Geum.ru

Участвует Сергей Александрович Боголюбов, доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом Института закон

Вид материалаЗакон

Содержание


Зинюкова о. в.
Кичигин н.в.
Кичигин н.в.
Иванова е.н.
Боголюбов с.а.
Подобный материал:
1   2   3   4   5


ЗИНЮКОВА О. В.:

– Министерство утвердило Административный регламент Ростехнадзора по исполнению данной государственной функции. Но, опять же, он действует только на те объекты, которые подлежат федеральному государственному экологическому контролю. И проблема возникает у субъектов Российской Федерации, как им реализовывать то полномочие, которое за ними закреплено по выдаче разрешений на выбросы от тех объектов, которые не подлежат федеральному экологическому контролю, а подлежат региональному экологическому контролю. Но, опять же, эта проблема будет решаться в законопроекте, о котором Виктория Рудольфовна говорила. А далее – что касается муниципального контроля. Как самостоятельный вид экологического контроля, он был исключен из норм закона «Об охране окружающей среды», но в тоже время, нормы, которые обязывают органы местного самоуправления обеспечивать исполнение законодательства в области охраны окружающей среды и соблюдение требований в данной сфере, они остались. То есть возникает вопрос, каким образом органы местного самоуправления при отсутствии полномочий по осуществлению контроля могут обеспечивать исполнение законодательства. Что касается общественного контроля – возможность его проведения установлена действующим законодательством, однако нет ни четкого порядка его осуществления, ни последствий его проведения. Да, проведут какие-то общественные организации либо граждане мероприятия по контролю, и как будут использоваться эти результаты, непонятно. Кроме того, есть постановление Правительства, которое говорит о том, что только аккредитованные граждане и юридические лица могут привлекаться к проведению контрольных мероприятий. Что касается производственного контроля – здесь ситуация аналогичная, поскольку нет четкого порядка его проведения, и специфика это контроля заключается в том (и это еще раз подтверждает необходимость четкой его регламентации на законодательном уровне), что это единственный вид контроля, где хозяйствующий субъект сам же себя и контролирует. И на субъекты хозяйственной и иной деятельности возлагается обязанность представлять сведения о лицах, которые ответственны за проведение экологического контроля, об организации экологических служб на объектах хозяйственной и иной деятельности, а также о результатах экологического производственного контроля в соответствующие органы исполнительной власти, которые осуществляют государственный экологический контроль. При этом на руководителей организаций и специалистов, которые ответственны за принятие экологически-значимых решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, возлагается обязанность иметь подготовку в области охраны окружающей среды и экологической безопасности. И эта подготовка должна осуществляться в соответствии с законодательством, но в настоящее время действующее законодательство не предусматривает специальных норм по подготовке специалистов именно в данной области. Кроме того, еще одна проблема возникает: если предприятие работает идеально и соблюдает все требования законодательства в части выбросов, сбросов и так далее, но приходит инспектор и выявляет отсутствие подготовки, то каковы должны быть его действия? Кроме того, обозначая эту проблему, хочется сказать еще о соотношении требования по соблюдению законодательства в области охраны окружающей среды, и здесь я имею в виду – не только хозяйствующими субъектами, но и, конечно же, теми субъектами, которые осуществляют контроль, с нормами федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного надзора и муниципального контроля». Это 294-й федеральный закон. Основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя. То есть меня, как хозяйствующего субъекта, в течение трех лет не имеют права проверять планово, если только есть основания для внеплановой проверки, которые четко предусмотрены в 294-ом законе. То есть, если я знаю, что у меня какие-то глобальные нарушений до истечения трех лет, которые, может быть, явно не видны и нет основания для внеплановых проверок, то я, как хозяйствующий субъект, могу принять решение о ликвидации или реорганизации. И вот здесь хочу сказать, на мой взгляд, о достаточно прогрессивной норме, которая содержится в Налоговом Кодексе, которая говорит о том, что возможно проведение налоговой проверки, которая вызывается реорганизацией или ликвидацией юридического лица. Вот мне кажется, то же самое можно сделать и в части проверок в рамках экологического контроля. Если поступает информация о том, что юридическое лицо реорганизуется или ликвидируется, и не прошло три года с момента его регистрации, то можно осуществлять проверку. Большое спасибо за внимание.


ВЕДУЩИЙ:
– Вопросы к Ольге Викторовне еще есть? Спасибо, Ольга Викторовна. Коллеги, я думаю, что возможность обсудить проблему еще будет, время еще остается какое-то, в том числе и проблемы, связанные с природнадзором и с административным приостановлением, приостановлением в порядке искового производства, понимая, что в одном случае – это мера пресечения, а во втором – это несколько иною сюжет, с точки зрения принуждения. Но, тем не менее, мы попросим Николая Валерьевича Кичигина, старшего научного сотрудника Института законодательства и сравнительного правоведения, кандидата юридических наук, выступить с той самой темой, которая на самом деле изначально и была заявлена – «Мониторинг правоприменительной практики в сфере охраны окружающей среды». Пожалуйста, Николай Валерьевич.


КИЧИГИН Н.В.:

– Спасибо, уважаемые коллеги. Я хотел бы развить идею Сергея Александровича о том, что необходимо, действительно, уделять большое внимание мониторингу правоприменительной практики. И, в общем-то, сегодня утром я посетил секцию, которую вел Юрий Александрович Тихомиров, и, в общем-то, скажем так, насытился теорией мониторинга. И, действительно, идея мониторинга необходима не только как самостоятельный механизм, а именно с точки зрения включения ее в систему законопроектной деятельности, то есть когда мы производим анализ законодательства, мониторинг, выявляем пробелы, и потом совершенствуем законодательство и осуществляем одновременно юридическое прогнозирование. И поэтому, в общем-то, мониторинг законодательства, наверное, важен и в формализованном виде, поскольку как бы все мы осуществляем мониторинг законодательства каждый день. Особенно в январе каждого года мы осуществляем мониторинг, когда законодательство меняется в декабре, и мы выясняем, что изменилось? Но это как бы обыденная юридическая деятельность, а вот с точки зрения именно включения в процесс совершенствования законодательства, то здесь важен процесс последствия результатов мониторинга, и поэтому, конечно, должны быть определены какие-то органы отдельные или, например, министерства наделены этими полномочиями в части как раз мониторинга законодательства. Что касается мониторинга правоприменительной деятельности, то здесь, конечно, ситуация более сложная, и, в общем-то, такими функциями в настоящее время наделены и судебные органы, и органы прокуратуры, в том числе экологической, и контролирующие органы, в том числе Роспроднадзор, но не формально наделены, а фактически осуществляют эти функции ввиду своей основной деятельности. Но, тем не менее, широкому кругу общественности результаты этой деятельности видны, например, только путем анализа судебной практики по консультанту. В общем-то, иные результаты анализа правоприменительной практики обычно скрыты в рамках конкретных дел, конкретных рассмотрений, и поэтому, на мой взгляд, очень важно, во-первых, урегулировать тогда наравне с мониторингом законодательства мониторинг и правоприменительной практики, и включить в эту сферу также независимые организации. Например, у меня возникла такая идея – это Общественная палата Российской Федерации, как независимая организация, которая могла бы осуществлять мониторинг правоприменительной практики, с точки зрения защиты прав, в том числе и экологических прав граждан. И продемонстрировать, в общем-то, этот пример правоприменительной практики мониторинга я бы хотел на примере проблемы регулирования сброса загрязняющих веществ на рельеф местности. Это такая вот проблема, которая существует уже достаточно длительное время, и связана она с тем, что контролирующие и регулирующие органы, в первую очередь Ростехнадзор, осуществляют как бы такую практику – взимают плату за такой вид негативного воздействия, как сброс загрязняющих веществ на рельеф местности. Но при этом, ни в постановлении о плате за негативное воздействие, ни в ставках о платах, установленных Правительством, такой вид негативного воздействия не прослеживается. Не установлен порядок выдачи разрешения на этот вид негативного воздействия, и, в общем-то, я и мои коллеги участвовали в такой научно-исследовательской работе, анализировали вот эту ситуацию, и пришли к выводу, что она, как минимум, не совсем законна, поскольку она, опять же, как минимум, является спорной с точки зрения взимания этой платы с природопользователей. Между тем, суды, судебные инстанции, арбитражные суды, в общем-то, встали однозначно, как мы поняли, на такую позицию, что это все законно и принимали решения о взыскании с природопользователей таких платежей. То есть наши позиции как бы разошлись, и почему я решил вернуться к этой ситуации, потому что случайно попало в руки разъяснение Минприроды уже по этой ситуации интересной буквально в апреле этого года, в котором Минприроды дало разъяснение, что порядок установления вот таких нормативов сбросов на водосборной площади, а также методические основы для разработки действующими нормативно-правовыми актами и нормативно-методическими документами не предусмотрены, и что административным регламентом Ростехнадзора, опять-таки, процедура выдачи разрешения на сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов на водосборной площади не предусмотрена. То есть как бы достаточно однозначный вывод. Но, тем не менее, я в прошлый четверг выступал перед представителями Ростехнадзора, и у них мой тезис о том, что это не совсем законная деятельность, вызвал общее неприятие. Они сказали: «Почему? Мы так работаем». То есть вот, что показывает мониторинг правоприменительной практики, но, вместе с тем, почему мне кажется необходимым сюда включать общественные организации и независимых экспертов? Потому что в этом же разъяснении, на мой взгляд, правильном, Минприроды, есть как бы и вторая часть, где говорится о том, что в соответствии с 632-м Постановлением, при отсутствии разрешения на сброс загрязняющих веществ плата взимается как за сверхлимитное загрязнение. То есть, при чем здесь это, если уже в первой части сказано, что не нужно никаких разрешений? И второе – что вопрос о взимании платы в связи с отсутствием разрешения на сбросы по причине правовой неурегулированности вопросов нормирования сбросов на водосборной площади и порядка выдачи соответствующих разрешений может быть обжалован в судебном порядке. То есть, поэтому как бы такая двойственная позиция федерального органа исполнительной власти, который осуществляет нормативно-правовое регулирование, и который, в общем-то, должен, наверное, в будущем вести мониторинг и законодательства и правоприменительной практики, я считаю, что все-таки этим должно заниматься Министерство, потому что у федеральных служб будет все-таки ведомственный интерес здесь. Это говорит о том, что есть некоторые проблемы в отстаивании чистоты правовой позиции. И в завершение я бы хотел сделать, может быть, несколько концептуальный вывод о том, что, на мой взгляд, уже вот мониторинг, опять-таки, законодательства и правоприменительной практики, который в силу своих возможностей и в рамках своей работы я и мои коллеги осуществляем, мне кажется, свидетельствует о том, что административный механизм регулирования экологических правоотношений, о чем сегодня много говорили, в общем-то, зашел в некий тупик. И его перспектива положительного влияния на снижение негативного воздействия достаточно слаба и недостаточно эффективна. И буквально недавно в сборнике наших коллег из Мордовского государственного университета, профессор Дубовик, применительно к административной уголовной ответственности за экологические правонарушения, указала буквально следующее: что они фактически сейчас, применительно к экологической сфере исчерпали свои возможности. То есть это очень важный вывод, который свидетельствует о том, что этот признанный специалист в области экологической преступности, он свидетельствует очень о многом – что необходимо искать другие пути регулирования природоохранных отношений, если уже ответственность не работает, если административные механизмы не работают. И поэтому, в общем-то, я, конечно, приветствую эти попытки Президента, Минприроды, государства в целом, вводить экономическое стимулирование, потому что это, наверное, сейчас будет на долгосрочную перспективу единственный вариант развития куда-то дальше, а не топтания на месте, как бы и не решение очень важных, конкретных задач, но они на перспективу не сделают нашу жизнь боле благоприятной, с точки зрения экологии. И, хотя, конечно же, существует сильное противодействие со стороны бизнеса, крупного в том числе, но, тем не мене, если посмотреть их замечания, их позицию, то она не отличается в корне от позиции государства, они просто пытаются немного по-другому пойти, то есть в своих интересах, чтобы не понести большие издержки в связи с экологической модернизацией, назовем ее так. Вот все, о чем я хотел сказать. Спасибо.


ВЕДУЩИЙ:
– Благодарю, Николай Валерьевич. Вопросы к Николаю Валерьевичу есть какие-то? Да, пожалуйста.


ВОПРОС:

– Хотелось бы уточнить у Вас, в какой форме были утверждены данные разъяснения?


КИЧИГИН Н.В.:

– Это письмо Минприроды, разъяснение в ответ на запрос общественной организации.


НЕ ОПОЗНАНО:

– Таким образом, получается, что на практике данным письмом руководствоваться не следует, ведь данный документ содержит правовую норму, но не прошел государственную регистрацию в Минюсте России.


ВЕДУЩИЙ:
– Коллеги, прежде чем мы продолжим, я просто хочу сказать, что у нас осталось 15 минут времени, и мы можем предоставить слово желающим, кто готов, кто не выступал сегодня (да не обидятся на меня остальные) для того, чтобы реализовать право каждого на то, чтобы быть услышанным, а Николая Валерьевича, соответственно, поблагодарим. Пожалуйста. Вы что-то хотели сказать?

Коллеги, хочет еще кто-то выступить? Пожалуйста.


ИВАНОВА Е.Н.:

– Иванова Екатерина Николаевна, начальник юротдела Земельной кадастровой палаты по Ленинградской области. Тема моего выступления связана с тенденцией развития законодательства о кадастровом учете, в частности, о кадастровом учете такого природного ресурса и природного объекта, как земля. Тенденция, на самом деле, заставляет задуматься о том, к чему мы идем, с точки зрения экологии, когда учитываем земельные участки. В частности, хочется сказать, что в 2000 году у нас был принят федеральный закон «О государственном земельном кадастре». В 2007 году мы приняли федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости», в рамках которого предполагается единый учет не только земельных участков, но и объектов недвижимости, на них расположенных. На сегодняшний день принята концепция развития законодательства о кадастровом учете недвижимого имущества, согласно которой к 2012 году мы планируем снова принять еще один федеральный закон, который на этот раз будет предусматривать не только учет земельных участков и объектов недвижимости, на них расположенных, но и учет прав на них. Таким образом, видна тенденция законодателя – превращение земли исключительно в объект права. Таким образом, мы отходим от понятия о земле, как о природном ресурсе. Между тем, по всей видимости, с учетом современного состояния экологии, современного состояния вообще природных систем, эту тенденцию можно рассматривать, как негативную. На сегодняшний день политик исходит из того, что в развитых странах учет недвижимости и учет прав на них объединены в единую информационную систему. Но с точки зрения российского законодательства, наверное, к таким тенденциям можно относиться критически, поскольку на сегодняшний день уровень экологической культуры у нас недостаточно высокий. Среди основных проблем, которые существуют на сегодняшний день, можно назвать следующие: во-первых, в кадастровой недвижимости отсутствуют на картографических материалах границы категорий земель, их, как известно, в Земельном Кодексе семь. Что это за собой влечет с точки зрения экологического законодательства? Это влечет за собой возможность предоставления или необоснованного перевода земель из одной категории в другую, поскольку нет возможности установить и доказать, действительно ли отдельный земельный участок относится к той или иной категории земель. Поскольку границ категорий земель в законодательстве нет, соответственно, невозможно с точностью определить их принадлежность к той или иной категории. Если мы будем говорить о категории земель населенных пунктов, здесь, в принципе, еще можно согласиться с тем, что при установлении границ населенного пункта, все земельные участки, естественно, подлежат отнесению к категории земель населенных пунктов. Но если мы посмотрим иные категории земель, например, земли сельхозназначения и земли лесного фонда, где граница на местности между ними проходит? К сожалению, это из государственного кадастра недвижимости на сегодняшний день неясно. Это, в свою очередь, может повлечь определенные экологические проблемы, связанные, в том числе с осуществлением государственного земельного контроля. Еще одну негативную тенденцию можно отметить – о том, что закон декларирует возможность учета зон с особыми условиями использования территории, но на практике закон не устанавливает, какой документ необходим для учета таких зон, и кто является субъектом, имеющим право обратиться за учетом зоны с особыми условиями использования территории. Между тем, это очень важно, поскольку такие зоны, как, например, санитарно-защитные зоны предприятий, водоохранные зоны и иные зоны... установление этих зон влечет определенные правовые последствия, в том числе для землепользователей. Проблему представляет еще и то, что ежегодно в докладах о состоянии земель отражается статистика – сколько у нас земель подвержено загрязнению. Но, тем не менее, границы этих загрязненных земель также не отражаются в кадастре. Это также можно рассматривать, как негативную тенденцию, поскольку, таким образом, нарушается право граждан на предоставление информации о состоянии окружающей среды. Зная статистику, заинтересованные лица не в состоянии установить, где же именно находятся эти очаги негативного воздействия на окружающую среду. Таким образом, поскольку мое выступление носит тезисный характер, можно отметить следующее. На сегодняшний день законодатель рассматривает учет недвижимого имущества, и в том числе землю, исключительно с таких бытовых позиций. Можно сказать, что основной функцией в настоящее время является функция фискальная, функция налогообложения. Но, как видно из того, что право граждан на предоставление экологической информации на сегодняшний день в законодательстве не регламентировано, не отражено, государственный кадастр недвижимости может стать таким источником экологической информации. Поэтому, если говорить о тенденциях, которые на сегодняшний день прослеживаются, наверное, следует обратить внимание на необходимость, в том числе учета экологических интересов общества и государства при проведении кадастрового учета земельных участков, потому что на сегодняшний день земля в законодательстве об учете рассматривается односторонне. Представляется, что, наверное, необходим более широкий подход. Спасибо.


ВЕДУЩИЙ:
– Спасибо, Екатерина Николаевна. К сожалению, время у нас уже истекло, поэтому, уважаемые коллеги, хотелось поблагодарить всех, кто принял участие, отдельно сказать большое спасибо Сергею Александровичу Боголюбову. Считайте, что мы с вами неплохо поработали, и можно подвести итоги. Мы понимаем, что у нас есть проблемы, есть проблемы, которые у нас... я бы сказал, что это уже достаточно вечные проблемы, есть куда расти, мы над ними работаем. То есть, как в свое время сказал академик Толстой, когда приняли сначала часть первую Гражданского Кодекса, а потом часть вторую, он сказал примерно так: «Еще десятилетия три или четыре юристам будет, чем заниматься, ученым юристам – о чем писать, что говорить, что критиковать». Естественно, жизнь, она богаче и многообразнее, и, тем не менее, я хочу поблагодарить всех за принятое участие. Нам приятно, что это происходит в нашем любимом дорогом городе, поэтому мы говорим слова признательности всем гостям, желаем, чтобы вам было комфортно в нашем городе. Если что не так с погодой, извините. Во всяком случае, у нас не так жарко, как у вас. Спасибо.


БОГОЛЮБОВ С.А.:

– Да, я вот не успел только сказать насчет экологической экспертизы правовых актов, но надо сказать, что и в первые годы действия закона она не очень была применяемая, эта норма, и в частности, в Государственной Думе все время были дискуссии, кто же должен проводить государственную экологическую экспертизу законопроектов? И на моей памяти, только два законопроекта прошли постороннюю независимую экспертизу, назначенную... тогда был Госкомитет по охране природы, и я участвовал в этой экспертизе, это по законопроекту об охране атмосферного воздуха, и, по-моему, по озеру Байкал. Но потом представительный законодательный орган решил, что это смешение, разделение властей. Если исполнительная власть, в лице Минприроды, назначающая экспертизу, будет еще экспертировать законопроекты... Такие же процессы пошли и в субъектах Федерации, и, в общем-то, эта экспертиза правовых актов накрылась, как класс, как явление. Но мы своих, как всегда ученые пытаются иногда оправдать, особенно юридические ученые... мы полагали, что если Комитет по природопользованию и охране окружающей среды Государственной Думы дал одобрение законопроекту, то, стало быть, и экспертиза такая проведена в лице этого Комитета для всех остальных комитетов. Какое-то время, пока Комитет возглавляла бурная, обширная, так сказать, энергичная Злотникова, (00:42:02) Комитет и другие терпели такой подход, а мы, ученые, оправдывали, хотя бы хоть такая, чтобы была экспертиза, но потом все комитеты (когда Злотникова не была избрана) дружно навалились на следующего председателя, и сказали, что это проявление неодинаковости, их неравенства, и что не надо вообще такой экспертизы. В уме стали так считать, полагать, но в действительности, экологическая государственная экспертиза проектов и актов не только формально исключена из закона «Об экологической экспертизе», но и фактически, и тогда еще, и сегодня, не осуществляется, пока нравственность и правовое экологическое воспитание не победят законодателя и нового творца правовых актов. А вопрос с письмами – тут мы не довели до конца, но времени у нас просто нет. Это очень интересный вопрос о правовом статусе ответов Министерства.

Спасибо вам всем. Меня радует, что мы по жизни все ходим, слава богу, и ученые, и преподаватели. Такой сплав получился, и еще раз скажу то, с чего я начал, и этим же закончу уж точно. Вторая часть названия конференции – правоприменение, вот мониторинг чего, главное! На закон им – вот! Тысячи их, законов! И все в очереди стоят еще новые принимать, новые!


БОГОЛЮБОВ С.А.:

– Принимаем новые законы, вместо того, чтобы смотреть, как их применять. Но это проблемный вопрос, он давно меня волнует, поэтому я и ушел из чиновников вообще. Наукой комментировать легче это дело, чем писать ответы.


ВЕДУЩИЙ:
– Коллеги, есть предложение, потом это можно еще в кулуарах продолжить, еще встретиться. Я думаю, у нас будет еще время. Спасибо всем!