Geum.ru

Доклады Центра эмпирических политических исследований спбгу издаются с 2000 года Выпуск 7

Вид материалаДоклад

Содержание


Борьба с коррупцией в россии в контексте
Современное состояние коррупции в России
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10

БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ В РОССИИ В КОНТЕКСТЕ


ТЕОРИИ «ПРИВНЕСЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ НОРМ»


Вместо введения


Современная политическая наука демонстрирует удивительное совмещение и смешение концепций, объясняющих причины и характер распространения институтов и политических режимов в различных странах. Теории, возникшие и получившие известность в разное время, в 1990–2000-х годах в ситуации постмодерна (отметим, что достаточно широк круг исследователей, которые деликатно называют это время периодом «мультипарадигмальности в науке» или периодом «мультиметодологий») сосуществуют параллельно и «озвучиваются» (используются для подтверждения собственных взглядов) аналитиками и политиками-практиками (в собственных политических или карьерных целях) в зависимости от ситуации. Это в полной мере относится к теориям первичной (стали популярны в 1960–1970-х годах) и вторичной политической модернизации (1980–начало 1990-х годов), к теориям политической трансформации (1980-е годы) и политического транзита (вторая половина 1990-х годов), теории глобализации и унификации политических процессов (1990-е годы). Все эти концепции в той или иной мере присутствуют сейчас одновременно в научном сообществе и находят своих сторонников.

Существенным элементом всех данных концепций является представление (Кохан, Най, Краснер) о том, что в современном мире действия «агентов внешнего влияния» (международные институты, правительства зарубежных стран) и «внутренних политических акторов» являются следствием ориентации на общие ценности и убеждения, имеющие международную основу. Норма определяется как правило поведения политических акторов, опирающееся на перечень прав и обязательств и интегрирующее коллективные ожидания. Однако особенности политических процессов в отдельных государствах значительно искажают универсальность действия и интерпретаций этих норм. Продвижение этих норм опирается на институты различного уровня (международные всемирные (ООН, МВФ, Всемирный Банк) и региональные организации (Совет Европы, институты ЕС), правительства и, в частности, министерства иностранных дел западных государств (прежде всего США), транснациональные неправительственные организации (Greenpeace, Transparency International) и др.)1 и может осуществляться как одним, так и несколькими институтами.

Определяющей политической проблемой в данном случае выступает возможность легитимации и институционализации данных норм поведения политических агентов внутри страны, которые определяются степенью обязательности следования этим нормам, степенью их ясности (прозрачности, очевидности), возможностью мониторинга их реализации. Теория «привнесения международных норм» может рассматриваться как удобное и эффективное средство символической легитимации политических институтов новых элит в «странах-импортерах» и воспроизводства отношений и структур политического доминирования, характерных для «стран-экспортеров». Кроме того, данная теория в некоторых случаях является удобным средством для оказания давления на внутреннюю политику в экономической, правовой, политической и социальной сферах в странах, развивающихся в «неправильном» направлении.

Весьма активно в настоящий период теория «международных норм» используется для легитимации «внешних» институтов, ориентирующихся на борьбу с коррупцией в СНГ, в том числе и в России. Данная публикация посвящена анализу реальных целей, стратегий и результатов деятельности наиболее активных в отношении нашей страны институтов. Для достижения этой цели следует решить несколько задач: а) обозначить основные подходы к определению и характеристики состояния коррупции в современной России; б) определить причины заинтересованности международных организаций в преодолении разгула коррупции в России, в частности, в связи с концепцией влияния уровня коррупционности на перспективы демократического транзита; в) проанализировать модели оценки коррумпированности российского общества, используемые международными институтами; г) выделить этапы и базовые стратегии антикоррупционной политики внешних «нормативных предпринимателей» по отношению к России; д) проанализировать приоритетные направления деятельности общественных организаций, ориентированных на борьбу с коррупцией.


Современное состояние коррупции в России


Хотя в современной политической науке трактовка понятия «коррупция» в целом не отошла от вариантов, представленных в римском праве2 или присутствующих в обыденном сознании людей,3 однако единое определение его отсутствует. Можно говорить о расширительной и узкой трактовке коррупции. «Узкое» определение коррупции связывается с действиями исключительно должностных лиц. На наш взгляд, наиболее адекватным для политической науки является предложенное экспертами ООН определение коррупции как злоупотребления государственной властью с целью получения личной выгоды в результате неофициального использования официального статуса. К коррупционным действиям относят кражу, хищение или присвоение государственной собственности должностными лицами.

На более «широкой» трактовке коррупции настаивают эксперты междисциплинарной группы по коррупции в Совете Европы. С их точки зрения, коррупция — «взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном и частном секторе, и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других» (Коррупция в России, 35). Принципиальное отличие этих двух подходов связано с определением субъекта коррупционной деятельности: во втором случае учитывается коррупционная деятельность не только должностных лиц. Абсолютно неправомерным, на наш взгляд, является убежденность некоторых исследователей в том, что в последнем случае разрушается общество, в то время как в первом случае «речь идет о преступных действиях лишь отдельных лиц» (там же, 36). Совершенно очевидно, что именно распространенная коррупционная практика в высших элитарных группах, облеченных властными полномочиями, самым негативным и провоцирующим образом сказывается на распространении так называемой «бытовой» («функциональной») коррупции. В любом случае при развитии коррупционной политики личные интересы оказываются на первом месте по сравнению с государственными, при этом реализация неправомерных решений сопровождается, с одной стороны, секретностью, а с другой – настойчивым стремлением прикрыть противоправную деятельность каким-либо юридическим обоснованием. Фактически речь идет о неформальном договоре между сторонами, одна из которых заинтересована в принятии какого-либо решения, а вторая имеет возможность влияния на его принятие.

Коррупция в России носит системный характер, поскольку: а) во многом государственная политика определяется частными интересами людей, находящихся у власти или способных на нее влиять; б) «дополнительные теневые» доходы подчас значительно превосходят официальный заработок; в) коррупционное поведение воспринимается как норма и элемент деловой и правовой культуры; г) исполнительная власть не только оказывается неспособна противостоять коррупции, но активно в ней участвует. При классификации видов коррупции обычно выделяют «коррупцию сверху» и «коррупцию снизу». Фактическим аналогом подобной классификации является используемое экспертами ИНДЕМа разделение коррупции на «деловую» и «бытовую». «Бытовая» коррупция («снизу») связана с неэффективностью выполнения должностными лицами своих функций по отношению к гражданам, она позволяет при достаточно низком уровне риска решать постоянно возникающие проблемы повседневной жизни людей. Достаточно часто этот вариант коррупции не связан напрямую с вымогательством (как это имеет место, например, в ситуации распределения госзаказов), так как в этом случае распространен вариант «взятки-благодарности», обычно имеющей достаточно небольшой размер. Многими людьми в России подобный вариант коррупции даже не рассматривается как социально опасное действие, поскольку они не отдают себе отчет в том, что в результате создается благоприятный социально-психологический фон для других вариантов коррупции («все так делают», «у нас так принято»). Однако «низовая»/«бытовая» коррупция отнюдь не является непосредственной причиной, взращивающей вертикальную коррупцию, связанную с действиями высших должностных лиц и расхищением государственных средств. Высокая степень распространенности этого варианта коррупции позволила в середине 1990-х годов американскому социологу В. Шляпентоху, в свое время эмигрировавшему из СССР, сделать вывод о «коррумпированности гражданского общества в России». «Деловая коррупция» («сверху») во властных институтах приобрела в России во время проведения политико-экономических реформ и в постреформенный период поистине угрожающие размеры. Один из парадоксов борьбы с коррупцией заключается в том, что провоцирующим фактором может выступать и получение финансовой поддержки на конкурсной основе или инвестиций из-за рубежа.

По оценке уровня восприятия коррупции с помощью индексов, предложенных «Transparency International», Россия относилась в конце 2005 г. к разряду наиболее коррумпированных государств (с индексом восприятия коррупции 2,4 Россия стоит в ряду таких государств, как Непал, Габон, Коста-Рика). «Индекс восприятия коррупции» (ИВК) – это комплексный показатель, разработанный «Transparency International» в 1995 г. на основе данных обследования представителей бизнеса и оценок аналитиков из правительственных и неправительственных организаций разных стран (оно первоначально охватывало 133 государства из более чем двухсот, существующих в мире; ежегодно этот список пополняется). Индекс учитывает пять показателей, отражающих уровень коррупции, правовую защиту, защиту прав собственности, экономическую политику, стандарты бухгалтерского учета и режим регулирования. Индекс восприятия коррупции, используемый Фондом ИНДЕМ и «Transparency International-Russia», учитывает оценку и деловой, и бытовой коррупции. Аналитиков интересует коррупция в государственном секторе, при этом административный и политический типы коррупции не разделяются. ИВК фиксирует лишь представления людей о степени коррумпированности, но не показывает реальную степень ее распространенности. В связи с использованием индекса восприятия коррупции выскажем следующие общие соображения. Во-первых, в проводимых опросах для создания базы данных под ИВК используется так называемая «косвенная техника», которая дает точные данные о том, как поступают «третьи лица», но фактически – сам респондент. Во-вторых, на наш взгляд, этот показатель связан скорее не с характером политического режима, а со степенью устойчивости и легитимности институтов политического управления в стране. Чем выше, по мнению людей, уровень коррупции, тем менее надежна власть.

Представительные органы власти в РФ рассматриваются значительной частью населения как коррумпированные. Например, по данным Фонда «Общественное мнение», в то время как уровень доверия Государственной Думе и Совету Федерации в последние пять лет не превышает 5–7%, степень негативной оценки населением эффективности их работы колеблется в пределах 35–37% и 15–17% соответственно. Вторым по степени распространенности мотивом негативного отношения к парламенту России после низкой эффективности его работы является представление о коррумпированности депутатов и сенаторов («много тратят на себя», «воруют»). Фактическими разновидностями взяток являются и так называемые «откаты», и подарки властной элите.4 Население России убеждено, что коррупция в стране неискоренима, так как не менее 4/5 граждан хотя бы раз в жизни решали свои проблемы с помощью взятки (в данном случае не обсуждается ее форма и размер, поскольку в этом качестве при проведении опросов учитывались и такие варианты, как коробка конфет секретарю в приемной чиновника). По данным опросов общественного мнения, каждая российская семья тратит на взятки в среднем 250 руб. в месяц.5 Согласно результатам исследований Фонда «ИНДЕМ», «средний» размер «деловой» взятки равен 136 тыс. долл. Фонд общественного мнения на основе результатов общероссийского опроса в 2006 г. составил рейтинг «взяткоемкости» различных учреждений (см.: табл. 1).