Діагностичний інструмент з питань контролю показників місцевих фінансів
| Вид материала | Документы |
| Діяльність, індикатор Слабкі сторони Сильні сторони Слабкі сторони IV. Спеціальний контроль, моніторинг діяльності Обов'язки щодо видатків Місцеве оподаткування |
- Доцент Пилипів В. В. Орієнтовний перелік питань до підсумкового контролю з дисципліни, 67.25kb.
- Органами влади І управління заходи І прийоми у сфері місцевих фінансів, або тактика, 85.06kb.
- Звіт державної податкової адміністрації у Житомирській області про проведену роботу, 2037.85kb.
- Комітету Верховної Ради України з питань фінансів, банківської діяльності, податкової, 30.88kb.
- Сновних підходів до запровадження програмно-цільового методу складання та виконання, 72.59kb.
- «Місцеві фінанси», 51.93kb.
- Проект затверджено, 146.6kb.
- Рішенням Комітету Верховної Ради України з питань фінансів І банківської діяльності, 699.52kb.
- Міністерство фінансів україни, 172.76kb.
- Міністерство фінансів україни, 757.76kb.
| СФЕРА або ОБЛАСТЬ (з посиланням на відповідну Рекомендацію) | ДІЯЛЬНІСТЬ, ІНДИКАТОР | ПІДТВЕРДЖЕННЯ/ ДОКУМЕНТИ | БАЛ 0-10 |
| І. Принципи ефективного бюдженого та фінансового менеджменту | |||
| | |||
| Загальна фінансова структура багаторічного бюджету (R45) | Бюджет ґрунтується на засадах державної макроекономічної політики та місцевої політики, підготовленої на середньострокову перспективу. Слабкі сторони: При відсутності місцевих стратегій у середньостроковій перспективі, завдання бюджетного процесу будуть чітко визначені, що у довгостроковій перспективі може створити небезпеку для стабільності системи місцевих фінансів. Сильні сторони: Відповідальність влади, яка базується на співробітництві центральної та місцевої влад. Зміни бюджетних показників мають узгоджуватись з пріоритетами місцевої політики (діяльності органів місцевого самоврядування). | Існує річний бюджетний документ, який моє включати таблиці, порівняльні дані тощо. Бюджет містить порівняльні відомості Бюджет є структурованим документом, який має бути публічним та дпрозорим | 0-10 |
| Багаторічні бюджетні плани (R45) | Умови для підготовки збалансованого річного бюджету зафіксовані у багаторічному плані, який враховує взаємовідносини між ресурсами та рівнем послуг, які надаються громадянам. Слабкі сторони: Якщо багаторічний план відіграє лише формальну роль та не має сильної загальної керівної потужності, то його підготовка є втратою часу. Сильні сторони: Для прийняття правильних рішень необхідно враховувати майбутні наслідки з метою уникнення фінансової кризи. Перевага є тоді, коли законодавство вимагає підтримки накопичувальної звітності, яка була розроблена з метою моніторингу і контролю економічного та фінансового стану | Регулярне оновлення багаторічного бюджетного плану. Окремі рішення з питань бюджету у довгостроковій перспективі (великі інфраструктурні проекти, інвестиції), які впливають на фінансові зобов’язання органів місцевого самоврядування у поточному році. | 0-10 |
| Обговорення стратегії реалізації бюджету (R73) | В бюджетному процесі перший крок полягає в обговоренні та затвердженні дійсних бюджетних цілей та фіскальної політики. Він запобігає:
Він показує напрям розрахунку деталей бюджету. Підтримує якість надання послуг у довгостроковій перспективі. | Пропозиції до проекту річного бюджету. Попередньо визначені компоненти та умови, які є предметом для затвердження. | 0-10 |
| Технічні можливості процедури підготовки бюджету (R46, R57, R58) |
| Внутрішні нормативні акти щодо регламентацій роботи структурних підрозділів та обов’язків посадових осіб. Інформаційні системи, які допомагають здійснити розрахунки, підготувати документи з питань виконання бюджету. Технічний бюллетень Графік ухвалення рішень. | 0-10 |
|
|
| 0-10 |
| Аналітичні дані роблять бюджет більш зрозумілим (прозорим) (R47) | Балансування бюджету допомагає більш чітко визначити пріоритети бюджетної політики та завдання бюджетного планування. | Інформація щодо бюджетного балансу з роз’ясненнями. | 0-10 |
| Пояснення щодо виконання бюджету (R54) | Бюджетний процес, дані щодо результатів та інформація по виконанню пояснюють фіскальні цілі. Консультації між депутатами місцевих рад та службовцями щодо виконання бюджетів та покращення якості послуг, які надаються місцевими владами. Контроль здійснюється за рахунок бюджетних коштів для отримання визначених (очікуваних) результатів. | Нормативні акти органів місцевого самоврядування з питань оцінки виконання бюджетів. Правила розвитку бази даних для моніторингу та порівняння ефективності протягом поточного бюджетного року. | 0-10 |
| Залучення виборних органів (місцевих рад) (R49, R74) | Рівень розуміння місцевими радами цілей бюджетної політики. Існування відповідних процедур щодо:
Навчальні семінари для обраних представників органів місцевого самоврядування з метою більш повного розуміння бюджетної політики. | Чіткі та зрозумілі посібники органів місцевого самоврядування з роз’ясненнями щодо важливості та функцій різних чинників Матеріали навчальних семінарів (програм). Етичні кодекси, які регламентують, зокрема, питання конфлікту інтересів. | 0-10 |
| Незалежні експертні звіти щодо проекту бюджету | Сприяє проведенню відповідних дебатів з питань бюджету. Окремі питання потребують фахових знань. Врахування думки незалежних експертів при підготовці документів з питань бюджетної політики, що дозволяє перевірити наскільки добре рішення місцевої влади є обґрунтованими та пріоретизованими. Після отримання незалежної точки зору місцеви депутати розглядають проект бюджету у більш тривалий перід | Аналітичні документи, підготовлені незалежними експертами. | 0-10 |
| Дебати з питань підготовки до ухвалення рішень з впровадження складних, основних інвестиційних проектів, інших важливих програм (R50, R59, R71) | Ухвалення комплексних програм (щодо інформаційних технологій, проведення реформ, структурних змін) потребують окремогорозгляду Існування та впровадження процедур з метою залучення громадян до визначення найбільш важливих інвестиційних проектів. | Існування процедур ухвалення рішень. Пропозиції, підготовлені з цих питань. Приклади участі громадян у цьому процесі. | 0-10 |
| Допоміжні органи у бюджетному процесі. Правила складання місцевих бюджетів (R61) | Розрахунки показників місцевих бюджетів визначаються на основі загальнодержавних правил та норм. У відповідності до вимог законодавства існують положення про різні організації. Залученні відповідних органів до бюджетного процесу забезпечуєчітку координацію відомостей | Документи з питань виконання бюджету. Положення про організацій. Правила узгодження фінансових показників. Правила обліку та аудиту місцевих бюджетів. | 0-10 |
| Незалучені до бюджетного процесу органи (R62) | Врахування в бюджетних документах потенційних фінансових ризиків, які можуть вплинути на фінансову стабільність місцевих бюджетів. Залучення до складання документів усіх зацікавлених осіб (органів). | Документи з питань виконання бюджету. Положення про організацій. Стандарти потенційної фінансової підтримки з метою визначення фінансових зв’язків між місцевими владами та їх повноважень, визначення переваг та фінансових ризиків. | 0-10 |
| Управління ризиками (з питань місцевих фінансів) (R63, R64, R65, R67, R68, R69) | Система управління ризиками включає:
Визначення в бюджетній документації структур, показників щодо ризиків, позик, гарантій тощо. Існує системи моніторингу та контролю, відповідальності з питань управління ризиками. Повноваження щодо управління ризиками чітко визначені. | Система управління ризиками. Класифікація ризиків як елементу роботи над підготовкою бюджетного документу. Правила та процедури визначення відповідальних осіб (органів) з питань управління ризиками. | 0-10 |
| Співробітництво з іншими місцевими органами влади (R70) | Рівень співробітництва та розподіл витрат між учасниками щодо реалізації тих чи інших проектів. Рішення відповідних органів перед початком процесу співробітництва. Бюджетні показники. Роз’яснення стосовно розподілу витрат, переваг, очікуваних результатів, фінансових результатів у довгостроковій перспективі. Наслідки на операційній стадії. | Визначені цілі співробітництва. Зміни бюджетних статей можуть бути предметом співробітництва між місцевими владами. Угоди про співробітництво між органами місцевого самоврядування у довгостроковій перспективі. Відомості та роз’яснення відповідних бюджетних питань. | 0-10 |
| Консультації з громадськістю сприяють підготовці звітних матеріалів (R55) | Місцеві нормативні акти з питань організацій, консультацій. Існує відкритий форум для збору внесків громадян. Відкриті форуми Регулярні консультації громадян, які підтримують розвиток місцевої демократії. | Місцеві нормативні акти Результати форумів | 0-10 |
| Графік (термін) для проведення обговорень з питань підготовки бюджету | Достатній термін для організацій обговорень проектів документів з питань бюджету. | Графік проведення консультацій. Протоколи засідань (обговорень). | 0-10 |
| Відкритість (публічний характер) бюджетних документів (R52, R55) | Відкритість сприяє підготовці звітності та участі громадян:
| Місця, де можна отримати доступ до бюджетних документів. Спеціалізовані веб-сайти. Документи в Інтернеті. Протоколи громадських слухань (обговорень). | 0-10 |
| II. Спеціальні правила бюджетного процесу (внесення змін, впровадження та контроль) | |||
| Оцінювання сприяє відстеженню впровадження бюджету (R76, R77) | Щорічне оцінювання. Щоквартальні моніторингові звіти, які надають можливість внесення змін (поправок) до бюджету. | Оцінки всередині року. Щоквартальні моніторингові звіти. Врегульована система, щодо виявлення можливих відхилень від визначених показників. | 0-10 |
| Система моніторингу, контролю, аудиту виконання бюджету (R80, R83) | Система звітності, яка включає затверджений бюджет, звіт та висновки щодо його впровадження. Остаточний звіт має таку ж структуру, як і бюджет. Він надає необхідні пояснення з питань виконання бюджету, обґрунтовує причини відмінностей. | Звіт щодо виконання бюджету. Фінансові звіти. Документи, доступні в мережі Інтернет Інформаційні звіти. Протоколи обговорення звітів і слухань з питань виконання бюджету. | 0-10 |
| Зовнішній аудит звітів з питань місцевих фінансів (R83) | Зовнішній аудит допомагає підвищити рівень довіри до підготовлених фінансових звітів та забезпечити точність їх даних (результатів). У випадку, якщо зовнішній аудит не підтверджує певні фінансові показники, це вказує на наявність серйозних проблем та ввести в оману вищих посадових осіб | Чітке розуміння ролі та обмежень щодо зовнішнього аудиту. Звіти зовнішнього аудиту. | 0-10 |
| Можливості внесення змін до бюджету протягом поточного року є досить обмеженими (R78) | Мають бути наперед визначені процедури (випадки) щодо внесення змін до бюджету протягом поточного бюджетного року. Занадто часті зміни створюють невизначеність. Занадто часті зміни створюють забюрократизованість, яка може перевантажити раніше визначені цілі Занадто часті зміни заважають прозорості бюджетного процесу та проведенню відповідних обговорень | Місцеві акти з питань внесення змін до нього. | 0-10 |
| IV. Спеціальний контроль, моніторинг діяльності | |||
| Система та роль внутрішнього аудиту (R82, R84) | Чіткі процедури щодо проведення внутрішнього аудиту Чіткі умови звітування Належна стратегія аудиту сприяє кращій концентрації ресурсів Внутрішній аудит сприяє діяльності керівництва, удосконаленню органів місцевого самоврядування Якщо звіти щодо результатів внутрішнього аудити регулярно передаються на розгляд місцевих рад, то це сприяє сталості аудиту та усунення можливості втручання у процес керівництва. Внутрішній аудит спрямований підтримувати обраних посадових осіб у здійсненні ними своїх повноважень щодо контролю, також необхідно обмежити можливість підпорядкування процесу внутрішнього аудити керівникам. У зв’язку з недостатніми ресурсами для проведення внутрішнього аудити має бути забезпечено його зв'язок із зовнішнім аудитом. | Місцеві нормативні акти, що визначають правила проведення аудиту. Стратегії проведення аудиту Внутрішні нормативні акти | 0-10 |
| Окрема увага має бути спрямована на розвиток публічно-приватного партнерства (ППП) (R72) | Розвиток ППП є можливим напрямом для реалізації інфраструктурних проектів, пошуку додаткових (необхідних) ресурсів. Одночасно це питання потребує додаткового вивчення з метою уникнення можливих ризиків. Проведення обговорень сприяє налагодженню ефективного ППП. Слід детально вивчити ситуацію перед започаткуванням ППП. | Засади та принципи місцевих стратегій та політик. Пропозиції та обрахунки фінансових потреб щодо проектів реалізації ППП. Проекти ППП. Звіти щодо впровадження проектів ППП. | 0-10 |
| Ефективні відносини з приватним сектором (R60) | Загальні умови визначені законодавством Визначення взаємозв’язків між партнерами сприяє розумінню середовища. Окрема увага має бути приділена:
| Документи, щодо принципів та підходів з питань реалізації місцевої бюджетної політики. За недостатності таких документів створюються умови для корупції, нерівності, неефективного управління | 0-10 |
| Обмеження щодо ведення підприємницької діяльності (R66) | Обмеження не мають спричиняти зниження конкуренції, яка в свою чергу сприяє збільшенню доходів бюджетів | Засади та принципи місцевих стратегій та політик. | 0-10 |
| Критерії використання зовнішніх консультантів. | Форми використання зовнішніх консультацій є наступними:
Належне обговорення перед ухваленням рішень. | Місцеві нормативні акти (регламенти). Місцеві стратегії та політики. Розрахунки вартості внутрішніх та зовнішніх консультантів. | 0-10 |
| Процедури вирішення фінансових проблем (R85, R86, R87) | Ці процедури мають визначати:
| Місцеві нормативні акти (регламенти). Місцеві стратегії політики. Посібники з питань проблемних ситуацій, управління ризиками із наведенням прикладів типових ситуацій. | 0-10 |
Вступ
Ефективна система місцевого самоврядування має велике значення як з політичних, так і з економічних причин. Вона сприяє розмежуванню владних повноважень та підвищенню якості послуг, що надаються громадянам.
Система місцевих фінансів має вирішальне значення для досягнення обох цих завдань. Обсяг повноважень органів місцевого самоврядування в значній мірі залежить від наступних факторів:
(1) який спектр публічних послуг вони фінансують;
(2) чи їх доходи є співмірним з їх повноваженнями;
(3) які повноваження вони мають в частині формування місцевих бюджетів та визначення обсягів видатків щодо фінансування їх повноважень (послуг, які надаються громадянам);
(4) чи вони можуть самостійно встановлювати ставки місцевих податків і зборів.
Термін «місцеві влади» має використовуватись для визначення різних рівнів (регіонального, районного, міського, муніципального, селищного тощо) місцевого самоврядування.
Обов'язки щодо видатків
Існує широке розмаїття повноважень органів місцевого самоврядування, у різних країнах. У більшості країн місцеві органи влади несуть відповідальність за те, що часто називається "комунальними послугами": місцеві дороги та освітлення, водопостачання, управління відходами, утримання спортивних споруд, цвинтарів, соціального житла тощо. Що змінюється в значній мірі, так це ступінь відповідальності місцевих влад за соціальну сферу, в першу чергу, це питання освіти, охорони здоров'я і соціальної допомоги. У деяких країнах усі ці повноваження фінансуються за рахунок коштів державного бюджету, в інших витрати розподіляються між різними рівнями влади, а в окремих випадках усі витрати покриваються за рахунок коштів місцевих бюджетів.
Різний рівень повноважень органів місцевого самоврядування у соціальній сфері спричиняє одну з основних відмінностей у характері та масштабах децентралізації. Без фінансування цих повноважень витрати місцевого уряду навряд чи перевищуватимуть 5-6 % ВВП. Повноваження у сфері освіти, охорони здоров'я та соціальної допомоги можуть значно підвищити цей показник, що має значний вплив на фінансову автономію місцевих влад. Реалізація згаданих повноважень у соціальній сфері, як правило, значною мірою залежить від державних субвенцій, адже можливості фінансування цих видатків за рахунок виключно місцевих податків є досить обмеженою.
Місцеве оподаткування
Європейська Хартія місцевого самоврядування значну увагу приділяє питанням фінансування повноважень місцевих органів влади, зокрема за рахунок власних податків. Термін «місцеві податки» включає ресурси, які:
(1) надходять до бюджетів органів місцевого самоврядування, на території яких збираються відповідні податки;
(2) можуть в деякій мірі відрізнятись між різними категоріями місцевих влад (в залежності від свободи їх дій, податкових ставок тощо).
Місцеві податки відіграють важливе значення, адже:
- повноваження змінювати ставки податків дозволяють місцевим органам влади пристосовувати рівні їх витрат до місцевих потреб і інтересів;
- встановлення розміру податку, який громадяни повинні платити, робить місцевих керівників більш відповідальними за те, як вони витрачають кошти місцевих бюджетів.
Для досягнення цих цілей місцеві податки повинні мати певні характеристики. По-перше, мають бути визначені географічні критерії цих податків, для забезпечення того, щоб податок сплачувався фізичними та юридичними особами, які працюють та живуть у відповідній місцевості, а не перекладався на мешканців, що представляють інші регіони. По-друге, необхідно передбачити можливості встановлення різних податкових ставок у різних регіонах. По-третє, податкова база повинна бути досить гнучкою, щоб забезпечити відповідне реагування на фактори, що змінюються (інфляція, ріст населення, економічне зростання тощо).
Податки на нерухомість є найбільш поширеними місцевими податками, хоча й не обов'язково найбільш важливими. Вони мають дві основні переваги для місцевих органів влади. По-перше, їх база є чітко локалізованою, не має місця для аргументів щодо того, куди доходи повинні нараховуватися; існує чіткий зв'язок між вартістю нерухомості і муніципальними витратами на місцеву інфраструктуру. По-друге, нерухомість є єдиною податковою базою, яка не може залишитись "в тіні".
Існують також істотні недоліки, які на практиці знижують рівень зборів від податків на власність у порівнянні з основними податками на доходи і споживання. Податок повинен збиратись безпосередньо з платника, що робить його більш політично чутливим, ніж інші збори, які сплачуються непрямим шляхом або відраховуються із заробітної плати. Відсутність прямої кореляції між оцінкою податку на майно і податку на прибуток, з якого він повинен сплачуватись, додає певної чутливості. Оцінка ринкового або орендного значення податку є досить складним завданням, тому часто використовується приблизна і менш точна основа оцінки, обмежуючи розміри цього збору.
Ставка цього податку також досить повільно реагує на економічні зміни, рівень інфляції. В результаті ставку податку на нерухомість рідко піднімають більше ніж на 1-2% від ВВП, що є достатнім для фінансування муніципальної інфраструктури, але не є достатнім для фінансування основних зобов’язань у соціальній сфері. Вкрай важливим є також те, що місцеві органи влади мають право піднімати податкові ставки на регулярній основі, щоб йти в ногу з цінами.
Прибутковий податок на особу задовольняє вимоги місцевого податку. У деяких західноєвропейських державах (зокрема, Швейцарії та скандинавських країнах) органи місцевого самоврядування додають свої власні надбавки до національної ставки прибуткового податку, адже національні ставки утримуються на досить низькому рівні, щоб дати місце для локальних зборів. Не є випадковим, що саме в цих країнах місцеві органи влади мають найвищі показники бюджетної незалежності. Це пояснюється тим, що прибутковий податок має набагато більший потенціал можливостей, ніж будь-який інший податок, який вводиться на місцевому рівні. Він також має чіткий зв’язок з витратами на такі послуги, як охорона здоров'я та освіта.
Частка податку на доходи фізичних осіб є найбільшим податковим надходженням для місцевих органів влади в більшості країн Центральної та Східної Європи, але лише в Хорватії та Чорногорії місцеві органи влади здійснюють певний контроль над його ставками.
Податки на підприємницьку діяльність створюють серйозну базу надходжень до місцевих бюджетів у більшості європейських країн. Разом з тим, існують серйозні технічні труднощі, які пов’язані з тим, що рівень надходжень з цих податків є вкрай нестійким, податковій базі не вистачає стабільності, щоб забезпечити відповідні повноваження місцевих органів влади. У зв’язку з цим національні уряди прагнуть обмежити рівень цих податків для залучення внутрішніх інвестицій.
Податок на продаж товарів і послуг також є досить поширеним, зокрема в окремих балканських країнах. Одночасно він створює конкуренцію з податком на додану вартість, який є обов'язковим у країнах Європейського Союзу.