Комитет совета федерации федерального собрания российской федерации по вопросам местного самоуправления аналитическое управление аппарата совета федерации аналитический
| Вид материала | Документы |
- Совет федерации федерального собрания российской федерации информационно-аналитическое, 1264.39kb.
- Совет федерации федерального собрания российской федерации аналитическое управление, 2186.99kb.
- Федерального Собрания Российской Федерации Комитет Совета Федерации по вопросам местного, 86.8kb.
- Совет федерации федерального собрания российской федерации аналитическое управление, 1099.12kb.
- Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации г. Екатеринбург, 1720.56kb.
- Б. И. Шпигель Добрый день, уважаемые коллеги! Позвольте приветствовать вас в стенах, 815.4kb.
- Информационно-аналитический материал, 871.72kb.
- Совет федерации федерального собрания российской федерации, 1761.56kb.
- Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Вслучае досрочного прекращения, 340.16kb.
- Доклад председателя Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы, 108.8kb.
Выступление председателя Московской городской Думы В.М. ПЛАТОНОВА
Уважаемый Сергей Михайлович, уважаемый президиум, уважаемые коллеги, приглашенные! Переоценить значение местного самоуправления в России просто невозможно, и сейчас, проводя реформу местного самоуправления, мы, конечно, должны учитывать и тот опыт, который существовал в Российской Федерации, дореволюционный.
Реформа местного самоуправления началась, но не закончилась. Перед ней не стояли какие-то конкретные сроки, но необходимо констатировать тот факт, что было предложено гораздо больше форм существования местного самоуправления. Те же самые земства существовали только на 45 процентах территории, где создавалось местное самоуправление. И вот с учетом многообразия Российской империи, начиная от Финляндии с ее Конституцией и заканчивая другими регионами, где существовал еще такой патриархальный уклад, местное самоуправление все-таки существовало.
Новый период в жизни нашего государства по созданию местного самоуправления – это, конечно, конец 80-х – начало 90-х годов. Много споров, много предложений, но опять же, например, в Москве на основании постановления Верховного Совета РСФСР начался эксперимент по созданию местного самоуправления в городе Зеленограде, который сейчас проводится и осуществляется в рамках нового законодательства.
Огромное значение сыграл Федеральный закон об основах местного самоуправления. Огромнейшее значение – это принятие Конституции 1993 года. Я хотел бы остановиться на специфике организации местного самоуправления в городах федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге.
После принятия Конституции, после принятия поправок в Закон об основах местного самоуправления 1996 года, когда была внесена поправка, что местное самоуправление в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге развивается с учетом специфики этих регионов, это не просто было желание выделяться, а основная наша задача заключалась в том, чтобы не было разрушено единое городское хозяйство, которое создавалось в одном городе, и не предусматривалось действие на территории ни 33 самостоятельных органов местного самоуправления, ни 200, ни 300. И построение модели местного самоуправления с 1993 по 2000 год заключалось в том, что органами местного самоуправления в Москве были мэр города и Московская городская Дума.
Но, прекрасно понимая, что местное самоуправление должно быть и на более низком районном уровне, уже с 1994 года мы создавали территориальное самоуправление. Это и выборы, и депутаты с огромными полномочиями, и согласие на выбор главы районной управы, и распределение бюджета района, огромнейшего бюджета района, и много других функций.
Однако в 2000 году на основании решения Верховного Суда была создана совершенно другая, новая модель местного самоуправления в городе. Это 135 органов местного самоуправления в 130 районах города Москвы. И эта модель сейчас все больше и больше внедряется, она действует. Хочу сказать, что за последние четыре года мы передали органам местного самоуправления следующие полномочия.
В 2005 году Закон № 47 "О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве полномочиями города Москвы по образованию и организации деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав". В 2006 году - "О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований отдельными полномочиями города Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства". 2007 год – "О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований отдельными полномочиями города Москвы в сфере опеки и попечительства". И эта работа продолжается, и передача полномочий, конечно, идет вместе с финансированием.
Если говорить о работе самих органов местного самоуправления, конечно, с каждым годом они набирают все больше и больше силы, больше значения, они становятся известны. Москвичи приходят на выборы, избирают своих представителей в органы местного самоуправления. Если первые инициативы органов местного самоуправления были направлены на зарплату и на неприкосновенность, то хочу сказать, что последние пять лет таких законодательных инициатив не поступает, и работа ведется в тех рамках, которые были установлены. В городе Москве будет происходить дальнейшее наделение этими полномочиями, то есть мы будем делегировать, передавать городские полномочия все больше и больше в органы местного самоуправления. И единый сдерживающий фактор, это то, чтобы не было разрушено единое городское хозяйство.
Я хотел бы внести следующее предложение по дальнейшей реформе, которая будет происходить, и происходит. Ясно, что даже те слова, которые сегодня прозвучали, что завершена реформа местного самоуправления… Конечно, это не так, иначе просто не было бы необходимости здесь собираться.
Мы прекрасно знаем, что проблемы создания органов местного самоуправления есть, проблемы остаются и будут существовать, наверно, еще очень долго. Все зависит от нас, как мы сможем помогать, создавать, координировать задачи, которые стоят перед органами местного самоуправления. Поэтому я уверен, что дальнейшее реформирование органов местного самоуправления должно происходить с учетом специфики субъекта Федерации, если, конечно, такая специфика существует. Пример Москвы и Санкт-Петербурга, показывает, что такая специфика есть.
Я знаю, что вообще все те споры, которые ведутся между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, они очень напоминают споры между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, когда мы говорим: мы можем это сделать, отдайте нам это, мы готовы выполнять эту функцию, мы готовы гарантировать государственной власти то, что эта работа будет выполнена.
Второе. Это тот принцип, который, наверно, нужно заложить: выполняет тот орган власти, орган власти того уровня, который лучше выполнит эту функцию. И обязательное условие – это, конечно, финансирование, если эти полномочия передаются.
Третье. Вопрос возникает, если мы отдаем финансовые органы самоуправления, это контроль. Мы достаточным образом финансируем органы местного самоуправления в городе, и есть необходимость, чтобы независимый орган власти находился под контролем.
Буквально минуту. Я хочу поблагодарить Совет Федерации за возможность, которую нам дают для обсуждения данной проблемы. Я уверен, это позволяет быть уверенным, что на коленках мы ничего писать не будем, а наши поправки будут именно такими, какие нужны нам. Спасибо.
Из выступления председателя Алтайского краевого Законодательного Собрания И.И. ЛООРА
Уважаемый Сергей Михайлович, уважаемые коллеги!
Сегодня я могу констатировать, что "131"-ый Закон позволил решить значительную часть проблем, по крайней мере, для Алтайского края. Алтайский край является специфичным регионом с точки зрения территориальной структуры. В крае образовано достаточно большое количество муниципальных образований – 795, из которых 60 муниципальных районов, 5 городских поселений, 12 городских округов и 718 сельских поселений.
К слову сказать, что по числу муниципальных образований край занимает первое место в Сибирском федеральном округе и третье место в России. И специфика как раз состоит в том, что 98 процентов муниципальных образований сельские со всеми присущими им особенностями и проблемами.
Должен сказать, что к моменту принятия "131"-го Закона в регионе в подавляющем большинстве муниципальных районов существовала двухуровневая территориальная организация местного самоуправления. И лишь в трех районах края из шестидесяти не были избраны представительные органы поселений.
И благодаря этому регион смог с 1 января 2006 года перейти к реализации Федерального закона в полном объеме. Поэтому дальнейшее выступление буду акцентировать именно на тех проблемах, с которыми, наверное, многим предстоит столкнуться, а мы уже столкнулись.
Первая проблема касается выборов глав муниципальных образований и депутатов представительных органов всех уровней. 2008 год в крае – год муниципальных выборов. Об их масштабе говорит тот факт, что выбирались 8,5 тысячи депутатов местных органов власти. Низкая избирательная активность населения, использование грязных предвыборных технологий, популистских обещаний, прямой подкуп избирателей зачастую являются причинами того, что в муниципальную власть приходят, мягко говоря, не вполне компетентные люди.
Другой стороной проблемы является частая сменяемость глав муниципальных образований. Не успев до конца понять проблему муниципального образования, глава переизбирается. Многих отпугивает отсутствие законодательно закрепленных гарантий возвращения на ранее занимаемую должность или предоставление им равноценной работы. Это, на наш взгляд, является недоработкой федерального закона.
Следующей проблемой является не всегда адекватная, позволяющая в полной мере решать закрепленные законодательством вопросы местного значения нарезка муниципальных образований. Подавляющее большинство муниципальных образований создавалось, как правило, в границах существовавших ранее сельсоветов, а при их формировании не оценивалось наличие материальных, финансовых и кадровых предпосылок.
И третья проблема, а по значимости, наверное, первая, – это финансовая обеспеченность местного самоуправления.
Не до конца решенными остаются проблемы возмещения бюджета муниципальных образований, дополнительных расходов, связанных с реализацией федеральных законов.
Так, не до конца ясен источник финансирования бюджетных расходов, вызванных повышением с 1 января 2009 года размера минимальной заработной платы и перехода к отраслевым системам оплаты труда. Собственные источники муниципальных образований крайне ограничены. В этом смысле решением проблемы могло бы стать иное перераспределение отчислений от существующих федеральных, региональных налогов или перевод части налогов в разряд местных. Также необходимо усовершенствовать порядок взимания земельного налога и налога на имущество физических лиц, а также расширить налогооблагаемую базу по этим налогам. Так, в частности, в качестве объектов налогообложения необходимо рассматривать объекты недвижимости, которые числятся как незавершенные, но в действительности введены в эксплуатацию. Этому может способствовать использование методики оценки объектов на основе визуального наблюдения.
Из выступления председателя Мурманской областной Думы Е.В. НИКОРЫ
Уважаемый Сергей Михайлович, уважаемые коллеги, дорогие друзья! В октябре исполнилось ровно пять лет с момента вступления в действие "131"-го Федерального закона. В Мурманской области с января этого года Закон выполняется в полном объеме. Организация местного самоуправления в нашем регионе по ряду причин существенно отличается от подобной организации в большинстве субъектов Российской Федерации. Достаточно сказать, что городские округа составляют в Российской Федерации чуть более 2 процентов от общего числа, а у нас в области – более 33. Сельские поселения в Российской Федерации составляют основную часть муниципальных образований – более 82 процентов, а у нас – менее 24, при этом почти в одной трети из них расположены военные гарнизоны, а их только с определенной долей условности можно отнести к настоящим сельским поселениям. У нас в регионе самое большое число закрытых административно-территориальных образований в Российской Федерации. В связи с этим хотел бы остановиться на некоторых проблемах, решение которых, на мой взгляд, будет способствовать дальнейшему развитию местного самоуправления.
За пять лет действия "131"-го Федерального закона принято 37 законов, которые внесли в него изменения и дополнения, причем существенные, требующие серьезной работы. К сожалению, далеко не все корректировки этого закона прошли всестороннюю экспертизу в муниципальных органах. К примеру, сразу после принятия 131-го Федерального закона было установлено, что в населенных пунктах с числом проживающих менее тысячи человек одно лицо может одновременно осуществлять полномочия главы муниципального образования, председателя совета и главы администрации. Именно по такой схеме было организовано местное самоуправление в городском поселении Туманный нашей области. И нужно сказать, что все эти годы в поселке нормально решались основные вопросы жизнеобеспечения населения. Но затем в Федеральный закон были внесены изменения, и право на подобную организацию местного самоуправления получили только сельские поселения, независимо от численности населения, и, как следствие, на очередных выборах в декабре 2007 года на 800 человек населения в Туманном был избран и глава муниципального образования, и принят на должность по контракту глава администрации. При этом сегодня 73 процента собственных доходов муниципального образования идут на оплату труда работников администрации.
Следующая проблема. Мурманская областная Дума с учетом исторически сложившейся особенности приняла законы, в которых наделила статусом городского округа ряд муниципальных образований. Прокуратура области в свое время посчитала эти законы, противоречащими федеральному закону, настаивала на создании муниципальных образований в каждом маленьком поселении и обжаловала законы областной Думы сначала в областном суде, а затем и в Верховном Суде Российской Федерации. Верховный Суд России оставил в силе законы Мурманской области.
Практика диктует необходимость объединения таких слабых и небольших муниципальных образований с более крупными и финансово крепкими. Для этого необходима корректировка федерального законодательства, и, прежде всего Закона об общих принципах организации местного самоуправления.
Длительное время не находит разрешения противоречие между двумя федеральными законами – "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Первый устанавливает примерное равенство численности избирателей в избирательных округах с допустимым отклонением от средней нормы представительства не более чем на 10 процентов. Второй устанавливает, что число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа муниципального образования. Мы неоднократно выходили с предложениями разрешить это противоречие, но, увы, дело не сдвинулось.
Как я уже говорил, в нашем регионе сосредоточено самое большое в России число ЗАТО. При этом гражданское население этих образований довольно часто оказывается в более сложном положении, чем население некоторых других муниципальных образований. Во многом это объясняется как особым статусом ЗАТО, который ограничивает возможность привлечения инвестиций, так и отсутствием градообразующих предприятий и рядом других причин.
Основным источником увеличения доходной части бюджетов ЗАТО в рамках существующего законодательства должны стать собственные доходы. Для этого необходимо существенное развитие экономической инфраструктуры этих образований.
Полгода назад Президент России подписал указ о преобразовании ЗАТО – города Полярный, города Скалистый и города Снежногорск – в ЗАТО Александровск Мурманской области. Для его реализации Мурманская областная Дума вышла в июне с законодательной инициативой в Государственную Думу о внесении изменения в статью 82 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Сегодня много уже говорили о кадрах, следует отметить, что с начала муниципальной реформы существенно выросло количество управленцев на местном уровне. Поэтому считаю актуальным разработку на федеральном уровне и внедрение специальных образовательных программ профобучения муниципальных служащих. Подготовка муниципальных служащих должна идти по единой образовательной программе в различных учебных заведениях, но с учетом региональных проблем местного самоуправления, с учетом практических задач, которые там реализуются.
Из выступления председателя Законодательного Собрания Приморского края В.В. ГОРЧАКОВА
Уважаемый Сергей Михайлович, уважаемые коллеги! Приморский край вот уже два года работает по "131" - му Федеральному закону почти в полную меру, и уже можно говорить о каких-то результатах. Сегодня выступающие уже отмечали целый ряд вопросов, я к ним возвращаться не буду, я остановлюсь на некоторых вопросах, которые я считаю для нас очень важными.
Здесь говорили о финансовых проблемах, я хотел бы отметить, что наибольшая острота финансовых проблем имеет место в малых городских и сельских поселениях. Их основные налоговые источники – земельный налог и налог на имущество физических лиц, они собираются крайне неудовлетворительно. Более половины земель в Приморском крае различными федеральными законами освобождено от уплаты земельного налога. Особенно это относится к землям крупных федеральных ведомств Министерства обороны Российской Федерации, железных дорог, объектов энергетики и так далее.
На территории Приморского края 300 тыс. гектаров земли занимают земли Министерства обороны Российской Федерации, которые не только не используются военными, но и не передаются ими в ведение местных органов власти. В этом смысле очень показательно, что даже после прямого вмешательства Председателя Правительства Российской Федерации Владимира Владимировича Путина процесс отчуждения земель, принадлежащих Министерству обороны на острове Русском, под строительство объектов к проведению саммита АТЭС в 2012 году до сих пор не завершен. Эта проблема неоднократно поднималась на различных совещаниях с представителями федеральных органов власти, уполномоченными для решения данных вопросов, однако, несмотря на достигнутые договоренности, реализация их не производится и постоянно откладывается на неопределенный срок.
Еще одна проблема, о которой я хотел бы сказать, – это то, что из-за отсутствия финансирования не выполняется в полном объеме работа по подготовке документов территориального планирования градостроительного зонирования. Проблема финансирования усугубляется кадровой проблемой. Для решения этого вопроса в Приморье разработан проект краевой целевой программы "Государственная поддержка муниципальных образований Приморского края по обеспечению подготовки документов территориального планирования на 2009–2010 годы". Стоимость проектных работ составляет более 1 млрд. рублей, но их реализация будет идти на основе софинансирования, краевого бюджета, районного и поселенческого.
Из выступления председателя Новгородской областной Думы С.Ю. ФАБРИЧНОГО
Уважаемый Сергей Михайлович, уважаемые коллеги! Пожалуй, ни одну реформу в Российской Федерации не анализировали так долго, как реформу местного самоуправления. Но в то же время, несмотря на то, что мы уже почти 10 лет обсуждаем, каким быть местному самоуправлению в Российской Федерации, основная причина проблем в местном самоуправлении тем не менее остается, и эта основная причина является пусковым механизмом для наличия противоречий, пробелов в существующем законодательстве. Это отсутствие баланса между объемом и содержанием вопросов местного значения и финансово-экономической основой местного самоуправления. И есть проблемы как в доходной, так и в расходной части местных бюджетов.
Если говорить о доходной части, то мы с вами видим, что концептуально формирование доходной части происходит не через закрепление источников, как это было в 1995–1999 годах, удельный вес их в нынешних муниципальных бюджетах крайне мал, а через различные фонды поддержки и фонды выравнивания. Поэтому, на мой взгляд, совершенно справедливы голоса тех, кто говорит о необходимости введения налога на недвижимость, об увеличении нормативов отчислений от налогов, которые поступают в бюджетные системы вышестоящих уровней, а также о взимании подоходного налога по месту регистрации.
Далее. По данным Министерства финансов, более половины местных бюджетов исполняются с профицитом. Но мы ведь должны понимать, что в этом случае речь идет о фактических затратах, а не о реальных потребностях органов местного самоуправления, потому что вопросы местного значения в стоимостное выражение не переводились, стандартов социальной обеспеченности не в целом по России, а хотя бы по существующим сегодня федеральным округам тоже нет. И в этой ситуации для муниципальных образований качество оказания услуги уходит на второй план. На первый план выходит борьба за ресурсы. А если мы еще примем во внимание то, что неоднократно вносились изменения не только в "131"- й закон, но и в другие федеральные законы, которые увеличивали расходную часть местных бюджетов без соответствующей компенсации, то, я думаю, тогда нас не будет удивлять тот факт, что львиная доля доходов в бюджетах поселений идет на заработную плату и на коммуналку, а на все остальное уже, как придется.
Но совершенно очевидно, что такие вещи, как генпланы поселений, правила землепользования и застройки территорий, оформление документации на муниципальное имущество и земельные участки, без федеральной помощи муниципалам просто не потянуть. Мы тоже принимаем здесь определенные меры.
Из выступления председателя Тюменской областной Думы С.Е. КОРЕПАНОВА
Уважаемый Сергей Михайлович, уважаемые коллеги!
В Тюменской области в середине 90 годов поселенческая модель была сформирована. Вместе с тем муниципальные образования, созданные на уровне поселений, имели весьма слабый социально-экономический и кадровый потенциал, не имели необходимой нормативно-правовой базы, были экономически и управленчески несостоятельными. В результате, к началу 2001 года задолженность муниципальных образований только в жилищно-коммунальном секторе составила около 2 млрд. рублей. Учитывая все эти факторы, жители сельских поселений Тюменской области инициировали проведение местных референдумов, по итогам которых областная Дума приняла закон о создании объединенных муниципальных образований в границах районов области. В результате этого к моменту принятия Федерального закона № 131-ФЗ у нас уже был опыт и наработки, связанные с функционированием местных органов власти и в рамках поселенческой модели, и в рамках районной.
С учетом этого мы уже с 1 января 2006 года приступили к реализации "131"-го Закона на территории области в полном объеме, не продляя переходный период до января 2009 года.
По вопросам местного самоуправления нами было принято более 50 законов. Основными направлениями мы считали упорядочение полномочий местных органов власти, наделение их государственными полномочиями и, разумеется, необходимое финансирование этих полномочий. Нами была утверждена методика расчета соответствующих субвенций местным бюджетам.
Принятие областного Закона "Об установлении единых нормативов отчислений от отдельных налогов и сборов в бюджеты муниципальных образований Тюменской области" позволило увеличить налоговые доходы, я имею в виду, собственных бюджетов муниципальных образований, более чем в два раза, и минимизировать встречные финансовые потоки в рамках межбюджетных отношений.
Хотелось бы акцентировать ваше внимание еще на одном моменте. Кроме этого закона, с целью обеспечения сбалансированности местных бюджетов Законом области "О межбюджетных отношениях в Тюменской области" были утверждены методики распределения между муниципальными образованиями средств трех региональных фондов. Это Фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), Фонд финансовой поддержки поселений и Фонд софинансирования расходов.
Таким образом, в Тюменской области была сформирована эффективная система взаимоотношений областного бюджета с местными бюджетами, позволяющая обеспечить финансирование полномочий, возложенных на органы местного самоуправления, и, разумеется, контролировать эффективность их использования.