Доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве, о соблюдении и защите прав, свобод и законных интересов ребенка в 2003 году
| Вид материала | Доклад |
- Доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве, о соблюдении, 1895.21kb.
- Постановление московской городской думы от 21 апреля 2004 г. №104, 1960.22kb.
- Доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в Краснодарском крае, о соблюдении, 163.55kb.
- «Отчий дом», 101.48kb.
- Доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве, о соблюдении, 2626.87kb.
- Доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве, о соблюдении, 3201.87kb.
- О правах детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, 749.92kb.
- Доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в Тамбовской области в 2011, 820.33kb.
- О соблюдении прав и свобод человека и гражданина, 459.24kb.
- Российская Федерация Новгородская область уполномоченный по правам ребенка в новгородской, 930.83kb.
О необходимости реформы органов опеки и попечительства
^ 1. Обоснование реформы.
В статье 120 действовавшего до 1 марта 1996 года Кодекса о браке и семье РСФСР указывалось, что «органами опеки и попечительства являются исполнительные комитеты районных, городских, районных в городах, поселковых или сельских Советов народных депутатов». При этом осуществление функций по опеке и попечительству возлагалось на отделы народного образования - в отношении несовершеннолетних лиц, на отделы здравоохранения - в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, и на отделы социального обеспечения - в отношении дееспособных лиц, нуждающихся в попечительстве по состоянию здоровья. Такое же распределение функций по опеке и попечительству было закреплено в Положении об органах опеки и попечительства РСФСР.
Данные акты утратили силу. Статья 34 действующего Гражданского кодекса РФ и ст. 121 Семейного кодекса РФ устанавливают, что органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления.
Это правило – дань традиции. При более серьезном анализе становится очевидным, что оно не вписывается в систему власти и управления в государстве и вступает в противоречие с положениями статей 130 и 132 Конституции РФ. В реальной действительности органы опеки и попечительства при осуществлении своих функций не решают вопросы местного значения, а выполняют задачи общефедерального, государственного масштаба. Это подтверждается, во-первых, тем, что именно на них возложена основная работа по защите прав, устройству детей, оставшихся без попечения родителей, искоренению детской безнадзорности, а все эти социальные явления, относятся к числу угроз национальной безопасности (Указ Президента РФ от 10.01.2000 № 24 «О концепции национальной безопасности Российской Федерации»). Во-вторых, работа органов опеки и попечительства направлена на обеспечение выживания особых категорий граждан (несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей; граждан, страдающих психическими расстройствами; престарелых и инвалидов, которые не могут самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности). Следовательно, деятельность этих органов напрямую обеспечивает реализацию права человека на жизнь (ст. 20 Конституции РФ). Такие задачи могут относиться к компетенции органов государственной власти, но никак не к вопросам местного значения, что следует, в том числе, и из принципа государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (ст. 45 Конституции РФ).
Статья 132 Конституции РФ устанавливает, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Непризнание деятельности органов опеки и попечительства исполнением задач общегосударственного масштаба носит сегодня исключительно формальный характер. Произошло фактическое наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями по защите прав человека. Осуществляя эти функции, органы опеки и попечительства несут немалые расходы, поскольку они обязаны не только организовывать предоставление гражданину опеки или иной помощи, но и ежемесячно уплачивать за счет средств местного бюджета денежные средства на детей, находящихся под опекой (попечительством).
Простейшим выходом из сложившейся ситуации может стать предоставление органам опеки и попечительства субвенций за счет федерального бюджета. Однако такой шаг не решит всех проблем.
Серьезную опасность представляет отсутствие какого-либо контроля за деятельностью органов опеки и попечительства, за исключением контроля со стороны прокуратуры. При этом органы опеки и попечительства принимают огромное количество решений, дают заключения, совершают иные действия, затрагивающие права и законные интересы граждан.
Кроме того, отсутствуют единые критерии деятельности органов опеки и попечительства, единые подходы в принятии решений, дачи заключений в суды, т.е. единая правоприменительная практика.
Значимой является проблема наличия ничем не обоснованных нормативов штатной численности специалистов по охране прав детства органов опеки и попечительства в зависимости от количества детского и взрослого населения, проживающего на территории муниципального образования (например, город Москва) или отсутствие таких нормативов вовсе в большинстве субъектов Российской Федерации.
Еще одним негативным фактором является раздробленность органов опеки и попечительства, выполняющих своих функции в отношении различных категорий граждан – как несовершеннолетних, так и взрослых. Поскольку непосредственное наделение того или иного органа местного самоуправления соответствующими функциями происходит на уровне регионального законодательства, то в каждом субъекте РФ этот вопрос решается самостоятельно. В настоящее время не всегда можно установить, какой именно орган местного самоуправления в тот или иной момент должен признаваться ответственным за судьбу подопечного. Так, в Самарской области функции органа опеки и попечительства над детьми разделены между муниципальной службой семьи, материнства и детства, а также муниципальным органом управления образованием. Во-первых, федеральное законодательство не предполагает наличие в одном и том же муниципальном образовании одновременно двух органов опеки, а во-вторых, в подобных случаях региональное законодательство не позволяет до конца четко установить объем компетенции каждого из органов.
В большинстве регионов сохранено разделение органов опеки и попечительства в зависимости от категории подопечных. Однако есть и другой опыт. Так, в соответствии с законодательством Свердловской области уставом муниципального образования и иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления муниципального образования может предусматриваться осуществление функций опеки и попечительства органом, специально созданным для этих целей.
^ Создание единого органа опеки и попечительства способствует наилучшей охране прав граждан и, в конечном итоге, повышению эффективности этой деятельности. Большинство функций, исполняемых органами здравоохранения, социальной защиты и образования в отношении подопечных, сходны (например, выдача разрешений на отчуждение жилых помещений). Объединение органов опеки позволит достичь, в том числе, и элементарной экономии времени и средств.
Поскольку функции по опеке и попечительству исполняются на уровне местного самоуправления, нормы о порядке деятельности органов опеки закрепляются в настоящее время в региональном законодательстве. Вместе с тем, подавляющее большинство этих норм затрагивают осуществление субъективных гражданских прав личности и требуют фиксации исключительно на федеральном уровне (ст. 71 Конституции РФ). Следовательно, порядок исполнения органами опеки и попечительства своих обязанностей на всей территории РФ должен быть единым. Однако установление такого порядка в настоящее время противоречило бы принципу самостоятельности местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ). Этому же принципу противоречил бы и государственный контроль за деятельностью органов опеки и попечительства. Пользуясь отсутствием такого контроля и отсутствием единой нормативной базы для осуществления функций по опеке и попечительству, соответствующие органы на местах зачастую допускают нарушения прав граждан.
Таким образом, в настоящее время органы опеки и попечительства фактически выполняют функции федерального масштаба, однако разрозненны, неподконтрольны, руководствуются в своей деятельности отрывочными указаниями федеральных нормативных актов, а также противоречивым региональным законодательством, не способны эффективно защищать права граждан и недостаточно финансируются.
^ 2. Предложения по изменению законодательства.
Основная идея предлагаемой концепции реформы органов опеки и попечительства состоит в создании единой системы органов опеки и попечительства, входящих в структуру исполнительной власти. При этом непосредственное исполнение функций по опеке и попечительству должно осуществляться в муниципальных образованиях, а создание соответствующих низовых органов должно происходить в зависимости от численности населения, удаленности населенного пункта и степени остроты решаемых органами опеки и попечительства социальных проблем (например, детской безнадзорности).
Создание подобной единой системы позволит:
а) добиться единообразного финансирования деятельности органов опеки и попечительства, тем самым нивелировать разницу в области обеспечения защиты прав личности между регионами;
б) сделать эту систему управляемой и подконтрольной, объединив ее под началом федерального органа (департамент, комитет, агентство, служба и т.д.);
в) закрепить на федеральном уровне единый порядок осуществления функций органов опеки и попечительства, тем самым обеспечить единообразие процедуры защиты прав личности на всей территории Российской Федерации;
г) создать на местном уровне единый орган опеки и попечительства, который осуществлял бы соответствующие функции одновременно в отношении всех категорий подопечных, имел бы в своем составе квалифицированную юридическую службу и подразделения по работе с несовершеннолетними и взрослыми подопечными.
Для реализации предлагаемой реформы необходимо:
1) устранить из статей 34 Гражданского кодекса РФ и 121 Семейного кодекса РФ указание на то, что органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления, а из ст. 121 Семейного кодекса РФ - также и положение о том, что вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, определяются на основании уставов муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации;
2) устранить из статей 14, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указание на то, что опека и попечительство относятся к вопросам местного значения;
3) принять Федеральный закон «Об организации и деятельности органов опеки и попечительства», а также принять на подзаконном уровне нормативные акты, предусмотренные этим законом – положение о порядке ведения личных дел подопечных и др.;
4) создать федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий контроль и руководство органами опеки и попечительства.
Кроме того, крайне актуальной является проблема реформирования законодательства об опеке и попечительстве. Действующие нормы Гражданского и Семейного кодексов РФ не позволяют разрешить целый ряд вопросов, связанных с назначением опекунов и попечителей, с привлечением их к ответственности, не отражают возникновения новых форм опеки и попечительства и т.д.
Реформа института опеки и попечительства должна быть осуществлена на уровне федерального законодательства, что обусловлено рядом причин:
^ 1) Основные вопросы опеки и попечительства заслуживают именно законодательного, а не подзаконного урегулирования.
2) Разрешение практически всех вопросов, возникающих при опеке и попечительстве, связано с осуществлением субъективных гражданских прав подопечных (права собственности, права на выбор места жительства и пр.). В этой связи нормы, регулирующие такие отношения, в соответствии со ст. 71 Конституции РФ не могут быть закреплены в законодательстве субъектов РФ.
3) Реформирование института опеки затрагивает основные его положения, которые в настоящее время закреплены в Гражданском кодексе РФ, что требует изменения и дополнения норм Кодекса.
Реформирование законодательства об опеке и попечительстве может быть осуществлено путем внесения в Гражданский и Семейный кодексы РФ таких изменений, которые обеспечили бы основу правового статуса опекунов (попечителей) и подопечных, с параллельным принятием специального Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности органов опеки и попечительства», регулирующего «публично-правовую половину» отношений опеки и попечительства.
^ 3. О судебном контроле за совершением сделок с недвижимостью.
В аппарат Уполномоченного продолжает поступать много обращений, связанных с нарушением прав детей при совершении сделок с жилыми помещениями, сособственниками которых являются несовершеннолетние или в которых несовершеннолетние зарегистрированы по месту жительства. Пунктом 4 статьи 292 ГК РФ установлено, что отчуждение жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние, недееспособные или ограниченно дееспособные члены семьи собственника, если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц, допускается с согласия органа опеки и попечительства. Анализ обращений по указанной категории дел позволяет сделать вывод о том, что контроль со стороны органов опеки и попечительства за соблюдением прав и законных интересов детей при совершении сделок с жилыми помещениями очень часто является не эффективным. В соответствии со ст. 67 ЖК РСФСР при обмене жилых помещений в домах государственного или муниципального жилищного фонда разрешение органов опеки требуется лишь вообще в случае, если в жилом помещении проживают несовершеннолетние, оставшиеся без попечения родителей, в том числе, временно отсутствующие, и являющиеся членами семей нанимателей.
Полагаю, что назрела необходимость изъять из компетенции органов опеки и попечительства полномочие на дачу согласия на совершение сделки (в том числе обмена) с жилым помещением, если при этом затрагиваются права и законные интересы несовершеннолетних, недееспособных или ограниченно дееспособных граждан и передать решение этого вопроса суду. При этом органы опеки и попечительства должны привлекаться судом к участию в деле для дачи заключения о соответствии планируемой сделки интересам ребенка. Судебный контроль за совершением сделки, затрагивающей права и законные интересы несовершеннолетнего, должен касаться не только жилых помещений, но и другого недвижимого имущества.
Следует отметить, что законодательство ряда европейских стран предусматривает разрешение суда на совершение сделки с имуществом, если при этом могут затрагиваться интересы несовершеннолетних. Аналогичные нормы включены и в законодательства некоторых государств – бывших республик СССР. Например, в п. 2 статьи 3.85 Гражданского кодекса Республики Литвы записано, что если у супругов есть несовершеннолетние дети, то для составления сделок, связанных с недвижимой вещью, которая является семейным имуществом (т.е. имуществом, по праву собственности принадлежащем одному или обоим супругам), необходимо разрешение суда.
Следует вспомнить и прецеденты из истории российского права. В 1897 году, когда происходило реформирование российского гражданского законодательства, Редакционная Комиссия по составлению Гражданского Уложения предлагала возложить на суды полномочие по выдаче опекунам разрешений на отчуждение недвижимости, принадлежащей подопечному.
^ Нарушения прав несовершеннолетних при применении
судами норм Гражданского процессуального кодекса
Российской Федерации
В 2003 году Уполномоченный активно использовал форму судебной защиты прав детей. Предъявлено 14 исков (о лишении родительских прав и взыскании алиментов; о признании договоров купли-продажи квартиры недействительными; о вселении, обязании не чинить препятствия в проживании; и др.). Десять исков удовлетворено, рассмотрение четырех продолжено в 2004 году. По 53 делам, затрагивающим интересы одного или нескольких несовершеннолетних, Уполномоченным представлены заключение или позиция в районные и Московский городской суды, а также в Верховный Суд РФ. Кроме того, Уполномоченным направлены в суды более 60 заявлений, ходатайств, писем.
Уполномоченный и сотрудники его аппарата столкнулись с многочисленными нарушениями судами прав на судебную защиту, связанными с неправильным применением судами ряда положений Гражданского процессуального кодекса РФ.
Прежде всего, это выражается в создании препятствий для реального обращения в суд из-за нарушений требований глав 12-14 ГПК РФ.
Суды выносят определения об оставлении заявлений без движения, а затем возвращают их гражданам по основаниям, не предусмотренным ГПК РФ.
Определения направляются заявителям почтой, что не только делает невозможным исправление указанных в документах недостатков (если таковые действительно имели место) до указанной в определении даты, но и зачастую приводит к необратимым последствиям: истечению срока исковой давности, утрате оспариваемого имущества или жилья, невозможности установить место жительства или пребывания лиц, участвующих в деле, их гибели, нанесения невосполнимого вреда здоровью детей, их воспитанию и развитию и т.д.
Почти сразу после направления информации о том, что заявление оставлено без движения, гражданам возвращается по почте весь пакет документов по предъявленному требованию, так как «разумный срок», указанный для исправления недостатков, пока бумаги шли к адресату, как правило, истекает.
Заявители не могут воспользоваться правом на обжалование незаконных определений об оставлении их заявлений без движений, а также в установленный срок подать жалобу на определение о возвращении заявления или отказе в его приеме.
При изложенных обстоятельствах суд также нарушает права граждан на принятие мер по обеспечению иска (глава 13 ГПК РФ), что впоследствии затрудняет или делает невозможным исполнение решения суда, особенно по делам о признании сделок с жилой площадью недействительными.
Нередко судьи переносят в определение об оставлении заявления без движения или о его возвращении полный текст соответствующих статей ГПК РФ, указывающих основания для подобных действий, и в таком виде направляют его заявителю, галочками отмечая «нарушения».
Очевидно, что в большинстве своем юридически неграмотные истцы и заявители не в состоянии оценить законность и обоснованность отказа. Не все могут получить правовую помощь по данным вопросам своевременно или не могут получить ее вообще.
^ В результате, некоторые граждане отказываются от своего права на обращение в суд в интересах детей, считая, что судебная защита для них недоступна.
Уполномоченному в процессе изучения жалоб граждан, а также непосредственно при предъявлении им исков и заявлений в интересах несовершеннолетних, в частности, детей, оставшихся без попечения родителей, пришлось столкнуться с грубыми нарушениями норм ГПК РФ.
12 января 2004 года федеральный судья Кузьминского районного суда г. Москвы Никитина Е.А. оставила заявление Уполномоченного в интересах социальных сирот трех сестер Савостиковых об объявлении умершей их матери без движения, в частности, сославшись на то, что «отсутствуют свидетельство о браке и рождении, выписка из домовой книги, финансовый лицевой счет».
Сестры Савостиковы уже с 1994 г. не видели свою мать и не знают, где она находится. Документы, подтверждающие факт родства с умершей ее детей в суд были представлены. Совершенно очевидно, что ни свидетельство о рождении матери, ни, тем более, ее свидетельство о браке получить и представить невозможно. Непонятно, по какому адресу должна быть представлена выписка из домовой книги и финансовой лицевой счет, так как дети и их мать проживали раздельно, а свое жилье мать продала еще в 1994 г.
На исправление недостатков судья Никитина Е.А. предоставила Уполномоченному две недели. Часть этого времени было затрачено на пересылку документа по почте. Таким образом, суд не только потребовал от заявителя документы, не имеющие отношения к поданному заявлению, не только не разъяснил, что именно необходимо представить, но и создал для Уполномоченного, действующего в интересах сирот Савостиковых, необоснованное препятствие для защиты их интересов в суде.
При этом из текста заявления следовало, что дети остались без родительского попечения и средств к существованию, находятся в крайне тяжелой жизненной ситуации, не имеют жилья и т.д. Объявление их матери умершей позволит установить статус фактических сирот и решить вопросы по их социальной защите.
Еще более возмутительными считаю действия федерального судьи Пресненского районного суда г. Москвы Болониной М.А. об оставлении без движения искового заявления выпускника детского дома Алексея С. о признании Т-вой Ю.Л. не приобретшей права на жилую площадь и снятии ее с регистрационного учета по месту жительства истца.
Решением суда, вступившим в законную силу, был признан недействительным брак между Т-вой Ю.Л. и Алексеем С. Так называемая «жена» никогда не проживала в квартире мужа, цель данного брака для нее заключалась только в получении жилья и регистрации в г. Москве. Фиктивная супруга не приобрела в квартире Алексея С. права на жилую площадь, после регистрации брака и прописки в Москве скрылась, в связи с чем был предъявлен вышеуказанный иск.
Федеральный судья Болонина М.А. категорически и в грубой форме отказывалась принять исковое заявление Алексея С. в часы своего приема, а после получения иска по почте оставила его без движения, допустив очевидные нарушения норм ГПК РФ.
Так, определение об оставлении иска без движения было вынесено 25 декабря 2003 года, а отправлено истцу в конце января 2004 года Срок для «исправления» отмеченных недостатков» был установлен до 12 января 2004 года. На определении отсутствовала печать суда. Недостатками судья посчитала отсутствие «справки о проверке жилищных условий и других материалов», а также то, что к делу не были привлечены префектура, управа района и окружное управление Департамента жилищной политики и жилищного фонда. От истца также потребовали «жилищные документы по жилой площади, куда ответчицу надлежит выселить».
Судья Болонина М.А. не только нарушила право Алексея С. на обращение в суд, но и проявила некомпетентность по вопросам применения норм процессуального и материального права.
Так, к примеру, ст. 131 ГПК РФ не требует указывать в исковом заявлении третьих лиц. Кроме того, этот вопрос суд вправе разрешить самостоятельно при подготовке дела к судебному разбирательству. Совершенно очевидно, что иск о признании одного из фиктивных супругов не приобретшим право на жилую площадь никак не затрагивает жилищные интересы префектуры, управы района и окружного управления Департамента жилищной политики и жилищного фонда. Также не обоснованы и другие доводы судьи, не пожелавшей рассмотреть иск бывшего детдомовца.
Аппаратом Уполномоченного оказана правовая помощь заявителю при подготовке частной жалобы на определение Пресненского районного суда г. Москвы от 25 декабря 2003 года. Данная ситуация находится под контролем с точки зрения защиты прав истца от произвола судебной власти.
Как и в 2002 году, было очевидным, что судьи некоторых московских районных судов не имеют представления об институте Уполномоченного по правам ребенка в г. Москве, о принятом Московской городской Думой 3 октября 2001 года Законе города Москвы «Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве», о задачах данного государственного органа, его полномочиях и гарантиях деятельности.
В 2003 году Уполномоченному трижды отказывали в приеме исковых заявлений в интересах детей в судах г. Москвы. Определение об отказе в принятии иска, вынесенное Савеловским районным судом г. Москвы, было впоследствии отменено Московским городским судом, как незаконное. Бутырский районный суд г. Москвы, не желая видеть Уполномоченного в качестве истца, привлек его к участию в деле как третье лицо.
В указанных случаях имели место одни и те же доводы: дети имеют родителей или опекунов, которые обязаны защищать их интересы.
Такая позиция судов противоречит тексту Закона города Москвы «Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве» и целям, ради которых был учрежден этот правовой институт, т.к. деятельность Уполномоченного «дополняет существующие средства защиты прав, свобод и законных интересов ребенка», «содействует беспрепятственной реализации и восстановлению нарушенных свобод и законных интересов ребенка».
Беспрецедентными можно назвать действия судьи Чертановского районного суда г. Москвы Лашкова А.Н., который своим определением отказал Уполномоченному в приеме искового заявления в интересах несовершеннолетнего Еремеева П.В., сославшись на то, что Уполномоченному такое право федеральными законами не предоставлено, а оспариваемые им акты «не затрагивают права, свободы и законные интересы заявителя» (перед этим определением судья Лашков А.Н. оставил исковое заявление Уполномоченного без движения, так как не было известно место жительства одного из ответчиков).
Несовершеннолетний сирота Еремеев П.В. остался без крыши над головой, так как его отец, хронический алкоголик, продал московскую квартиру и поселился в помещении бывшего детского сада в одной из деревень Тверской области, где вскоре погиб. Опекун мальчика неоднократно обращалась в прокуратуру, орган опеки и попечительства, однако более трех лет права ребенка остаются нарушенными.
Отказ федерального судьи Лашкова А.Н. не только нарушает право несовершеннолетнего Еремеева П.В. на защиту, но и противоречит ст.ст. 38, 46 Конституции РФ, ст. 46 ГПК РФ, Федеральному закону Российской Федерации от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ», ст. 125 Гражданского кодекса РФ.
Согласно ст. 46 ГПК РФ в случаях, предусмотренных законом, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации или граждане вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод, законных интересов несовершеннолетних, независимо от их просьбы или просьбы законных представителей.
Согласно ст. 125 ГК РФ в случаях и в порядке, предусмотренном нормативными актами субъектов Российской Федерации от их имени могут выступать государственные органы, к которым также относится Уполномоченный по правам ребенка в г. Москве. Имеется специальный закон субъекта Российской Федерации – города Москвы, регулирующий порядок деятельности, статус и компетенцию Уполномоченного. Статья 2 Закона города Москвы «Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве» предоставляет Уполномоченному право обращаться в суд с заявлением о защите нарушенных прав, свобод и законных интересов ребенка.
Следовательно, участие Уполномоченного в качестве истца по делу Еремеева П.В., 1989 г.р., правомерно и не противоречит федеральному законодательству.
Определение судьи Лашкова А.Н., нарушающее права несовершеннолетнего Еремеева П.В. на защиту его интересов Уполномоченным, будет обжаловано в Московский городской суд.