Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание секции №2 «реализация решений конституционного суда российской федерации» 25 июня 2010 года

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6

И еще. Меня всегда возмущает небрежность законодателя, который готовит закон, рассматривает потом закон и крайне неаккуратно обращается с этим законом. Прежде всего, относительно статьи 39 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации.

Приняли закон 5 июня 2007 года. В нем указали, что руководитель следственного органа, кстати, все права поотнимали у прокурора, отдали руководителю следственного органа (следственных комитетов), он имеет право принять дело к своему производству и расследовать дело. И при этом лишили его права возбуждать уголовное дело. Но как можно такой ляп допустить, как можно, допустим, руководителю следственного органа поручить, дать возможность расследовать дело и не дать право возбудить уголовное дело? Спохватились через полтора года: принимается закон от декабря месяца 2009 года, через 2 года предоставляют такое право руководителю следственного органа. Конечно, такого рода ляпы очень заметны и, конечно, не повышают авторитет законодателя.

И еще один момент, который тоже не может не обращать на себя внимание. Кстати, Конституционный Суд Российской Федерации, грубо выражаясь, исполосовал Уголовный процессуальный кодекс, и все по делу. Так вот, появилась статья 223 прим. в Уголовном процессуальном кодексе Российской Федерации, которая предусматривает возможность уведомлять подозреваемого в совершении преступления. Причем это уведомление должно составляться в письменном виде. Подозреваемый имеет право знакомиться с материалами дела по окончании дознания. А я вам расскажу, когда я бы еще относительно молодым специалистом-следователем, я прибегал к такой хитрости: прокурор поручает мне дела, допустим, набирается 15-18 дел (я был следователем прокуратуры), и я знал, что как только я закончу очередное дело, так мне прокурор сразу еще даст одно дело, а, может быть, два, а, может быть, три. Что я делаю? Я сразу после начала производства расследования очень быстро, оперативно набираю этот материал и практически где-то через неделю, другую, третью я имею все основания для того, чтобы завершить это дело. Я этого не делаю. Я знаю, что надо мне для того, чтобы избежать дополнительной нагрузки, чтобы прокурор мне не дал дело, я жду. Жду, когда приблизится окончание срока расследования. А потом, когда остается дня два, три, четыре до окончания срока расследования, я организую вызов лица, в отношении которого надо предъявлять обвинения, адвоката, предъявляю обвинение, и тут же сразу заканчиваю дело. Конечно, это грубое нарушение закона. И прокурор мне говорит: "Слушай, ты что делаешь?"

Так вот, понимаете, это грубое нарушение закона сейчас, будем говорить, узаконено. Подозреваемый знакомится с делом после окончания следствия, без предъявления обвинения. Он становится обвиняемым после того, как составлен обвинительный акт. Он знакомится с делом наряду с этим обвинительным актом. Грубое нарушение закона.

Я полагаю, что такого рода ляпы, которые существуют в Уголовном процессуальном кодексе Российской Федерации, они, конечно, должны быть в поле зрения и Конституционного Суда Российской Федерации, и, конечно, их суждение по такого рода моментам должно быть обязательно.

Спасибо. Я понимаю, что не совсем по теме, но вместе с тем.

КРОТОВ М.В.

Спасибо. Алия Фаварисовна Нуртдинова - начальник отдела Управления конституционных основ трудового законодательства и социальной защиты. Пожалуйста.

НУРТДИНОВА А.Ф.

Я хотела бы прежде всего напомнить, что наша конференция, в рамках которой проходит эта дискуссия, все-таки связана главным образом с мониторингом законодательства и правоприменения, то есть в большей степени, как мне представляется, даже и с состоянием законодательства и его развитием. И поэтому, какие бы проблемы мы ни затрагивали, в том числе и проблемы реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации, все-таки мы должны иметь в виду этот вектор, который задан проблематикой конференции.

И в этом аспекте, как мне представляется, важно подчеркнуть не только значение решений Конституционного Суда Российской Федерации как такового, то есть окончательный вывод, сформулированный в резолютивной части, но и ту систему аргументации, доказательств, которая приводится в мотивировочной части решения и которая, как мне представляется, имеет существенное значение для развития законодательства.

И чтобы не быть голословной, это как раз те самые инструменты тонкой настройки или, как говорил Гадис Абдуллаевич, это фары дальнего света, которые ориентируют законодателя. И, в общем, с определенным чувством удовлетворенности можно сказать, что эти системы тонкой настройки действительно работают. Они либо работают, либо имеют полную возможность быть достаточно эффективными для развития, в том числе, трудового законодательства.

Для того, чтобы проиллюстрировать свои наблюдения, я обращусь к двум постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации, которые затрагивали нарушения трудовых прав. Первое - это старое Постановление 1995 года, которое было посвящено статье 12 Закона еще СССР "О порядке разрешения коллективных трудовых споров". Я напомню, что все дело заключалось в том, что эта норма (статья 12) запрещала забастовку работникам гражданской авиации. И Конституционный Суд Российской Федерации рассматривал вопрос о конституционности статьи 12 указанного закона именно в этой части.

И если проанализировать это решение Конституционного Суда Российской Федерации, то помимо окончательного вывода, который сводился к тому, что статья 12 в оспариваемой части противоречит Конституции Российской Федерации, можно сделать, как минимум, три вывода, которые имеют существенное значение для развития собственно правового режима забастовок. Первый вывод заключается в том, что ограничение права на забастовку не может быть установлено для большего числа работников, чем это абсолютно необходимо для соблюдения конституционных принципов и охраны конституционных ценностей, и этот вывод, собственно, нашел текстуальное воплощение в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации.

Второй вывод, который, собственно, вытекает из первого, что ограничение забастовок не может быть основано на одном только критерии - на критерии принадлежности работника к организации определенной сферы деятельности. И запрет, скажем, забастовок для всех работников гражданской авиации без учета той деятельности, которую они осуществляют, и значимости этой деятельности для обеспечения безопасности полетов, например, недопустим.

И, наконец, третий вывод, который незримо присутствует в этом Постановлении, и, собственно, на котором базируются выводы суда - это безусловный приоритет конституционного права на забастовку и, соответственно, ориентация законодателя на создание максимально благоприятных условий для реализации этого права.

И что же мы имеем после Постановления 1995 года? Надо сказать, что наш законодатель, к счастью, очень хорошо воспринял это постановление; и все законодательство Российской Федерации, которое касается и разрешения коллективных трудовых споров, и в частности установления правового режима забастовки, ограничения проведения забастовки, базировалось на этом постановлении. Это был тот алгоритм, который был положен и в основу федерального закона 1995 года, который был принят вот уже после закона СССР 1989 года, и в Трудовой кодекс Российской Федерации. Причем если проследить развитие, скажем, от Закона о порядке разрешения коллективных трудовых споров к Трудовому кодексу, то надо отметить, что возможность реализации права на забастовку еще больше расширились с принятием Трудового кодекса.

Какая позиция была заложена, собственно, в основу развития законодательства? Во-первых, для ограничения права на забастовку законодатель раз и навсегда избрал два критерия: принадлежность работников к определенной организации или к определенной отрасли; и, во-вторых, все-таки угроза, которая может быть создана проводимой забастовкой для конституционных ценностей, обозначенных в статье 55 Конституции Российской Федерации.

Во-вторых, надо сказать, что уже в законе 1995 года была введена такая категория, как минимум необходимых работ и услуг. И таким образом расширялась возможность реализации права на забастовку тем работникам (ну, например, работникам транспорта), которым раньше она была абсолютно запрещена. А вот теперь она, начиная с 1995 года, разрешена при условии обеспечения необходимого минимума работы и услуг, которые позволяют соблюсти принцип, закрепленный в статье 17 Конституции Российской Федерации, то есть принцип, который позволяет реализовать права и свободы гражданина в той мере, в какой они все-таки согласуются и не нарушают прав и законных интересов других граждан.

Надо честно признать, что законодатель в отдельных законах сбивается, конечно, на старые подходы. Если мы возьмем, например, государственных гражданских служащих, то для них априори для всех без учета тех функций, которые выполняет конкретный государственный гражданский служащий, - запрещено право на забастовку. Очевидно, законодатель исходил из значимости государственной гражданской службы, хотя, честно говоря, такой запрет противоречит и позиции Международной организации труда, и уже названному мной Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации. Но, тем не менее, даже эти огрехи я могу назвать и муниципальных служащих, и некоторые законы, которые касаются регулирования деятельности транспортных организаций, тем не менее, общий алгоритм был законодателем воспринят, и я считаю, что это большая заслуга Конституционного Суда Российской Федерации, который на первом этапе формирования законодательства о коллективных трудовых спорах сразу же задал правильное направление законодателю, который, к счастью, это воспринял.

Второе постановление не так явно было воспринято законодателем, к сожалению, проблемы остаются - это Постановление 2005 года, которое признало противоречащей Конституции Российской Федерации статью 279 Трудового кодекса Российской Федерации. Я напомню, что это дело касалось увольнения руководителя организации по пункту 2 статьи 278 Трудового кодекса, то есть в связи с решением уполномоченного органа о прекращении полномочия руководителя.

Норма достаточно одиозная. Она была одиозной, она остается одиозной. И большинство моих коллег, специалистов в сфере трудового права, оценивают ее однозначно: она не укладывается в целом в конструкцию трудового законодательства и не в полной мере соответствует принципам трудового законодательства.

Но, когда это дело рассматривалось Конституционным Судом Российской Федерации, невозможно было нащупать конституционного аспекта этой проблемы. То есть она все-таки носит внутриотраслевой характер, и путем использования конституционного судопроизводства решить эту проблему было невозможно. Поэтому пункт 2 статьи 278 Трудового кодекса был признан конституционным, был выявлен его конституционно-правовой смысл. А в системной связи с ним рассматривалась статья 279 Трудового кодекса Российской Федерации, которая, собственно, предусматривает гарантии на тот случай, когда руководитель увольняется по решению уполномоченного органа.

Гарантия эта заключается в том, что руководителю, исходя из того, что увольнение по пункту 2 статьи 278 Трудового кодекса Российской Федерации применяется в случаях невиновного поведения, выплачивается компенсация в размере, установленном в трудовом договоре. При этом норма звучит достаточно императивно, то есть компенсация выплачивается, но все-таки размер ее должен быть определен трудовым договором. Никакой гарантийной в количественном выражении нормы Трудовой кодекс Российской Федерации в той редакции, которая была признана неконституционной, не содержал.

И совершенно справедливо отметил Конституционный Суд Российской Федерации, что размер компенсации должен соответствовать ее целевому назначению и правовой природе указанной выплаты. Предоставление сторонам, по сути дела, неограниченных возможностей определения этого размера ставит работника в достаточно сложную ситуацию - ситуацию практически беззащитности; потому что, во-первых, в Трудовом кодексе может не закрепляться такая гарантия, и никто с этим ничего сделать не может, потому что в противном случае мы вторгаемся в свободу трудового договора; и, с другой стороны, размер этой компенсации может быть установлен без ее целевого назначения, и таким образом компенсации такого своеобразного, скажем так, увольнения не произойдет.

В решении Конституционного Суда Российской Федерации, о котором я говорю, были сформулированы вот эти выводы. Фактически Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу о том, что гарантированная минимальная величина компенсации обязательно должна быть установлена законом. И на примере этого частного случая можно сформулировать общий принцип - принцип, который должен использоваться, по моему глубокому убеждению, в развитии трудового законодательства, и принцип, который должен быть применен ко всем так называемым абстрактным гарантиям. Дело в том, что в трудовом законодательстве до сих пор закрепляется достаточно большое количество абстрактных гарантий; то есть гарантий, которые предоставляются работнику, или норм, которые обязывают работодателя установить какое-то регулирование (например, индексацию заработной платы), не предусматривая минимальных гарантийных значений, вообще не предусматривая количественных значений этих гарантий, отдавая установление количественных параметров гарантий либо на откуп социальным партнерам, которые должны это сделать в коллективном договоре или соглашении, либо работодателю, который должен это сделать в локальном нормативном акте, либо сторонам трудового договора, которые должны определить это в трудовом договоре.

Самым ярким примером является, например, статья 168, которая говорит о возмещении расходов, понесенных работником в командировках. Установлено, что расходы, которые несет работник в командировках, и даже перечислены виды этих расходов, должны работнику возмещаться. В каком размере - не установлено. Размер определяется в коллективном договоре или локальном нормативном акте. То же самое касается индексации заработной платы. Она должна осуществляться, а в каком размере, в каком порядке, в какие сроки, никто не знает. Все решают либо работодатели единолично, либо социальные партнеры в коллективном договоре. И такие примеры можно продолжить.

Такого рода абстрактные гарантии, конечно, появились не просто так. Они имеют давнюю традицию, и они основаны на той модели правового регулирования, которая широко использовалась в советский период нашего развития. А модель эта заключалась в том, что гарантии в самом общем виде закреплялись в законодательном акте, а затем принимались подзаконные нормативные акты, очень часто ведомственного уровня, которые, собственно, и устанавливали конкретные размеры, например, повышенной оплаты за работу в ночное время, повышенный размер оплаты за работу во вредных условиях труда и так далее. Вот этот подход, который должен был бы кардинально измениться с переходом к новой системе правового регулирования, не изменился. Что делает законодатель?

Он оставляет все то же самое - ту же самую абстрактную гарантию, но переводит стрелки с подзаконного регулирования на социальных партнеров, которые могут этого либо в принципе не установить в коллективном договоре или соглашении, либо могут установить совершенно минимальную и абсурдную величину тех или иных гарантий.

Я сталкивалась на практике с тем, что когда у нас изменили статью 112 в Трудовом кодексе Российской Федерации, и предусмотрели выплату доплат за праздничные дни (в связи с тем, что у нас в январе получается много праздничных дней), практики приходили консультироваться, когда я еще работала в Институте законодательства и сравнительного правоведения, и спрашивали: можем установить компенсацию один рубль в день? И ответить я на это, скрепя сердце, могла только утвердительно. И они говорили: очень хорошо, вот мы один рубль в день установим эту выплату.

И, таким образом, существование такого рода абстрактных гарантий, на которые обратил внимание Конституционный Суд Российской Федерации, это одна из таких достаточно серьезных и болезненных проблем в трудовом праве, поскольку они сводят гарантии практически к нулю, если быть честным.

И Конституционный Суд Российской Федерации на частном примере тоже предложил, по сути дела, алгоритм решения, который может быть использован для пересмотра всей системы гарантий в трудовом законодательстве с тем, чтобы обязательно указывать минимальное количественное значение, и это позволит достичь сразу нескольких целей. Во-первых, целевое назначение гарантий будет реализовано, то есть количественное выражение этой гарантии будет соответствовать той цели, для которой она вводится. И это будет устанавливать законодатель.

Будет установлен равный для всех работников минимальный уровень выплат. Таким образом, гарантия приобретет реальное содержание, и работники будут поставлены в равное положение. Это сделает гарантию реальной на тот случай, если по каким-то причинам в трудовом договоре тот или иной вопрос не отражен или в коллективном договоре он не решен.

И, наконец, это даст ориентир социальным партнерам или сторонам трудового договора при осуществлении коллективного договорного или индивидуального договорного регулирования.

Вот, чтобы не занимать надолго ваше внимание, мне хотелось подчеркнуть такой аспект решений Конституционного Суда Российской Федерации. К сожалению, законодатель не всегда обращает на это внимание, хотя такого рода сигналы и направления Конституционный Суд Российской Федерации всегда старается дать. Мне кажется, что если бы законодатель в большей степени, и ученые тоже, обращали на это внимание, то, возможно, эта связка между решением Конституционного Суда и совершенствованием законодательного регулирования была бы более эффективной и продуктивной.

Спасибо за внимание.

КРОТОВ М.В.

Спасибо большое.

Я предоставлю слово Казьмину Владимиру Ивановичу - начальнику отдела анализа и обобщения практики Конституционного Суда Российской Федерации.

КАЗЬМИН В.И.

Уважаемые участники конференции! В своем выступлении я хотел бы остановиться на некоторых аспектах методологии исполнения различного рода, различного типа, различного содержания решений Конституционного Суда Российской Федерации.

Сегодня звучала информация о том, что Министерство юстиции Российской Федерации взваливает на себя тяжелый груз проведения мониторинга, в том числе его специального раздела, отдельного, касающегося изучения анализа, оценки деятельности по исполнению решений Конституционного Суда Российской Федерации.

И у Конституционного Суда Российской Федерации с министерством уже сложились добрые отношения. Министерство юстиции Российской Федерации постоянно информирует о своих движениях в этом направлении. За прошлый год две встречи межведомственные проходили на площадке Конституционного Суда Российской Федерации с тематикой вокруг исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации.

И в этой связи при оформлении этой работы с соответствующим указом Президента, постановлением Правительства Российской Федерации возрастет, конечно, ответственность и значение предмета мониторинга. Я подразумеваю включение в качестве объектов мониторинга конкретных решений Конституционного Суда Российской Федерации, которые будут отслеживаться министерством.

Дело в том, что здесь начало проблемы скрывается, заключающееся в том, что в различных ведомствах существуют разные подходы, оценки, применительно оснований осуществления дополнительного правового регулирования, необходимость которого вытекает из соответствующего решения Конституционного Суда Российской Федерации. И в результате... Ну, например, зимой мы анализировали информацию Министерства юстиции Российской Федерации, информацию правового департамента Правительства Российской Федерации, и даже внутри одной исполнительной структуры мы, например, обнаружили шесть расхождений, шесть разных подходов. Это связано с тем, что правовой департамент пользовался мнениями и оценками и других министерств, и, так сказать, в каких-то случаях учитывал одну позицию, но не принимал во внимание какие-то другие моменты.

Кроме того, на основании статьи 111... Вот сегодня один из участников выступающих задавал вопрос: какой формат этой работы в Конституционном Суде Российской Федерации? Статья 111 Закона нашего профильного предусматривает, что Секретариат Конституционного Суда Российской Федерации изучает деятельность органов власти по исполнению решений Конституционного Суда Российской Федерации. Поэтому в этой связи мы, так сказать, ведем свой анализ, в частности подразделение, которое я представляю, совместно с коллегами, управлениями профильными, отраслевыми. То есть анализ исполнения ведется. Периодически такие сведения засылаются, представляются в органы исполнительной власти, в палаты парламента, и, в общем, все в курсе. И наложение информации одного органа на другой всегда выявляет расхождения.

То есть вопрос как раз методологии подходов, и, я еще раз повторю, в связи с тем, что выходит эта работа на новый официальный уровень, надо строже всем нам относиться к определению соответствующих позиций. Поэтому мы, например, в Секретариате пришли к мнению о том, что необходима разработка единых критериев, единых подходов, которые бы обуславливали однозначность действий всех вовлеченных в этот процесс государственных органов, однозначность восприятия последствий решений Конституционного Суда Российской Федерации.

Это не так просто. Сегодня уже упоминали, что, например, решение Конституционного Суда Российской Федерации может быть изготовлено в формате требований пункта 12 статьи 75 Федерального конституционного закона, то есть содержать какие-то специальные сроки, порядок, другие предписания. Есть общий порядок вступления в силу решений Конституционного Суда. Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации нередко размещает в своем решении суждение, предписание не императивного характера, а рекомендации - рекомендации, которая, так сказать, вытекает из существа вопроса и помогает ориентировать законодателя. Там нет покушения на права законодателя, но какая-то регламентация, рекомендация задержится. Поэтому с этим массивом, с этими особенностями надо разбираться, договариваться об общих подходах.

Blog