Миротворческие операции: мировая практика и опыт СНГ

Вид материала

По правовому статусу (правовые типы МТО)
Операции по установлению мира (ОУМ)
По функциям и средствам проведения (функциональные типы МТО)
Международные миротворческие полицейские операции
Миротворческие операции ООН
Мандат на проведение операции
Соглашения со сторонами конфликта
Соглашения международных организаций (субъектов операции) со странами
Стадии, виды, типы и формы
Меры доверия
Превентивные международн. санкции
Превентивные военно-силовые меры
Превентивные гуманитарные меры
Меры по локализации конфликта
Защитные и охранные
Военно-силовые меры по прекращению конфликта
Меры по восстановлению мирной инфраструктуры
Меры по предотвращению возобновления конфликта
Доктринальные и организационные аспекты миротворческих операций ООН
Чрезвычайными вооруженными силами ООН
...
Полное содержание

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8

По правовому статусу (правовые типы МТО):

Операции по поддержанию мира (ОПМ); ОПМ представляют собой операции, проводимые международным сообществом с согласия конфликтующих сторон, а в случае немеждународного конфликта с согласия политического руководства государства, на территории которого происходит конфликт. Как правило, ОПМ являются операциями по поддержанию еще не нарушенного или уже достигнутого мира, то есть проводятся до или после завершения силовой стадии конфликта.

Операции по установлению мира (ОУМ); ОУМ представляют собой операции, как правило, с элементами принудительных действий, проводимые по мандату ООН без согласия (вопреки позиции) конфликтующих сторон или легитимного политического руководства государства, на территории которого происходит конфликт.

По функциям и средствам проведения (функциональные типы МТО):

Международные миссии наблюдателей или миссии по установлению фактов, гражданские, военные или смешанные (наблюдательные МТО - НМТО);

Международные миротворческие операции с привлечением вооруженных сил (военные МТО или МТО с элементами военных действий - ВМТО);

Международные миротворческие полицейские операции (полицейские МТО - ПМТО)

Международные миротворческие операции по оказанию гуманитарной помощи (гуманитарные МТО - ГМТО) в регионах конфликтов (их следует отличать от оказания помощи жертвам природных бедствий и катастроф).

При этом следует понимать, что речь идет о выделении преимущественного типа действий, на деле же военные, полицейские, экономические, дипломатические меры могут в определенной пропорции привлекаться в каждом типе операций.

Как представляется, политико-дипломатические меры и усилия по организации переговоров конфликтующих сторон, политическому урегулированию, содействию в выработке соглашений о пост-конфликтном статусе и пр. можно рассматривать как особый «невоенный» политико-дипломатический тип МТО (ДМТО). Но можно считать ДМТО стадией или компонентом МТО практически всех форм, к тому же такие меры обычно осуществляются и в доконфликтный и в пост-конфликтный период («добрые услуги» типа посредничества в терминологии Устава ООН), а значит, выходят за рамки непосредственно МТО, и часто регулируются не только мандатом МТО (пример –Дейтонские соглашения по Боснии).

Необходимо также ввести различение МТО по субъекту:

Миротворческие операции ООН (операции от имени мирового сообщества по мандату ООН);

региональные МТО - МТО региональных межгосударственных организаций по мандату ОБСЕ, ОАЕ, ОАГ, СНГ и др. региональных организаций, соответствующих VIII Главе Устава ООН (соответственно, правомерны понятия «миротворческая операция ОБСЕ», «миротворческая операция СНГ» и пр.).

Наконец, предлагается ввести понятие внутренней миротворческой операции (которая с международно-правовой точки зрения по определению является полицейской операцией государства на собственной территории) для пресечения и разрешения немеждународного конфликта между негосударственными социальными субъектами (например, этническими группами, региональными образованиями внутри одного государства, и др.)

Примером такой операции в условиях России было использование военной силы для разъединения и частичного разоружения конфликтующих сторон в ходе вооруженного конфликта Ингушетии и Северной Осетии в 1992 году. При этом статус внутренней МТО возникает лишь там, где правительство выступает как «третья сила», равноудаленная от сторон конфликта и «разнимающая» их. В случае же борьбы центральных властей с сепаратизмом регионов или нелояльными центральному правительству политическими образованиями на собственной территории (другими словами, когда государственные власти сами выступают одной из сторон конфликта) статус внутренней МТО неприменим.

Несмотря на распространение в последнее десятилетие лексики, описывающей «ad hoc коалиции государств» как субъекты проведения МТО (в частности, НАТО постоянно подчеркивает, что операции в Боснии и Косово проводятся не НАТО как организацией, а более широкими коалициями государств, сложившимися именно по случаю проведения этих операций), вряд ли целесообразно рассматривать коалиции государств как особый тип субъекта МТО. Строго говоря, изначально любые операции ООН проводятся не всеми государствами-членами ООН вместе взятыми, а складывающейся индивидуально для каждой операции коалицией стран-участниц, предоставляющих контингенты, средства, вооружения или технику. Кроме того, любые операции, проводимые «коалициями», с международно-правовой точки зрения могут быть легко разделены по характеру мандата на операции ООН или региональных организаций.

Новой международной нормой становится делегирование полномочий по вмешательству в конфликт. Между тем механизм такого делегирования не разработан, несовершенен, подчас приобретает форму нелегитимного присваивания полномочий. Развивается практика самостоятельных миротворческих операций региональных организаций и групп государств. В этой связи нуждается в серьезном совершенствовании механизм формирования и обновления политических мандатов на проведение операций.

В целях детального анализа, сопоставления, сравнения миротворческих операций предлагается в качестве "измерений" анализа выделить четыре правовых и шесть функциональных параметров МТО.

В международно-правовом аспекте операции регулируются четырьмя группами правовых установлений:

Мандат на проведение операции. Это не столько правовое, сколько политическое решение о том, в какой конфликт на какой стадии и в какой форме вмешаться. Однако оформляется оно как решение международной организации или межгосударственное соглашение. Характер мандата определяет родовую принадлежность операции к классическому "миротворчеству", поддержанию мира, либо силовому установлению мира вопреки воле конфликтующих сторон (при многих промежуточных, смешанных формах).
Соглашения со сторонами конфликта. Это то самое согласие на международное вмешательство, которое может быть оформлено как официальная просьба, обращение правительства страны в ООН, в региональную организацию, к правительствам других стран, или как соглашение о статусе пребывания, и которое отличает ОПМ от ОУМ.
Соглашения международных организаций (субъектов операции) со странами-участниками операции. Подобные типовые соглашения разработаны и применяются в ООН, существует целая система резервных соглашений. Они нужны для того, чтобы создать правовую основу участия гражданского и военного персонала разной национально-государственной принадлежности в международных действиях за пределами границ тех стран, гражданами которых они являются. Характер и объем соглашений приводит к появлению конкретных коалиций по проведению операций, а также определяет основы и масштабы коллективного финансирования операций.
Наконец, договоры и соглашения между сторонами конфликта (в том числе соглашения о перемирии, о прекращении огня, восстановлении границ, пост-конфликтном урегулировании, демобилизации вооруженных формирований, проведении свободных выборов, изменении форм национально-государственного устройства и пр.) Собственно, миротворческие операции призваны помочь адекватному и эффективному претворению в жизнь этих соглашений, а международные организации выступают их гарантами, содействуют их выработке и реализации.

Результатом сопоставления операций по данным параметрам является их приведенная выше типологизация на ОПМ/ОУМ (VI/VII глава Устава ООН, со всеми промежуточными и переходными формулами типа "шесть с половиной", "семь с половиной" и пр.), а также классификация "операции ООН/региональные МТО/внутренние МТО".

В функциональном аспекте варьируемыми параметрами операций являются следующие.

Политическое руководство операцией, его характер и структура.
Военное руководство и цепочка командования.
Соотношение и распределение полномочий между гражданским и военным элементами операций.
Конкретный комплекс военно-оперативных и социально-политических задач, решаемых с помощью операции.
Методы комплектования персонала и финансирования операций.
Результативность и эффективность операций.

Именно эти измерения взяты за основу (используются как "переменные") практического анализа и сопоставления конкретных операций на территории Содружества Независимых Государств в завершающей главе диссертационной работы.

Обобщая и увязывая в единую систему приведенные конфликтологические, правовые, функциональные определения и основания классификации МТО, можно предложить следующую модель различения стадий, видов, типов и конкретных форм миротворческой деятельности в конфликтных регионах (см.таблицу).

Стадии, виды, типы и формы миротворческой деятельности в конфликтных регионах
Стадии	Виды миротв. деят-ти	Правовой тип	Функц. тип	Конкретные формы и элементы МТО
ПРЕД-КОНФЛИКТНОЕ МИРОТВОРЧЕСТВО	Меры доверия и раннее предупреждение конфликтов	ОПМ	НМТО	Сбор и анализ информации, установление фактов
		ОПМ	ДМТО	Политический диалог международн. организации и сторон конфликта
		ОПМ	ДМТО	Дипл. инициативы, гражданские посреднические миссии
		ОПМ	ДМТО НМТО	Взаимодействие участников операции с НПО и СМИ
	Превентивные международн. санкции	ОУМ	ДМТО	Экономические санкции (запрет торговли оружием, арест счетов и пр)
		ОУМ	ДМТО	Политические санкции (разрыв дип.отношений, исключение из межд.организаций, ультиматумы)
		ОУМ	ВМТО	Блокада региона
	Превентивные военно-силовые меры	ОПМ ОУМ	ВМТО	Демонстрация военной силы в поддержку полит.требований
		ОПМ ОУМ	ВМТО	Пресечение внешнего проникновения (инсургенции) и доставки оружия в регион конфликта
		ОПМ ОУМ	ВМТО ПМТО	Разъединяющее развертывание, разъединение позиций сторон, с которых могут начаться провокации и вооруженные силовые действия
	Превентивные гуманитарные меры	ОПМ	ГМТО ПМТО	Частичная эвакуация гражданского населения; Охрана меньшинств, взятие под охрану объектов инфраструктуры (электростанций, аэродромов, госпиталей и др.)
	Превентивные гуманитарные меры	ОПМ	ГМТО	Продовольственная, медицинская, гуманитарная помощь населению
КОНФЛИКТНАЯ СТАДИЯ	Меры по локализации конфликта	ОУМ	ВМТО	Режим запрещения авиаполетов в районе конфликта, внешнее блокирование района конфликта
		ОПМ ОУМ	ВМТО	Восстановление нарушенного режима государственных и административных границ
		ОУМ	ВМТО	Контроль и подавление радиоэлектронных коммуникаций
КОНФЛИКТНАЯ СТАДИЯ	Защитные и охранные меры	ОПМ ОУМ	ГМТО ВМТО	Создание охраняемых коридоров для доставки гуманитарной помощи,
		ОПМ ОУМ	ВМТО ПМТО	Защита законных гражданских властей
		ОПМ ОУМ	ВМТО ПМТО	Защита от разрушения и повреждения стратегических объектов в районе конфликта
		ОПМ ОУМ	ВМТО ПМТО	Защита посреднических, дипломатических, переговорных миссий, медперсонала, представителей международных НПО в районе конфликта
		ОПМ ОУМ	ВМТО ПМТО	Обеспечение защиты основных прав человека в районе конфликта
	Военно-силовые меры по прекращению конфликта	ОУМ	ВМТО	Разоружение и ликвидация незаконных вооруженных формирований в районе конфликта
		ОУМ	ВМТО	Постадийное разделение враждующих сторон (создание расширяющейся "буферной зоны")
		ОПМ ОУМ	ВМТО ГМТО	Создание охраняемых "зон безопасности", лагерей для беженцев
		ОПМ ОУМ	ВМТО ПМТО	Насильственная демобилизация, конфискация оружия у населения
		ОПМ ОУМ	ВМТО	Контроль над соблюдением режима прекращения огня
ПОСТ-КОНФЛИКТНОЕ МИРОТВОРЧЕСТВО	Меры по восстановлению мирной инфраструктуры		ДМТО	Организация переговоров сторон о прекращении конфликта и пост-конфликтном устройстве власти
			ДМТО	Обеспечение условий для проведения свободных выборов
			ГМТО ДМТО	Помощь в восстановлении политической, социальной и экономической инфраструктуры
			ГМТО ПМТО	Содействие возвращению беженцев и перемещенных лиц
	Меры по предотвращению возобновления конфликта		ВМТО ДМТО	Содействие реструктурированию вооруженных сил и сил безопасности в регионе в пост-конфликт. период
			ДМТО	Содействие и контроль передачи политической власти
			ГМТО ДМТО	Поиск и наказание военных преступников, содействие в проведении амнистии, пост-конфликтной реабилитации

Во второй главе диссертации анализируются особенности и доктринальные основы миротворческой деятельности международных организаций, таких как ООН, ОБСЕ, СНГ, ЕС, ЗЕС, НАТО.

Доктринальные и организационные аспекты миротворческих операций ООН

Само понятие операций по поддержанию мира отсутствует в Уставе ООН. Изначально предусматривалась иная задача: применение Советом Безопасности принудительных мер, в том числе использование вооруженных сил, против государства, которым совершен акт агрессии, нарушается мир или создается угроза миру. В 1946-1949 гг. в кругах ООН прорабатывалась возможность создания собственных постоянных вооруженных сил ООН под командованием ВШК и политическим руководством СБ ООН.

Однако на практике деятельность ООН по вмешательству в конфликты эволюционировала в ином направлении. Во-первых, происходило становление института военных наблюдателей, которые направлялись от имени международного сообщества в регионы вспыхнувших или потенциальных конфликтов^³⁷. Две первые миссии военных наблюдателей были направлены соответственно в 1948 и 1949 гг. в Палестину и в район конфликтных столкновений между Индией и Пакистаном. В соответствии с мандатом, они должны были сохранять равноудаленность от конфликтующих сторон и не вмешиваться в конфликт, однако на деле наблюдательные миссии открывали возможности для определенного воздействия на ход событий в конфликтном регионе и направленность постконфликтного урегулирования. В связи с этим наблюдательные миссии были и остаются объектом политического баланса (не случайно западные державы до 1973 г. препятствовали включению наблюдателей от СССР в состав миссий ООН).

Позже подобные миссии ООН направлялись, в частности, в Ливан и Йемен (1963 ), Афганистан и Пакистан (1988-1990), Анголу (с 1991 г.), Иран и Ирак (1988-1991), Ирак и Кувейт (с 1991 г.), Грузию, Гаити (с 1993 г.), Таджикистан (с 1994 г.).

Во-вторых, в обход ВШК, который так и не начал на деле функционировать из-за противоречий между западными державами и СССР в условиях разворачивающейся «холодной войны», произошло становление практики иных военных операций ООН, чем предусмотренные VII главой ее Устава.

С 1948 г. по инициативе Генерального секретаря ООН Т.Ли Генеральная Ассамблея рассматривала планы создания полицейских сил ООН с функциями контроля над соблюдением перемирия в конфликтных регионах, поддержания порядка при проведении электоральных мероприятий под контролем ООН, а также в городах с международным режимом, и охраны выездных миссий и собственности ООН^³⁸.

Впервые войска ООН, предназначенные для операций по поддержанию мир современном смысле этого термина, именовавшиеся Чрезвычайными вооруженными силами ООН, были созданы и направлены в 1956 г. на Ближний Восток в ходе Суэцкого кризиса. Генеральный секретарь ООН Д.Хаммершельд определял эти силы как полувоенные, примирительные или мирные силы ООН, имеющие право применять оружие лишь для самообороны и по определению и функциям отличные от того типа вооруженных сил ООН для принудительных действий, которые предусматривались VII главой Устава ООН^³⁹.

В ходе Суэцкой операции, а также направления войск в Конго (1960-1967) и на Кипр (с 1964 г.) происходило повышение роли Генерального секретаря ООН как руководителя операций, оттеснение ВШК, а в значительной мере и СБ ООН от их проведения^⁴⁰.

В 1965 году Генеральная Ассамблея ООН учредила Специальный комитет по операциям по поддержанию мира в составе представителей 33 государств. Комитет рассматривал правовые и практические аспекты проведения всех миротворческих операций ООН. Особенно острая политическая борьба развернулась по вопросу распределения полномочий в организации и руководстве операциями между Советом Безопасности, Генеральной Ассамблеей и аппаратом Генерального секретаря ООН. Западные страны проводили линию на принятие основных решений по операциям в обход Совета Безопасности, где СССР обладал правом «вето».

В 1973 г. в Комитете была достигнута договоренность по закреплению за Советом Безопасности исключительных прерогатив решения ключевых вопросов в связи с миротворческими операциями.

В дальнейшем развитие и совершенствование модели миротворческих операций осуществлялось также в рамках Комитета по предложениям о пересмотре Устава ООН, созданного в 1974 году.

В 80-х и особенно 90-х годах произошла активизация миротворческой деятельности ООН. Взамен бездействующего ВШК сложился иной механизм управления операциями – Департамент миротворческих операций в составе Секретариата ООН с очень широкими полномочиями^⁴¹. За последние 20 лет произошел заметный сдвиг от «пассивного» к «активному» миротворчеству, расширились функции военного и гражданского персонала операций. Войска стали применять силу не только для самообороны, но и для защиты гражданского населения в очагах конфликтов, обеспечения безопасных условий оказания гуманитарной помощи при ведущихся сторонами конфликта военных действиях, а также «…оказания давления на конфликтующие стороны в целях достижения национального примирения более быстрыми темпами, чем те, с которыми они готовы были согласиться»^⁴².

Таким образом, за первые полвека существования ООН в политической борьбе стран-членов ООН сложилась фактическая доктринальная основа и организационная схема проведения миротворческих операций, которая существенно отличается от «буквы» Устава ООН. При этом арсенал практически задействуемых миротворческих средств ООН оказался довольно широким и неравномерно развитым. Наблюдательные и посреднические миссии на основе главы VI Устава, как, впрочем, и принудительные военные действия на основе положений главы VII, хотя и предпринимаются периодически, остаются в численном меньшинстве. В то же время наибольшее практическое распространение получили непосредственно не предусмотренные Уставом военные и полувоенные операции по «разниманию», разъединению, разоружению сторон конфликтов, контролю за прекращением огня и пограничными буферными зонами между враждующими сторонами, осуществление полицейских функций в постконфликтный период и пр. (все то, что со времен Д.Хаммершельда называют «несуществующей» промежуточной главой «шесть с половиной»).

Следует также констатировать, что при всех успехах и значении собственных миротворческих усилий, ООН не стала подлинно универсальным субъектом миротворческой деятельности, который эффективно и оперативно использовался бы мировым сообществом во всех конфликтах, объективно требующих международного вмешательства. ООН на практике проявляет себя не всегда необходимым, и почти всегда недостаточным субъектом миротворческого процесса. Обозначилась избирательность ООН в отношении того, в какие конфликты, в каких масштабах и с какими функциями вмешиваться: целый ряд кровопролитных конфликтов последних десятилетий остались за пределами миротворческих усилий ООН.

Доктринальные установки ООН недостаточно мотивируют Организацию к инициативному воздействию на конфликты, тем более разворачивающиеся не между государствами, а внутри государств, поскольку Устав ООН в целом построен на приоритете национального суверенитета и невмешательства во внутренние дела государств. Между тем, роль и масштаб немеждународных конфликтов в мировом сообществе заметно выросли, подталкивая ООН к постепенному изменению правил и принципов международного вмешательства и разделению функций в урегулировании конфликтов с государствами и региональными организациями.

Миротворческие функции региональных организаций.

Устав ООН (прежде всего его восьмая глава) и другие положения и принципы современного международного права признают возможность использования региональных органов и соглашений для урегулирования конфликтов и поддержания мира и стабильности в регионе.

Традиционно региональными организациями в смысле главы VIII Устава ООН считались континентальные межгосударственные объединения типа Организации американских государств (ОАГ), Организации африканского единства (ОАЕ), Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ/ОБСЕ).

Содружество независимых государств (СНГ) было признано ООН в качестве региона (резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 24 марта 1994 года), правда, с некоторыми оговорками со стороны ряда скандинавских и западноевропейских стран, отрицающими право СНГ (вообще-то вытекающее из статуса региональной межгосударственной организации) самостоятельно проводить региональные операции по поддержанию мира^⁴³.

Россия имеет все основания добиваться полного признания СНГ в качестве самостоятельной региональной межгосударственной организации, подпадающей под положения главы VIII Устава ООН со всеми вытекающими из этого статуса последствиями, в том числе и относительно права использования вооруженных сил для предотвращения и прекращения вооруженных конфликтов в этом регионе.

Blog

Миротворческие операции: мировая практика и опыт СНГ

По правовому статусу (правовые типы МТО):

По функциям и средствам проведения (функциональные типы МТО):