Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание секции №2 «реализация решений конституционного суда российской федерации» 25 июня 2010 года

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6

Во всяком случае, законодатель сделал то, что он сделал. Он вообще отвел органы опеки и попечительства и сказал, что вам в эту ситуацию вмешиваться не надо.

Я-то исхожу из презумпции добросовестности, я думаю, что органы опеки и попечительства не сплошь состоят из неучей или недобросовестных людей. Все-таки это педагоги, это люди знающие, знающие, что такое неблагополучные семьи. И, наверное, они должны понимать, в каких случаях надо защитить интересы ребенка, а в каких случаях надо сказать "нет".

Что сделал Конституционный Суд Российской Федерации? Он сказал: норма плохая, и надо полагаться на суды. И вот тут все-таки, мне кажется, академик Толстой прав. Ну, что значит на суды? Это ведь все-таки после того, это последующий контроль. Здесь некоей превенции нет, вот той превенции, которую обеспечивали органы опеки и попечительства. Если квартира уже продана, там может появиться цепочка добросовестных приобретателей, и тогда ребенок на самом деле ничего и не получит. А если в этот процесс будет интегрирован орган опеки и попечительства, может быть, эти органы, так сказать, на дальних подступах к трагедии смогут ее предотвратить.

В общем, я не знаю, как исполнит это решение законодатель. То, что эту норму надо будет корректировать, для меня очевидно. Конституционный Суд Российской Федерации только признал ее неконституционной. Но ведь образовалось, извините, в законодательстве отверстие. А что потом? Можно ли в этой ситуации полагаться только на решение Конституционного Суда Российской Федерации и полагаться только на самозащиту? Не уверен. Но, с другой стороны, это и не вопрос Конституционного Суда Российской Федерации, это проблема, которую должен решить законодатель. Потому что только законодатель в отличие от Конституционного Суда Российской Федерации имеет (во всяком случае, должен иметь) некое представление о социологическом портрете общества. Каждому закону должно предшествовать социологическое обследование. Мы должны знать, в каком обществе мы живем, мы должны знать, сколько у нас неблагополучных семей, мы должны представлять, какое количество семей вынуждено продавать свои квартиры в силу того, что у них тяжелая ситуация, и исходя из всего этого принимать какое-то решение. Если же такого социологического портрета общества нет, законодатель действительно может часто повторять ошибки и наступать на одни и те же грабли.

Вот, собственно говоря, все, о чем я хотел побеседовать.

Спасибо за внимание.

КРОТОВ М.В.

Спасибо, Гадис Абдуллаевич.

Я позволю себе, может быть, небольшую реплику.

Во-первых, Гадис Абдуллаевич немножко умолчал о том, что в решении Конституционного Суда Российской Федерации по делу Чадаевой два пункта, и первый пункт - норма конституционна, а уже потом она неконституционна, что еще раз создает дополнительные сложности для законодателя, каким образом исполнять данное решение?

И второй момент. Можно вспомнить еще одно решение Конституционного Суда Российской Федерации, которое было тоже, принималось, когда ситуация возникла именно из-за действий органов опеки и попечительства. Это когда рассматривался вопрос о цепочке сделок. Она возникла именно в силу того, что орган опеки и попечительства дал согласие на совершение сделки, а потом выяснилось, что это согласие было дано с нарушением закона. Но после того, как уже квартира прошла там не один десяток добросовестных приобретателей, встал вопрос, можно ли ее изъять. И Конституционный Суд Российской Федерации вынужден был напоминать о том, что правило о виндикации в данном случае приоритетно. Это реплика.

Я предоставляю слово Дмитрию Вячеславовичу Костенникову, статс-секретарю Министерства юстиции Российской Федерации, заместителю Министра юстиции.

КОСТЕННИКОВ Д.В.

Спасибо, Михаил Валентинович.

В своем вступительном слове Михаил Валентинович сделал такой краткий обзор той проблематики, которую он бы, наверное, хотел услышать при обсуждении на данной секции, и одновременно сформулировал несколько векторов в сторону Министерства юстиции Российской Федерации в связи с проблемой реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации. На этом я, наверное, и остановлюсь.

Вообще, доклад Совета Федерации, который мы обсуждаем, уделяет значительное внимание реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации. При этом указывается, что этот процесс является как бы индикатором и в то же время инструментом повышения качества государственного управления. С этим трудно не согласиться. От оперативности исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации в немалой степени зависят качество законодательства и непротиворечивость его системы на основе конституционных принципов. Что же показывают результаты мониторинга?

Да, кстати, Министерство юстиции Российской Федерации, разделяя позицию о необходимости обеспечения единства конституционно-правового поля Российской Федерации и повышения уровня исполняемости судебных решений, начиная с 2009 года, также проводит анализ реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации.

В целях консолидации усилий органов государственной власти по оперативности их реализации с 2010 года Коллегией Министерства принято решение ежеквартально информировать Конституционный Суд Российской Федерации, Администрацию Президента Российской Федерации, аппараты Правительства Российской Федерации, Государственной Думы Российской Федерации и Совета Федерации Российской Федерации о результатах мониторинга в целях повышения уровня исполняемости решений.

Уже звучало на пленарном заседании, что с 1992 года принято восемьдесят постановлений и определений, которыми признаются неконституционными отдельные положения федеральных законов, из которых вытекает необходимость внести определенные изменения в эти законы. В большинстве случаев эти решения затрагивают вопросы уголовной юстиции, судоустройства, включая вопросы прокуратуры, адвокатуры, нотариата.

Существует значительное количество решений, направленных на выявление конституционно-правового смысла норм в сфере социальных прав граждан. Причем, если в 1992-2003 годах ежегодно выносилось от одного до трех решений, требующих корректировки законодательства, то в 2009 году их было принято четырнадцать, а в 2010 году - уже девять. Между тем, из восьмидесяти указанных решений реализовано только тридцать восемь, из них в 2008 году - десять, в 2009 и первом полугодии 2010 года - по семь решений.

Как показывает мониторинг, исполнение решений продолжает оставаться чрезвычайно сложным и длительным процессом. Сроки реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации зачастую составляют около года и даже более. По последним данным, сорок два решения Конституционного Суда Российской Федерации все еще требуют принятия соответствующих актов.

Очевидно, что назрела необходимость принятия определенных организационных и правовых мер, направленных на совершенствование процесса исполнения решений, вынесенных Конституционным Судом Российской Федерации, в связи с которыми требуется принятие федеральных законов и иных правовых актов Российской Федерации.

В этой связи следует отметить, что Национальным планом противодействия коррупции на 2010-2011 годы Министерству юстиции поручено в текущем году внести Президенту Российской Федерации предложение об организационных и правовых основах мониторинга правоприменения в целях обеспечения своевременного выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации.

В настоящее время соответствующие положения нашли отражение в разработанных Министерством юстиции Российской Федерации проектах Указа Президента Российской Федерации "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" и Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении методики проведения мониторинга правоприменения в Российской Федерации", которые согласованы с федеральными органами исполнительной власти, поддержаны Генеральной прокуратурой Российской Федерации, ЦИК России, Общественной палатой Российской Федерации, Ассоциацией юристов и в ближайшее время будут, надеюсь, внесены в Правительство Российской Федерации. Кроме того, предполагается дополнение Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, где Министерству юстиции Российской Федерации будут предоставлены определенные полномочия в этой сфере.

Мониторинг правоприменения в целях исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, по нашему мнению, является одним из наиболее важных сегментов системы мониторинга правоприменения и должен проводиться на постоянной системной основе с обязательным участием как Конституционного Суда Российской Федерации, других судов, так и федеральных органов исполнительной власти.

Новеллой такого мониторинга будет даже не получение соответствующей информации, которая в той или иной степени в настоящее время уже имеется. Новеллой, наверное, будет информирование и правовой контроль за исполнением этих решений, которые будут регулярно направляться Президенту Российской Федерации. После реализации указанного правового механизма в дальнейшем, может быть, стоит задуматься также над созданием единого и общедоступного ресурса, который отражал бы актуальную и достоверную информацию об исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации, включая не только сведения о принятии соответствующих нормативных актов, но и учет конституционно-правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации в деятельности других судов.

Еще одним предложением, которое может дать положительный результат, может быть дополнение Регламента Правительства Российской Федерации специальными положениями по организации исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, которые требуют принятия федеральных законов или актов Правительства Российской Федерации.

Во-первых, в Регламенте можно предусмотреть также дополнительно организационные меры - такие, как обязательное создание межведомственных рабочих групп, оперативная доработка в Правительстве Российской Федерации проектов на площадке Аппарата, в связи с тем, что зачастую возникают очень большие затяжки по времени.

Ну, вообще, если вернуться к этому механизму, то он примерно представляет собой следующее. Когда выносится соответствующее решение Конституционного Суда Российской Федерации, оно поступает в Правительство Российской Федерации. Правительство Российской Федерации дает поручение по организации его исполнения, определяя соответствующий орган по компетенции, который должен разработать проект федерального закона. Там же определяются органы-соисполнители, которые являются как поставщиками также предложений, так и субъектами согласования. И вот на уровне этого согласования зачастую возникают очень большие, так сказать, затяжки по времени.

Если же создать межведомственную рабочую группу, то, во-первых, и согласования пройдут быстрее, и не будет требоваться бесконечной переписки от одного ведомства до другого. Этот механизм создания рабочих групп, в принципе, используется достаточно широко при реализации плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации. Но включать такие законопроекты в план законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, конечно, нет никакой необходимости, потому что это очень длительная процедура. И если распространить этот механизм вот таким образом на оперативное решение данных вопросов, наверное, это будет не лишним.

Кроме того, в случае отсутствия каких-либо согласований либо поступления таких законопроектов с некими противоречиями Аппарат Правительства Российской Федерации достаточно часто возвращает эти документы ответственному исполнителю, чтобы тот провел дополнительные согласительные процедуры, пересогласовал и так далее. Наверное, представляется, тоже нужно исключить такой механизм и обязать Аппарат Правительства Российской Федерации проводить до согласований доработку такого рода проектов на своей площадке. Наверное, это может, с одной стороны, немножко уменьшить время подготовки таких проектов, с другой стороны, повысит личную ответственность уже ответственных исполнителей на каждой стадии.

Мне кажется, что, если эти все меры, включая мониторинг с информированием Президента Российской Федерации и дополнительные организационные меры, реализовать, то исполняемость решений Конституционного Суда Российской Федерации, я думаю, значительно повысится.

Спасибо.

КРОТОВ М.В.

Спасибо, Дмитрий Вячеславович.

Я бы хотел предложить желающим выступать. Потому что у нас есть некий список, но, я думаю, давайте внесем более живую нотку, и, если у кого-то возникло желание выступить, вы не стесняйтесь, поднимайте руку, мы вам предоставим слово.

У Владимира Соолтановича Джатиева уже есть желание.

ДЖАТИЕВ В.С.

Спасибо, Михаил Валентинович.

Уважаемые коллеги, тема, конечно, очень актуальная, интересная, и очень примечательно, что она обсуждается в стенах Конституционного Суда Российской Федерации Российской Федерации и что принимают участие в заседании этой секции судьи Конституционного Суда Российской Федерации. Если мы что-то не так будем говорить, то они нас поправят; и, может быть, какое-то зерно и в наших выступлениях они тоже уловят для себя.

Я на одном маленьком вопросе остановлюсь, но сначала скажу, что я не с одной позицией Гадиса Абдуллаевича согласен, когда он сказал, что (хотя это тонкость, но эта тонкость, я думаю, всеми понимаемая) нужно говорить все-таки не об исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации, а об их реализации: исполняют конкретное кому-то предписание, а реализация, видимо, это более широкое явление, и реализуют даже то, на что нет прямого указания. И в этом смысле, я думаю, это можно даже терминологически в законодательстве где-то в нужных местах зафиксировать.

Теперь у меня вопросы к самому себе, и сейчас я их тоже как-то попытаюсь представить присутствующим.

В связи с тем, что несколько лет назад Председатель Конституционного Суда Российской Федерации Валерий Дмитриевич Зорькин в какой-то одной из своих публикаций, может быть, даже удивил многих, а, с другой стороны, сказал абсолютно вынужденно по ситуации, что Конституционный Суд Российской Федерации может все-таки или вынужден иногда пересматривать свои позиции. И это, видимо, не от хорошей жизни, времена разные были в истории существования и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, когда все-таки определенные и политические влияния, может быть, сказывались на решениях, может быть, это были позиции чисто научные или профессиональные отдельных судей. Но жизнь есть жизнь, и никуда не деться. И, может быть, на самом деле есть необходимость пересмотра этих позиций - происхождение этих ситуаций разное. Я уже сказал, может быть, кто-то или ошибся или сознательно к каким-то решениям подвел, но поскольку эти ситуации объективные (и те, которые уже имеют место, и те, которые, может, будут иметь место), то надо как-то найти механизм либо их предотвращения, либо разрешения.

И монографии есть уже, я видел две монографии разной толщины, где анализируются позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Позиции судей - это один момент, а позиции Конституционного Суда Российской Федерации, видимо, должны вырабатываться не только в процессе рассмотрения конкретных дел в зале заседаний Конституционного Суда Российской Федерации, но в более какой-то углубленной форме исследования, и чтобы судьи выслушивали контрдоводы своих оппонентов и уже готовые ко всем вариантам рассуждений приходили в зал судебного заседания.

И хотелось бы - ну, не хотелось, а мне так и видится - придать какой-то официальный правовой статус такому понятию, как правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, чтобы, рассматривая, разрешая очередное аналогичное дело, уже Конституционный Суд Российской Федерации имел какую-то представительную - от слова представлять - базу и чтобы ожидания от Конституционного Суда Российской Федерации тоже были какие-то прогнозируемые, потому что эта позиция, по этому вопросу - уже какое-то стабильное явление.

И еще такой момент. То, что Гадис Абдуллаевич сказал, что судьи Конституционного Суда Российской Федерации в зависимости от того, ведут они педагогическую деятельность или нет, разные. Но, я думаю, ни одного второго органа государственной власти со столь квалифицированным составом мы не найдем, как Конституционный Суд Российской Федерации, он объективно самый квалифицированный. В составе Суда нет случайных людей, и мы почти всех судей узнали задолго до того, как они стали судьями Конституционного Суда Российской Федерации. Это все-таки высокая гарантия качества. Но гарантия все-таки не стопроцентная, могут быть решения, которые необходимо будет потом пересматривать. И я даже примеры приведу, когда иногда ошибочные взгляды отдельных судей оставляют след, который бывает необходимо долгие годы исправлять.

Конкретный пример: я процессуалист уголовный - еще при действии старого УПК РСФСР Конституционный Суд Российской Федерации принял решение, исходя из такой позиции, что суд не должен быть субъектом обвинения. А кто спорит? Никто. Но посмотрите, что реально получилось. В итоге из уголовного процесса устранили явления, которые никакого реального отношения не имели к обвинению судейскому. Я имею в виду возможности суда возбуждать уголовное дело в отношении новых лиц по новому обвинению. Хотя новое обвинение там терминологически обозначалось, никакого реального обвинения не было. И на фоне этих решений об исключении из уголовного процесса таких явлений в уголовном процессе оставили то, что было стопроцентно, бесспорно судейским обвинением. Я имею в виду ситуацию, когда, назначая судебное заседание, суд имел право изменить обвинение, сформулированное в обвинительном заключении.

Так вот, у меня вопрос был и остается: а где же позиция Конституционного Суда Российской Федерации? То, что было стопроцентно бесспорным судейским обвинением или судебным, оно осталось в уголовном процессе. А то, что никакого отношения, кроме ошибочных, натянутых представлений, не имело к судебному или судейскому обвинению, это почему-то устранили. И логика почему такая? Если суд квалифицированный, рассматривая уголовное дело, приходит к тому, что здесь есть признаки какого-то преступления, суд говорит: это есть предмет внимания, я возбуждаю дело, дальше рассматривайте, расследуйте, - это не обвинение, суд дал предмет деятельности для следователя. А дальше задача следователя - расследовать. Если нет ничего - прекращает дело. Если есть - с обвинением дело уходит в суд. И дело дошло с УПК до того, что (я просто не могу забыть) Михаил Алексеевич Митюков, будучи здесь еще представителем Президента в Конституционном Суде Российской Федерации, говорил, что, к сожалению, судьи, следователи, прокуроры вынуждены применять УПК в редакции Конституционного Суда Российской Федерации. Ну, есть такой момент.

И два еще маленьких момента.

Что значит, на мой взгляд, реализовать решение Конституционного Суда Российской Федерации? Здесь надо подходить дифференцированно. В зависимости от предмета правосудия ведь вопросы же разные. Вопросы о соответствии или несоответствии Конституции Российской Федерации, споры о полномочиях, жалоба человека по поводу конституционности примененного или подлежащего применению закона. Естественно, по каждому виду из этих вопросов принимаются свои решения. Естественно, и реализацию этих решений тоже нужно дифференцировать.

Так вот, я только по одному виду решений Конституционного Суда Российской Федерации. Я имею в виду решения, по которым Конституционный Суд Российской Федерации признает акты или положения этих законодательных актов не соответствующими Конституции Российской Федерации. Я считаю недопустимой или неприемлемой ситуацию, когда берешь какой-то кодифицированный акт со множеством оговорок: это положение Конституционный Суд Российской Федерации признал соответствующим, это не признал, хотя и обсуждал. Почему такое должно иметь место? Если Конституционный Суд Российской Федерации свою позицию относительно неконституционности положения закона или в целом закона высказал, то должна быть ситуация или система такая, что законодатель обязан, должен все это исправлять, удалять из текста закона. Конституционный Суд Российской Федерации сам не может это сделать. А почему долгие годы эти положения в текстах закона остаются? Мне кажется, это ненормальное положение.

И самое последнее, что я хочу сказать. Может быть, не самое последнее, но я этим ограничусь. Есть, нет - ну, явления, может быть, как такового широкого нет, но одно решение Конституционного Суда Российской Федерации, мне кажется, было принято по вопросу, который не относился к ведению Конституционного Суда Российской Федерации. Я имею в виду решение о неприменении смертной казни как вида уголовного наказания.

Если внимательно вчитаться и в Конституцию Российской Федерации, и в Закон о Конституционном Суде Российской Федерации, то по этим правовым источникам у Конституционного Суда Российской Федерации нет права приостанавливать действие актов или их частей, если по ним не ставился вопрос об их конституционности, если, соответственно, Конституционный Суд Российской Федерации не сказал, что эти положения неконституционны. Так вот, относительно смертной казни никто перед Конституционным Судом Российской Федерации не поставил вопрос о конституционности или неконституционности смертной казни как вида наказания. Если этот вопрос не был поставлен и если Конституционный Суд Российской Федерации не сказал, что это неконституционно, то я не понимаю, почему смертная казнь должна не применяться.

Другое дело, что, может быть, позиция политическая, может быть, не просто чья-то прихоть, а это объективная необходимость, но почему Конституционный Суд Российской Федерации оказался в роли того, которого "подставили", тогда, как это можно было просто решить на законодательном уровне? Кто мешает законодателю, тем более при наличии соответствующего большинства, решить этот вопрос на законодательном уровне? Да никто. И в этой ситуации Конституционный Суд Российской Федерации не очень, на мой взгляд, хорошо выглядит, мне так кажется.

Blog