Доклады Центра эмпирических политических исследований спбгу издаются с 2000 года Выпуск 7

Вид материала

Доклад

Содержание Таблица 1. Степень коррумпированности должностных лиц Проблема взаимосвязи коррупции и трансформации Вместо заключения Структурный анализ эффективного лоббизма в россии Таблица 1. Распределение крупных промышленных корпораций по Федеральным Округам Таблица 2. Состав лоббистов – профессионалов Верхний кластер

Подобный материал:

• Доклады Центра эмпирических политических исследований спбгу издаются с 2000 года Выпуск, 1921.36kb.
• Доклады Центра эмпирических политических исследований спбгу издаются с 2000 года Выпуск, 1901.41kb.
• Доклады Центра эмпирических политических исследований спбгу издаются с 2000 года Выпуск, 1749.95kb.
• Доклады Центра эмпирических политических исследований спбгу выпуск, 2069.2kb.
• Доклады Центра эмпирических политических исследований, 1729.69kb.
• А. И. Стребкова теория и история политических институтов учебное пособие, 6519.62kb.
• Российского Фонда Фундаментальных Исследований. Настоящий сборник тезисов доклад, 2188.41kb.
• Российского Фонда Фундаментальных Исследований. Настоящий сборник тезисов доклад, 1778.8kb.
• Выпуск 3, 4164.91kb.
• Глобализация и социальная безопасность, 222.4kb.

Таблица 1. Степень коррумпированности должностных лиц

Вопрос: «Среди должностных лиц каких служб, организаций, учреждений чаще встречается коррупция?» (альтернативы ответа приводятся в таблице) *

Службы	% от числа опрошенных
Милиция, таможня, правоохранительные органы	57
ГИБДД	45
Суд, прокуратура	32
Больницы, поликлиники	24
Местные органы власти	21
Военкоматы	19
Учреждения образования	18
Высшие, федеральные органы власти	14
Жилищно-коммунальные службы, учреждения бытового обслуживания	12
Армия	6
Профсоюзы	3

* Респонденты могли выбрать несколько вариантов ответа.

И с т о ч н и к: Андреева М. Чем побороть взятку? // Аргументы и факты. 2006. №40. С. 15.


Эти опросы не могут дать реальной картины распространения взяточничества в стране не только из-за «закрытости» этой темы, но и потому, что ответы респондентов строятся на основе личного опыта и рассказов людей, принадлежащих к малой социальной группе респондентов, а частота обращений в различные государственный учреждения обывателей, да и размер этих групп существенно различаются.

Проблема взаимосвязи коррупции и трансформации

политического режима


Обсуждение данной проблемы представляется нам особенно важным, поскольку в обосновании участия «внешних институтов давления» стратегическое значение имеет постулат о необходимости с помощью этого средства подвигнуть Россию на путь демократии (в смягченном варианте речь идет о «либерализации режима»). Например, американская исследовательница Л. Шелли (Shelly, edu/transcrime) считает, что коррупция является фактором, способствующим развитию в РФ авторитарных тенденций постсоветского типа, поскольку: а) проникновение коррупции в представительные институты власти делает их неспособными отстаивать реальные интересы граждан; б) коррупция ограничивает распространение общественно значимой информации; в) публикация в западных СМИ фактов коррупции в России вызывает раздражение властной элиты против Запада в целом; г) коррупция провоцирует монополизацию экономики и ставит реальные препятствия для развития честной конкурентоспособной экономики; д) коррупция тесно связана с уровнем насилия (во всех формах) в социуме.

Выделяются два принципиально отличающихся друг от друга подхода к вопросу о соотношении коррупции и экономических реформ. Сторонники одного из них склонны считать, что неолиберальные экономические меры (состязательность, частная собственность, дерегулирование, финансовая эффективность любой ценой) автоматически снижают уровень коррупции. Сторонники второго убеждены, что именно либеральная экономическая программа (тендеры, аукционы, привлечение частных фирм и инвесторов для выполнения государственных или муниципальных заказов) провоцирует коррупцию. Хотя среди аналитиков доминирует первая точка зрения, отметим, что катастрофически распространившаяся в России практика «откатов» доказывает правомерность второго подхода.

Какое отношение имеет коррупция к качеству политических институтов и режима? Ряд исследователей считают, что развитие демократических институтов может оказать серьезное противодействие развитию коррупции, так как они находятся в «противофазах», а рост коррупции косвенным образом свидетельствует о низком показателе демократичности политического режима. Аналитики обращают внимание на то, что резкий рост коррупции в России может быть связан с ослаблением институтов политической демократии, которые служили основным фактором хотя бы относительного сдерживания коррупции в 1990-е годы. Обычно ссылка делается на то, что в декабре 2004 г. по индексу политических прав “Freedom House” Россия впервые за многие годы вошла в число «несвободных стран». Например, М. Э. Дмитриев (Центр стратегических разработок) в февральском выступлении на конференции «Перспективы реализации антикоррупционной политики в Российской Федерации» (2006 г.) аргументировал эту позицию тем, что, по его подсчетам, корреляция между индексом политических свобод и индексом восприятия коррупции достигает 59%, т. е. значительная часть различий между странами в уровне коррупции может быть обусловлена различиями в развитии демократических институтов. Другое объяснение может быть связано с существенными различиями в развитии административных институтов в разных странах. Считается, что в период до 2004 г. в России делался акцент на развитии демократических институтов, поскольку властные структуры хотя бы формально декларировали и/или поддерживали следующие принципы политической организации в стране: а) подотчетность политиков через выборы; б) частичную независимость судебной системы; в) элементы политической подотчетности правоохранительной системы; г) повышение транспарентности; д) независимость СМИ; е) эффективное представительство интересов бизнеса; ж) поддержку структур гражданского общества. Справедливо ли утверждать, что в России до 2004 г. сохранялись структурные элементы демократии, а в последние два года «реальная демократия» начала сворачиваться настолько активно, что в «противофазе» резко обострилась коррупция?

Есть и другая точка зрения. Например, Е. Альбац, профессор ГУ-ВШЭ, использует показатели роста валового внутреннего продукта (ВВП), индексы экономической и политической свободы (эти индексы нужны для того, чтобы показать, насколько государство позволяет другим экономическим и политическим агентам быть участниками или контролировать экономические, социальные и политические процессы в стране), чтобы сравнить продвижение двадцати семи посткоммунистических стран по пути демократизации и попутно оценить эффективность управления новой капиталистической экономикой. Выводы ее при этом оказались крайне неутешительны для России. Позиция Е. Альбац по данному вопросу основана на убежденности, что высокий уровень политических свобод (возможность контролировать чиновников) и низкий уровень коррупции служат обязательными условиями развития капиталистической экономики. Очевидно, что для этого автора сами политические свободы и степень развития коррупции в государстве не связаны причинно-следственно.

Развитие политического режима в России (мы сознательно не используем категорию «демократизации») в период 1990–2000-х годов прошло четыре этапа:

1. «Делегативная» фаза (1991–1993), в рамках которой доминировала идея вторичной модернизации с копированием представительных институтов власти по образцу западных демократий (лоскутный непродуманный вариант смеси французского, немецкого и американского опыта). Мы считаем, что «импорт» демократических институтов и практик оказался неэффективным в российских условиях. Он касался трех направлений деятельности: а) создания ряда новых для России институтов, призванных формально обеспечить в глазах населения страны представительство его интересов (Общественная палата), а в глазах зарубежных экспертов – продвижение в сторону демократии (институт омбудсмена и др.); б) изменения законодательства, касающегося распределения функций между институтами власти, роли политических партий, норм представительства интересов граждан во властных структурах; в) воспроизводства «качества» политической элиты, ориентированной преимущественно на неолиберальные ценности. Основная причина неэффективности такого «импорта» заключается в фактическом несоответствии некоторых созданных политических институтов (автор определяет политический институт широко, не только как формальную структуру, вписывающуюся в систему политического управления), предложенных в начале – середине 1990-х годов, традициям и политическому менталитету населения. Вместе с тем объяснение неэффективности продвижения России к демократии исключительно по причине «инородности для России либеральных институтов» несостоятельно. Подлинные причины коренятся в сознательно проводимой властными институтами (это касается в равной степени всех ветвей власти) политики исключения населения из практики реального управления обществом и в подмене тезиса приоритета интересов народа тезисами о непреложной ценности стабильности ныне существующей политической системы и профессионализации политического управления.

2. «Манипулятивная» фаза (1996–1998) — фаза «свободной игры» агентов поля политики, в рамках которой казалась еще возможной либерализация при фактической невозможности заключения меж- и внутриэлитного пакта.

3. Режим «фатального дистанцирования» (2000–2002) — период выстраивания «вертикали власти», прекративший все рассуждения о возможности установления равновесия и взаимной балансировки полномочий и ресурсов между ветвями власти; этот период обеспечил окончательное структурирование элитных групп на «своих» и тех, кто катастрофически в рамках уже четвертого периода начал терять капитал как символический, так и вполне реальный.

4. Режим доминирования бюрократических процедур (с 2002 г.). С точки зрения анализа, безусловно, особый интерес представляет этот четвертый этап, поскольку в последние четыре года происходят наиболее существенные трансформации / деформации политического режима в РФ.

На наш взгляд, нельзя говорить о прямой связи состояния политического режима и уровня коррупции в стране. Как наиболее значимые следует назвать следующие семь признаков современного варианта российского политического режима: а) «схлопывание» области публичной политики (изменение законодательства о выборах – 7-процентный барьер, фактический отказ от процедуры избрания глав исполнительной власти в регионах, контроль за СМИ – четкие ограничения по поводу допуска на экраны ТВ ряда оппозиционных политиков); б) развитие патрон-клиентских отношений (которые вообще-то в наибольшей степени характерны для латиноамериканских государств) между элитными группами, в зависимости от объема наличных властных (прежде всего – административного) ресурсов, а также между политическим истеблишментом и населением страны; в) доминирование исполнительной ветви власти над всеми иными (прежде всего, над законодательной) политическими институтами; г) тотальный контроль федеральной исполнительной власти за деятельностью всех партий, в том числе и непарламентских (пример – «партии-проекты Кремля»); д) избыточная кристаллизация партийной системы, недопущение выигрыша «несистемного игрока» (с этой целью осуществляется превентивное использование квазиюридических норм); е) ограничение / снижение ответственности государства / политического истеблишмента перед социумом (изменение системы обеспечения социальных гарантий нетрудоспособным гражданам; монетизация льгот – первый шаг в этом направлении; ярким примером является и эксплуатируемая федеральной властью тема социально ответственного бизнеса); ж) имитация преодоления отчуждения между властью и рядовыми гражданами (средство – фатальная эксплуатация образа «негосударственных – государственных организаций», например, создание Общественной палаты).

Основная цель сегодняшней власти – обеспечение стабильности режима при использовании минимального набора действий (чаще всего только имитирующих реформы) за счет максимальной управляемости тех немногих политических акторов, которые пока еще обладают некоторыми ресурсами для реализации собственных политических/экономических интересов. Встает вопрос о цене стабильности/стабилизации. Какова система издержек для социума? Стабильность становится не только универсальной ценностью, но институализируется и обретает организационные формы. Результат – жесткость политического порядка – создает, как правило, ощущение защищенности у населения и властной элиты, образ власти видится стабильным и незыблемым. Власть ориентируется на консервацию существующих социальных и политических отношений, что делает невозможным дальнейшее развитие и совершенствование всей системы власти с точки зрения соответствия вызовам времени.

Остановимся на вопросе о том, насколько российская коррупция влияет на политический режим, т. е. в какой степени индекс восприятия коррупции может характеризовать политический режим. Необходимо подчеркнуть категорическое несогласие с авторами, обозначающими существующий политический режим в России как авторитарный или как режим личной власти президента Путина. Тот факт, что угодливые чиновники вывесили в своих кабинетах поясные портреты Путина, а кое-кто установил и его бюст, еще ничего не доказывает. Чиновники суперпрофессионально используют нарочитую демонстрацию лояльности «высшему начальнику» для обеспечения собственного гарантированного благополучия и продвижения по карьерной лестнице. Следует говорить о бюрократизации системы политического управления. В современной России рост чиновничества имеет просто неконтролируемый размах. Как отмечает Е. Альбац, «если в Советском Союзе был один чиновник на 75,6 граждан, то в российской действительности 2001 г. один чиновник на 49,6 граждан. Таким образом, рост чиновников на душу населения составил 65%» (ссылка скрыта

section/31/3/?article=1960). По данным Росстата, рост бюрократии в России составил за прошедшие пятнадцать лет почти 100%.

Говоря о взаимосвязи политического режима и роста уровня коррупции при обсуждении позиций коллег из Фонда «ИНДЕМ» и российского филиала “Transparency International”, следует обратить внимание на слишком короткий промежуток времени между декларируемой ими «смертью демократии» и ростом коррупции. Основная проблема России – коррупция (наряду с «дураками» и «дорогами») – была четко обозначена еще в XIX в.


«Внешние институты давления»


Существует, как минимум, две причины, почему международное сообщество (а если быть точными, руководство наиболее сильных государств) беспокоит уровень коррумпированности Российского государства. Во-первых, по мнению многих зарубежных политиков и экспертов, коррупция непосредственно определяет качество политического управления в стране. Но, как было показано выше, прямой связи между уровнем коррупции и эффективностью демократического транзита, по крайней мере, в ситуации с РФ, нет. Во-вторых, сверхкоррумпированное государство представляет угрозу не только для себя и собственного социума, но в эпоху глобализации – и для других стран из-за опасности нелегального распространения «высоких технологий», отмывания «грязных денег» в международных банках и т. д., поскольку понятие «безопасность государства» все дальше отходит только от военной составляющей. Если в начале–середине 1990-х годов коррупция оценивалась международными аналитиками как некая «болезнь роста» в рамках демократического транзита, поскольку коррупция трактовалась почти исключительно как спутник авторитарности власти, бедности жителей и плохого управления в стране, то к началу XXI столетия оптимизм в их оценках значительно угас,⁶ а дискурс, связанный с этой темой, стал изобиловать терминами «риск», «опасность», «необходимость оказать давление». По мнению уже упоминавшейся Л. Шелли, лидеры постсоветских стран редко предпринимают практические антикоррупционные шаги, а если и предпринимают, то только для того, чтобы избавиться от политических конкурентов, или под давлением США и Всемирного банка,⁷ который объявил о программе борьбы с коррупцией в 1996 г.

Действительно, в 1990-х годах темпы и масштаб преобразований в России в значительной степени зависели от активной политики стран Запада. Но поскольку в 2000-е годы попытки прямого воздействия руководства зарубежных стран (даже с благими намерениями) были бы восприняты как вмешательство во внутренние дела нашей страны, негосударственные/надгосударственные международные организации берут на себя функцию «агента внешнего давления» для реализации в России антикоррупционной политики. Среди наиболее значимых из них необходимо назвать (помимо Всемирного банка) Совет Европы, Европейский банк реконструкции и развития и российский филиал организации «Transparency International». В докладе ОБСЕ отмечается, что «слабость, неэффективность и коррупция всех ветвей власти – самые главные препятствия для дальнейшего прогресса в реформировании России». Аналитики из этих структур считают, что если в ближайшее время не произойдет значительных прорывов в борьбе с коррупцией, то Россия окажется отброшенной по этому показателю на 14 лет назад, когда после изменения политического и экономического строя в стране был настоящий хаос. Помимо экспертных отчетов Совет Европы предпринимает практические шаги по взаимодействию с федеральными и региональными властными институтами в России.⁸ С апреля 2005 г. действует совместный проект Госдумы РФ и Совета Европы «Приведение российского антикоррупционного законодательства в соответствие с международными стандартами». 23 июня 2006 г. в Госдуме РФ прошла встреча рабочей группы, посвященная уточнению позиций сторон в совместном проекте Комиссии Государственной Думы и Совета Европы по противодействию коррупции. Целью совещания была разработка единой методики оценки коррупции в сфере законодательства. Предлагаемая схема сотрудничества этих политических институтов в виде проведения серии совещаний экспертов и международных конференций предполагает подключение к работе представителей гражданского общества в России, в частности Института модернизации государственного и муниципального управления и Межрегионального общественного движения «Против коррупции». В феврале 2002 г. Еврокомиссия признала лучшим проект антикоррупционной реформы, разработанный Госсобранием – Курултаем – Республики Башкортостан,⁹ который с июля 2003 г. начал реализовываться в виде программы по совершенствованию организационного и информационного обеспечения борьбы с коррупцией.

В некоторых случаях лидеры ведущих стран мира берут на себя функции «агентов внешнего давления». Например, на саммите «Большой восьмерки» летом 2006 г. в Санкт-Петербурге, на котором председательствовал Президент РФ В. Путин, по инициативе Президента США Дж. Буша было принято заявление о «борьбе с коррупцией на высоком уровне» в исполнительной, законодательной и судебной ветвях власти. Этот документ подтверждает обязательство стран-участниц «Большой восьмерки» выявлять и преследовать в судебном порядке коррумпированных госчиновников и взяткодателей, принимать все меры к предотвращению предоставления убежища чиновникам, виновным в коррупции. «Программа по предупреждению коррупции», администрируемая Московским и дальневосточным региональными представительствами Фонда «Евразия», финансируется Агентством США по международному развитию (USAID). Этот проект предполагает грантовую поддержку организаций, зарегистрированных или осуществляющих свою деятельность на территории Российской Федерации.¹⁰ Далеко не всегда «агенты внешнего влияния» жестко диктуют, как следует тратить выделенные ими финансовые средства. Например, то же самое Агентство Международного Развития (декабрь 2001 г.) в лице заместителя руководителя АМР по Европе и Евразии К. Хилла в ходе переговоров с губернатором Самарской области К. Титовым договорилось о выделении 3 млн долл. на программу партнерства, при этом было принято решение о том, что средства будут расходоваться по усмотрению региональных властей. Сам губернатор определил три приоритетных направления: борьба с коррупцией, построение гражданского общества, защита экологии.

Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Transparency International-Russia» (генеральный директор российского филиала – Е. Панфилова)¹¹ специализируется в проведении опросов среди населения с целью определения наиболее коррумпированных учреждений в стране.¹² По мнению руководства этого центра, реальная борьба с коррупцией возможна только при наличии сильной политической воли главы государства и десятков «воодушевленных этой идеей энтузиастов – в парламенте, в исполнительных органах власти, органах правопорядка» (Панфилова, 4), принцип же «кампанейщины» в подобной борьбе абсолютно недопустим. В зоне внимания этого центра, помимо прочего, находится и исследование форм коррупции. Образ взятки в виде «чемоданчика с деньгами» безнадежно уходит в прошлое. Ныне в России в зависимости от масштаба взятки популярны такие формы, как документы на квартиру, новая дорогостоящая техника с документами и чеками, подарочные сертификаты определенной сети магазинов, анонимные счета в иностранных банках, консультационные фирмы-однодневки за рубежом, кредитные карты на подставных лиц, банковские карты на представителя,¹³ передача чиновнику или его родственнику доли в компании, устройство родственника на высокооплачиваемую должность, крупные подряды для родственных фирм. «Transparency International-Russia» регулярно проводит конференции, прежде всего с представителями бизнес-сообщества.

Всемирный банк проводит мониторинг уровня коррумпированности России более десяти лет в сравнительной перспективе с другими странами, постоянно расширяя круг анализируемых государств. В середине 1990-х годов, согласно данным Всемирного банка, по масштабу коррупции Россия стояла на 47-м месте из проанализированных экспертами этой организации 54 стран. Согласно выводам доклада Всемирного банка «Борьба с коррупцией в переходный период-3. Кто достигает цели … и почему?» (АСТ3)¹⁴ за 2005 г., посвященного изучению форм и тенденций в проявлении коррупции во взаимоотношении бизнеса и правительства в странах с переходной экономикой, 78% российских компаний платят взятки. Доля фирм, считающих именно коррупцию препятствием для развития и роста в РФ, увеличилась с 29,1% в 2002 г. до 39,3% в 2005 г. Но при этом объем валовой коррупции вырос на 50%. Наиболее высоки показатели коррупции в России в области получения лицензий. Среди других острых проблем эксперты зафиксировали высокие показатели взяточничества при заключении государственных контрактов и коррупцию в судебном производстве ссылка скрыта=24142). В докладе отмечено снижение «коррупционного налога», хотя он до сих пор остается серьезным препятствием для развития бизнеса. Если в 2002 г. на взятки уходило до 1,4% выручки компаний, то в 2005 г. этот показатель составил 1,1%. Такое сокращение (на 20%) среднего числа взяток,¹⁵ стало прямым следствием «громких» антикоррупционных скандалов, например в таможне. Вместе с тем эксперты относят Россию (наряду с Киргизией и Албанией) к той группе стран, которые в борьбе с коррупцией не преуспели в создании упрощенной системы налогообложения, тщательно проработанной системы регулирования и искоренения бюрократизма (ссылка скрыта.

rosinvest.com/news/214035/). Согласно заключению другого доклада Всемирного банка “Doing Business-2006”, Россия находится на 79-м месте из 155 по «легкости» ведения бизнеса, но по «легкости» получения необходимых для ведения бизнеса лицензий РФ – лишь на 143-м месте из-за количества инстанций (22 инстанции), которые для этого нужно пройти, суммы денег, которую за это нужно заплатить (в среднем 12 тыс. долл.), и времени, которое приходится потратить (528 дней).

В целом Всемирный банк достаточно скептически оценивает перспективы нашей страны в борьбе с коррупцией. В апреле 2006 г. была обнародована его новая стратегия борьбы¹⁶ с этим злом в государствах, пользующихся для реализации своих проектов средствами этой организации.¹⁷ Цель стратегии — минимизация рисков взяточничества в спонсируемых ВБ проектах. Ключевая позиция данной стратегии заключается в необходимости вовлечения (помимо экспертов ВБ) в эту борьбу правительств, институтов гражданского общества (в отношении этих организаций ВБ планирует долгосрочные программы без ставки на быстрый результат, но при этом общественные организации должны служить противовесом государственной власти, обеспечивая ее подотчетность) и самих бизнесменов.¹⁸ Для стран-заемщиков выработана стратегия «по улучшению функционирования местных правительств и борьбе с коррупцией» (ссылка скрыта19.04.2006/

51017). Абсолютно в духе этой стратегии была проведена встреча Президента РФ В. Путина с президентом Всемирного банка П. Вулфовицем¹⁹ в октябре 2005 г., когда была подтверждена договоренность о получении Россией у ВБ в 2006 г. 100 млн долл. на проведение судебной реформы и создание особых экономических зон (ОЭЗ).¹¹⁰

По заявлению президента ВБ П. Вулфовица,²¹ реальная борьба правительства с коррупцией укрепляет первенство закона и может повысить национальные доходы в несколько раз. Для борьбы с хищениями кредитов будут использованы различные инструменты, в том числе гранты, займы, исследовательская и техническая помощь, целевые инвестиции в область юридических реформ, реформ государственной службы, децентрализации функций государственного управления, СМИ, свободы распространения информации. Планируется проводить мониторинг хода этих преобразований с публикацией ежегодного отчета экспертов, в которых будут представлены расчеты эффективности реформ с помощью системы специальных индикаторов. Подозрение в коррупции будет означать замораживание помощи банка государству. В качестве конкретной срочной меры ВБ²² создает внутреннее подразделение с наймом дополнительного персонала и выделением ресурсов, которое будет заниматься расследованием случаев коррупции, а его филиалы будут размещаться во всех странах-пользователях кредитов.

Из этих положений обнародованной стратегии можно сделать, как минимум, следующие выводы. Во-первых, антикоррупционные требования выступают своеобразным «политическим рычагом», с помощью которого «внешние агенты влияния» пытаются воздействовать на внутреннюю политику независимых государств. Во-вторых, косвенным образом признается достаточно низкая эффективность антикоррупционной деятельности ВБ. В-третьих, данная организация ощущает себя «одиноким борцом», чьи усилия до сих пор должным образом не поддерживались внутри государств, получающих кредиты ВБ. В-четвертых, ВБ считает себя вправе усиливать давление на своих непосредственных клиентов и организации, действующие в странах-реципиентах. Но при этом руководство ВБ понимает, что одним принуждением коррупцию не победить, необходимо именно взаимодействие с правительствами и гражданским обществом.

Итак, доминирующими стратегиями в оказании влияния этих международных институтов на борьбу с коррупцией являются следующие: а) проведение опросов общественного мнения и политической экспертизы; б) публичное обнародование фактов и участников коррупционной деятельности,²³ которым будет запрещено участвовать в проектах, финансируемых банком; в) выполнение совместных действий представителей ВБ и исполнительной власти в государстве по аудиту государственного финансового контроля;²⁴ г) выделение финансовых средств на проведение реформ и отдельных мероприятий в стране-реципиенте (совершенно очевидно, что международные институты влияния выделяют финансовые средства именно и только на те проекты, которые считают необходимыми); при этом оговаривается необходимость проведения независимого аудита предоставляемых средств; д) расширение технической помощи правоохранительным органам (она может быть, например, информационной). Западные аналитики говорят о необходимости усиления институтов гражданского общества, формирования независимых СМИ, развития юридического образования или, как минимум, того, что называется правовой грамотностью. Объектами влияния международные институты, борющиеся с коррупцией, считают и политический истеблишмент, и пока еще только формирующееся гражданское общество в РФ.

Данная стратегия вызвала серьезную критику среди политиков и экспертов различных стран. Многие из них подвергают сомнению принципы «вашингтонского консенсуса» (представления об универсальности «правильных» институтов) и утверждают, что эксперты ВБ просто делят страны на «хорошие» и «плохие» в зависимости от того, похожа ли их финансовая система на ту, что сформировалась в англосаксонских странах. Кроме того, по мнению некоторых аналитиков, кредиты международных финансовых организаций не способствуют экономическому росту и улучшению качества институтов, а вопрос об отсутствии или наличии коррупции – это зона субъективных оценок. По этому поводу высказался и министр финансов РФ А. Кудрин, фактически заявив, что борьба с коррупцией – внутреннее дело государства: «Невольное вмешательство в политический процесс, даже если оно осуществляется под лозунгами поддержки тех или иных противников коррупции … может привести к нарастанию отчуждения между банком и его клиентами» (ссылка скрыта= 706140). Таким образом, можно констатировать определенное сопротивление антикоррупционной стратегии среди стран-клиентов Всемирного банка.

Необходимо отметить, что критика Всемирным банком состояния дел в сфере борьбы с коррупцией в России постоянно усиливается. В опубликованном ВБ в сентябре 2006 г. исследовании «Governance Matters, 2006: Worldwide Governance Indicators»²⁵ отмечается снижение свободы общества (более чем в два раза; по этим показателям Россия, по мнению ВБ, находится на уровне Либерии и Камбоджи) и эффективности деятельности правительства в РФ (этот показатель ухудшился за последние три года, хотя он все же несколько лучше, чем в 1996 г.; по этому показателю ВБ поставил Россию на один уровень с Филиппинами, Македонией, Центрально-Африканской республикой, Алжиром). При этом в отчете ВБ все же отмечается некоторое улучшение контроля над коррупцией (ine.ru/articles/a_2006.shtml). Российские аналитики (Д. Орешкин, руководитель исследовательской группы «Меркатор»; И. Николаев, директор центра стратегического анализа ФБК), комментируя этот отчет, отметили, что в ситуации сверхвысоких рисков в России коррупция парадоксальным образом выступает одним из эффективных механизмов обеспечения стабильности в государстве, а борьба ведется не с самой коррупцией как явлением, а исключительно с отдельными коррупционерами, которые по каким-либо причинам не устраивают политическую элиту.


Вместо заключения


1. Следует отметить комплексный и многоканальный способ влияния «внешних предпринимателей», действующих не только извне, но и стремящихся создать собственные официальные представительства, и, кроме того, активно взаимодействующих как с органами государственной власти, так и с институтами гражданского общества в Российской федерации.

2. Политические игроки внутри России рассматривают актуализацию борьбы с коррупцией, продвигаемой как «внешними агентами влияния», так и институтами власти в самой РФ, в качестве дополнительного ресурса влияния на последних.

3. Из всех возможных стратегий в отношении продвижения антикоррупционных идей международных «нормативных предпринимателей» (1. Реализация этих норм с более или менее значительными искажениями; 2. Блокирование норм с предложением альтернативного видения проблемы или просто их игнорирование; 3. Имитация, когда политические акторы внутри страны не блокируют открыто норму, а «подыгрывают» доминирующему дискурсу, внедряя при этом альтернативные решения преимущественно латентно с помощью неформальных практик) политические игроки в РФ тяготеют к третьей модели.

4. На наш взгляд, использование теории «привнесения международных норм» в отношении борьбы с коррупцией является определенного рода политической спекуляцией по ряду причин. Во-первых, она исходит из установки максимальной заинтересованности в преодолении коррупции именно «нормативных предпринимателей», т. е. «внешних агентов влияния», а не самого государства или институтов гражданского общества. Во-вторых, продвижение «международных норм» сопровождается в случае их нарушения системой наказаний, финансово влияющих на правительство «страны-реципиента». В-третьих, «нормативные предприниматели» претендуют на участие в процессе обсуждения внутригосударственной политики «стран-реципиентов». В-четвертых, политика «привнесения международных норм» ориентируется на осуществление контроля за «местными партнерами» (из числа институтов гражданского общества, представителей местной элиты, независимых экспертов-аналитиков и т. д.) за счет грантовой системы.²⁶

5. К сожалению, «полная и окончательная» победа над коррупцией в принципе невозможна. Проявления коррупции – это своего рода барометр, фиксирующий сбой в системе политического управления обществом: чем больше проявлений, тем серьезней диагноз. Поскольку заражены коррупцией прежде всего властные институты²⁷ и осуществлять борьбу против себя самих они в полной мере не могут, необходимы комплексные меры борьбы и совместные усилия политического руководства страны и институтов гражданского общества. Нельзя полагаться в битве с коррупцией только на помощь «внешних агентов давления». Дело не только в том, что большинство видов их деятельности не является безвозмездным, но и в том, что многие рекомендации и технологии, успешно примененные в одной стране, оказываются абсолютно неэффективными в других государствах (особенно когда речь идет о России).


Литература


Андреева М. Чем побороть взятку? // Аргументы и факты. 2006. №40.

Коррупция в России: муниципальные, региональные, федеральные, международные аспекты. Аналитический доклад. Н. Новгород, 2000.

Ожегов С. И. Словарь русского зыка. М., Русский язык, 1990.

Панфилова Е. Под коррупцией – прочный сук // Аргументы и факты. 2006. №24.

Чернышова Я. Золотые матрешки для чиновников // Аргументы и факты. 2006. № 39.

/newsline/19.04.2006/51017

.com.ua/finance/news/7968.phpl

economy/1999/10/06/world_bank

ine.ru/articles/a_20066.shtml

u/section/31/3/?article=1960

rsant.ru/doc.phpl?docId=706140

.ru/news/2004/05/14/wb.phpl

.ru/news.asp?Sectionld=1&Newsld=24142

vest.com/news/214035/

osti.ru/newspaper/article.shtml?2006/09/19/112825

Shelly L. I. Post-Soviet Organized Crime: A New Form of Authoritarianism //ссылка скрыта


О.В. Лагутин


СТРУКТУРНЫЙ АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОГО ЛОББИЗМА В РОССИИ^


Лоббизм как явление достаточно сложно определить с точки зрения морали и дать ему либо позитивную, либо негативную оценку. Многое зависит от сложившихся национальных стереотипов по отношению к данному феномену. Основная особенность российского лоббизма – крайняя узость групп и лиц, реально осуществляющих эффективное давление на власть.

Главной проблемой отечественного лоббизма является его правовая непроработанность, т. е. отсутствие закона о лоббистской деятельности. По словам Председателя комитета по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга И.П. Михайлова, отсутствие способа урегулирования лоббистской деятельности на законодательном уровне, отсутствие предложения легальных способов осуществления такой деятельности ведет к тому, что лоббизм существует в своей наименее привлекательной «подковерной» форме (Михайлов, 8–9).

В период с 1992 по 1997 г. в состав правительственных органов входили представители различных групп экономических интересов. Сначала это были люди из ВПК, ТЭК, АПК, металлургии, машиностроения, среди которых преобладали руководители советского типа, связанные с отраслевыми элитами, т. е. группы экономических интересов образовывались в зависимости от принадлежности к определенной отрасли.

В результате сложилась система отношений, при которой корпоративный и финансовый капиталы, будучи уже в основном частнокапиталистическими, стали играть роль важнейшего звена политической власти. Это было уже прямое участие во власти. Одним из показателей всевластия финансовых «олигархов» и их сторонников стало ужесточение монетаристской экономической политики, которую с их подачи настойчиво проводили правительство и Центральный банк. Именно монетаристская направленность экономической политики властей, сохраняющаяся в указанный период, делала режим крайне зависимым от людей, располагавших огромными финансовыми ресурсами.

Августовский кризис 1998 г. сильно ослабил финансовую составляющую финансово-промышленных групп банков и корпоративного сектора в целом. Представители бизнес-элиты сделали акцент на оздоровлении принадлежащих им предприятий и компаний, особенно наиболее перспективных, прежде всего нефтяных и металлургических.

С приходом к власти В.В. Путина произошла концентрация в его руках основных рычагов политической и экономической власти. Постепенно сложился избранный круг ведущих предпринимателей, занимающих высокие места в новой иерархии: участники встреч с президентом, члены Совета по предпринимательству, а также члены бюро Российского союза промышленников и предпринимателей. Власть ограничила экономическую элиту в политической самостоятельности, что не позволяло ей, как прежде оказывать давление на власть. Совет по предпринимательству при правительстве был наделен консультативными функциями. «Диалогу государства с бизнесом на федеральном уровне задали узкие рамки, исключавшие обсуждение проблемы распределения и перераспределения собственности и властных полномочий, а также политических перспектив развития страны. Предпринимателям отвели роль экспертов, призванных страховать кабинет от ошибок при проектировании экономической политики» (Зудин, 173).

Таким образом, олигархический тип корпоративизма, связанный с политической и экономической деятельностью крупных финансово-промышленных групп, сменился на иерархический тип корпоративизма. Однако, несмотря на трансформацию отношений между властью и бизнес-элитой, лоббистская деятельность осталась и даже приобрела цивилизованные формы в виде межфракционных депутатских объединений в Государственной Думе третьего созыва.

В данном докладе на основе результатов многолетних исследований, проведенных агентством экономических новостей по заказу «Независимой газеты», рассматривается конфигурация субъектов лоббистской деятельности, причем наиболее эффективно действующих в современной России.

Сам исследовательский проект был посвящен изучению эффективности работы представителей коммерческих и государственных структур, направленной на лоббирование решений, отражающих интересы определенных структур, отраслей, регионов или слоев общества. Предметом исследования стал так называемый «цивилизованный лоббизм», исключающий использование криминальных форм и методов лоббирования. Под понятием «лоббист» понимается физическое или юридическое лицо, которое успешно отстаивает определенные интересы – корпоративные, региональные, цеховые и т.д.

Само исследование проводится ежемесячно с конца 90-х годов XX века по сегодняшний день, результаты его публикуются в «Независимой газете» по итогам каждого месяца. Опрашиваются в среднем 60 экспертов, которые определяют по 5-балльной системе эффективность лоббирования около 190 претендентов – предпринимателей, политиков, чиновников, работа которых связана с лоббистской деятельностью. Оценка, поставленная экспертами, соответствует следующим уровням эффективности лоббирования: от 0 до 1 – очень слабая, от 1 до 2 – слабая, от 2 до 3 – средняя, от 3 до 4 – сильная, от 4 до 5 – очень сильная.

Исследовательская группа выделила три категории лоббистов:

«первые лица» коммерческих, государственных и политических структур, которые в большей или меньшей степени занимаются лоббистской деятельностью;

региональные лидеры, основная деятельность которых заключается в выстраивании взаимоотношений с Центром, которые во многом зависят от эффективности лоббирования различных проектов, связанных с конкретным регионом;

«лоббисты-профессионалы», куда входят известные предприниматели и политические деятели, руководители крупных общественных объединений, работа которых по определению направлена на лоббирование интересов определенных структур или слоев общества (Туранов).

На основе вторичного анализа данных исследования, проведенного агентством экономических новостей по заказу «Независимой газеты» накануне выборов в Государственную Думу в 1999 г., попытаемся выявить реальную картину политического лоббизма в России.

Для анализа возьмем только тех лоббистов, которые по замыслу исследователей, относятся к так называемым «первым лицам» коммерческих, государственных и политических структур. Все они в большей или меньшей степени занимаются лоббированием, но с разной степенью эффективности. Мы проведем кластерный анализ с целью выявления политической консолидации «первых лиц» коммерческих, государственных и политических структур по корпоративному признаку и критерию эффективности лоббистской деятельности. Представленные ниже результаты кластерного анализа (рис. 1) наглядно демонстрируют группы, состоящие из ведущих лоббистов страны.


0 5 10 15 20 25

+-----+------+------+-----+-----+

Починок 18 

Казьмин 19 

Лебедев 20 

Огарев 17 

Ходорковский 21  

Потанин 23  

Богданов 24   

Головков 25  

Швидлер 22  

Гусинский 9   

Калюжный 10   

Геращенко 8  

Окулов 15  

Фридман 16  

Бажаев 11  

Касьянов 12  

Лесин 13  

Черномырдин 14  

Пугачев 5  

Евтушенков 6  

Бородин 7   

Волошин 2  

Вяхирев 3  

Чубайс 1 

Алекперов 4 

Рис. 1. Эффективность лоббистской деятельности политиков.

­­­ Каждому кластеру соответствует определенная степень эффективности лоббистской деятельности. Самый нижний кластер включает в себя те группы, чья деятельность наиболее эффективна. Это А.Б. Чубайс (РАО «ЕЭС России»); Р.И. Вяхирев (Газпром); В.Ю. Алекперов (ЛУКОЙЛ); А.С. Волошин (Администрация Президента РФ), т.е. лица, которые получили максимальные оценки экспертов по выбранной шкале. По корпоративному признаку эти лица в основном (Чубайс, Вяхирев, Алекперов) относятся к топливно-энергетическому комплексу, который является крупнейшей корпорацией страны. А включение Волошина как главы Администрации Президента Российской Федерации в этот кластер говорит о тесной связи исполнительной власти с данной корпорацией в процессе принятия политических решений. На рейтинг ведущих лоббистов заметно повлияло их участие в проведении предвыборной кампании. И это логично, так как именно в ходе кампании прилагаются значительные лоббистские усилия. Так, лидер номинации «первые лица» А.Б. Чубайс возглавил предвыборный штаб «Союза правых сил». Р.И. Вяхирев лоббировал грандиозный проект перевода электростанций с газа на уголь, и «Газпром» готов был выделить на его реализацию 500 млн долл. Это было выгодно газовому монополисту, так как в ином случае ожидаемое сокращение добычи природного газа могло привести к более значительным потерям экспортной выручки.

Второй кластер снизу, который включает в себя лоббистов, чья деятельность также достаточно эффективна, можно определенно назвать финансово-промышленным. Сюда вошли С.П. Пугачев (Межпромбанк), В.П. Евтушенков (АФК «Система»), П.П. Бородин (Управление делами Президента РФ). Как видим, опять имеет место связка корпорации с институтом исполнительной власти. К тому же высокий рейтинг П.П. Бородина объясняется его активностью в качестве кандидата на пост московского мэра.

В верхней части дендрограммы расположен кластер с наименьшей эффективностью лоббистской деятельности. Надо полагать, что лица, попавшие в этот кластер, по разным причинам достигли незначительных результатов в своей лоббистской деятельности. Сюда вошли А.П. Починок (Министерство по налогам и сборам), А.И. Казьмин (Сбербанк РФ), А.Е. Лебедев (Национальный резервный банк), А.В. Огарев (Росвооружение), М.Б. Ходорковский (ЮКОС).

Здесь также прослеживается корпоративная связь государственно-финансовых институтов: крупнейший банк страны – крупнейшая корпорация, представляющая ТЭК, или другие работающие на экспорт госструктуры, наделенные властными полномочиями и принимающие политические решения. Это заключение подтверждает гипотезу Т.В. Шауловой о том, что структурная конфигурация должностных лиц тяготеет к «треугольной» форме, так как треугольные структуры, как подтверждает практика, являются наиболее устойчивыми. В них каждая вершина представлена своим институтом и выполняет свою функцию, не стремясь ликвидировать партнера. Одну вершину этих треугольников составляют их патроны: государственные должностные лица, обеспечивающие финансовую и политическую поддержку государства. Вторую вершину составляют руководители финансовых, коммерческих, производственных структур, аккумулирующих частные и корпоративные капиталы членов данной группы. Третью вершину треугольников составляют структуры мобилизации политической и общественной поддержки (Шаулова, 86).

В нашем случае триада имеет государственную, финансовую и промышленную компоненты. Что касается структур мобилизации политической поддержки, то они являются имманентным образованием вышеупомянутой триады. Поскольку объект данного исследования – общепризнанные лоббисты высокого ранга, а предмет – эффективность лоббирования в политическом процессе, постольку структуры мобилизации политической поддержки выступают в качестве инструмента.

Теперь на основе вторичных данных за период с 2001 по 2005 г. рассмотрим структуру наиболее эффективных лоббистов, которая сложилась уже в «путинский» период. В нашей базе мы преобразуем категорию «первые лица», обозначив не само «лицо», а ту коммерческую, государственную или политическую структуру, которую оно возглавляет. Это даст нам более наглядную картину расстановки сил институционального лоббизма. Категорию «региональные лидеры» для удобства мы обозначим не по фамилии «лидера», а по названию того федерального округа, к которому он принадлежит, что позволит нам представить территориальное распределение лоббистских сил на федеральном уровне. Категорию «лоббисты-профессионалы» оставим без изменений.

Таким образом, у нас представлена совокупность переменных по институциональному, географическому и персональному критериям. В силу технических ограничений мы выберем только те субъекты лоббистской деятельности, которые согласно шкале авторов проекта имеют «высокую» и «очень высокую» степень эффективности лоббистской деятельности. Воспроизведем одномерное распределение частот этих трех групп переменных в графическом виде (рис. 2).





Рис. 2. Институциональные субъекты лоббистской деятельности (в %).


На рис. 2 видно, что промышленные корпорации в институциональной структуре лоббистской деятельности представлены в большей степени (58%), чем институты государственной власти и банки. Можно предположить, что первые наиболее мобильны в отношении артикуляции и агрегирования своих интересов.

В табл. 1 приводится одномерное распределение крупных промышленных корпораций по географическому местоположению, т. е. по Федеральным Округам. Еще раз отметим, что здесь представлены промышленные корпорации с сильной лоббистской эффективностью. Из данных табл. 1 видно, что промышленно-корпоративный потенциал отечественной экономики сконцентрирован в Центральном Федеральном Округе, включая Москву (64,3%). На втором месте Уральский Федеральный Округ (18%). Остальные Федеральные Округа представлены слабо.


Таблица 1. Распределение крупных промышленных корпораций

по Федеральным Округам

Федеральные округа	Количество лоббистов	% от числа ответивших
Центральный	18	64,3
Приволжский	2	7,1
Северо-Западный	1	3,6
Сибирский	1	3,6
Уральский	5	17,8
Южный	1	3,6
Итого	28	100

На основе этих данных можно сделать заключение о том, что промышленные корпорации сконцентрированы в наиболее промышленно развитых регионах страны. Данное обстоятельство, скорее всего, обусловливает относительно низкий удельный вес региональных лоббистов в Центральном и Уральском Федеральных Округах. В остальных Федеральных Округах региональные лоббисты представлены относительно широко, что можно рассматривать в качестве компенсации упомянутой выше экономико-географической неравномерности.

В табл. 2 приводятся данные о принадлежности к институтам исполнительной, законодательной ветвей власти или бизнес-элите лиц, профессионально занимающихся лоббистской деятельностью. Получается, что среди лоббистов-профессионалов на первом месте находятся представители исполнительной власти (48%), на втором – представители бизнес-элиты (31,3%), на третьем – представители законодательной власти (20,8%).


Таблица 2. Состав лоббистов – профессионалов

Принадлежность лоббистов	Количество лоббистов	% от числа ответивших
Институты исполнительной власти	23	47,9
Институты законодательной власти	10	20,8
Бизнес-элита	15	31,3
Итого	48	100,0

Кластерный анализ переменных, обозначающих «лоббистов-профессионалов», позволил получить следующие результаты (рис. 3).




Рис. 3. Группировка «лоббистов-профессионалов» по степени

эффективности их деятельности.

Обозначение переменных (сверху вниз).

Верхний кластер