Выдержки из стенограммы беседы с представителями компании Boliden Harjavalta Oy по вопросам экологического регулирования 10. 11
| Вид материала | Документы |
- В. Ф. Миткевич основные физические воззрения сборник доклад, 3359.84kb.
- Название компании, 104.85kb.
- Название компании, 162.69kb.
- Министерства Регионального Развития по вопросам Технического Регулирования. Тема: Опыт, 66.93kb.
- Название компании, 90.59kb.
- С 01. 09. по 09. 09., 36.53kb.
- Выдержки из законодательных актов к теме, 730.7kb.
- Программа*, 110.47kb.
- П. А. Волынкин Здесь представлены стенограммы лекций, по материалам которых была написана, 159.39kb.
- Заседание президиума Госсовета по вопросам экологической безопасности, 572.91kb.
Приложение 3. Имплементация директивы 96/61/ЕС в национальном законодательстве (на примере Финляндии)
В национальном финском законодательстве директива 96\61\ЕС имплементирована в законе о защите окружающей среды (Environmental Protection Act №86/2000 от 04.02.2000), далее - EPA.
Статья 4 EPA предусматривает принципы, предусмотренные ст.1 директивы 96/61/ЕС (далее - Директива) в части необходимости предотвращения загрязнений, а при невозможности предотвращения – сведение их к минимуму. Кроме того, также предусмотрена обязательность использования наилучших доступных технологий для определения допустимого уровня выбросов (что соответствует ст.9 Директивы).
Обязательность получения разрешений, предусмотренная EPA, является более жёсткой, нежели это предусмотрено в Директиве. Так, Директива устанавливает требования по обязательности получения комплексных разрешений для видов деятельности, перечисленных в Приложении 1. Статья 28 EPA требует получения разрешения для любого вида деятельности, несущего риск причинения вреда окружающей среды (с отсылочной нормой по детализации к указу правительства), кроме исключений, предусмотренных в статье 30 (для краткосрочной деятельности, предпринимаемой на экспериментальной основе, с целью испытания сырья для топлива, новых методов производства, оборудования). Кроме того, детализируется, что разрешение требуется для любого изменения деятельности, которое увеличивает эмиссию в окружающую среду, либо для изменения материалов, применяемых для деятельности, которая уже получила разрешение. Не требуется нового разрешения, если риски не возрастают или не требуется пересмотра ранее выданного документа.
Требование п.1 статьи 6 Директивы о выдаче разрешения на основании заявления, содержащего ряд параметров, имплементировано в статье 35 EPA.
Требования статьи 9 Директивы к содержанию разрешения имплементированы в статье 43 EPA, в соответствии с которой
Разрешения должны содержать необходимые положения касательно:
- уровня эмиссий, их предотвращения и других ограничений;
- отходах и сокращении их образования и способности причинять вред;
- мерах, которые принимаются в чрезвычайных ситуациях;
- мерах по ликвидации последствий чрезвычайных ситуации.
Если в отношении промышленного производства перечисленных мер недостаточно, в разрешение могут быть включены объёмы производства, состав сырья и потребление энергии.
При подготовке положений разрешения должны быть учтены вид проекта, права собственности на земельные участки, подпадающие под воздействие предприятия, влияние проекта на окружающую среду в целом, меры по предотвращению загрязнения окружающей среды в целом, техническая и финансовая осуществимость мер. Положения разрешения по ограничению эмиссий должны быть основаны на наилучших доступных технологиях. Кроме того, во внимание должны быть приняты энергоэффективность и меры по предотвращению аварий и ограничению их последствий.
Требования пункта 5 статьи 9 Директивы по мониторингу имплементированы в статье 46 EPA.
Значительное место в EPA уделяется проблеме учёта мнения всех заинтересованных сторон, предписанного статьёй 15 Директивы. Кроме обязательного учёта мнения профильных органов всех уровней власти – местного, регионального и национального, в большинстве случаев особо оговариваются права населения, специализированных общественных организаций по защите окружающей среды. Общий принцип может быть сформулирован так: любое значимое решение в области охраны окружающей среды должно быть представлено на общественное обсуждение, мнения всех заинтересованных сторон (и предприятия, и органов власти, и частных лиц) должны быть собраны и учтены, а лица, представившие мнения, официально информированы о результатах рассмотрения.
Например, в главе 6 EPA, описывающей процедуру выдачи комплексного экологического разрешения, статья 36 обязывает орган, выдающий разрешение запросить мнение о представленном заявлении от:
- регионального экологического центра
- муниципальных комитетов, на территории которых заявленная деятельность может оказать влияние на окружающую среду,
- иных органов, отвечающих за защиту публичных интересов.
При этом статья 37 предоставляет право заявить жалобу по поводу заявления любому заинтересованному лицу. Это право гарантируется обязанностью, предусмотренной статьёй 38, по публикации заявления на 30-дневный срок в соответствии с законом о Публичных Уведомлениях 1925 г. Факт размещения заявления должен быть объявлен как минимум в одной из газет общего распространения в соответствующем районе, кроме маловажных вопросов. Специально указывается, что стороны, особо заинтересованные в деле, должны быть проинформированы отдельно. К рассмотрению вопроса применяются положения закона Об административных процедурах 1982 г. и закона О раскрытии информации по административным вопросам.
Статья 41 обязывает орган, выдающий разрешение, изучить мнения, жалобы, а также предварительные условия для выдачи разрешения. Орган, выдающий разрешения должен принимать во внимание законодательные предписания о защите общественных и частных интересов.
Статья 52, устанавливающая требования к решению о выдаче разрешения, требует, чтобы в нём было указано, на основании чего установлены требования разрешения и как при этом учтены поступившие мнения и жалобы.
Статья 54 требует широкого распространения решения о выдаче разрешения. Решение должно быть направлено заявителям, лицам, делавшим специальный запрос, а также надзорным органам и органам, защищающим публичные интересы. Кроме того, решение должно быть направлено каждому лицу, обращавшемуся с жалобой. Уведомление о решении должно быть опубликовано в муниципалитете, где расположено предприятие, получающее разрешение, а также в других муниципалитетах, которые могут подвергнуться влиянию от его деятельности. Кроме того, уведомление должно быть опубликовано как минимум в одной газете общего распространения в регионе расположения проекта.
В других случаях, общественному обсуждению, например, подлежат решения по разрешению деятельности, могущей вызвать особый шум и сильную вибрацию, затрагивающие публичные или частные интересы (статья 63), проекты решений надзорных органов по фактам нарушения законодательства (статья 91).
Другие положения финского закона "Об охране окружающей среды", прямо не связанные с Директивой 96/61/ЕС регламентируют национальные административные процедуры.
В частности, в главе 3 устанавливаются органы, ответственные за реализацию закона.
В Финляндии предусмотрено три ключевых структуры:
1. Министерство окружающей среды осуществляет общее руководство, надзор и разработку документации, относящейся к сфере действия настоящего закона (статья 20).
2. Региональные экологические центры в рамках своей территории руководят и способствует осуществлению полномочий, связанных с закона и принятых в соответствии с ним документов, реализуют эти положения на практике и используют своё право защищать публичные интересы в области окружающей среды при принятии решений в соответствии с этим законом (ст.20).
3. Муниципальные экологические комитеты – отвечают за реализацию закона на уровне муниципалитетов в соответствии с отдельным законом о Муниципальной экологической администрации 1986 г. (статья 21).
Закон распределяет полномочия по правоустановлению в части принятия подзаконных актов.
Правительство Финляндии наделено правом принимать постановления по:
- качеству окружающей среды и уровням эмиссий (статья 11);
- экологическим требованиям к определённым видам деятельности – сельскому хозяйству, объектам энергетики, переработке отходов (статья 12);
- экологическим требованиям к транспортным средствам (статья 13);
- максимальному содержанию вредных веществ в почвах (статья 14);
- по ограничению и запрету применения веществ, смесей и продуктов, могущих причинить вред окружающей среде (статья 15).
Эти полномочия подпадают под требование статьи 10 об обязательном предоставлении возможности высказать своё мнение заинтересованным сторонам, которые подпадают под действие постановления при его подготовке и обсуждении.
Кроме того, Правительство имеет право пересматривать положения уже выданных комплексных разрешений, если это необходимо для выполнения требований европейского законодательства и международных обязательств Финляндии.
Министерство окружающей среды наделено правом предоставлять, по заявлению заинтересованной стороны, исключения из требований, установленных постановлениями Правительства в случае и на основаниях, предусмотренных в этих постановлениях (статья 17). Решение принимается с учётом мнения регионального экологического центра, заинтересованных муниципалитетов, других заинтересованных лиц.
Региональные экологические центры прямых правоустанавливающих прав не имеют.
Муниципальные экологические комитеты наделены правом принимать муниципальные правила по защите окружающей среды, устанавливающие дополнительные требования по:
- 1) видам деятельности, ограничениям и структурам, которые предотвращают выбросы или их вредный эффект;
- 2) запрету особенно беспокоящего шума или вибрации;
- 3) требованиям по защите окружающей среды к размещению видов деятельности за пределами районов, предусмотренных территориальным планированием;
- 4) запрещению сброса сточных вод в отдельных районах, ввиду особых рисков загрязнения;
- 5) запрещению использования органических или искусственных удобрений и других веществ, могущих причинить вред окружающей среде, используемых в сельском хозяйстве в отдельных зонах и районах;
- 6) предоставлению информации, требуемой для осуществления надзора.
-
Муниципальный экологический комитет может предоставить исключение из муниципальных правил по охране окружающей среды в соответствии с предусмотренными ими порядком.
Перед тем как муниципальные правила по защите окружающей среды издаются, соответствующий региональный центр и центр занятости и экономического развития должны иметь возможность высказать своё мнение. Решения по утверждению муниципальных правил должны быть опубликованы в обычном порядке, предусмотренном в муниципалитете. Региональный экологический центр должен получить принятые правила (статья 19).
Законом определяются обязанности по мониторингу соблюдения экологического законодательства.
На национальном уровне мониторинг ведёт Финский институт окружающей среды, на региональном уровне – региональные экологические центры. Имеется требование об обязательном опубликовании этих данных в необходимом объёме (статья 25).
Кроме того, в соответствии со статьёй 27 Финский институт окружающей среды и региональные экологические центры ведут национальную базу данных о защите окружающей среды, содержащую необходимые данные о:
- 1) разрешениях и уведомлениях, основанных на настоящем законе;
- 2) об отчётах и надзоре, касающихся разрешений;
- 3) о данных, введённых в базу в соответствии с Законом об отходах; и
- 4) мониторинге и отчётности по состоянию окружающей среды в связи с осуществлением закона.
Полномочия по надзору статьёй 22 отнесены к компетенции региональных экологических центров и муниципальных экологических комитетов.
Полномочиями по выдаче комплексных экологических разрешений наделены специальные органы по выдаче разрешений (их статус и требования к ним установлены отдельно), региональные экологические центры и, на местном уровне, муниципальные экологические комитеты.
Значительная часть закона – главы с 4 по 9 – посвящены деталям представления, рассмотрения, принятия комплексных экологических разрешений.
Глава 4 устанавливает случаи, в которых необходимо получение разрешения, устанавливает исключения (статьи 28 и 30). Детали упомянуты выше.
Кроме того, статья 29 наделяет Правительство полномочием издавать постановление о необходимости получения разрешения для сбросов в водную среду, либо в канализацию, вне зависимости от риска загрязнений, но только в тех случаях, когда это необходимо для выполнения требований директив Евросоюза, либо международных обязательств Финляндии.
Компетенция властей по выдаче экологических разрешений, прописанная в главе 5, распределена по уровням власти.
Национальный орган по выдаче разрешений принимает заявление при значительном уровне воздействия на окружающую среду, при необходимости выдачи лицензии в соответствии с Водным законом, либо в случаях, когда заявление направлено региональным экологическим центром.
Региональный экологический центр занимается выдачей разрешений в случаях, когда рассматриваемая деятельность охватывает несколько муниципалитетов, либо сбросы в водную среду могут затронуть источники, перечисленные в законе о воде, либо разрешение требуется в соответствии со статьёй 29.
Муниципальный экологический комитет выдаёт разрешение во всех остальных случаях. В случае, если влияние предприятия охватывает более одного муниципалитета, решение принимает тот муниципалитет, на территории которого производится наибольшее загрязнение (статья 34). В случае, если при проработке разрешения выясняется наличие сбросов в водную среду – вопрос передаётся в региональный экологический центр. Такая передача может быть проведена при необходимости проведения дополнительных исследований, которые не могут быть проведены в муниципалитете, либо по иным специальным причинам (статья 33).
Глава 6 детализирует процедуру подачи заявления в части содержания заявления (статья 35), запроса мнений (статья 36), сбора жалоб заинтересованных лиц (статья 37), публикации заявления о выдаче разрешения (статья 38).
Глава 7 описывает процедуру разработки разрешения.
Помимо обязательного выполнения требований закона, должны быть учтены мнения и жалобы (статья 41). В итоге разрешение должно обеспечивать, чтобы разрешённая им деятельность в отдельности или совместно с иными проектами, принимая во внимание положения других разрешений географическое расположение разрешаемой деятельности, не привела:
- к причинению вреда здоровью;
- значительному загрязнению окружающей среды или риску такового;
- последствиям, перечисленным в ст.7-9 (загрязнению почв, вод или моря).
Как уже указывалось выше, оговариваются обязательные положения разрешения (статья 43), положения о мониторинге (статья 46).
Особо отмечается, что показатели разрешения могут быть более строгими, чем показатели, предусмотренные постановлениями:
- для целей выполнения предварительных условий выдачи разрешения;
- для гарантии соблюдения стандартов качества окружающей среды, установленных указом;
- для защиты вод.
Глава 8 регламентирует процедуру принятия решения о выдаче разрешения в части содержания решения (статья 52), срока принятия решения (статья 53) и публикации решения (статья 54).
Глава 9 устанавливает требования, регулирующие действительность разрешений.
Статья 55 предусматривает, что срок действия разрешения, выданного на определённый срок, истекает по окончании этого срока, если иное не установлено в решении.
Разрешения, выданные до следующего уведомления, должны иметь дату, к которой должно быть подано заявление о пересмотре положений разрешения и перечислены отчёты, которые должны быть представлены к этому моменту, за исключением случаев, когда это очевидно не является необходимым.
При наличии особых оснований может быть издано указание о пересмотре разрешения изданного на фиксированный срок. Орган по выдаче разрешений должен провести рассмотрение дела на тех же основаниях, что и при выдаче разрешения. При наличии особого основания в разрешении может быть установлено, что орган, выдающий разрешение, может детализировать его положение на основе представленного отчёта.
Статья 56 устанавливает, что если в период действия разрешения принимается постановление Правительства, устанавливающее более жёсткие требования, то необходимо выполнять требования постановления.
Статья 57 оговаривает условия прекращения действия разрешения:
- деятельность предприятия была приостановлена, как минимум, на 5 последовательных лет, либо оператор сообщает, что проект не будет запущен, либо продолжен;
- проект, либо меры, важные для его запуска, не были приняты в течении пяти лет после выдачи разрешения, либо более продолжительного срока, установленного в разрешении
- не было подано заявление о пересмотре положений разрешения в соответствии со ст.55.
Статья 58 устанавливает условия обязательного внесения изменений в разрешение. По заявлению держателя разрешения, надзорного органа, соответствующего органа по защите публичных интересов, либо пострадавшей стороны, орган, выдавший разрешение, должен исправить его в случае:
- загрязнение от деятельности, либо риск загрязнения существенным образом отличается от ожидаемого;
- проект повлёк последствия, запрещённые настоящим Законом;
- выбросы могут быть заметно сокращены без неприемлемых затрат, благодаря улучшению НДТ;
- обстоятельства существенно изменились с момента выдачи разрешения, либо
- пересмотр необходим для выполнения положений, принятых с целью выполнения международных обязательств Финляндии.
В соответствии со статьёй 59, по инициативе надзорного органа, либо органа, выдавшего разрешение, оно может быть отозвано в случае, если:
- заявитель представил ошибочную информацию, что существенно сказалось на формировании предварительных условий выдачи разрешения
- требования разрешения существенно нарушены, вопреки письменным предупреждениям надзорного органа, что влечёт существенный риск для окружающей среды либо
- предварительные условия выдачи разрешения не могут быть выполнены путём внесения поправок в соответствии со ст.58.
Глава 11 рассматривает вопросы платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Несмотря на то, что компенсация за вред окружающей среде осуществляется в соответствии с Законом о компенсации за ущерб окружающей среде 1994 г. (статья 66). В данном законе особо оговаривается, что если детальное изучение вопроса о компенсации за ущерб, наносимый окружающей среде, недопустимо задерживает выдачу разрешения, региональный экологический центр может решить вопрос в части выдачи разрешения и продолжить изучение вопроса о компенсации (статья 68). Кроме того, региональный экологический центр и орган по выдаче разрешений могут установить отсрочку по принятию решения по определённым аспектам компенсации, если существуют основания, связанные с нехваткой информации. При этом держатель разрешения должен дать всю информацию.
Кроме того, в случае предоставления отсрочки по компенсации заявитель (кроме государства, регионов и муниципалитетов) должен предоставить приемлемое обеспечение до начала проекта (статья 69).
Глава 12 устанавливает обязанности по устранению загрязнений. Общее требование статьи 75 заключается в том, что любое лицо, чья деятельность влечёт загрязнение окружающей среды, обязано принять меры по его сокращению до уровня, не представляющего угрозы окружающей среде.
Статья 76 требует от виновника загрязнения немедленно уведомлять надзорные органы о фактах загрязнения. Если имеется факт загрязнения, виновник которого неизвестен, надзорный орган обязан провести расследование и установить виновника (статья 77), издав приказ об устранении загрязнения (стать я79).
Глава 13 регламентирует вопросы осуществления процедуры надзора.
Статья 81 требует от предприятий уведомлять надзорный орган о перерывах или изменениях в производстве.
Статья 82 даёт региональному экологическому центру полномочие разрешить ведение предприятием мониторинга на земельном участке третьей стороны, даже без её согласия. При этом третья сторона должна быть выслушана, а мониторинг не должен причинять существенного беспокойства.
Права на получение информации и инспекции установлены статьёй 83, в соответствии с которой орган власти, упомянутый настоящим законом, уполномоченный этим органом гражданский служащий или должностное лицо для целей надзора и выполнения настоящего закона имеют право:
- получать необходимую информацию от властей и операторов, не подпадающую под определение конфиденциальности в соответствии с Законом об Открытости деятельности Правительства;
- входить на земельные участки третьей стороны;
- проводить инспекции и тесты, измерения и брать пробы
- получать доступ к местам, где проводится соответствующая деятельность;
- вести мониторинг воздействия на окружающую среду от деятельности.
Особо оговорено, что эти мероприятия не могут проводиться в домашних хозяйствах, за исключением случаев необходимости защиты жизни, здоровья, имущества и окружающей среды. Условия инспекций домохозяйств устанавливает Закон о защите здоровья.
Орган по выдаче разрешений или надзорный орган в соответствии со статьёй 84 имеет право:
- запретить лицу, которое нарушает настоящий закон или указ или постановление, изданное в соответствии с ним продолжать или повторять действия, противоречащие предписанию или постановлению;
- приказать лицу, нарушающему закон, выполнить свои обязанности иным образом
- приказать устранить загрязнения;
- приказать оператору провести исследование, если есть основание полагать наличие загрязнений, противоречащих настоящему Закону
Приказ издаётся органом по выдаче разрешений, в случае, если он касается вопросов разрешения, иначе – надзорным органом.
По итогам проведения инспекций муниципальный орган может издать приказ, не относящийся к операциям, включённым в разрешение, но необходимый для предотвращения загрязнения (статья 85).
Статья 86 предусматривает, что если имеется риск причинения прямого вреда или крупного загрязнения и нет иного способа предотвратить его возникновение, надзорный орган может приостановить производство. Предприниматель должен быть выслушан перед такой приостановкой. Должен быть составлен протокол о приостановке. Орган власти должен предоставить предприятию информацию о процедурах для возобновления производства.
Статья 89 разрешает в неотложных случаях издавать приказы статьям 84 и 86 должностным лицом при условии немедленной передачи дела в уполномоченный орган.
Статья 90 оговаривает, что даже если производство не ведётся, лицо, отвечающее за него, несёт обязательства по предотвращению загрязнений, организации и ведению мониторинга. Если такое лицо недоступно, то ответственность возлагается на владельца участка. Если разрешение не содержит достаточных положений по ликвидации производства, орган по выдаче разрешений должен их издать в порядке предусмотренном для выдачи разрешений.
Принцип информационной открытости и прозрачности обеспечивается статьёй 91, в соответствии с которой до издания приказа лицам, затрагиваемым им, должна быть предоставлена возможность высказаться в соответствии с законом об административных процедурах. Также должны быть заслушаны иные заинтересованные стороны и органы власти.
В случаях, если действия по защите требований закона не предприняты надзорными органами, они могут быть инициированы письменно:
- лицом, чьи права или интересы затронуты
- зарегистрированной организацией или учреждением по защите окружающей среды;
- муниципалитетом;
- региональным центром;
- другим органом.
Подводя итог краткому обзору финского закона о защите окружающей среды необходимо отметить следующие его принципиальные положения:
- закон устанавливает все принципиальные требования, которые могут существенным образом сказаться на интересах физических и юридических лиц;
- важнейшим достоинством закона является предельная информационная открытость и прозрачность; любое заинтересованное лицо имеет необходимый набор правовых инструментов для выражения и защиты своей позиции;
- промышленные предприятия, с одной стороны, поставлены в предельно жёсткие рамки регулирования на основе НДТ и на основе широкого учёта общественного мнения и организаций по защите природы, с другой стороны, они также наделены широкими правами по защите своих интересов и имеют возможность работать в предсказуемой правовой среде.