Geum.ru

Участвует Сергей Александрович Боголюбов, доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом Института закон

Вид материалаЗакон

Содержание


Боголюбов с.а.
Васильева м.и.
Васильева м.и.
Васильева м.и.
Сергей александрович
Васильева м.и.
Подобный материал:
1   2   3   4   5


ВОПРОС:

– Будьте добры, хочется услышать, как ИЗИСП участвовал в работе по изменениям законодательства, касающимся животного мира, в процессе развития гражданского законодательства?


БОГОЛЮБОВ С.А.:

– Ну, товарищ Кац, под ИЗИСП понимает Институт законодательства и сравнительного правоведения, чтобы всем было понятно, если кто не знает, вот. Институт участвует очень активно, во-первых, мы обсудили на ученом совете концепцию. Во-вторых, семь сотрудников нашего института состоят в комиссии по усовершенствованию гражданского законодательства. В-третьих, первый номер журнала российского права, издается нашим институтом, журнал «Российское право», весь посвящен отношению ИЗИСП к совершенствованию гражданского законодательства. И там есть и моя статья под названием «Земельное и гражданское законодательство». Но, во-первых, это, во-вторых, уже скажу, что ИЗИСП, он тоже не единое лицо. И надо сказать, это демократический институт, хотя институт при правительстве, но правительство очень с пониманием относиться к точкам зрения. У нас разные точки зрения. И если отдел гражданского законодательства во многом поддерживает, не во всем, концепцию, то отдел экологического природно-ресурсного законодательства, он категорически возражает и приводит доводы к тому, чтобы из земельного кодекса, из других природно-ресурсных законов автоматически не переводились в гражданский кодекс. Я готов на эту тему очень много говорить, я боюсь только, ну, занять время других выступающих. Берите журнал «Российского права» №1. Там на двадцати страницах моя точка зрения и точка зрения нашего отдела изложены. В принципе, коротко скажу, дело не в субъективном и не в сохранении споров или имени, там, вот природноресурсный, экологическая и все прочее, что с этим связано. Дело в том, что все-таки природные ресурсы, хотя они и являются вещами, кроме недр, вещами, то есть предметом гражданско-имущественного оборота. Кроме недр, все природные ресурсы и объекты могут быть продаваемы, покупаемы, обменяемы, подарены и прочее. Так вот, это все-таки вещи очень своеобразные. Вот настолько своеобразные, что это количество своеобразия этих вещей переносит их в другое качество. Это не те вещи, которые подпадают под обычный товарооборот. Но, а доказательств этого уйма, начиная с того, что это во многом неперемещаемые вещи. Во-вторых, не созданные, в большинстве случаев, человеком. В-третьих, не имеющие цены, так же, как и картина Рубенса, там, или еще кого-то. И, в-четвертых, это такое национальное достояние, кроме недр тоже, то есть недра – величайшее достояние, но к этому привыкли, произнося, но и все остальное тоже, что они не могут быть подвержены всем правилам недвижимости, каким подвержены все остальные вещи. Но это я коротко очень. Читайте номер один журнала «Российское право».


ВЕДУЩИЙ:

– Спасибо, Сергей Александрович. Да, тогда мы попросим Марию Ивановну Васильеву, профессора кафедры экологического права Московского Государственного Университета, выступить с сообщением «Актуальные вопросы реализации экологической политики в праве».


ВАСИЛЬЕВА М.И.:

– Добрый день, уважаемые коллеги! Я по смыслу своего выступления, очевидно, буду продолжать те мысли, которые уже здесь озвучил Сергей Александрович, и наша точка зрения с ним часто сходится в оценках происходящего, как в сфере законотворчества, так и в сфере правоприменений. И я во многом к нему присоединилась. Право является формой реализации государственно-экологической политики в силу соотношения политики и права, если иметь в виду, что политика – это предправо. Есть у нас правовая политика, есть у нас экологическая политика, на эти вопросы ответы, наверное, будут различными. Как вариант, можно исходить из поручения президента правительству, которое было дано им по результатам последнего государственного совета, 27 мая, подготовить совместно с заинтересованными общественными организациями до конца текущего года, проект «Основ государственной экологической политики». То есть, если дано поручение подготовить, то в концентрированном виде, как некий структурированный текст, государственно-экологическая политика, надо понимать, пока что отсутствует. В 2002 году, в преддверии в самом, в преддверии саммита в Рио-де-Жанейро, была подписана распоряжением правительства экологическая доктрина, которая, по сути, конечно, должна была отразить экологическую политику государства на тот период времени. И поскольку она формально не отменена, то мы, наверное, и должны воспринимать, имея в виду вот объективную форму выражения политики, должны воспринимать именно экологическую доктрину в первую очередь, в качестве свидетельства того, что экологическая политика есть. Вот иногда, политические деятели выносят на обсуждение, озвучивают такую мысль, что вот в государстве нет экологической политики. Вы знаете, государственно-экологическая политика, на самом деле, она всегда есть. Потому что без политики законотворчество не развивалось бы. Другой вопрос, какая она? То есть мы можем критично относиться или одобрять ее, но факт ее существования, конечно, опровергнуть невозможно. И вот в очередной раз предстоит положить, что называется на бумагу, основные положения государственно-экологической политики. Как это поручение президента будет выполнено прогнозировать сложно. Возможно, что заинтересованные федеральные органы власти, среди них, наверное, Министерство природных ресурсов и экологии – первый заинтересованный орган. Возможно, что они сумеют подготовить почву для выполнения данного поручения президентом. Но я считаю, что вот это обстоятельство заслуживало того, чтобы о нем вспомнить в рамках нашей конференции. А есть ли концепция развития экологического законодательства? Такой концепции формально тоже нет. Доктринальные концепции есть, и они многократно были сформулированы, доведены до сведения юридической и иной общественности, опубликованы, это и институт законодательства регулярно делает в своих изданиях, где публикует концепции развития отраслей законодательства. Это делают отдельные теоретики, работающие в сфере экологического права. Но в виде некоего такого документа, исходящего от федерального собрания, концепция развития экологического законодательства сейчас отсутствует. Вот здесь задавался вопрос по экологическому кодексу. Я думаю, будет мне сейчас своевременно, вопрос задавался не мне, но я себя чувствую к этому процессу причастной. Поэтому несколько слов буквально посвящу. Вот в свете отсутствия концепции развития экологического законодательства и рождаются такие предложения, как, а не создать ли нам экологический кодекс. Вот если бы была концепция, которая была бы одобрена федеральным собранием, ей был бы придан какой-то статус правовой. Ну, такие вопросы уже, наверное, если бы дискутировались, то в ином ключе. То есть если бы Государственная Дума согласилась с тем, что нужен именно кодекс, то мы бы таким вопросом не задавались. Да, кодекс нужен. Другой вопрос, какого формата, в какой структуре? А вот сейчас даже сама целесообразность такого документа под вопросом, несмотря на то, что МПР последние три года работал над этим документом. Ситуация была следующая. В 2007 году была подготовлена концепция экологического кодекса, и в течение 2008 года и половины девятого года был написан самый первый вариант экологического кодекса, который сейчас существует в статусе НИР, результата НИР, со всеми правами министерства природных ресурсов, который его депонировала, наверное, такой термин будет пропорционален, и судьба и перспективы этого документа неизвестны даже нам самим исполнителям. Головным исполнителем проекта кодекса был юридический факультет Московского Университета, и, естественно, я, как один из авторов этого проекта могла бы о нем говорить, но я тоже не располагаю такими временными возможностями. Но, тем не менее, по самому щепетильному, тонкому моменту, связанному с предметом кодификации. В принципиальном плане можно ставить вопрос о кодификации экологического законодательства в широком и узком смысле. В узком смысле, кодификация подразумевает консолидацию природоохранных норм, связанную с объединением природоохранных законов, и с изъятием природоохранных норм из природноресурсовых законов, то есть из водного кодекса, из лесного кодекса, закона о недрах, закона об охоте, земельного кодекса и прочих. Это кодификация в узком смысле. Кодификация полная, в широком смысле, означает создание единого документа на базе всех, и природоохранных, и природноресурсовых законов под эгидой экологического кодекса. Я полагаю, что вы понимаете, что масштаб задачи, и масштаб работ значительно различается. На период с седьмого года существовала установка, и она исходила, я хочу подчеркнуть, не от теоретиков, а от Министерства природных ресурсов, как от заказчика данных работ.


ВАСИЛЬЕВА М.И.:

- Кодификация должна быть произведена в узком смысле, что и было впоследствии сделано. Теоретически, возможно, приемлем и тот, и другой вариант: вопрос только в реализуемости. Вопрос в силах, во времени, в качестве конечного результата – то есть в какой период времени, какими силами исполнять эту работу. Если в Германии писали около десяти лет, представьте себе, экологический кодекс, то МПР поставил задачу написать его за год. Понятно, что за год – здесь, однозначно, нужно склоняться в сторону формата узкого экологического кодекса и представлять себе, что именно может быть сделано за этот срок. В Германии, в конечном счете, кодекс не приняли по причинам того, что он вторгался в сферу ведения субъектов федерации – то есть земель; но, как юридический документ, он, как мне представляется, был несравнимо в более глубокой степени проработанности, чем тот проект, который сейчас имеется в МПР. Собственно говоря, кодификация не является универсальным лекарством; и, более того, я сейчас не как исполнитель этого проекта, а в целом, как специалист, который давно занимается экологическим правом, хочу высказаться, вне контекста и даже в отрыве от этого проекта кодекса. Конечно, кодификация не является ни универсальным лекарством, ни, тем более, каким-то единственным средством приведения законодательства в соответствие с практическими потребностями к его содержанию, качеству; и куда, наверное, было бы полезнее сейчас восполнять пробельность отдельных федеральных законов и принимать, точечно, новые законы – например, такие, как о плате за негативное воздействие на окружающую среду. Если уж говорить о тенденциях, в которых должно развиваться современное российское экологическое законотворчество, здесь нужно иметь в виду, что оно должно решать как системные, так и точечные задачи. Задачи системного порядка – это приведение нормирования в соответствии с современными требованиями к этому институту. Об этом очень давно уже говорится; и, судя, опять-таки, по перечню поручений президента по итогам Госсовета, нормирование во главе тех поручений, которые были даны правительству; и, наверное, в этом смысле есть какие-то основания ожидать результата. Правительство, в лице МПР, давно работает над законопроектом о внесении изменений в федеральный закон об охране окружающей среды, в части изменения системы нормирования, в части создания механизмов экономического стимулирования и в части изменения разрешительной системы деятельности. То есть три момента нормирования системы выдачи разрешений и оплатности, они все взаимосвязаны; и есть намерение усовершенствовать российское законодательство, приблизив его к образцам Европейского Союза. Наверное, года два или три правительство, вместе с подведомственными федеральными органами власти, работает в этом направлении; и об этом мы знаем из заявлений руководителей высшего звена – о том, что это уже подходе. Будем надеяться, что эта задача все-таки будет решена. Это что касается системного совершенствования. О точечном совершенствовании и, например, о закон о плате или хотя бы тот же закон об аудите: проблема давно известная и хорошо уже рассмотренная в литературе за много лет. Много написано о том, чем был бы полезен институт экологического аудита и как именно нам следовало бы изменить систему платежей. Это задачи, которые могут быть решены достаточно автономно – то есть путем внесения (в данном случае, что касается аудита поправок, я считаю, вряд ли нужен закон об охране окружающей среды) и путем принятия закона о плате все-таки, наверное, как самостоятельного закона. У нас что получилось? В шестнадцатую статью внесли изменения, предоставив правительству полномочия устанавливать порядок взимания платежей – тем самым обошли необходимость срочного принятия федерального закона. Почему это произошло? Потому что ранее действующая редакция статьи шестнадцатой предполагала скорое принятие специального федерального закона; но с 2002 года прошло много лет – его так и не приняли; а бизнес-структуры, очевидно, увидели и эту прореху тоже и стали ставить вопрос уже в судебном порядке о нелегитимности платежей. А поскольку мы помним историю 2002 года с Верховным судом и с Конституционным судом, с 632-м постановлением; то, для того чтобы, видимо, новой волны таких судебных процессов не вызывать, быстренько были внесены изменения в части передачи полномочий правительству; хотя на самом деле отношения платности должны регулироваться на уровне федерального закона. Мне думается, что, по смыслу, экологическое законодательство всегда должно преследовать цель предупреждения и компенсации экологического вреда: какие бы законы ни принимались, первым стратегическим ориентиром должно быть предотвращение экологического вреда. Работает закон на эту задачу – хороший закон, не работает – значит, закон, наверное, пустой: в противном случае, зачем вообще нужно экологическое законодательство? Оно и создавалось в свое время, как отрасль законодательства, для того чтобы решать эти вопросы. Сегмент законодательства, связанный с компенсацией экологического вреда, у нас как-то, традиционно, отстает. Задача в технико-юридическом плане достаточно непростая и, с другой стороны, требующая в ряде случаев значительных финансовых затрат. Наверное, по этим двум основным причинам у нас и отстает та часть законотворчества, которая должна была бы развиваться для создания института возмещения вреда. А что происходит? Ведь компенсационная функция юридической ответственности не реализуется, увы. Да, в последние годы были приняты методики определения объемов ущерба, причиняемого различными видами правонарушений и посягающего на различные виды природных объектов; но эта ниша пока полностью еще не закрыта: я могу тут приводить примеры – например, методики и порядка подсчета ущерба от загрязнения земель химическими веществами 1993-94 года: они нуждаются в совершенствовании. Некоторые методики до сих пор еще вовсе отсутствуют, методики по вреду рыбным запасам тоже нуждаются в совершенствовании. Это первый момент. Второй момент: не существует специальная правовая база для ликвидации накопленного ущерба. Об этом сейчас тоже много говорится; и в контексте тех двух миллиардов тонн отходов, которые уже в стране накоплены, да и в контексте того миллиона или более жителей, которые проживают на экологически неблагополучных территориях, проблему все признают и фиксируют ее на самом высоком государственном уровне; однако в правотворческом отношении она до сих пор так и не решается: очевидно, это связано с большой затратностью. Насколько я знаю, законопроект о зонах экологического бедствия был подготовлен уже несколько лет назад (примерно так лет семь-восемь); но он был отклонен правительством, как затратный; поскольку, естественно, в нем решались вопросы финансирования оздоровления неблагополучных территорий; а уж если ставить вопрос широко и, в правовом смысле, достаточно – то есть еще и вопрос о выплате компенсаций населению подключать – то можете представить, в какую цифру из бюджета это выливается: правительство здесь, конечно, таким образом высказало свою позицию (по-моему в лице Минфина, я не помню точно, но это была официальная позиция). По-прежнему в состоянии стагнации у нас проблема правового регулирования возмещения экологического вреда, причиняемого здоровью населения – это, скажем, в юридическом отношении, задача повышенной сложности. Я не говорю уже о том, что она тоже затратная; поскольку многие направления решения этой проблемы должны быть профинансированы из бюджета. Но там есть и объективные трудности, связанные с особенностями директных обязательств, которые при этом возникают, с особенностями самого вреда, как вреда, отсроченного во времени и пространстве, когда не всегда удается установить причинно-следственную связь; и существуют многие другие трудности объективного порядка, да и субъективного тоже, когда у нас сами пострадавшие граждане не заинтересованы в защите своих интересов. Посмотрите, как граждане себя ведут, если нарушается их субъективное трудовое право или их субъективное жилищное право. А как граждане себя ведут, когда повсеместно нарушаются их экологические права? Наверное, только в самых редких или крайних случаях граждане способны постичь важность этого интереса и выступить в его защиту тем или иным образом. Здесь еще и уровень правосознания населения тоже играет свою роль; и, увы, эта роль здесь, скорее, негативная. Я о том, что эколого-правовое сознание, в массе своей, конечно, недостаточное. Далее, как я представляла бы себе, должно развиваться экологическое законодательство и, соответственно, как должны регулироваться и отражаться экологические приоритеты в праве. Есть такие стратегические направления развития страны, которые требуют внимания законодателя, с точки зрения их экологического сопровождения. Был у нас национальный проект «Жилье» - его экологически сопроводили, вычистив закон об экологической экспертизе, скажем, с точностью до наоборот. Это к вопросу, который коллега задавала о том, что у нас происходит с государственной экологической экспертизой; и я напоминаю, в связи с каким событием это было сделано. 18 декабря 2006 года были внесены поправки в Градостроительный кодекс и в ряд других законодательных актов, под флагом, или под предлогом, что ли, реализации приоритетного создания правовых механизмов реализации такого приоритетного национального проекта, как «Доступное жилье гражданам России»; и, вероятно, авторами этих законодательных поправок экологическая экспертиза рассматривалась в качестве барьера обеспечению граждан жильем – видимо, так. То есть такова идеология вопрос. Ну, вот было такое сопровождение этого национального проекта. Так исторически сложилось, что достоянием России являются природные ресурсы: Россия – энергетическая держава; и в этом смысле энергетическая безопасность страны является навсегда нашим стратегическим приоритетом развития: и внешняя, и внутренняя энергетическая безопасность. А учитывая вклад топливно-энергетического комплекса в загрязнение окружающей среды, надо полагать, что проблемы обеспечения экологической безопасности, проблема функционирования ТЭК является проблемой экологозначимой, безусловно. И, более того, я считаю, что, так же, как и проблема предотвращения и компенсации экологического вреда, она уже вышла в ряд факторов, не просто влияющих, а определяющих развитие экологического законодательства Российской Федерации сейчас и на многие годы вперед. То есть нужно считаться с данностью – с тем, что страна живет, главным образом, пока еще, хотя и делаются попытки перейти на инновационные пути развития и модернизации экономики; и общее осознание этого, на политическом уровне, конечно, есть; но пока мы еще живем за счет природных ресурсов; и, в этом смысле, экологическое законодательство, безусловно, своим приоритетом должно иметь предоставление соответствующего эколого-правового сопровождения функционированию энергетики и топливно-энергетического комплекса страны в целом. Я не хочу злоупотребить вашим временем: в рамках регламента, заканчиваю. Возможно, если какие-то вопросы будут, спасибо.


ВЕДУЩИЙ:

- Благодарю Марию Ивановну. Пожалуйста, если есть вопросы, прошу вас.


ВАСИЛЬЕВА М.И.:

- Я к вам только, как к учителю своему и как к представителю Института законодательства при Правительстве. Поэтому, если бы Сергей Александрович высказался, это была бы все-таки позиция правительственной структуры.


СЕРГЕЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ:

- Нет, она научная.


ВАСИЛЬЕВА М.И.:

- Научная, но при Правительстве: у вас в названии записано. А Московский университет вот уже действительно в этом плане независимое образовательное учреждение. Вы знаете, сразу видно, что вы работаете в органах власти: обычно есть такие признаки. Их много, и один из них – это когда коллеги называют законы по номерам.


ВАСИЛЬЕВА М.И.:

- Я поняла суть вашего вопроса: он не экологический. Я не буду уклоняться, как женщина, от ответа (мне это поручили). Моя точка зрения следующая: вы сами уже ответили на свой вопрос. То есть, если определенный сегмент от общественных отношений был передан для урегулирования на уровне правительства, то перед вами стоит дилемма: принять усеченный нормативный акт своего министерства-ведомства или пробивать регулирование какой-то ситуации в комплексе, используя полномочия, которые были возведены на уровне правительства: вот такая рабочая задача, правильно? Но понимаете, коллеги, это ж не дело теоретика – отвечать. Это же нужно понимать ситуацию внутри: как она у вас сложилась, какие существуют деловые взаимоотношения – то есть, сколько этот процесс займет времени. Если это будет годами продолжаться, может быть, хотя бы фрагментарно, но быстро урегулировать ведомственным актом. Я бы ответила так: нужно знать конкретную проблематику – то есть о чем вообще вопрос. Если он экологический, вы можете подойти, допустим, в перерыве и уточнить более конкретно. То есть здесь должно быть, наверное, такое тактическое мышление: принять неполный акт или не принять его вовсе. У нас федеральный закон о плате вовсе не принимают: я в этом вижу уже стратегию. Это нельзя оправдать чем-то; это нельзя объяснить нехваткой времени, сил, еще чего-то. Ну, вот не принимается он, видимо потому, что столкнулись непримиримым образом интересы сторон, которые на него влияют. Я, например, сама, как независимый эксперт, рецензировала его три раза, начиная с 2002 года; и я вижу, что там какие-то силы, которые не имеют юридического или теоретического характера. То есть его можно вполне подчистить и довести если не до совершенства, то до уровня принятия; но это не делается. То же самое и здесь. То есть нужно видеть конкретную ситуацию, каким путем ее тактически лучше. К сожалению, я ничего нового вам не могу сказать – вы сами все знаете.