Geum.ru

Комитет совета федерации федерального собрания российской федерации по вопросам местного самоуправления аналитическое управление аппарата совета федерации аналитический

Вид материалаДокументы

Содержание


Выступление заместителя председателя Государственного Совета Республики Татарстан Р.А. РАТНИКОВОЙ
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7

Материалы заседания Совета по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти

субъектов Российской Федерации (Совета законодателей) на тему

"О состоянии и перспективах реализации реформы местного самоуправления в Российской Федерации"

(28 октября 2008 года)


Выступление Председателя Совета Федерации С.М. Миронова


Уважаемые коллеги! Сегодня мы с вами собрались для того, чтобы обсудить состояние и перспективы реализации реформы местного самоуправления в Российской Федерации. Принципиальный подход к проблеме, которую мы сегодня будем обсуждать, с моей точки зрения, очень прост – власть должна быть ближе к людям. Это самое главное. И именно люди сами должны решать свои проблемы на местах, а долг государства – максимально помочь им в этом.

Как недавно правильно отметил Президент Российской Федерации, Дмитрий Анатольевич Медведев, открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху – вот что есть суть местного самоуправления сегодня в России.

Эта актуальная тема приобрела в нынешнем году особую остроту. Всего два месяца остается до вступления в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в полном объеме. Откладывать его дальше было просто нельзя. Не было на то ни причин, ни оправданий. С нового года около 25 тысяч муниципальных образований должны начать работать, что называется, на законных основаниях. Проблема законодательного обеспечения и мониторинга правоприменительной практики в сфере местного самоуправления постоянно находится в фокусе внимания органов власти различных уровней.

Во всех федеральных округах прошли совещания, посвященные готовности субъектов Российской Федерации к реализации "131"-го Федерального закона. Они показали, что в этой сфере сделано уже немало. За прошедшее с начала муниципальной реформы время созданы и преобразованы тысячи муниципальных образований, установлены и закреплены их границы, разработаны уставы, проведены выборы в представительные органы местного самоуправления. Совсем недавно, 12 октября, в единый день голосования, состоялось почти 6 тысяч таких выборов в 65 регионах нашей страны. Приняты законы субъектов Российской Федерации, наделяющие органы местного самоуправления отдельными полномочиями – государственными полномочиями с предоставлением субвенций на их исполнение. Одобрены нормативные акты о межбюджетных отношениях, программы государственной поддержки развития муниципальных образований.

Однако, и мы с вами это прекрасно знаем, нерешенных проблем, мягко говоря, еще немало. Перечислю лишь некоторые из них. Один из наиболее актуальных – это вопрос об определении круга полномочий муниципальных образований. Он расширяется, а ресурсов под расширение полномочий все еще маловато. Это тоже опять же мягко сказано. Не закреплен Федеральным законом и вниманием перечень вопросов местного значения, которые не могут быть переданы на вышестоящий, в частности районный, уровень.

Другая злободневная местная проблема – это нехватка муниципальных финансов. Местные налоги не позволяют обеспечить даже минимальную самостоятельность местных бюджетов, не говоря уже об инновациях или инвестициях. Задачи поиска адекватных источников финансирования особенно остро стоят для таких полномочий органов местного самоуправления, как обеспечение граждан муниципальным жильем, строительство и эксплуатация коммунальной и дорожной инфраструктуры.

Ряд регионов, к сожалению, далеко не все регионы, я бы подчеркнул, дальновидно приняли специальное решение о перераспределении своих региональных налоговых поступлений. Речь идет о том, к чему ровно год назад на Общероссийском собрании советов муниципальных образований субъектов Федерации призвал Владимир Владимирович Путин, – о передаче местным бюджетам части налога на прибыль. Одновременно многие регионы передают муниципалитетам долю акцизов на спирт и алкогольную продукцию, часть единого сельхозналога, других налогов. Это создает, конечно же, дополнительные стимулы к расширению собственной налоговой базы. Как правило, в результате местные бюджеты преодолевают своеобразный критический рубеж, когда собственные налоговые поступления составляют более 50 процентов их доходов.

Требуется корректировка законодательных норм и в части пополнения неналоговых доходов, тех, которые местные бюджеты получают от муниципальных предприятий. Пока, кстати, они дают больше средств, чем собственно налоговая база. В этой связи особенно важно сделать перечень категорий разрешенного, так называемого муниципального, имущества в "131" - м Федеральном законе открытым, как это определил, кстати, Конституционный Суд Российской Федерации.

Велики еще трудности с разграничением собственности между уровнями публичной власти. Во многих муниципалитетах не решены процедурные вопросы регистрации прав собственности, создания реестров муниципального имущества. Власть на местах зачастую просто не имеет информации о владельцах недвижимости. Оформить должным образом и в разумные сроки нужные документы сегодня практически невозможно. Но здесь, когда мы говорим о собственности, конечно, проблема, допустим, того же земельного налога, когда по 95–98 процентов земли в некоторых муниципальных образованиях являются землями федерального уровня, и что с этим делать, из чего получать налоги… А многие федеральные организации требуют и настаивают на том, чтобы они обладали налоговыми льготами со всеми вытекающими последствиями. И здесь тоже есть очень большая проблема.

Отсутствует механизм контроля за использованием земель со стороны муниципальных органов.

Не решены пока проблемы, касающиеся наделения местных органов полномочиями по регистрации граждан. И это далеко не второстепенный вопрос, он касается практически всех граждан нашей страны.

До завершения переходного периода нужно еще разработать и принять значительное количество нормативных правовых актов всех уровней, обеспечивающих реализацию "131"-го Федерального закона. Назрела необходимость принятия федерального закона, регулирующего особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения. Мы с вами уже об этом говорили.

С 1 января 2009 года вступит в силу недавно принятый закон о повышении с 1 января минимального размера оплаты труда почти в два раза. Абсолютно правильный и нужный нашим гражданам закон. К сожалению, и мы тоже это знаем, на сегодняшний день далеко не во всех бюджетах есть средства для его исполнения, и что делать – пока многие не понимают.

Как вы понимаете, я огласил только некоторые проблемы, на мой взгляд, ключевые. К сожалению, проблем намного больше и сегодня в докладах, и в выступлениях мы о них услышим. Надеюсь, что кроме постановки проблемных вопросов, конечно, будут предлагаться те или иные пути их решения.

Более того, я нисколько не сомневаюсь и просто знаю, что многие из существующих, как названных, так и не названных проблем, могут быть решены только законодательным путем. При этом боюсь и хотел бы предостеречь всех нас, законодателей, как бы нам не впасть в другую крайность, когда мы сейчас в массовом порядке будем поправками и внесением новых законов принимать огромный пласт и, как всегда в таких случаях бывает, что-то упустим, что-то "бегом, на коленке" сделаем.

А самое печальное то, что "расхлебывать" будут наши коллеги, представители местной власти. И мы все время будем порождать, на мой взгляд, самый больной вопрос и самую больную проблему – недоверие людей к местной муниципальной власти. Недоверие рождается из очень простых вещей, потому что, с одной стороны, мы полномочия дали, с другой стороны, они (в данном случае я имею в виду муниципальные власти) решить их не могут, и тогда люди реагируют. Зачем им такая власть, которая ничего не может, от которой ничего не зависит? А дальше это транслируется: зачем нам идти на выборы такой власти? Отсюда самые низкие показатели по явке на муниципальных уровнях. И то, что мы считаем одной из важнейших реформ современности, реформа, а на самом деле, назовем вещи своими именами, не реформа, а создание заново, можно сказать, с нуля местного самоуправления в нашей России, подвергается очень большому риску, потому что если граждане не примут эту власть, то что бы мы ни делали, всё так и останется только на бумаге.

Уважаемые коллеги! Совет законодателей всегда находился в фарватере общественного обсуждения самых актуальных проблем государственного строительства, им всегда вырабатывались ценные практические рекомендации по совершенствованию законодательства. Поэтому хочу пожелать всем сегодня конструктивной и плодотворной работы. Надеюсь, ее результатом станут конкретные предложения по системному улучшению региональной практики в сфере местного самоуправления. Благодарю всех за внимание.


Выступление заместителя председателя Государственного Совета Республики Татарстан Р.А. РАТНИКОВОЙ


Уважаемый Сергей Михайлович, уважаемые коллеги! Сегодня мы обсуждаем одну из наиболее актуальных для российского государства и общества проблем – ход исторической муниципальной реформы. О том, что этот вопрос действительно задевает за живое, волнует каждого из нас, свидетельствуют десятки предложений и замечаний, поступившие в Государственный Совет Республики Татарстан от наших коллег законодателей в период подготовки вопроса к слушанию проекта решения Совета законодателей. Фарид Хайруллович Мухаметшин просил искренне поблагодарить всех вас за совместную работу.

О том, что с принятием Федерального закона № 131-ФЗ в стране произошли огромные изменения, сегодня уже говорилось. Пожалуй, я бы добавила сюда еще и громадные изменения в психологии самого народа, изменения ментальности, причем не только большого депутатского корпуса муниципалитетов, но и самих граждан.

В том числе серьезные позитивные сдвиги происходят в инфраструктурном развитии городов и сел. Этому в немалой степени способствует реализация приоритетных национальных проектов, ряда федеральных программ, направленных на модернизацию систем жизнеобеспечения – транспорта, образования, здравоохранения, а также развития сельского хозяйства.

Благодаря поддержке со стороны федерального центра начали решаться важнейшие на сегодняшний день проблемы капитального ремонта жилищного фонда, дорожного строительства. В рамках реализации "131"-го Федерального закона в регионах уже принято почти 7 тысяч 300 нормативно-правовых акта. Активно идет практическая апробация законодательной базы, регулирующей осуществление муниципалитетами собственных и делегированных полномочий. И если мы говорим о том, что качественным должно быть все законодательное поле Российской Федерации, включая и федеральное законодательство, и законы субъектов Российской Федерации, то здесь в полной мере этому высокому качеству должны отвечать и муниципальные правовые акты.

На примере деятельности органов местного самоуправления Татарстана могу сказать, что у нас нет серьезных проблем с финансированием полномочий, переданных республикой. В бюджете Татарстана предусматриваются необходимые субвенции и дотации, причем часть из них заменена дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц. Как вы знаете, на НДФЛ приходится более двух третьих всех налоговых доходов муниципалитетов страны.

Местным бюджетам у нас также предоставляются трансферты, стимулирующие социально-экономическое развитие территорий и повышение качества управления финансами. В целом в рамках своих бюджетных полномочий татарстанские муниципалитеты поработали неплохо. За прошлый год в местные бюджеты было мобилизовано более 19,5 млрд. рублей или 104 процента. По итогам первого полугодия нынешнего года эта цифра составила 11,5 млрд. рублей или 54 процента от прогнозного показателя на текущий год.

Уважаемые участники заседания! До полного вступления в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" остается два месяца. А насколько субъекты Федерации, муниципальные образования, да и федеральный центр готовы работать в новых условиях? Думается, что следует еще раз провести вдумчивый анализ действующего федерального и регионального законодательства, других правовых актов с позиций их соответствия идеологии, целям, задачам муниципальной реформы.

Органам государственной власти и местного самоуправления предстоит в установленный срок завершить большую нормативную, организационную и практическую работу по мероприятиям, предусмотренным федеральным законом. Все необходимые условия для этого у нас имеются, и прежде всего это уникальный политический ресурс, позволяющий соединить усилия всех ветвей и уровней власти.

К сожалению, нельзя сказать, что довольно продолжительный переходный период, прошедший с момента принятия "131"-го Закона, был использован на все 100 процентов эффективно. Практика реализации Закона продемонстрировала как положительные тенденции в организации местного самоуправления, так и выявила немало проблем, препятствующих его развитию. Прежде всего, речь идет о создании условий для самодостаточности муниципальных образований.

И главной проблемой остается несбалансированность местных бюджетов. Пока менее половины расходов муниципальных образований реально обеспечены доходами.

По данным Министерства финансов России за 2007 год, доля межбюджетных трансфертов в объеме всех доходов местных бюджетов достигает 58 процентов. В то же время налоговые доходы в структуре собственных доходов местных бюджетов не превышают 42 процентов, но и это в среднем. А по регионам данный показатель отличается в разы – от 78 в Тюменской области до 24 в Республике Тыва.

И, наконец, еще одна тревожная цифра. В консолидированном бюджете страны муниципальные бюджеты составляют лишь 16 процентов.

Все это притом, что именно на местном уровне сосредоточены чрезвычайно затратные и социально значимые обязательства государства в сферах образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, дорожно-транспортной инфраструктуры и так далее. Сформировавшиеся очевидные противоречия между принципами бюджетного федерализма, основанными на реальном распределении полномочий между тремя основными ветвями власти и сверхцентрализованной налоговой системой необходимо изменять. Из-за сложившейся схемы распределения налогов муниципалитеты зачастую просто не имеют движущих стимулов к развитию собственной экономики, расширению налогооблагаемой базы. И совершенно правильно, что в муниципальных образованиях начинает самовоспроизводиться психология иждивенчества.

Наверное, 2010 год, о чем сейчас идет речь, – это даже уже поздно для того, чтобы начать заниматься вплотную этой проблемой. На наш взгляд, это противоречие должно быть снято в ближайшее время. Надо постараться совместными усилиями добиться справедливого перераспределения налоговых доходов между федеральным, региональным и местным уровнями власти. А чтобы иметь более четкое представление о финансовых потребностях самоуправления, необходимо на федеральном уровне разработать методические рекомендации по определению размеров расходных обязательств муниципальных образований.

Создание системы стимулирования муниципалитетов к развитию своей доходной базы, реализация комплексных программ устойчивого социально-экономического развития территорий – это действительно одна из важнейших задач. Важным шагом в этом направлении стало принятие Указа Президента Российской Федерации № 607 от 28 апреля 2008 года "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов". Установление долговременных критериев оценки и объективных индикаторов состояния муниципального развития позволит повысить информационную открытость органов местного самоуправления, усилить их ответственность перед избирателями, успешно решать задачи распространения и популяризации положительного опыта и лучшей муниципальной практики.

Уважаемые коллеги, в процессе разграничения полномочий между уровнями публичной власти за последние годы произошло значительное законодательное расширение перечня вопросов местного значения. Я понимаю, что повторяюсь, но, тем не менее, это настолько важно, что, думаю, будет совсем не лишним еще раз сказать об этом. По итогам 2007 года расходные обязательства муниципальных образований выросли на 422 млрд. рублей, то есть почти на 28 процентов, при этом соответствующие доходные источники, необходимые для их исполнения, за муниципалитетами закреплены не были. Думается, что от такой практики необходимо отказываться.

Другой острой проблемой стало предоставление на федеральном уровне льгот по региональным и местным налогам. Так, например, внушительное количество земельных участков, которые могли бы служить важным источником доходов для местных бюджетов, освобождены от уплаты земельного налога. Да, понятно, что им также нужна земля, но в такой ситуации, думаю, было бы справедливо поставить вопрос о компенсации из федерального бюджета выпадающих налогов региональных и местных бюджетов.

О том, что на местах складывается парадоксальная ситуация, когда из-за отсутствия финансовых средств поселения вынуждены передавать значительную часть своих функций муниципальным районам, оставляя средства лишь на собственное содержание, коллегам также хорошо известно. Красноречивой иллюстрацией к сказанному выглядит информация Министерства финансов Российской Федерации, согласно которой получателями основного объема субвенций, направляемых местному самоуправлению, являются бюджеты муниципальных районов (55 процентов), бюджеты городских округов (около 41 процента) и лишь 4,3 процента достается городским и сельским поселениям.

Следует признать, что механизм делегирования полномочий между двумя уровнями муниципальных образований требует дальнейшей законодательной регламентации и детализации. Самое близкое к людям поселенческое звено местного самоуправления должно получить дополнительные гарантии и поддержку.

В этой ситуации Минрегион России, как вы знаете, выступил с инициативой законодательного закрепления минимума полномочий, которые обязан выполнять любой орган самоуправления. Но думается, что под одну гребенку всех причесать все равно не удастся, и регулирование должно здесь носить вариативный характер, максимально учитывая социально-экономические и иные особенности территории.

Федеральный закон № 131-ФЗ определил правовые основы формирования муниципальной собственности. Вместе с тем в этой сфере решены далеко не все проблемы. И главное здесь то, что необходимо существенно расширить перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований. Кроме того, нам представляется, что, учитывая всю многогранность деятельности муниципалитетов по осуществлению своих полномочий, будет целесообразным установление открытого характера указанного перечня. Кроме того, сдача в аренду имущества, неиспользуемого для решения вопросов местного значения, выступает важным источником пополнения муниципальных бюджетов.

Возникают проблемы и в процессе установления границ муниципальных образований. В федеральном законодательстве пока отсутствуют конкретные нормы, определяющие порядок и процедуры их утверждения.

Следующий вопрос, логически связанный с установлением границ, – это проблема разработки и принятия генеральных планов развития территорий. Этот вопрос напрямую связан с тем, который вчера обсуждался на президиуме, и также связан со строительством жилья.

Согласно федеральному законодательству, органы местного самоуправления не позднее 1 января 2010 года должны утвердить документы территориального планирования. При их отсутствии становится невозможным строительство большинства объектов в поселениях. По нашим данным, подготовка одного такого документа обходится как минимум в миллион рублей даже для маленьких сел, что зачастую составляет годовой бюджет небольшого муниципального образования. Поэтому представляется необходимым скорректировать жесткие требования градостроительного законодательства к составлению генеральных планов, а в отдельных случаях предусмотреть возможность оказания соответствующей финансовой помощи территориям из федерального бюджета.

В Республике Татарстан разработка градостроительной документации ведется на условиях паритетного финансирования. 50 процентов мы выделяем из республиканского бюджета, 50 – из средств бюджета муниципального района или городского округа. Если в 2007 году из бюджета республики на эти цели было направлено 100 млн. рублей, то в текущем уже в два раза больше – 200 миллионов. Но ведь в Татарстане не 200, а более 3 тысяч населенных пунктов!

Дальнейшая регламентация в законодательстве требует реализации муниципалитетами отдельных вопросов местного значения в сферах, где имеются схожие полномочия органов государственной власти. К числу таких полномочий относятся транспортное обслуживание населения, поддержка сельскохозяйственного производства, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций, гражданская оборона, деятельность аварийно-спасательных служб.

Следует также разрешить коллизию федерального законодательства по вопросу осуществления органами местного самоуправления регистрации граждан по месту жительства. В Законе "О праве граждан на передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" установлено, что в местности, где отсутствуют уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, регистрацию граждан осуществляет местная администрация. Таким образом, органы местного самоуправления обязываются осуществлять указанные и целый ряд других государственных полномочий за счет местных бюджетов, что не соответствует конституционным принципам и нормам Федерального закона № 131-ФЗ.

Немало нареканий со стороны муниципальных образований вызывает организация статистического учета и налогового администрирования. Вопреки логике, органы местного самоуправления оказались лишены полномочий в указанных областях.

Предметом пристального внимания должны также стать задачи кадрового обеспечения местного самоуправления и совершенствования законодательства о муниципальной службе.

Эти и многие другие предложения и замечания, которые, уверена, еще прозвучат сегодня, целесообразно обобщить и направить в качестве рекомендаций Государственной Думе, Правительству и в Совет при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления. Возможно, есть необходимость создать специальную рабочую группу из числа коллег, законодателей субъектов Федерации, представителей комитетов Государственной Думы и Совета Федерации, Минрегиона России. Полагаю, все присутствующие со мной согласятся, что работу по совершенствованию Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" необходимо ускорить, причем не путем внесения в него разрозненных изменений, о чем, открывая заседание, сказал Сергей Михайлович, а на основе комплексного подхода с учетом мнения всех ветвей и уровней власти.

Для этого, на наш взгляд, необходимо максимально задействовать потенциал всех существующих консультативных органов, советов по местному самоуправлению при Президенте России, при председателях палат Федерального Собрания, а также Совета законодателей и представителей муниципального общества.

Только сообща, объединив усилия, мы сможем успешно пройти непростой период становления демократических традиций, внести свой посильный вклад в дело развития полноценной системы местного самоуправления в Российской Федерации. Хочу пожелать всем нам успеха на этом трудном пути. Спасибо за внимание.