Комитет совета федерации федерального собрания российской федерации по вопросам местного самоуправления аналитическое управление аппарата совета федерации аналитический

Вид материала

Содержание

Информация о ходе реализации Федерального закона
2. Вместе с тем опыт применения на территории Пензенской области Федерального закона выявил проблемы

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7

Информация о ходе реализации Федерального закона

от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в Пензенской области

1. В Пензенской области в полном объеме положения Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" применяются с 1 января 2006 года.

До вступления в силу указанного Федерального закона по инициативе Губернатора Пензенской области В.К. Бочкарева была проведена реформа местного самоуправления: созданы муниципальные образования на всех уровнях поселений, а также на уровне сельских районов, в которых до этого времени действовали государственные органы управления.

В настоящее время в области создано 430 муниципальных образований, в том числе 3 городских округа, 27 муниципальных районов, 24 городских и 376 сельских поселений. В представительные органы местного самоуправления избран 4141 депутат, в исполнительных органах работают 4211 муниципальных служащих.

Активно в Пензенской области ведется кадровая работа: проводятся конкурсы на замещение должности главы администрации муниципальных образований, по результатам которых представительными органами муниципальных образований заключаются контракты с победителями. Реализуются мероприятия по подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих.

В порядке оказания содействия органам местного самоуправления проведены более 80 зональных обучающих семинаров по важнейшим вопросам реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ. Большое количество семинаров-практикумов, "круглых столов" были посвящены ознакомлению и разъяснению муниципальным служащим проблемных вопросов в сфере реформирования жилищно-коммунального хозяйства, развития малого предпринимательства, регулирования межбюджетных отношений и другим актуальным вопросам.

В августе 2005 года была создана Ассоциация "Совет муниципальных образований Пензенской области", объединившая представителей всех 430 муниципальных образований. За три года проведены три Съезда Совета. На майском 2008 года Съезде подведены итоги десятилетней деятельности муниципалитетов области и намечены перспективы их дальнейшего развития.

На сегодняшний день в области в целом созданы все правовые, экономические, организационные условия для эффективной деятельности органов местного самоуправления: приняты необходимые законы^¹⁷, регулирующие вопросы местного самоуправления, проведена государственная регистрация уставов всех муниципальных образований, установлены местные налоги и сборы, разработаны и приняты прогнозные планы социально-экономического развития и бюджеты муниципальных образований, выполнены другие требования, предусмотренные законодательством. С 2006 года в области реализуется Программа государственной поддержки развития муниципальных образований. Последовательно осуществляются необходимые преобразования в сфере административно-территориального устройства^¹⁸. Ведется работа, по уточнению и изменению границ муниципальных образований Пензенской области.^¹⁹

В целях более эффективного решения вопросов местного значения, повышения уровня жизни населения идет процесс объединения малочисленных муниципальных образований.^²⁰

В современных условиях использование современных информационных технологий является важнейшим инструментом в сфере модернизации системы управления. С 2007 года на региональном уровне в этом направлении ведется активная работа: реализуется областная целевая программа "Информатизация исполнительных органов государственной власти Пензенской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Пензенской области (2007–2010 годы)", которая предполагает повысить эффективность взаимодействия исполнительных органов государственной власти Пензенской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Пензенской области как между собой, так и с организациями и населением Пензенской области на основе использования информационно-коммуникационных технологий.

В регионе проводится системная работа по укреплению финансовой базы местного самоуправления.^²¹ На законодательном уровне предусмотрено предоставление субвенций муниципальным образованиям на осуществление отдельных полномочий. Сформирован региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и региональный фонд финансовой поддержки поселений. Муниципальным районам Пензенской области утверждены субвенции на исполнение государственных полномочий по расчету и предоставлению дотаций поселениям по принципу подушевого бюджетного выравнивания.

Созданы правовые основы для регулирования межбюджетных отношений. Законом Пензенской области "О межбюджетных отношениях в Пензенской области" установлены виды и нормативы отчислений налоговых доходов в местные бюджеты, формы межбюджетных трансфертов, представляемых из бюджета Пензенской области и местных бюджетов, утверждены методики расчета дотаций из регионального, районных фондов финансовой поддержки, порядок предоставления бюджетных кредитов на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов муниципальных образований.

Для привлечения населения к участию в решении вопросов местного значения в поселениях создаются органы территориального общественного самоуправления, решения об утверждении которых приняты во всех поселениях Пензенской области^²².

С 1 января 2007 года осуществляется казначейское исполнение местных бюджетов. Начиная с 2008 финансового года местные бюджеты утверждаются на трехлетний период.

Дала положительные результаты и проведенная работа по инвентаризации земли и имущества, идентификации земельных участков для исчисления земельного налога.^²³

В соответствии с действующим законодательством в области обеспечивается передача в муниципальную собственность государственного имущества области, предназначенного для решения вопросов местного значения; проводится работа по перераспределению имущества, находящегося в муниципальной собственности между муниципальными районами и поселениями^²⁴.

С целью укрепления экономической основы местного самоуправления активно используется механизм софинансирования из бюджета Пензенской области целого ряда проектов и программ, которые позволяют повысить уровень социального и инженерного обустройства сельских населенных пунктов, обеспечить доступность и качество базовых социальных благ, повысить занятость населения^²⁵.

Осуществляется софинансирование программ по развитию малого и среднего бизнеса. Из бюджета Пензенской области софинансируются муниципальные программы по развитию системы товарного кредитования, созданию кооперативов, поддержке муниципальных залоговых и гарантийных фондов. Средства предоставляются муниципальным образованиям на конкурсной основе и являются, по сути, безвозвратными грантами^²⁶.

Создаются необходимые правовые условия для развития на местах в рамках реализации приоритетных национальных проектов агропромышленного комплекса, строительства доступного жилья, повышения качества здравоохранения и образования.

2. Вместе с тем опыт применения на территории Пензенской области Федерального закона выявил проблемы, которые необходимо решать на федеральном уровне:

Назрела необходимость разработки на федеральном уровне четкого и конкретного порядка работы органов и должностных лиц местного самоуправления в сфере осуществления контроля за пользованием землей;
Остро стоит вопрос, касающийся наделения местных органов полномочиями по регистрации граждан. При осуществлении регистрационного учета граждан в муниципальных образованиях, где отсутствуют органы внутренних дел, целесообразно наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями с соответствующим финансовым обеспечением в порядке, предусмотренном статьей 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

Материал предоставлен Секретариатом

Председателя Совета Федерации

Федерального Собрания РФ

С.М. Миронова

Приложение

РЕШЕНИЕ

Совета по взаимодействию Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными
(представительными) органами государственной власти субъектов
Российской Федерации (Совета Законодателей)

г. Москва 28 октября 2008 года

Заслушав и обсудив вопрос "О состоянии и перспективах реализации реформы местного самоуправления в Российской Федерации" Совет по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совет законодателей) отмечает, что переходный период институализации местного самоуправления в России в целом завершен.

Со времени принятия Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" количество муниципальных образований в стране выросло более чем в 2 раза – до 24 244. Из них 516 имеют статус городских округов, 1801 – муниципальных районов, 1732 – городских поселений, 19849 – сельских поселений, 236 – внутригородских муниципальных образований городов федерального значения. Численность депутатов местных представительных органов превысила 240 тысяч человек, из которых 3,2% осуществляют свои полномочия на постоянной основе. Количество муниципальных служащих составляет около 330 тысяч человек.

На федеральном, региональном и местном уровнях в большей части сформирована необходимая нормативно-правовая база, создаются условия для поступательного развития экономики и социальной сферы в муниципальных образованиях.

В Российской Федерации построена современная унифицированная модель территориальной организации местного самоуправления с разными видами муниципальных образований, которая реализуется в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, а также в городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Проведено разграничение полномочий Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления – с одновременной передачей большей части функций в сфере социально-экономического развития на региональный и местный уровень, определены финансовая и материальная основа местного самоуправления, а также единые принципы его функционирования, упорядочено территориальное и бюджетное устройство.

Вместе с тем, практика реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выявила ряд правовых и других проблем, требующих дальнейшего совершенствования федерального законодательства и иных решений.

Речь, прежде всего, идет о создании условий для обеспечения самодостаточности муниципальных образований. Как следует из Сводной аналитической записки Счетной палаты Российской Федерации по результатам экспертно-аналитического мероприятия "Обеспечение реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 2007 году, остается реальной несбалансированность местных бюджетов: лишь около половины расходов муниципальных образований фактически обеспечены доходами. За 2007 год доля межбюджетных трансфертов в объеме всех доходов местных бюджетов достигла 58%. Налоговые и неналоговые доходы в структуре собственных доходов местных бюджетов не превышают в среднем 42%. Наблюдается существенная дифференциация указанного показателя по субъектам Российской Федерации.

Из-за сложившейся схемы распределения налогов муниципалитеты зачастую лишаются движущих стимулов к развитию собственной экономики, расширению налогооблагаемой базы. Из режима активного поиска дополнительных ресурсов и источников пополнения местных бюджетов они переходят в режим пассивного ожидания финансовой помощи "сверху". В этих условиях важнейшей задачей становится перераспределение доходов между федеральным, региональным и местным уровнями власти путем дальнейшего совершенствования налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации.

Кроме того, с целью формирования более четкого представления о финансовых потребностях местного самоуправления необходимо на федеральном уровне разработать методические рекомендации по способам и методологии определения размеров расходных обязательств муниципальных образований, связанных с решением ими вопросов местного значения, а также провести исследования по нормированию расходов, в том числе расходов на управление.

Необходимо провести обучение глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления по формированию, ведению и использованию реестра расходных обязательств - как инструмента рационализации расходов и повышения эффективности муниципального управления.

Исключительно важно с целью методического обеспечения представительных органов муниципальных образований разработать по каждому вопросу местного значения модельные правовые акты, обеспечивающие установление расходных обязательств муниципальных образований.

Полезно создать систему стимулирования муниципалитетов к развитию своей доходной базы, реализации комплексных программ устойчивого социально-экономического развития территорий. Установление долговременных критериев оценки и объективных индикаторов муниципального развития позволит повысить информационную открытость органов местного самоуправления, усилить их ответственность перед избирателями, успешно решать задачи распространения и популяризации положительного опыта и лучшей муниципальной практики.

Усугубляется проблема несбалансированности местных бюджетов и тем фактом, что уже после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в процессе разграничения полномочий между уровнями публичной власти произошло значительное расширение первоначально установленного перечня вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления путем внесения дополнений как в текст базового Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, так и в отраслевое законодательство. Однако расширение перечня вопросов местного значения в настоящее время не сопровождается одновременным увеличением доходов местных бюджетов как это предусмотрено законодательством. Обращает на себя внимание также факт появления в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ перечня вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных образований, но которые муниципалитеты вправе решать за счет своих бюджетов. Если проанализировать эти вопросы, а это: нотариат; опека и попечительство; капитальный ремонт жилых домов; создание служб неотложной медицинской помощи и другие, то становится понятным, что у муниципалитетов зачастую нет иного выхода, как брать на себя решение этих вопросов за счет собственных, и без того недостаточных, доходов.

Еще одной проблемой в этой сфере стало предоставление на федеральном уровне льгот по региональным и местным налогам без надлежащей компенсации выпадающих доходов региональных и местных бюджетов. Так, например, значительное число земельных участков, которые могли бы служить важным источником доходов для местных бюджетов, освобождены от уплаты земельного налога. В связи с этим представляется необходимым рассмотрение вопросов как о целесообразности сохранения льгот для некоторых категорий плательщиков, так и о компенсациях из федерального бюджета выпадающих доходов региональных и местных бюджетов.

Следует отметить, что дальнейшей законодательной регламентации и детализации требует установленный в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ механизм взаимодействия и делегирования полномочий между видами муниципальных образований. По разным причинам, в том числе из-за отсутствия финансовых средств и квалифицированных кадров у поселений и определенного нежелания разрешать возникающие проблемы другими способами, этот механизм, первоначально задуманный как подлежащий применению в исключительных случаях для оптимизации решения вопросов местного значения поселений и районов, стал использоваться повсеместно для максимального сокращения полномочий поселенческого уровня местного самоуправления. При этом складывающаяся практика заключения соглашений в ряде случаев не соответствует бюджетному законодательству и законодательству в области местного самоуправления, а также здравому смыслу, поскольку, во-первых, передача полномочий происходит без одновременного предоставления предусмотренных субвенций бюджетам района от поселений, во-вторых, зачастую по таким соглашениям передаются не полномочия, а вопросы местного значения, и, в-третьих, абсолютно не обоснованы и не эффективны расходы на содержание значительной части муниципалитетов поселенческого вида, делегировавших практически все свои полномочия районам.

Очень важный вопрос укрепления финансово-экономической основы местного самоуправления – это формирование муниципальной собственности. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определил правовые основы этого процесса. Вместе с тем остается еще немало проблем, требующих оперативного решения. Например, постоянно меняющийся перечень вопросов местного значения требует соответствующей корректировки и перечня имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, что делается далеко не всегда. Учитывая правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, а также всю многогранность деятельности муниципалитетов, представляется необходимым сделать открытым перечень муниципального имущества. Однако, с целью экономии ресурсов и развития экономики муниципалитетов необходимо, во-первых, разработать методику определения эффективности использования муниципального имущества, а, во-вторых, ограничить хозяйственную деятельность муниципальных образований в тех сферах, где может действовать частное предпринимательство. Первое позволит сохранить некоторые источники пополнения муниципальных бюджетов, например, от сдачи имущества в аренду, а второе, являясь эффективной альтернативой закрытому перечню муниципального имущества, - обеспечит развитие рынка без чрезмерного участия в нем органов публичной власти муниципального уровня.

Требуют продления и сроки разграничения имущества между муниципальными образованиями, субъектами Российской Федерации и Российской Федерацией, поскольку практика реализации норм, регулирующих порядок такого разграничения, свидетельствует о необходимости его существенного упрощения в части решения вопросов формирования и учета передаваемых объектов, регистрации прав на них. Целесообразно установить, что обязанности по приватизации и перепрофилированию неиспользуемого имущества наступают после исполнения обязанностей по разграничению прав собственности на него между разными публичными образованиями, что весьма актуально для решения вопросов передачи муниципального имущества от муниципальных районов поселениям. А определенный Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ срок для перепрофилирования или отчуждения имущества - 1 января 2009 года - должен быть скорректирован.

Весьма важной проблемой, решение которой органами местного самоуправления напрямую зависит, в том числе, от наличия средств в бюджетах, является осуществление территориального планирования и градостроительного зонирования. Согласно федеральному законодательству органы местного самоуправления не позднее 1 января 2010 года должны утвердить документы территориального планирования и правила землепользования и застройки. В противном случае невозможным становится строительство большинства объектов в поселениях. Однако отсутствие средств в местных бюджетах на проведение проектно-изыскательских работ, а также недостаточное количество специализированных учреждений, выполняющих такие работы, ставит эту задачу под угрозу срыва. По информации Счетной палаты Российской Федерации на 1 января 2008 года документы территориального планирования были утверждены менее чем в 4 тысячах муниципальных образований (13% от их общего количества). Поэтому необходимо скорректировать требования законодательства о сроках составления генеральных планов и правил землепользования и застройки и предусмотреть либо целевое выделение средств для финансовой помощи территориям из федерального бюджета либо реализацию федеральной целевой программы по подготовке документов территориального планирования поселений. В этой же связи также целесообразно решить вопрос о продлении срока исполнения обязанности по описанию и утверждению границ муниципальных образований в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства, предусмотренной в переходных положениях действующего Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Следует констатировать наличие в законодательстве закрепленных за органами местного самоуправления полномочий, реализация которых не относится к решению вопросов местного значения. Среди них, например, давно требующая разрешения коллизия федерального законодательства по вопросу осуществления органами местного самоуправления регистрации граждан по месту жительства. В Законе Российской Федерации "О праве граждан на передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" установлено, что в населенных пунктах, в которых отсутствуют уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, регистрацию граждан осуществляет местная администрация. Таким образом, органы местного самоуправления обязываются осуществлять указанное государственное полномочие за счет средств местных бюджетов, что не соответствует конституционным принципам и нормам Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 - ФЗ. Аналогичные проблемы существуют и по таким полномочиям, как: возложение на органы местного самоуправления полномочий по ведению учета всех категорий граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий; согласование переустройства и перепланировки жилых помещений независимо от вида собственности; снос аварийных многоквартирных жилых домов в случае непринятия соответствующих решений собственниками; создание условий для управления многоквартирными домами; формирование участков под многоквартирными жилыми домами; постановке на учет бесхозяйных объектов и другим. Реализация указанных полномочий требует значительных затрат и осуществляется за счет средств местных бюджетов зачастую в ущерб решению вопросов местного значения.

Спорным представляется наличие в вопросах местного значения таких вопросов, как предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций, гражданская оборона. Эти вопросы относятся к предметам ведения государства, для их решения создается единая система органов. В связи с этим, а также в виду исключительной значимости этих вопросов по ним осуществляется специальное правовое регулирование, при этом не могут устанавливаться муниципальные минимальные социальные стандарты, не может осуществляться самостоятельная деятельность органов местного самоуправления, как это предусматривается для вопросов местного значения. А затраты на исполнение полномочий по указанным вопросам составляют значительную часть местных бюджетов.

Немало нареканий со стороны муниципальных образований вызывает организация статистического учета и налогового администрирования. Вопреки логике органы местного самоуправления оказались лишены полномочий в сфере налогового администрирования, но зато вынуждены подменять или дублировать органы государственной статистики. Нормы о предоставлении статистических данных органам государственной власти используются не для получения данных муниципальной статистики, а для возложения на органы местного самоуправления без соответствующих субвенций государственных полномочий по ведению статистического учета и обработке статистических данных. В результате отвлекается значительная часть рабочего времени муниципальных служащих.

Дальнейшей регламентации в законодательстве требует реализация муниципалитетами отдельных вопросов местного значения в сферах, где имеются схожие полномочия органов государственной власти (предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации). К числу таких полномочий, например, относятся: транспортное обслуживание населения; поддержка сельскохозяйственного производства; деятельность аварийно-спасательных служб и другие.

Учитывая изложенное, Совет законодателей

Blog

Содержание