Опорные конспекты лекций и глоссарий Дисциплина «Административное право» Укрупненная группа 03. 0000 Гуманитарные науки
| Вид материала | Конспект |
- Учебная программа дисциплины дисциплина: Стилистика английского языка Укрупненная группа:, 388.18kb.
- Учебная программа дисциплины дисциплина: Теоретическая грамматика английского языка, 342.13kb.
- Учебная программа дисциплины дисциплина: Введение в теорию межкультурной коммуникации, 270.23kb.
- Учебная программа дисциплины дисциплина: Лингвострановедение 1-го иностранного языка, 236.02kb.
- Учебная программа дисциплины дисциплина опд. Ф теоретическая фонетика (русский язык), 281.31kb.
- Учебная программа дисциплины дисциплина Отечественная история наименование дисциплины, 1066.37kb.
- Учебная программа дисциплины дисциплина Теория перевода Укрупненная группа, 791.8kb.
- Учебная программа дисциплины дисциплина: лексикология английского языка Укрупненная, 291.13kb.
- Опорные конспекты лекций по темам: Проблемы классификации членов предложения, 176.67kb.
- Курс лекций Нижний Новгород 2008 Печатается по решению редакционно-издательского совета, 2472.34kb.
Тема 10. Правовые акты государственного управления
(зачетных единиц – 0,1; часов 4).
План:
1. Понятие и правовая природа актов государственного управления.
2. Классификация актов управления.
3. Порядок издания и отмены актов управления.
4. Требования, предъявляемые к актам, и последствия их несоблюдения.
^
1. Понятие и правовая природа актов управления
Слово акт происходит от латинского «actus» и употребляется в значении действия, поступка.
В этом смысле к правовым актам в теории права относят любые юридически значимые действия (как органов, так и граждан).
В административно-правовом смысле нас интересуют правовые акты управления как правовые формы управленческой деятельности, а именно те из них, которые могут быть отнесены к правовым актам государственного управления.
^ Понятие актов:
1. Это акты государственного управления (это зависит от широкого или узкого подхода к понятию государственных управления – акты, опосредующие деятельность всех органов государства или только акты органов исполнительной власти);
2. Это не все управленческие акты, а только правовые, то есть влекущие правовые последствия возникновение, изменение, отмену норм права или же конкретных правоотношений. Но при этом акты управления это акты и правоприменения, и правоустановления.
3. Это акты управления управленческий аспект означает, что это:
а) форма управленческой деятельности, то есть внешнее выражение управления;
б) по своему содержанию это управленческое решение, то есть волеизъявление субъекта, обладающего властными полномочиями. Следовательно, здесь присутствует волевой момент, это акт выражения властной воли. В этом и состоит сущность акта управления.
4. Властный субъект государственный орган, или иной субъект, обладающий государственно-властными полномочиями.
5. Властность акта. Орган, выступая как носитель государственно-властных полномочий, принимает акт односторонне-властно, отсюда властность акта, обязательность его для исполнения всеми адресатами, их согласие не требуется. Обязательность предписаний находит выражение в том, что выполнение акта обеспечивается организационными мерами, методами убеждения и принуждения. Односторонне-властный характер означает определенное административное усмотрение, но не административный произвол.
6. Органы связаны рамками закона, акты носят подзаконный характер.
7. Официальный характер акта управления состоит в том, что управленческое решение принимается от имени государства.
Характер юридических последствий акта зависит от места органа, издавшего акт, в системе исполнительной власти. Но это связь не механическая, поскольку органы могут не находиться в иерархической связи, акты же образуют иерархическую систему: акты, например, субъектов федерации должны соответствовать не только законам федеральным и краевым, но и указам Президента, постановлениям Правительства, актам федеральных органов исполнительной власти.
^ Дискуссионные вопросы.
1. Объем понятия актов управления.
Государственное начало в понятии акта связано тем, что это форма реализации государственной власти.
а) при широком подходе не называют акты всех органов актами управления, но поскольку все органы осуществляют внутриорганизационную управленческую деятельность, то можно эти акты относить к правовым актам государственного управления. Значит, это управленческие акты всех органов государства.
б) при узком подходе это форма выражения деятельности только органов исполнительной власти, следовательно, понятия правовой акт управления и акт органа исполнительной власти – понятия тождественные.
в) промежуточный подход: такие акты издают все субъекты, осуществляющие государственное управление. Например, акты осуществления делегированных полномочий органами местного самоуправления.
г) следует различать внешненаправленные и внутриорганизационные акты управления. Первые выражают сущность государственного управления, вторые носят вспомогательный характер.
2. Терминология.
а) правовые акты государственного управления – традиционное название (Козлов Ю.М., Попов Л.Л., Алехин А.П. и др.);
б) акты органов исполнительной власти – современное название;
в) акты государственной администрации (Бахрах Д.Н.);
г) административные акты (современное зарубежное административное право, Ю.Н. Старилов);
д) административно-правовые акты государственного управления (Бачило И.Л., учебник ИГП РАН) – компромиссный вариант.
^ Отличие актов иных органов государственной власти от актов управления:
- законы обладают верховенством, акты управления подзаконны;
- судебные акты принимаются в связи с нарушением правовой нормы, на основе закона и правосознания судей, они индивидуальны, акты управления могут издаваться по велению вышестоящих органов, могут быть индивидуальными и нормативными.
Определение: правовой акт управления это подзаконное, официальное, односторонне-властное решение (волеизъявление), принятое органом исполнительной власти (или иным субъектом государственного управления), в установленном порядке в пределах своей компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия.
^ 3. Форма акта письменная и устная. Письменная – обычная форма, как правило, предусмотрена нормами права, регулирующими правовое положение органа. В некоторых случаях – специально указывается на письменную форму (например, постановление о вынесении предупреждения).
Устные в особых сферах государственного управления на воздушном и железнодорожном транспорте, в военном управлении и т.д. Иногда законодательством предусмотрена детальная регламентация действий и устных актов.
Некоторые акты носят конклюдентную форму. Например, дорожные знаки, сигналы регулировщика. Некоторые авторы относят их не к актам, а мерам принуждения. Их несоблюдение может повлечь за собой принятие акта (например, постановления о наложении штрафа).
В.М. Манохин выделяет особые акты резолюции.
Следует различать юридические последствия и юридическое значение актов. Последнее шире. Акты могут порождать не только правовые последствия в государственном управлении, но и касаться финансовых, земельных, трудовых и иных отношений. Могут выступать доказательствами в суде.
^
2. Классификация актов управления
Классификация актов имеет большое практическое значение не только познавательное, но и практическое: позволяет понять особенности отдельных видов актов, их назначение, а значит, и требования, предъявляемые к ним, а также основы систематизации актов, что в свою очередь влечет возможности для практических работников, для юристов. Кроме того, в связи с возрастанием законотворчества в субъектах федерации и на уровне местного самоуправления резко возросли требования к юристам они должны уметь писать проекты правовых актов, а это специфический вид юридической деятельности, достаточно сложный.
Классификация может проводиться по различным основаниям:
юридические свойства акта, органы, их издающие, юридическая сила, характер и значение решаемых в актах вопросов, территория, адресаты и т.д.
Наиболее важная классификация по юридическим свойствам акты делятся на нормативные и индивидуальные, выделяют также смешанные акты.
^ Нормативные акты правовые акты, которые устанавливают, изменяют или отменяют нормы права, то есть общеобязательные правила поведения общего характера, рассчитанные на неоднократное применение ко всем предусмотренным ими случаям.
Это определение научное, многие годы определение было лишь в научных изданиях и учебниках. Впервые официальное определение было дано в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая 2000 г. «Под нормативным актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом».
- первое свойство таких актов - правотворческое назначение.
- нормотворчество актов управления вторично, в смысле, подзаконно.
- государственно-властный, то есть обязательный характер.
- регулируют однотипные общественные отношения, складывающиеся в области государственного управления.
- издаются либо без ограничения срока своего действия (то есть, до тех пор, пока не будут отменены), либо на длительный срок.
- часто указывают на такой признак, как неоднократность применения и отсутствие конкретного адресата.
Итак, нормативные управленческие акты это источники права.
Сами нормативные акты управления представляют собой систему, устроенную иерархически по государственному устройству, по территориальному принципу, по отраслевому, по межотраслевому и т.д.
Интересно отметить деление актов на основные и вспомогательные, вторые вводят в действие первые, или указывают их пределы, распространяют действие основного акта на другие отношения и т.д.
^ Индивидуальные акты управления акты применения норм права к
конкретным общественным отношениям, то есть это способ реализации правовых норм. Главное они выступают в качестве юридических фактов, порождают, изменяют или прекращают конкретные правоотношения. Индивидуальные акты не содержат норм права, общих правил, предписаний.
Признаки конкретность предписания, адресованность их персонально определенным субъектам (персонифицированный характер), однократность применения. И все же главный признак юридические свойства, последствия. Однократность не следует путать с действием их во времени, например, приказ о зачислении на должность государственного служащего действует в течение длительного времени, (иногда всю жизнь).
В индивидуальных актах находит свое выражение повседневная оперативно- распорядительная деятельность, которая и является, по сути, государственным управлением.
Индивидуальные акты тоже можно классифицировать по тем же основаниям, что и нормативные. Существенной классификацией является деление их на оперативно-распорядительные (их еще называют, позитивные) и правоохранительные (то есть, юрисдикционные).
На практике существует огромное количество актов, не относящихся только к нормативным или только к индивидуальным, это смешанные акты. Они содержат и нормы, и индивидуальные предписания, эта практика довольно распространенная, но в литературе подвергается критике, особенно, теоретиками права. В результате в актах, регулирующих порядок принятия актов, часто устанавливается, что нормативные акты должны содержать только нормы права, но практику изменить не удается.
Так, ст. 86 Устава Красноярского края содержит правило о том, что носящие индивидуальный характер акты органов государственной власти края не должны, по общему правилу, содержать правовых норм, а носящие нормативный характер индивидуальных решений.
Специально следует остановиться на особом виде актов, так называемых, общих актах. В учебнике подвергается сомнению их выделение, например, перенос выходного дня это считается индивидуальным актом, а призыв экономить ресурсы вообще не имеет юридического значения. Следует различать понятия не имеет юридических последствий и не имеет юридического значения, последствий нет, а значение есть, при невыполнении правил экономии могут наступить различные виды ответственности, не за это, но в связи с этим. На практике эти акты как раз и составляют подавляющее большинство управленческих актов. Это акты-директивы планы развития города или края, планы действий новой администрации, программы деятельности какого-либо органа и т.д. Некоторые авторы считают, что так называемые «неуправляющие решения» составляют не менее четверти актов и не имеют права на существование (в них содержатся требования улучшить, усилить, усовершенствовать...).
^ По наименованию актов каждый орган в соответствии с актом о нем законом, положением или уставом принимает (издает) строго определенные по наименованию акты:
Президент РФ указы и распоряжения,
Правительство РФ в соответствии со ст. 23 Федерального конституционного закона РФ от 14 мая 1997 г. «О Правительстве РФ» принимает постановления и распоряжения, первые нормативные принимаются в соответствии с порядком, установленным Правительством. Распоряжения акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера.
Федеральные органы исполнительной власти – министерства (Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г.) принимают нормативно-правовые акты. Это разнообразные акты приказы, инструкции, постановления, распоряжения, правила, положения. В Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти от 19 января 2005 г. установлено, что требования к подготовке нормативных актов распространяются и на федеральные службы и агентства, наделенные правом принятия нормативных актов. Виды актов определяются законодательством. В Типовом регламенте содержится положение о том, что министерство не вправе устанавливать в своих актах не предусмотренные федеральными законами, актами президента и правительства права и обязанности органов государства и местного самоуправления, а также ограничения на реализацию прав и свобод граждан и юридических лиц, за исключением случаев, когда это предусмотрено актами выше по иерархии.
На практике достаточно часто отправлялись письма и телеграммы, но в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства от 13 августа 1997 г., издание нормативных актов в виде писем и телеграмм не допускается (этот вопрос был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ). Очень важно также в данном постановлении указывается, что структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.
Органы исполнительной власти субъектов РФ. Губернатор – Указы и распоряжения, Совет администрации края постановления и распоряжения. Акты органов местного самоуправления правовыми актами управления являются, а вот правовыми актами государственного управления не всегда, но представляется, что могут являться в случае делегирования государственно-властных полномочий, если для этого требуется издание актов. В новой редакции закона о местном самоуправлении они называются муниципальными актами. Наименование определяется уставом муниципального образования.
^ По органам, их принимающим, можно выделить акты, принимаемые несколькими органами совместные акты. Это могут быть совместные приказы министерств. Некоторые акты принимаются по согласованию с иными органами, если они касаются межотраслевой сферы или предусматривают совместную деятельность. Иногда принимаются совместные акты органов государства и негосударственных организаций, например, по вопросам охраны труда, регулирования трудовых споров и т.п., возможны акты Министерства труда и руководства профсоюзных органов или представителей союза работодателей.
^ По объему полномочий субъекта власти акты могут быть:
- дискреционными, принимаемыми в условиях свободного усмотрения (прием на работу, выдача лицензии);
- акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, предоставляющих возможность выбора (например, ответственность за мелкое хулиганство);
- акты «связанной администрации», принимаемые при отсутствии возможности выбора (зачисление в вуз порезультатам конкурса).
В зависимости от способа охраны актов от нарушений, можно выделить акты, охраняемые дисциплинарной ответственностью, и акты, охраняемые административной ответственностью.
В зарубежной науке административного права большое значение придается делению административных актов на благоприятствующие и обременяющие акты. От характера акта зависит порядок оспаривания, и, главное, порядок отмены и ее правовые последствия. Если обременяющий акт при его незаконности подлежит безусловной отмене, то благоприятствующий акт, принятый с дефектом по ошибке органа или должностного лица, не может быть просто отменен, поскольку гражданин не должен пострадать. Немецкий законодатель исходит из того, что сторона, получившая выгоду (денежную или имущественную льготу, не имеет значения, разовую или длящуюся), предполагала постоянность, неизменность, законность административного акта, т.е., относилась с доверием к акту, и это доверие «достойно защиты». Значит, при «взвешивании» публичного интереса, состоящего в издании законного акта, и конкретного интереса стороны, получившей благодаря незаконному акту выгоду, следует учитывать принцип «защиты доверия» к акту. Естественно, это право стороны на «защиту доверия» не распространяется на те случаи, когда административный акт был принят на основе подложных документов, под угрозой, давлением, подкупом или на основе фальшивых данных или «грубой неосторожности». Представляется, что отечественной науке и практике также следует взять на вооружение, во-первых, деление актов на благоприятствующие и обременяющие, во-вторых, принцип защиты доверия к акту.
^
3. Порядок издания и отмены актов государственного управления
Порядок определяется в зависимости от уровня и правового положения органа, принимающего акт.
Указ Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г. устанавливает порядок опубликования и вступления в силу актов. Нормативные акты Президента РФ подлежат официальному опубликованию в Российской газете и в Собрании законодательства РФ в течение 10 дней после их подписания. Машинный вариант распространяется через научно-технический центр правовой информации «Система». Акты могут быть также распространены через различные СМИ и по каналам связи.
^ Нормативные акты Президента РФ вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 7 дней после их первого официального опубликования. Иные, в том числе содержащие сведения, составляющие гостайну или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.
^ Постановления Правительства РФ в соответствии с законом от 14 мая 1997г. и изменениями от 25 декабря 1997г. подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного и широкого опубликования доводятся до сведения населения через СМИ безотлагательно. Постановления, затрагивающие права граждан, вступают в силу не ранеедня их официального опубликования. Иные постановления со дня ихподписания, если самими актами не установлено иное. Распоряжениявступают в силу со дня их подписания.
Нормативные правовые акты федеральных министерств (поскольку в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» нормативно-правовое регулирование отнесено к функциям федеральных министерств), затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, во-первых, подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции, а во-вторых, обязательному официальному опубликованию (кроме актов, содержащих государственную тайну или конфиденциальные сведения) в Российской газете и Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. При несоблюдении этих условий акты считаются не вступившими в действие, то есть не имеющими юридической силы. Вступают они в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования. Секретные со дня регистрации.
Иногда может быть установлен особый порядок издания актов по отдельным вопросам деятельности органов. Например, существует Типовое положение о ведении делопроизводства по заявлениям и жалобам граждан.
Принятию акта предшествует стадия подготовки проекта акта, которая иногда оказывается значительней, чем стадия принятия акта. Например, Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждено постановлением Правительства от 13 августа 1997 г. Подготовка может быть обусловлена согласованием, которое фиксируется визой (включающей в себя наименование должности руководителя или его заместителя и личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату). Визы проставляются в нижней части оборотной стороны последнего листа подлинника нормативного правового акта.
Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержден Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г., вводит новое понятие – административный регламент федерального органа исполнительной власти, который состоит из регламента федерального органа исполнительной власти, административных регламентов исполнения государственных функций, административных регламентов предоставления государственных услуг и должностных регламентов государственных служащих федерального органа.
Предписывается месячный срок для подготовки, ответственное лицо или подразделение, участие юридической службы, а при необходимости - создание рабочей группы.
В процессе работы должны быть изучены:
- законодательство по данной теме,
- договоры о разграничении полномочий,
- практика применения соответствующих нормативных правовых актов,
- научная литература,
- материалы печати,
- данные социологических и иных исследований.
Логическая структура акта, цели, мотивы описываются в преамбуле.
Пункты отмечаются арабскими цифрами с точкой, подпункты могут иметь буквенную или цифровую нумерацию.
Одновременно готовятся предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей. Положения об изменении включаются в текст.
До подписания проект проверяется на соответствие законодательству и правилам русского языка и визируется руководителем юридической службы.
Государственная регистрация осуществляется по определенным правилам, это целая процедура:
- юридическая экспертиза,
- принятие решения о необходимости регистрации,
- присвоение регистрационного номера,
- занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Министерство юстиции (через территориальные органы) регистрирует и включает в Федеральный регистр нормативные акты субъектов РФ.
Прекращение действия нормативного акта связано либо с истечением срока его действия (если это было указано в акте), либо с его отменой. Отмена акта может быть осуществлена самим органом или уполномоченным законодательством органом.
Кроме отмены или изменения акта существует институт приостановления действия акта. Приостановлены, могут быть как нормативные, так и индивидуальные акты (например, при обжаловании наложения административного взыскания).
^
4. Требования, предъявляемые к актам государственного управления
Требования могут быть предъявлены:
1. К содержанию акта:
а) в смысле содержания управленческого решения;
б) требование соответствия законодательству.
2. К форме акта.
3. К процедуре принятия организационно-технические требования.
Выделяют общие требования ко всем актам и специальные требования к отдельным актам (например, протокол об административном правонарушении).
Общие требования законности включают в себя следующие условия каждый акт должен быть издан полномочным органом, должен соответствовать всей иерархии актов, должен соответствовать цели закона, в тех формах, которые предусмотрены для данного вида актов, принят в должной процедуре.
Некоторые авторы полагают, что акты управления не могут называться законодательством, поэтому неправильно называть издание «Собрание законодательства РФ».
Полномочность органа означает ответ на вопросы:
- данный акт принят по вопросу, отнесенному к его ведению,
- он вообще имеет право принимать акты,
- акт издан в пределах, предоставленных органу.
Специальные требования - срок, согласование, последующее утверждение, регистрация, опубликование.
При несоблюдении требований возможны следующие последствия: отмена, изменение, приостановление, обжалование, опротестование признание недействующим. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 апреля 2002 г. посвящено этому вопросу.
Не соответствующие требованиям акты могут быть ничтожными и оспоримыми. Юридическая ничтожность (незаконность) первых очевидна, незаконность вторых должна быть официально установлена. В административном праве считается признанной презумпция законности акта, то есть он действует, пока не отменен. Но бремя доказывания может распределяться по-разному. В Законе об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан (от 27 апреля 1993 г.), а также в ГПК РФ установлено, что гражданин не должен доказывать незаконность обжалуемого акта, это орган должен доказывать законность акта.