Geum.ru

[Текст]: научно-аналити-ческий журнал (издаётся с 2007 г.)

Вид материалаДокументы

Содержание


Т. Б. Силина ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПОСЛЕДСТВИЯ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРАВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ
Ключевые слова
Key words
Подобный материал:
1   ...   14   15   16   17   18   19   20   21   ...   34

Т. Б. Силина

ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПОСЛЕДСТВИЯ

РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРАВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ

СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ



Аннотация: в статье рассматриваются гражданско-правовые проблемы и последствия разграничения права государственной и муниципальной собственности на землю. Проводится анализ действующего законодательства, регулирующего порядок оформления права собственности на земельные участки, принадлежащие публично-правовым образованиям, предлагаются основные направления совершенствования правового регулирования в указанной сфере.

Annotation: In article civil-law problems and consequences of differentiation of the right of the state and municipal landed property are considered. The analysis of the current legislation regulating an order of registration of the property right to the ground areas, belonging to publicly-legal formations is carried out, the basic directions of perfection of legal regulation in the specified sphere are offered.

Ключевые слова: правовое регулирование; разграничение права государственной и муниципальной собственности на землю; распоряжение земельными участками.

Key words: legal regulation; differentiation of the right of the state and municipal landed property; the order of the ground areas.


Процесс законодательного и фактического разграничения права государственной собственности между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями связан с движением имущественных объектов между публично-правовыми образованиями. Этот процесс вызвал необходимость установления четкой системы критериев определения видов имущества, в том числе на земельные участки.

Реальным шагом в направлении разграничения государственной и муниципальной собственности на землю явился принятый 25 октября 2001 г. Госдумой РФ Земельный кодекс РФ [1].

Однако при разграничении права государственной собственности на землю до сих пор возникают проблемы. Так, один и тот же земельный участок в силу законодательства может быть отнесен как к собственности Российской Федерации, так и собственности субъектов РФ и муниципальных образований.

Например, некоторые особо охраняемые природные территории регионального значения в ряде случаев расположены в границах лесного фонда. В то же время, согласно действующему законодательству об особо охраняемых природных территориях, в их границах допускается наличие земельных участков, относящихся к собственности муниципальных образований. В такой ситуации установление собственника указанных земельных участков затруднительно. Поскольку, если определять собственника по признаку отнесения к лесному фонду, то им должна быть Российская Федерация. А если собственника определять по признаку отнесения к территории особо охраняемой природной территории регионального значения, то собственником должен быть субъект РФ. Если же такой земельный участок занят жилыми зданиями и объектами социально-культурного назначения, то он должен относиться к собственности муниципального образования.

Дополнительные трудности в проводимой работе вызваны также и применением такого критерия разграничения государственной собственности, как отнесение расположенного на соответствующих землях имущества к собственности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

В результате разграничения государственной собственности на землю должен определиться собственник каждого земельного участка, не находящегося в собственности гражданина или юридического лица. Им может стать Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование.

Разграничение государственной собственности на землю должно завершиться оформлением права соответствующего публичного образования в Управлении федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» [2], Федеральными законами: от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» [3], от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ, Федеральный закон «О введение в действие Земельного кодекса РФ», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» [4], от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» [5], Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2006 г. № 404 «Об утверждении перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю» [6].

Федеральным законом от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ были внесены изменения в Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» в части упрощения процедуры разграничения права государственной собственности на землю путем непосредственной регистрации права собственности публичного субъекта на земельный участок по основаниям, предусмотренным федеральным законом, без предварительного направления перечней земельных участков в Федеральное агентство федерального имущества, издания постановления Правительства РФ. Однако при этом возникли и определенные трудности на практике при реализации данных норм в части отсутствия механизма, направленного на достижение согласия остальных участников процесса разграничения на отнесение земельного участка к той или иной форме собственности.

Учитывая актуальность данного вопроса на практике, с целью разрешения сложившейся проблемы при регистрации права соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации либо муниципальным образованием на земельный участок непосредственно в органе, осуществляющем государственную регистрацию прав на объекты недвижимого имущества и сделок с ним, необходимо внести дополнения в ст. 30.1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» в части обязания лица, обратившего с заявлением о регистрации права собственности на земельный участок, предоставлять согласие уполномоченных органов двух других потенциальных собственников на регистрацию права собственности третьего публичного субъекта.

В чьей же собственности будет находиться земельный участок до проведения процедуры разграничения? Согласно ст. 2 Федерального закона от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ, к федеральной собственности относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации; земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти; иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и земли. Аналогично данный вопрос рассмотрен для субъектов РФ и муниципальных образований.

Вопросы разграничения права государственной и муниципальной собственности на землю, как было отмечено выше, регулируются также законами субъектов РФ.

5 октября 2001 г. вступил в силу Закон Тюменской области № 411 «О порядке распоряжения и управления государственными землями Тюменской области» [7], в соответствии с которым до разграничения государственной собственности на землю передача и предоставление земельных участков гражданам и юридическим лицам производится по распоряжению Департамента имущественных отношений Тюменской области.

24 октября 2002 г. по Тюменской области было принято Постановление администрации Тюменской области № 387 «Об организации работ по разграничению государственной собственности на землю на территории Тюменской области» [8], в котором рекомендуется органам местного самоуправления определить специально уполномоченный орган по сбору и подготовке сведений о земельных участках, на которые у муниципальных образований возникает право собственности, именно при разграничении государственной собственности на землю на территории муниципального образования, а также разработать порядок подготовки сведений о земельных участках, на которые у муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю.

Согласно Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» [9], в Закон Тюменской области № 411 были внесены изменения, касающиеся перевода земель из одной категории в другую, соответственно в целях реализации этого закона принято Постановление Правительства Тюменской области от 23 мая 2005 г. № 36-п «О процедуре перевода земель или земельных участков из одной категории в другую» [10]. Однако надо отметить, что данная процедура достаточно сложна. При этом и подготовка перечня земельных участков даже при отсутствии споров и при наличии всех документов занимает в среднем 7-9 месяцев.

Кроме того, одним из главных на сегодня является вопрос распоряжения земельными участками.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков (п. 1 ст. 34 ЗК РФ).

Распоряжение земельными участками согласно ст. 2 Федерального закона № 53, государственная собственность на которые не разграничена, в населенных пунктах, являющихся административными центрами, столицами субъектов РФ, осуществляется органами местного самоуправления указанных населенных пунктов, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

Категорично по этому вопросу высказывается О.И. Крассов: «Нынешнюю систему распоряжения публичными землями вполне можно сравнить с системой кормления, которая была в нашей стране в период феодализма. Эта система позволяет единолично главе местной администрации или высшему должностному лицу субъекта Федерации решать вопросы распоряжения такими землями. Отсутствует какой-либо механизм общественного контроля за решением таких вопросов. Пока эта проблема не будет решена, вряд ли можно говорить о законности в сфере распоряжения землями» [11].

Таким образом, проблема распоряжения земельными участками до сих пор остается актуальной. Споры по данным вопросам продолжают рассматриваться в арбитражных судах. Так, например, ЗАО "АСС" обратилось в Арбитражный суд Тюменской области с заявлением к Администрации города Тюмени о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии по неизданию распоряжения о выделе земельного участка для строительства многоэтажного жилого дома в г. Тюмени и обязании заключить соответствующий договор аренды.

При рассмотрении данного дела судом установлено, что Законом Тюменской области от 5 октября 2001 г. N 411 "О порядке распоряжения и управления государственными землями Тюменской области" полномочиями по распоряжению такими земельными участками наделен Департамент имущественных отношений Тюменской области.

Суд признал доказанным факт уведомления заявителя исполнительными органами местного самоуправления о том, что для решения вопроса о предоставлении спорного земельного участка ему следует обратиться в Департамент имущественных отношений Тюменской области.

При таких обстоятельствах суд, исследовав представленные сторонами доказательства, не установил фактов совершения Администрацией города Тюмени незаконных действий (бездействия), нарушающих права заявителя и требования земельного законодательства, определяющего порядок предоставления земельного участка в аренду, отказав в передаче в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации данного дела для пересмотра в порядке надзора судебных постановлений [12].

В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 212-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности» [13], до 1 января 2010 г. должна быть осуществлена продажа земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности (указанная дата в последней редакции закона от 27 декабря 2009 г. № 342-ФЗ не изменена).

При этом согласно Постановлению Правительства РФ от 3 апреля 2008 г. № 234 «Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности» [14] до 1 января 2012 г. введен запрет на распоряжение земельными участками, находящимися в федеральной собственности. Кроме запрета на согласование сделок, связанных с распоряжением земельными участками, п. 2 Постановления установлен запрет на проведение инвестиционных аукционов в отношении федеральных земельных участков. В случае же принятия решений Правительством РФ о включении определенной категории федеральных земельных участков в границы населенных пунктов для целей жилищного строительства, а также комплексного освоения населенных пунктов, право по управлению и распоряжению такими федеральными земельными участками передается органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому запрет не распространяется на федеральные земли, право управления и распоряжения которыми подлежит передаче с федерального уровня на уровень субъекта Российской Федерации.

Применяется и такой способ распоряжения землей, как резервирование земель для государственных и муниципальных нужд. Порядок резервирования земель определен Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2008 г. № 561 «О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд» [15] и представляет собой ограничение распоряжения земельными участками, находящимися в частной собственности, аренде, постоянном (бессрочном) пользовании, пожизненном наследуемом владении, безвозмездном срочном пользовании для развития инженерной, транспортной, социальной инфраструктуры и создания особо охраняемых природных территорий.

В целом необходимо отметить, что разграничение права государственной собственности на землю не может протекать бесконфликтно. Имеется множество факторов, многообразные пересекающиеся интересы публичных образований, которые будут способствовать возникновению коллизий и споров между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Устраняя существующие противоречия в правовом регулировании отношений по поводу разграничения права государственной и муниципальной собственности на земельные участки, нужно учитывать те цели, которые государство поставило перед процессом разграничения права собственности на землю.

Во-первых, это процесс реализации закрепленного в Конституции Российской Федерации положения о том, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Следует отметить, что стремление определить конкретного «хозяина» земли в виде Российской Федерации, субъекта РФ либо муниципального образования будет способствовать таким процессам, как:
  • вовлечение земельных участков в экономический оборот, создание в России регулируемого государством земельного рынка и его инфраструктуры;
  • перераспределение земли и передача ее эффективным хозяйствующим субъектам.

Во-вторых, важно отметить, что необходимость проведения разграничения государственной собственности на землю обусловлена также принципом единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов.

В-третьих, это экономическая составляющая. Разграничение государственной собственности на земли Российской Федерации, её субъектов и муниципальных образований даст дополнительный источник доходов для соответствующего бюджета.

До настоящего времени в области разграничения права государственной и муниципальной собственности наблюдается различное правовое регулирование. Этот процесс осуществляется законами, подзаконными актами, однако все это не способствует объективному разграничению права собственности в стране.

Поскольку с возникновением права собственности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований на земельные участки связано наступление важных правовых последствий, необходимо принять новый законодательный акт федерального уровня о разграничении права государственной и муниципальной собственности на недвижимое имущество, в том числе на земельные участки, в котором четко и однозначно будут изложены затронутые и упущенные нами вопросы.

Литература

1. СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

2. СЗ РФ. 1997. № 30. Ст.3594; СЗ РФ. 2009. № 52 (1 ч.). Ст. 6410.

3. СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4148; СЗ РФ. 2009. № 52 (1 ч.). Ст. 6427.

4. СЗ РФ. 2006. № 17 (ч. 1). Ст. 1782.

5. СЗ РФ. 2007. №31. Ст. 4017; СЗ РФ. 2009. № 52 (1 ч.). Ст. 6410.

6. СЗ РФ. 2006. №28. Ст. 3074.

7. Вестник Тюменской областной Думы. 2001. № 11 (1 ч.). С. 118; Вестник Тюменской областной Думы. 2009. № 6 (1 ч.). С. 98.

8. Тюменские известия. 02.11.2002. № 214-215.

9. СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. 1). Ст. 5276.

10. Тюменские известия. 04.06.2005. № 126-127; Тюменские известия. 18.06.2008. № 104.

11. Крассов О.И. Актуальные вопросы земельного законодательства // Закон. 2007. № 1. С. 17.

12. СПС «Консультант Плюс». Документ опубликован не был.

13. СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4009; СЗ РФ. 2009. № 52 (1 ч.). Ст. 6418.

14. СЗ РФ. 2008. № 14. Ст. 1424.; СЗ РФ. 2009. № 40 (2 ч.). Ст. 4700.

15. СЗ РФ. 2008. № 30 (ч. II). Ст. 3646.