Правительства Российской Федерации от 22. 05. 2004 №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», Бюджетного кодекс
| Вид материала | Кодекс |
- Правительства Российской Федерации от 22. 05. 2004 №249 «О мерах по повышению результативности, 800.41kb.
- Правительства Российской Федерации от 22. 05. 2004 №249 «О мерах по повышению результативности, 562.26kb.
- Правительства Российской Федерации Впостановлении Правительства Российской Федерации, 195.67kb.
- Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными закон, 224.26kb.
- Бюджетные целевые программы и непрограммная деятельность 11 Распределение расходов, 253.85kb.
- Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года №249 «О мерах по повышению результативности, 233.93kb.
- Российской федерации и проекта федерального закона, 693.69kb.
- В ред постановления Правительства янао от 25., 1108.4kb.
- Правительства Российской Федерации от 22. 05. 2004 №249 «О мерах по повышению результативности, 128.66kb.
- Правительства Российской Федерации от 22. 05. 2004 №249 «О мерах по повышению результативности, 944kb.
Управление расходами и реструктуризация бюджетной сети
- Организация мониторинга бюджетной сети и оптимизация бюджетной сети по отраслям, предоставляющим социальные услуги
Анализ исходного состояния и обоснование необходимости реализации перечня мероприятий
В настоящее время бюджетная сфера муниципального образования город Новый Уренгой включает в себя сеть муниципальных структур – главных распорядителей бюджетных средств, получателей бюджетных средств (далее – ГРБС, ПБС), утвержденных решением Городской Думы муниципального образования город Новый Уренгой о бюджете в структуре ведомственной классификации расходов. От состояния сети ГРБС – ПБС зависит ассортимент, объем и качество поставляемых населению и другим потребителям услуг. Социальные функции бюджетной сферы определяют ее центральное место в системе управления бюджетными расходами, соответственно, реструктуризация бюджетной сферы – основное направление повышения эффективности расходов местного бюджета. Идеология реформирования бюджетной сети заложена в документе «Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003-2004 гг. и на период до 2006 года», разработанном в 2003 году. В соответствии с этим документом, исходным пунктом для принятия решений по реструктуризации муниципальных учреждений могут быть результаты анализа мониторинга бюджетной сети. Мониторинг бюджетной сети введен Министерством финансов Российской Федерации с 2004 года как инструмент контроля реализации мероприятий, предусмотренных «Принципами реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003-2004 гг. и на период до 2006 года». Приказами Министерства финансов Российской Федерации от 19 декабря 2003 года №399 «О порядке проведения мониторинга бюджетного сектора» в редакции приказа Министерства финансов Российской Федерации от 24 февраля 2005 №25н «Инструкция по бюджетному учету» утвержден Порядок проведения мониторинга бюджетного сектора.
На начало 2009 года бюджетная сеть города представлена 83 муниципальными учреждениями, основная доля которых приходится на учреждения сферы образования (Таблица 15).
Таблица 15
Динамика муниципальных учреждений,
подведомственных структурным подразделениям
Администрации города Новый Уренгой за 2006 – 2008 годы, ед.
| Структурные подразделения Администрации города Новый Уренгой | 2006 год | 2007 год | 2008 год |
| Всего муниципальных учреждений, в том числе: | 77 | 76 | 83 |
| Отдел городского здравоохранения муниципального образования город Новый Уренгой | 6 | 6 | 6 |
| Управление образования муниципального образования город Новый Уренгой | 53 | 52 | 59 |
| Управление культуры муниципального образования город Новый Уренгой | 10 | 10 | 10 |
| Управление физической культуры, спорта и туризма муниципального образования город Новый Уренгой | 3 | 3 | 3 |
| Управление молодёжной и семейной политики муниципального образования город Новый Уренгой | 5 | 5 | 5 |
Муниципальное здравоохранение представлено: 2 городские больницы (Центральная городская больница и городская больница №2), МУ «Муниципальная городская станция скорой медицинской помощи», МУ «Городская стоматологическая поликлиника», МУ «Молочная кухня», а также МУ «Психоневрологический диспансер».
Образовательная сеть включает детские дошкольные учреждения, общеобразовательные школы и школы-детские сады, специальная (коррекционная) школа, вечерние средние общеобразовательные и средние профессиональные учебные заведения, а также учреждения дополнительного образования детей:
- 18 общеобразовательных учреждений, в т.ч. начальная школа, Гимназия, школа с углубленным изучением английского языка;
- 6 учреждений дополнительного образования детей;
- специальная (коррекционная) школа - МОУ С(К)ОШ VII вида № 18;
- вечерняя (сменная) общеобразовательная школа;
- МОУ межшкольный учебный комбинат «Эврика»;
- МОУ Научно-информационный методический центр;
- 26 учреждений дошкольного образования, в т.ч. 4 центра развития ребенка, 8 детских садов комбинированного вида, 5 детских садов общеразвивающего вида с приоритетным осуществлением нескольких направлений в работе, детский сад компенсирующего вида; 8 детских садов;
- 3 образовательных учреждения для детей дошкольного и младшего школьного возраста (одна прогимназия, 2 – начальные школы-детские сады).
Управление культуры муниципального образования город Новый Уренгой представлено 10 муниципальными учреждениями.
В структуру учреждений физической культуры, спорта и туризма входит 3 детско-юношеских спортивных школы.
Структура Управления молодёжной и семейной политики муниципального образования город Новый Уренгой представлена 4 муниципальными учреждениями:
- МУ Молодежный центр "Ямал";
- МУ "Объединение молодежных клубов";
- МУ "Центр социально-психологической помощи подросткам и молодежи";
- МУ Молодежный центр "Норд".
Анализируя динамику подведомственных учреждений муниципального образования города Новый Уренгой, можно отметить количественные изменения учреждений в сфере образования, в частности, дошкольного образования - с 2007 по 2008 гг. количество детских садов увеличилось. Учитывая сохраняющуюся тенденцию роста населения муниципального образования и повышение рождаемости на территории города, увеличивается потребность в объектах образования и здравоохранения.
В текущем году на баланс муниципального образования принято 5 детских садов, которые раньше находились в ведомственном управлении, а также введена в эксплуатацию средняя общеобразовательная школа.
Реорганизация бюджетного сектора в муниципальном образовании город Новый Уренгой за период 2006-2008 гг. не осуществлялась.
Источником данных для формирования бюджетных заявок, учитываемых при разработке проекта бюджета на очередной финансовый год, служат ежегодные отчеты о выполнении плана по сети штатам и контингентам в муниципальных учреждениях. Однако данные материалы не описывают весь набор бюджетных услуг.
Для осуществления мониторинга эффективности бюджетной сети требуется проведение тщательного анализа деятельности муниципальных учреждений в целях недопущения ухудшения их работы в дальнейшем, что, в конечном счете, может привести к нарушению прав граждан на получение на территории города той или иной социальной услуги.
Анализ действующих нормативных правовых актов позволит установить правомерность содержания бюджетного учреждения в рамках бюджета с учетом полномочий органов местного самоуправления и даст возможность выявить избыточность одних и дефицит других социальных услуг, а также выявит услуги, которые могут быть предоставлены организациями иных организационно-правовых форм собственности.
Реализация данного направления находится в прямой зависимости от формализации статуса муниципальной услуги, утверждения реестра муниципальных услуг и разработки стандартов качества. Мероприятия по формированию реестра муниципальных услуг и разработке стандартов качества будут реализованы в блоке «Организация бюджетного планирования, ориентированного на результат».
Количество муниципальных учреждений, оказывающих социальные услуги населению города, за последние три года менялось в силу сложившихся обстоятельств, а не с целью их оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов.
План реформирования
Исходя из взаимной зависимости данного мероприятия и большинства направлений реформы, оптимизацию и мониторинг бюджетной сети предполагается реализовывать на первом этапе реформирования муниципальных финансов города Новый Уренгой.
Процесс оптимизации муниципальных учреждений города включает последовательное проведение серии мероприятий:
1. Необходимо провести функциональный и количественный анализ бюджетной сети учреждений социальной сферы, деятельность которых направлена на обеспечение предоставления социальных услуг:
- образования;
- здравоохранения;
- культуры и искусства;
- физкультуры и спорта.
Это позволит определить целесообразность содержания муниципальных учреждений в рамках бюджета муниципального образования г. Новый Уренгой, выявить избыточность одних и дефицит других услуг. Кроме того, в результате проведенного анализа будут определены услуги, предоставление которых может быть передано на рынок - предприятиям иных организационно-правовых форм.
2. Принятие нормативного правового акта, регулирующего организацию мониторинга бюджетной сети.
Приложениями к данному нормативному акту должны являться Порядок мониторинга бюджетной сети и Методические рекомендации по организации мониторинга бюджетной сети. Данными документами должны регламентироваться основные информационные потоки в рамках мониторинга: перечень индикаторов мониторинга, сроки предоставления информации и ответственные за ее предоставление, основные направления использования результатов мониторинга при принятии решений.
Результаты мониторинга будут использованы в качестве информационной базы и послужат основанием для принятия решений о реструктуризации и оптимизации бюджетного сектора.
3. Разработка плана мер по оптимизации бюджетного сектора, который будет содержать:
- решение об оптимизации бюджетной сети;
- обоснования и сроки реализации мероприятий.
Порядок проведения мониторинга и требования к плану мер по оптимизации бюджетного сектора утверждены Приказом Министерства финансов РФ от 19.12.2003 № 399.
Результаты мониторинга бюджетной сети и предложения по повышению эффективности использования бюджетной сети будут включаться в доклады о результатах и основных направлениях деятельности соответствующих главных распорядителей бюджетных средств. Итоги по реструктуризации бюджетной сети (включая меры по ее оптимизации) должны входить составной частью в Сводный доклад Главы города о результатах и направлениях деятельности муниципального образования.
Возможные альтернативы
Выбранный механизм комплексного анализа и мониторинга бюджетной сети представляется наиболее оптимальным. Без реализации данных мероприятий бюджетной реформы качественное исполнение Программы реформирования не представляется возможным.
Оценка рисков реализации плана реформирования
Возможным риском будут являться дополнительные затраты рабочего времени, связанные с проведением мониторинга бюджетной сети.
- Реструктуризация муниципальных учреждений, предоставляющих муниципальные услуги путем их преобразования в автономные учреждения
Анализ исходного состояния и обоснование необходимости реализации перечня мероприятий
Одним из факторов, негативно влияющих на эффективность расходов бюджета муниципального образования, является существующая правовая форма муниципальных учреждений с ограниченной автономией и ответственностью, а также с неопределенным статусом внебюджетных доходов. Бюджетные ассигнования по-прежнему распределяются между муниципальными учреждениями вне зависимости от объема и качества предоставляемых услуг, их общественной полезности. Контроль со стороны органов исполнительной власти муниципального образования за внебюджетной деятельностью учреждений и принимаемыми ими на себя обязательствами носит, в основном, формальный характер. При этом у муниципальных учреждений отсутствует возможность самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от внебюджетной деятельности.
С принятием Федерального закона №174-ФЗ от 3 ноября 2006 «Об автономных учреждениях» появилась возможность формирования нового типа учреждения – автономное учреждение.
Автономное учреждение представляет собой тип и форму организации с более широким кругом полномочий, чем бюджетное учреждение, но в то же время предусматривает большую ответственность за результаты хозяйственной деятельности. Предполагается, что автономные учреждения должны не заменить, а дополнить существующую форму муниципальных учреждений, при этом не все из действующих муниципальных учреждений бюджетной сферы сменят свой тип или будут преобразованы в другую форму, часть учреждений останутся в прежней форме. Сравнительная характеристика муниципальных и автономных учреждений представлена в таблице 16.
Таблица 16
Сравнительная характеристика бюджетных и автономных учреждений
| Параметр | Бюджетное учреждение | Автономное учреждение |
| Право собственности на имущество | Имущество находится в муниципальной собственности | Имущество находится в муниципальной собственности |
| Право распоряжения имуществом | Не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете | Вправе распоряжаться самостоятельно, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, которым автономное учреждение может распоряжаться только с согласия собственника (п.2 ст.3) |
| Порядок финансирования собственником (учредителем) | Учреждение финансируется собственником полностью или частично. Финансирование осуществляется в форме ассигнований на содержание бюджетного учреждения на основе сметы доходов и расходов | Финансирование выполнения обязательных для автономного учреждения муниципальных заданий по оказанию услуг в форме субсидий, субвенций из соответствующего бюджета |
| Права организации в отношении полученных ею доходов и приобретенного за счет таких доходов имущества | Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доход деятельность, то доходы, полученные за счет такой деятельности, и приобретенное за счет таких доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе | Распоряжается самостоятельно |
| Ответственность организации | Отвечает по обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность несет собственник | Отвечает по обязательствам всем принадлежащим ему имуществом за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного автономным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником. Собственник автономного учреждения не несет субсидиарной ответственности по обязательствам автономного учреждения |
| Права организации по привлечению заемных средств | Не вправе получать кредиты | Вправе привлекать заемные средства |
В 2008 году муниципальное учреждение Культурно-спортивный комплекс «Молодежный» преобразовано в автономное учреждение Культурно-спортивный комплекс «Молодежный» в соответствии с постановлением Главы города Новый Уренгой №115 от 13.05.2008.
В 2009 году планируется преобразование в автономные учреждения муниципального образовательного учреждения дополнительного образования детей Центр внешкольной работы «Истоки» и муниципального учреждения начального профессионального образования Учебно-производственный центр «Эврика». В 2010-2011 годах планируется перевести в автономные учреждения еще 10 учреждений образования и культуры.
Для организации деятельности автономного учреждения в настоящее время в муниципальном образовании город Новый Уренгой разработаны и утверждены следующие муниципальные правовые акты:
- постановление Главы города Новый Уренгой от 12.11.2007 №239 «О Порядке определения видов особо ценного движимого имущества муниципального автономного учреждения»;
- распоряжение Главы города Новый Уренгой от 02.10.2007 №1879-р «О создании рабочей группы по реализации Федерального закона от 3 ноября 2006 года №174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (с изменениями от 15.05.2009);
- распоряжение Главы города Новый Уренгой от 21.11.2007 №2217-р «О Порядке рассмотрения предложений о создании автономных учреждений путем изменения типа существующих муниципальных учреждений»;
- распоряжение Главы города Новый Уренгой от 13.12.2007 №2412-р «О Порядке формирования задания учредителя автономному учреждению и Порядок финансового обеспечения задания учредителя автономному учреждению»;
- распоряжение Главы города Новый Уренгой от 28.12.2007 №2506-р «О Порядке осуществления исполнительными органами местного самоуправления муниципального образования город Новый Уренгой функций и полномочий учредителя автономных учреждений муниципального образования город Новый Уренгой»;
- распоряжение заместителя Главы города Новый Уренгой от 01.04.2008 №1-ВС «Об утверждении примерной формы Устава автономного учреждения».
Вышеперечисленные нормативные документы являются правовой основой реструктуризации бюджетной сети города Новый Уренгой, реализация которых позволит, при необходимости, осуществить перевод муниципальных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в автономные учреждения.
Данные документы разработаны в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ, Федеральным законом «Об автономных учреждениях» от 03.11.2006 №174-ФЗ.
План реформирования
Для дальнейшего преобразования муниципальных учреждений, предоставляющих муниципальные услуги, в автономные учреждения необходима реализация следующего комплекса мероприятий:
- Разработка регламента порядка и план перевода муниципальных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму автономных учреждений.
- Составление и утверждение календарного графика перевода муниципальных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму автономных учреждений.
- Разработка Типового контракта с руководителем автономного учреждения.
- Также необходимо разработать и утвердить Правила опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества. В качестве примера при разработке указанных Правил возможно использование нормативного акта Правительства Российской Федерации от 18.10.2007 № 684.
Таким образом, в результате реализации вышеперечисленных мероприятий будет сформирована необходимая нормативная правовая база, регламентирующая деятельность автономных учреждений в соответствии с Федеральным Законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».
Возможные альтернативы
Возможной альтернативой является сохранение ряда муниципальных учреждений, предоставляющих муниципальные услуги в прежней организационно-правовой форме. Это позволит провести сравнительный анализ результативности деятельности учреждений одной направленности, но различных форм. В связи с этим муниципалитет получит возможность на собственном опыте убедиться в целесообразности и эффективности перевода муниципальных учреждений в автономные учреждения.
Оценка рисков реализации плана реформирования
Основным риском перехода в автономные учреждения является неготовность сотрудников учреждения, и, в первую очередь, его руководства к работе в новых условиях. Фактический уровень экономических и правовых знаний Администрации города о работе в рыночных условиях недостаточен, управленческие навыки в бюджетной сфере не позволяют работать с максимально возможной эффективностью. Если же полномочия по ведению хозяйственной деятельности расширяются, а с ними появляются и новые риски, очевидными становятся такие недостатки административной работы, как: неготовность к эффективному использованию ресурсов учреждения, неумение использовать инструменты минимизации рисков, неготовность по-новому выстраивать отношения с государственными органами, юридическими и физическими лицами.
Также представляется проблематичным преобразование муниципальных учреждений, спрос на услуги которых объективно ограничен (библиотеки, музеи).
При преобразовании муниципальных учреждений должны быть просчитаны и сведены к минимуму риски, связанные с возможным сокращением рабочих мест, продуманы меры по переподготовке и трудоустройству высвобождающихся кадров.
- Определение полной стоимости муниципальных услуг, предоставление которых может осуществляться организациями иной от муниципальной формы собственности
Анализ исходного состояния и обоснование необходимости реализации перечня мероприятий
До настоящего времени сложившаяся практика предоставления муниципальных услуг бюджетными учреждениями в муниципальном образовании город Новый Уренгой не предусматривала возможности привлечения частного бизнеса к оказанию муниципальных услуг.
В целом можно отметить, что перспективы для реализации мероприятий по внедрению в практику приобретения услуг у организаций иной от муниципальной формы собственности возможны для сфер здравоохранения (стоматологическая помощь), дополнительного образования, культуры, физической культуры и спорта.
План реформирования
Для реализации данного направления необходимо предусмотреть выполнение следующих мероприятий.
- Оценка целесообразности привлечения организации иной от муниципальной формы собственности к предоставлению муниципальных услуг. В данном случае целесообразно сравнение затрат, которых Администрация города сможет избежать, передав предоставление услуги негосударственной организации с издержками, которые она понесет в этом случае, и получить услуги должного качества в соответствии с утвержденными стандартами качества. Если экономия от передачи услуги превысит связанные с этой передачей издержки, то реализация данного мероприятия целесообразна.
- Определение и нормативное закрепление Перечня муниципальных услуг, предоставление которых может осуществляться организациями иных от муниципальных форм собственности. Составление перечня основных муниципальных услуг, предоставление которых может осуществляться организациями иной от муниципальной формы собственности, будет выполняться, исходя из возможности немуниципального сектора экономики, оказывать аналогичные услуги. Необходимо рассматривать варианты размещения отдельных услуг в немуниципальном секторе среди организаций, уже их оказывающих.
- Разработка и утверждение методики определения полной стоимости муниципальных услуг, предоставление которых может осуществляться организациями иных от муниципальных форм собственности.
Информация о полной стоимости услуг необходима также для того, чтобы оценить эффективность предоставления услуги через организации частного сектора, выбрать оптимальный способ её предоставления. Для определения стоимости муниципальных услуг, предоставление которых может осуществляться организациями иной от муниципальной формы собственности, рекомендуется применение Методики, предложенной к разработке направления I этапа «Организация бюджетного планирования, ориентированного на результат» в разделе 4 «Определение нормативных требований к организациям и учреждениям, предоставляющим муниципальные услуги».
Реализация данного направления находится в прямой зависимости от формализации статуса муниципальной услуги, утверждения Реестра муниципальных услуг и разработки стандартов качества. Мероприятия по формированию реестра муниципальных услуг и разработки стандартов качества также будут реализованы в блоке «Организация бюджетного планирования, ориентированного на результат».
Возможные альтернативы
В качестве альтернативы привлечения организаций иной от муниципальной формы собственности к предоставлению муниципальных услуг может выступать сохранение текущей ситуации. Тем более, что данная ситуация типична и характерна для большинства муниципальных образований Российской Федерации.
Оценка рисков реализации плана реформирования
Возможны риски, связанные со снижением качества предоставления услуг организациями иной от муниципальной формы собственности, вследствие отсутствия практического опыта в предоставлении таковых услуг. Также реализация намеченного плана может быть затруднена нежеланием частного сектора взять на себя ответственность за оказание конкретных муниципальных услуг.
Определение полной стоимости муниципальных услуг может быть проведено силами муниципальных учреждений, а также с привлечением независимых экспертов. Последний вариант проведения определения полной стоимости муниципальных услуг представляется оптимальным, но он связан с возникновением дополнительных затрат.