансового та бюджетного управління на місцевому та регіональному рівнях, а також в області фінансових взаємовідносин між різними рівнями влади, зокрема, стосовно виконання цієї рекомендації;
4. переклад даної рекомендації на офіційні мови держав-членів (та її розповсюдження серед місцевих та регіональних органів влади та їх асоціацій). При цьому останні мають бути запрошені проаналізувати та виконувати керівні принципи, викладені у частині II додатку.
Додаток до Рекомендації 1 (2004)
Частина I
Керівні принципи для центральних органів влади
Дані керівні принципи призначені для центральних органів влади, оскільки вони несуть відповідальність за формування нормативно-правової бази та здійснення нагляду за діяльністю органів місцевої або регіональної влади.
У деяких федеральних землях ці повноваження належать суб'єктам федерації. У таких випадках ці керівні принципи призначені саме для них.
Загальні принципи
1. Орган місцевої або регіональної влади повинен мати право, в рамках національної економічної політики, на передбачувані ресурси, співмірні з його повноваженнями та обов'язками, які дозволили б йому здійснювати ці повноваження ефективно та якими він міг би вільно розпоряджатись.
2. Загальна система місцевих та регіональних фінансів повинна бути спрямована на встановлення адекватного балансу між фінансовими трансфертами, у тому числі субвенціями та розподіленими податками з одного боку, а також визначеними на місцевому рівні податками та зборами з іншого боку. Такий баланс повинен надати повноваження пристосувати рівні доходів і витрат до місцевих пріоритетів та забезпечити, щоб місцеві влади забезпечували подання мінімальних стандартів, незалежно від того, яким може бути їх фінансовий потенціал.
3. Органи влади вищого рівня, рішення яких призводять до додаткових витрат місцевих та регіональних влад, повинні забезпечити, щоб ці витрати покривались новими фінансовими ресурсами (трансферти або інші додаткові фінансові ресурси).
4. Законодавство повинно встановлювати правила для формування, затвердження і реалізації місцевих і регіональних бюджетів та контролю за їх виконанням, а також за їх здоровим, збалансованим управлінням в довгостроковій перспективі.
5. Прийняття бюджету та затвердження фінансової документації повинно бути надано лише представницькому органу місцевого самоврядування та в жодному випадку не делеговано іншим органам.
6. У рамках чинного законодавства, органи місцевої або регіональної влади повинні мати можливість самостійно приймати свої бюджети, пристосовувати операційні правила щодо реалізації бюджетів та застосовувати їх в конкретних ситуаціях.
7. Місцевий або регіональний орган влади повинен мати можливість виділяти залишки коштів окремого бюджетного року на одноразові витрати (наприклад, фінансування інвестицій, скорочення запозичень, створення резервів тощо).
Обмеження фінансової самостійності органів місцевого самоврядування
8. Орган державної влади чи інший контролюючий орган може вжити заходів для обмеження фінансової самостійності місцевих або регіональних влад або обмежити чи скоротити обсяг фінансових коштів, які йому було передано. Такі заходи повинні бути прийняті в рамках, визначених законом, та не мають створювати загрозу принципам місцевої автономії.
9. Такі обмежувальні заходи можуть бути загальними (для для всіх органів влади) або індивідуальними (застосовуються для обмеженого кола органів влади, з урахуванням особливих ситуацій). Їх мета повинна полягати в наступному:
- забезпечення здорової макроекономічної політики на державному рівні;
- забезпечення раціонального та безпечного управління при дотриманні правил, встановлених законом, та подоланні фінансових труднощів або вирішенні виняткових ситуацій, що виникають на території даної місцевої або регіональної влади та підлягають обмеженням.
10. Обмеження, які можуть бути накладені державою з питань фінансової самостійності місцевих та регіональних влад, повинні бути встановлені законом. Обмеження повинні ґрунтуватись на об'єктивних, прозорих та перевірених критеріях, що застосовуються справедливо та об’єктивно.
11. З місцевими або регіональними владами повинні бути проведені консультації перед реалізацією будь-яких дій щодо обмеження її фінансової та бюджетної автономії. Місцеві влади повинні бути поінформовані про застосування та наслідки будь-яких з цих заходів. Можуть створюватись інституційні механізми постійного діалогу, консультацій та співпраці між різними рівнями влади.
12. Регулярні перевірки повинні здійснюватись центральними органами для оцінки того, чи обмеження є необхідними та ефективними.
13. Конкретні заходи щодо обмеження фінансової та бюджетної свободи відповідних місцевих або регіональних органів влади повинні бути короткостроковими. Вони мають бути скасовані після досягнення своєї мети.
14. Обмеження, що накладаються на відповідні органи місцевого самоврядування повинні бути чіткими, об'єктивними та вимірюваними
15. Ці обмеження повинні бути пропорційними до поставленої мети позбавленої від будь-яких дій карального характеру.
16. Заходи, які мають суттєвий вплив на фінансову самостійність місцевих або регіональних влад (наприклад, загальне обмеження витрат та податкових ставок) слід уникати, якщо можуть бути використані інші, більш м'які заходи (стимули та гнучкі обмеження, які змінюються в часі і враховують ситуацію, а також середні витрати і податкові ставки для певних категорій громад).
Методи фінансової оцінки
17. Оцінка еволюції на національному рівні потреб щодо витрат фінансових трансфертів та критеріїв їх розподілу для місцевих та регіональних органів влади повинна бути належним чином підготовлена та оприлюднена. Попередні розрахунки повинні підлягати коректуванню з регулярними інтервалами. Вони повинні бути засновані на розрахунку формули, яка є прозорою, стабільною, справедливою і об'єктивною.
18. Мета цих оцінок полягає в наданні інформації про зміни в макроекономічній ситуації та розрахунку суми коштів, яка може бути надана центральними органами влади місцевим та регіональним владам. Ці оцінки мають забезпечити справедливий розподіл коштів між різними органами влади.
19. Там, де це є доцільним, держава повинна сприяти створенню стандартів для основних місцевих і регіональних послуг і розробити схеми процедур фінансової оцінки витрат, пов'язаних з потребами на місцевому та регіональному рівнях.
Оцінка і управління фінансовими ризиками
20. Оцінка фінансових ризиків повинна включати моніторинг і механізми раннього попередження (таблиці, які представляють еволюцію доходів і витрат, заборгованості та відсоткові ставки, інформацію про податкову базу тощо), а також процедури контролю. Слід віддавати перевагу підходу загального регулювання ніж контроль та реалізація індивідуальних заходів.
21. Спекулятивні дії з боку місцевої та регіональної влади повинні бути заборонені. Якщо місцеві або регіональні органи влади бажають здійснювати інвестиційну діяльність на фондовому ринку, їх дії мають бути професійними.
22. Будь-які методи фінансування, які мають своєю метою приховування обсягу заборгованості органів місцевої або регіонально влади, повинні бути заборонені. Усі методи фінансування повинні відповідати умовам, які забезпечують або відновлюють прозорість фінансової ситуації або обмежують ризики.
23. Законодавство повинно виключити або обмежити можливості використання будівель та майна, необхідних для виконання місцевими або регіональними органами влади своїх повноважень, в якості застави для гарантування позики.
24. В цілому, місцеві та регіональні органи влади повинні мати право брати на себе боргові зобов’язання тільки для фінансування інвестиційних витрат, а не на поточні витрати. Рівень заборгованості може бути встановлений по відношенню до обсягу власних ресурсів, стабільності передбачуваного розвитку.
Місцеві виборні представники та службовці
25. Якість і достовірність фінансової та бюджетної інформації, поданої місцевим або регіональним органам влади, повинна бути гарантована мером, будь-яким іншим обраним представницьким або виконавчим органом, призначеним у відповідності до норм законодавства, який має відповідні повноваження.
26. Посадові особи, відповідальні за збір місцевих або регіональних податкових надходжень, реалізацію відповідних витрат, що користуються певною незалежністю при виконанні своїх обов'язків, повинні бути особисто підзвітні за свої дії у відповідності з нормами чинного законодавства.
27. Центральна влада повинна забезпечити, щоб місцеві або регіональні посадові особи та виборні представники отримали відповідну професійну підготовку. Якщо така підготовка не забезпечується органами місцевої або регіональної влади або їх асоціаціями, центральна влада могла б, наприклад, розробити стандарти з цього питання, організувати таку підготовку, а також допомогти місцевим або регіональним органам та їх асоціаціям в організації навчання для їх представників.
Контроль
28. Зовнішні процедури контролю повинні бути встановлені законом та бути збалансованими і справедливими. Ця процедура має бути обмежена перевіркою законності рішень. У разі виникнення розбіжностей, мають бути передбачені процедури звернення до відповідних компетентних органів.
29. В цілому, слід віддавати перевагу контролю «a posteriori» (після ухвалення рішення чи створення ситуації) перед попереднім контролем, який передує ухваленню рішення.
30. Коли не виконується умова щодо попередньої згоди, особливо для здійснення делегованих повноважень, законодавством повинен бути встановлений розумний термін для того, щоб контролюючий орган дав свій дозвіл, який вважається наданим, якщо не отримано відповідь у встановлений термін.
31. В законодавстві повинен бути встановлений чіткий термін для прийняття місцевих і регіональних бюджетів та механізми для забезпечення стабільності в роботі, якщо бюджет не був прийнятий у встановлений термін, або якщо місцеві або регіональні органи не спроможні виконувати свої обов'язки (наприклад, неточність бюджетних позицій, грубе порушення бюджетних процедур тощо). Такі механізми можуть передбачати втручання органів центральної влади, органу з питань здійснення контролю чи іншого незалежного адміністративного органу з метою виправлення ситуації. Одночасно має бути гарантовано, що втручання буде пропорційним до причин, які його викликали. Воно не повинно бути спричинено політичними факторами, воно не повинно ставити під загрозу свободи місцевих та регіональних влад, а також не повинно тривати довше, ніж потрібно для виправлення ситуації і виявлених недоліків.
32. Має бути підготовлений статистичний та порівняльний аналіз виконання бюджету, рівня витрат з метою виявлення будь-яких порушень та ініціювання профілактичних заходів, які мають замінити надання дозволів, інші директивні заходи, які не мають жодної динаміки.
33. Центральна влада повинна забезпечити, щоб здійснювались заходи для порівняння бюджетів та діяльності місцевих або регіональних органів влади, які мають однаковий розмір та соціально-економічні характеристики. Ця інформація має бути доступною для широкого кола громадськості (публікації в мережі Інтернет, розсилки тощо) та супроводжувались пояснювальним текстом (зокрема, щодо показників, які використовуються).
Подолання складних фінансових ситуацій органами місцевої і регіональної влади
34. Як правило, центральна влада не повинна надавати гарантії щодо позик, які беруться органами місцевої або регіональної влади.
35. Поточні видатки місцевих і регіональних органів влади повинні фінансуватися з поточних надходжень, крім виняткових випадків, коли ситуація може бути вирішена за рахунок короткострокових позик.
36. Держава чи контролюючий орган повинен розробити процедури для контролю за фінансовим становищем місцевих і регіональних органів влади шляхом збору фінансової інформації та її оприлюднення. Ця інформація повинна дозволити громадянам, місцевій та регіональній владі, уряду бути більш обізнаними щодо фінансового становища того чи іншого органу влади, порівняти його з роботою інших органів влади з аналогічними характеристиками, вжити належних заходів, у разі необхідності та у відповідності з нормами законодавства, з метою запобігання будь-яких фінансових труднощів, що можуть виникнути.
37. Процедури повинні існувати для того, щоб дозволити місцевим або регіональним органам влади подолати локальну і короткострокову фінансову кризу без звернення за допомогою до вищого рівня влади (держави). Такі процедури могли б бути створені, наприклад, для нормативно-правових актів з питань банкрутства та фінансової неспроможності місцевих і регіональних органів влади.
38. Держава чи контролюючий орган повинен встановити та дотримуватись чітких правил втручання для надання допомоги місцевим або регіональним органам у випадку фінансових труднощів.
39. Ці правила щодо втручання повинні застосовуватись з метою фінансового оздоровлення органів місцевої або регіональної влади. Одночасно має бути забезпечена відповідальність обраних представників та посадових осіб за свої дії. Повинні бути розроблені положення, спрямовані на запобігання та уникнення негативних факторів (нечесна конкуренція за державну допомогу, негативні фінансові результати управління).
40. У тих випадках, коли фінансові труднощі виникають через структурний дефіцит надходжень, центральна влада повинна не тільки надавати фінансову допомогу, але й сприяти розв’язанню проблем, пов’язаних з цим структурним дефіцитом.
41. Центральний орган повинен передбачити спеціальні фінансові ресурси для допомоги місцевим та регіональним органам влади, які опинились у складній фінансовій ситуації в результаті різкого економічного спаду, стихійних лих тощо.
42. Фінансова допомога повинна надаватися після проведення діалогу з відповідними місцевими або регіональними органами влади на основі плану економічного відновлення, що включає фінансові внески та зобов'язання відповідних органів місцевої влади.
43. Фінансова допомога повинна бути скоригована у відповідності з рівнем добробуту та середньостроковими економічними і фінансовими показниками розвитку відповідних місцевих або регіональних влад.
Частина II
Керівні принципи для місцевих та регіональних органів влади
Місцевим та регіональним органам влади пропонується враховувати наступні заходи при розробці своєї політики у галузі фінансового та бюджетного управління, у тій мірі, наскільки це належить до їх компетенції.
Загальні принципи
44. Рекомендується для новообраних керівників органів місцевої та регіональної влади представити на початку свого перебування на посаді програму з визначенням цілей, пріоритетів та заходів, графіку реалізації та відповідних бюджетних ресурсів.
45. Орган місцевої або регіональної влади повинен розробити багаторічний бюджетний план (від двох до чотирьох років) з викладенням загальних бюджетних цілей, зазначенням вартості реалізації запланованих заходів, майбутніх наслідків рішень, які вже затверджені або будуть затверджені.
46. Бюджетні прогнози та пропозиції повинні бути підготовані за участю власних експертів (наприклад, фахівця з питань податків, внутрішнього аудитора), та зовнішніх фахівців (наприклад, економістів, незалежних аудиторів тощо), особливо у випадку публічних обговорень (слухань у відповідних комітетах, місцевих або регіональних органах влади тощо).
47. Кожного разу, коли рішення приймається виконавчою владою або місцевою чи регіональною радою, бюджетні витрати на поточний рік і на наступні фінансові роки повинні бути чітко пояснені.
48. Як правило, засідання комітетів, які займаються питаннями бюджету, повинні бути відкриті для громадськості, а їх документи оприлюднені і доступні для громадськості.
49. Обраним представникам та посадовим особам місцевих та регіональних органів влади повинні пропонуватись навчальні програми з питань бюджету, що дозволить їм краще розуміти згадані питання і ухвалювати необхідні рішення. Необхідно також розробити стимули для навчання службовців (зокрема, підвищення по служив та ін.).
50. Будь-яка діяльність місцевого або регіонального органу влади, яка може призвести до збільшення боргів або значних фінансових ризиків, повинна в першу чергу погоджуватись і затверджуватись відповідним обраним представницьким органом.
Інформація та відкритість
51. Бюджет та звітні документи повинні бути зрозумілими, забезпечуючи одночасно чіткий і зрозумілий огляд бюджету (зокрема, основні дані, проблеми та пріоритети) його аналіз, здійснення відповідних порівнянь (з іншими фінансовими роками, діяльність інших органів влади тощо).
52. Оприлюднені документи повинні супроводжуватись належними роз'ясненнями, що зробить їх більш зрозумілими для широкої громадськості.
53. Витрати та надходження повинні бути представлені в бюджетних документах з розбивкою за видами і функціями, визначаючи, наскільки це є можливим, різні види діяльності місцевих та регіональних органів влади.
54. Інформація про ефективність діяльності місцевих або регіональних органів влади (фінансові показники, індикатори результативності, порівняння з діяльністю інших місцевих або регіональних органів влади та інтерпретація такої інформації), повинні, по мірі необхідності, бути включені до бюджетних документів.
55. Місцеві або регіональні влади повинні стимулювати участь громадян та соціальних партнерів в управлінні, регулярно провадити консультації з ними, забезпечувати надання об'єктивної інформації з фінансових аспектів питань, які розглядаються.
56. Місцеві або регіональні влади повинні забезпечити громадянам можливість отримувати інформацію про проект бюджету, як тільки він направляється до місцевої або регіональної ради для остаточного затвердження. Після прийняття бюджету, його стислий зміст та наслідки його впровадження для громадян повинні бути оприлюднені, наприклад, шляхом пояснення змін у сфері оподаткування або пріоритетного розподілу фінансових ресурсів, визначення служб, які готові надати громадськості більш докладну інформацію з тих чи інших питань.
Підготовка бюджету
57. Підготовка бюджету повинна бути обов’язком спеціалізованого підрозділу місцевих або регіональних органів влади, який має відповідні знання для того, щоб запропонувати різні варіанти стосовно виконавців та підготовки звітної документації на більш пізньому етапі.
58. Бюджетні пропозиції повинні обговорюватись з відповідними органами влади та посадовими особами, які відповідають за фінансові питання, питання кредитів, позик тощо.
59. Вибір між різними інвестиційними проектами повинен бути достатньо об'єктивним, наприклад, рекомендується використовувати систему «балів» на основі декількох критеріїв.
60. Наслідки будь-яких зв’язків місцевих або регіональних органів з приватним сектором (наприклад, виконання певних гарантій) повинні бути ретельно оцінені у відповідності з правилами та процедурами оцінки, які використовуються в приватному секторі.
Оцінка і управління фінансовими ризиками
61. Презентація бюджету і рахунків має надати якомога більш повну та об'єктивну картину фінансового становища місцевих або регіональних органів влади. Місцеві або регіональні органи влади повинні працювати у напрямку підготовки узагальнення звітності, інтегруючи результати досліджень та інформацію, підготовлену іншими організаціями.
62. У тих випадках, коли узагальнення звітності є неможливою, місцеві або регіональні органи влади повинні представити огляд, підготовлений будь-якою зовнішньою організацією, та можливі ризики, які організація може зазнати, а також інформацію про ситуації в яких органи місцевої або регіональної влади можуть бути фінансово зацікавленими сторонами.
63. Презентація бюджету повинна супроводжуватись аналізом фінансових ризиків, які можуть зазнати місцеві або регіональні органи влади. Ризики, які можна кількісно оцінити, повинні призвести до підготовки певних запобіжних заходів. Одночасно потрібно оцінити вплив ризиків, що не піддаються кількісній оцінці.
64. У тих країнах, де місцеві або регіональні органи влади можуть зберігати свої кошти на депозитах банків, яким вони довіряють, система страхування є необхідною для захисту місцевих або регіональних органів влади від втрати своїх активів у разі банкрутства їх банку.
65. Гарантії та депозитні зобов'язання повинні бути опубліковані з проведенням розмежування між зобов'язаннями протягом фінансового року, сумою непогашених позик та витрат, що виникають у зв'язку з цими гарантіями. Рекомендується використовувати показники аналізу ризиків для обмеження згаданих ризиків.
66. Створення і управління комерційними підприємствами та участь в таких підприємствах повинна бути обмежена діяльністю з питань надання публічних послуг або діяльності, яка не створює конкуренції на ринку або заходів, які спрямовані на економічне заохочення (наприклад, житлове будівництво, створення бізнес-парків, сприяння зайнятості населення тощо).
67. Якщо місцеві або регіональні органи влади мають право щодо здійснення інвестицій на фінансовому ринку, такі інвестиції мають бути обмежені ринком облігацій.
68. Треба створити системи моніторингу для аналізу фінансової ситуації та попередження ризиків.
69. Місцеві та регіональні органи влади повинні отримати, індивідуально чи колективно, відповідні знання, необхідні для управління ризиками, пов’язаними з їх фінансовими зобов'язаннями. Така діяльність означає фахову підготовку з питань фінансів та бюджету представників органів місцевого самоврядування, незалежних консультативних органів, асоціацій органів місцевого самоврядування, установ приватного сектора на комерційній основі. Консультації та функції контролю не повинні здійснюватися одним і тим же органом.
70. Горизонтальна та вертикальна співпраця між органами влади повинна заохочуватись з метою сприяння реалізації великих проектів таким чином, щоб розподілити витрати та ризики.
71. Оцінки інвестиційної вартості проекту мають включати можливі додаткові витрати (наприклад, укомплектування штату, поточна діяльність тощо), які логічно мають бути включені в багаторічний бюджетний план.
72. В рамках реалізації публічно-приватного партнерства, ризики повинні бути реально розподілені, а місцеві або регіональні органи влади повинні уникати ролі гаранта ризикованих приватних інвестицій шляхом свого втручання.
Затвердження бюджету
73. Дискусія щодо бюджетної стратегії повинна бути організована на початку бюджетної процедури, що дозволить забезпечити обговорення загальних завдань, які повинні бути прийняті на рік або майбутні роки.
74. Місцеві або регіональні органи влади повинні передбачати достатній проміжок часу, протягом якого члени відповідної ради можуть ознайомитись та проаналізувати підготовлені бюджетні документи.
75. Якщо виборні представники вважають отриману інформацію недостатньою або незрозумілою, вони - індивідуально чи колективно (наприклад, у складі відповідних комітетів) - повинні мати можливість запросити додаткову інформацію, заслухати відповідних посадових осіб, експертів.
Виконання бюджету
76. У тих випадках, коли це є доцільним, дискусії щодо виконання бюджету повинні бути організовані в середині року з тим, щоб внести зміни до бюджету на перспективу та переглянути зміни економічного, бюджетного та соціального характеру, а також зміни, що можуть мати місце після завершення відповідного фінансового року.
77. Рада повинна регулярно отримувати нову інформацію (наприклад, кожні три-чотири місяці) з питань контролю за виконанням бюджету. Якщо виявиться необхідність щодо ухвалення поправок до бюджету, було б доцільно згрупувати їх в один або два "набори" на рік, супроводжуючи їх відповідним оглядом або обговоренням стану виконання бюджету.
78. Бюджетні зміни повинні бути обмежені за кількістю та масштабами з тим, щоб уникнути відхід від первинних завдань бюджету. Поправки повинні бути зроблені таким чином, щоб дати чітке уявлення про запропоновані зміни та їх важливість. Вони повинні мати однаковий рівень прозорості, публічності та умови контролю, що й початковий бюджет.
Бюджетні рахунки
79. Рахунки (за фінансовий рік, N) повинні бути передані до ради протягом визначеного періоду часу, зазвичай до проведення обговорення бюджету на наступний рік (N + 1) та розробки бюджету через рік (N + 2).
80. Затвердження рахунків повинно обговорюватись належним чином в комітеті, а потім у раді, з урахуванням думок зовнішніх експертів або зовнішнього аудиту.
81. Виконавці з місцевого або регіонального органу влади повинні забезпечити оприлюднення доповідей комітетів та ради з питань бюджету, зокрема з метою забезпечення доступу громадян до інформації та проведення оплати консультацій.
Контроль
82. Місцеві або регіональні органи влади повинні створювати і впроваджувати у практику своєї роботи правила внутрішнього аудиту (наприклад, етичні кодекси, повідомлення ради, оприлюднення звітів, підготовка методології).
83. Без шкоди для будь-яких існуючих правових зобов'язань, місцевий або регіональний орган влади повинен систематично використовувати щорічний зовнішній аудит (в будь-якій формі), щоб забезпечити перевірку рахунків та їх відповідність закону (у тому числі, заходи з питань боротьби з шахрайством та корупцією).
84. Місцеві або регіональні органи влади повинні оцінювати ефективність управління через регулярний проміжок часу, наприклад шляхом використання зовнішнього аудиту.
Фінансові труднощі
85. Місцеві або регіональні органи влади не повинні звертатись для отримання фінансової допомоги до держави або контролюючого органу, якщо вони мають можливості самостійно виправити своє фінансове становище за допомогою інших засобів.
86. Як тільки місцеві або регіональні органи влади опиняться в скрутному фінансовому становищі, вони повинні розробити і розпочати план фінансового оздоровлення, при необхідності за допомогою держави або контролюючого органу, незалежних органів або приватних аудиторських фірм.
87. Плани відновлення повинні розглядатись та затверджуватись місцевою радою на її відкритих засіданнях. У таких планах слід вказувати необхідні дані, а також заходи щодо підготовки бюджетів. Цей план, в залежності від законодавства, може бути договірним, зокрема, у партнерстві з органом, який має надати необхідну фінансову підтримку відповідним місцевим або регіональним органам влади.
Пояснювальний коментар до Рекомендації 1 (2004)
I. Історія підготовки
Дана Рекомендація Комітету Міністрів Ради Європи є підсумковим документом у діяльності Комітету CDLR, який вже підготував декілька звітів з питань місцевих фінансів.
Комітетом Міністрів Ради Європи було також ухвалено Рекомендацію № 5 (92) з питань позик місцевих та регіональних органів влади, а також Рекомендацію № 3 (96) з питань бюджетного дефіциту та надмірної заборгованості органів місцевого самоврядування.
У 1996 році на Європейській Конференції Міністрів, відповідальних за місцеве та регіональне врядування (м. Лісабон), було ухвалено звіт та резолюцію з питань місцевих фінанси.
У 2000 році Комітетом Міністрів Ради Європи було ухвалено Рекомендацію № 14 (2000) з питань місцевого оподаткування, фінансового вирівнювання та субвенцій для органів місцевого самоврядування. Дана рекомендація була підготована Комітетом CDLR на основі відповідного звіту та національних практик у цій галузі.
Починаючи з 2000 року, Комітетом CDLR було підготовлено низку тематичних звітів з питань, пов'язаних з фінансовим та бюджетним управлінням органів місцевого самоврядування, а саме:
- «Вплив на фінансову самостійність місцевих та регіональних влад в результаті обмежень, встановлених на європейському рівні щодо національних (державних) запозичень» (2000);
- «Методи оцінки потреб щодо витрат та доходів місцевої влади» (2001);
- «Ризики, що виникають у зв'язку з фінансовими зобов'язаннями органів місцевого самоврядування» (2002 рік);
- «Сприяння виходу регіональних та місцевих органів влади зі скрутного фінансового становища» (2002);
- «Бюджетні процедури та бюджетне управління на рівні органів місцевого самоврядування» (2002 рік).
Результатом цих звітів стала розробка керівних принципів з питань рекомендованої діяльності у відповідних галузях. Комітетом CDLR було вирішено згрупувати ці керівні принципи в один документ - Рекомендацію Комітету Міністрів Ради Європи з питань фінансового та бюджетного управління на місцевому та регіональному рівнях.
II. Підстави для розробки Рекомендації
Одним із завдань діяльності Ради Європи є зміцнення та консолідація місцевої та регіональної демократії в державах-членах організації. Рада Європи допомагає у розробці та удосконаленні нормативно-правової бази, обміну досвідом та кращими практиками, які стосуються різних напрямів розвитку місцевої та регіональної демократії.
Бюджетний процес є не тільки технічним, але й важливим політичним питанням.
Слід зазначити те, що деякі питання, які пов'язані з темою місцевих фінансів, місцевих та регіональних органів влади висвітлені в інших правових інструментах Ради Європи, а саме:
- Рекомендація № 14 (2000) Комітету Міністрів Ради Європи про місцеве податкове та фінансове вирівнювання та субвенції органам місцевого самоврядування;
- Рекомендація № 12 (98) з питань контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування.
У зв’язку з цим згадані питання не розглядаються у цій Рекомендації.
III. Застосування Рекомендації
Ця рекомендація була розроблена після ретельного вивчення передової практики держав-членів, а також органів місцевої та регіональної влади.
У зв’язку з цим вона адресована:
- урядам держав-членів Ради Європи;
- органам місцевого самоврядування;
- регіональним органам влади.
Застосування положень цієї Рекомендації для органів регіональної влади враховує висновки засідань CDLR та рішення на 13-ї сесії конференції європейських міністрів, відповідальних за місцеве та регіональне врядування (м. Гельсінкі, 2002 рік). В резолюції Гельсінської конференції регіональні органи влади було визначено як "рівень публічної влади, який знаходиться між центральним урядом та органами місцевого самоврядування". Також було визначено, що "регіональне самоврядування означає спроможність регіональних влад в межах, встановлених Конституцією та законами, здійснювати управління часткою суспільних справ в інтересах населення відповідного регіону та у відповідності з принципом субсидіарності".
IV. Консультації, які проводились в рамках підготовки рекомендації
До передачі проекту рекомендації до Комітету Міністрів, Комітетом CDLR було отримано оцінку від Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи.
Комітетом CDLR було також проведено консультації зі Світовим банком, Міжнародним валютним фондом, Організацією економічного співробітництва та розвитку, Ініціативою місцевого самоврядування (LGI), які дали можливість суттєво покращити зміст документу, оцінити його актуальність та корисність у світлі існуючих теоретичних знань та практичного досвіду.
Проект рекомендації також було розміщено на сайті Ради Європи та включено до бази даних LOREG (www.loreg.org).
V. Роз'яснення щодо змісту Рекомендації
Дана Рекомендація складається з преамбули, яка зазначає основні положення на основі яких було підготовлено згаданий документ, оперативної частини, яка містить офіційні рекомендації для держав-членів Ради Європи, а також додаток, який складається з двох частин (Керівні принципи для центральних органів влади (Частина I) та Керівні принципи для місцевих та регіональних органів влади (Частина II)).