Опорные конспекты лекций и глоссарий Дисциплина «Административное право» Укрупненная группа 03. 0000 Гуманитарные науки
| Вид материала | Конспект |
- Учебная программа дисциплины дисциплина: Стилистика английского языка Укрупненная группа:, 388.18kb.
- Учебная программа дисциплины дисциплина: Теоретическая грамматика английского языка, 342.13kb.
- Учебная программа дисциплины дисциплина: Введение в теорию межкультурной коммуникации, 270.23kb.
- Учебная программа дисциплины дисциплина: Лингвострановедение 1-го иностранного языка, 236.02kb.
- Учебная программа дисциплины дисциплина опд. Ф теоретическая фонетика (русский язык), 281.31kb.
- Учебная программа дисциплины дисциплина Отечественная история наименование дисциплины, 1066.37kb.
- Учебная программа дисциплины дисциплина Теория перевода Укрупненная группа, 791.8kb.
- Учебная программа дисциплины дисциплина: лексикология английского языка Укрупненная, 291.13kb.
- Опорные конспекты лекций по темам: Проблемы классификации членов предложения, 176.67kb.
- Курс лекций Нижний Новгород 2008 Печатается по решению редакционно-издательского совета, 2472.34kb.
Тема 11. Обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении
(зачетных единиц 0,1; часов 2).
План:
1. Способы обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти.
2. Виды контроля и надзора за законностью в деятельности органов исполнительной власти.
3. Судебный контроль. Понятие административной юстиции.
^
1. Способы обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти
Существует особая система государственных органов, на которые возложена обязанность по поддержанию и укреплению законности в деятельности органов исполнительной власти. Применяемые ими различные правовые и организационные формы и методы деятельности, практические приемы, операции обобщенно называются способами обеспечения законности. В то же время все органы исполнительной власти и должностные лица должны обеспечивать соблюдение законности в своей деятельности.
К основным способам обеспечения законности относят контроль и надзор (иногда объединяют – контрольно-надзорную деятельность).
Весьма своеобразную систему средств обеспечения законности (или специальных гарантий) выстраивает Д.Н. Бахрах. Он считает, что все авторы говорят не о способах, а о формах одного способа обеспечения законности – государственного контроля.
Иногда к способам обеспечения законности относят контроль, надзор и проверку исполнения. Иногда – также жалобы граждан.
Обобщенно контроль это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров. В теории управления контроль понимается не только как способ обеспечения законности, но и как функция управленческой деятельности и как стадия управленческого процесса.
Сущность контроля за деятельностью органов исполнительной власти заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы, (законодательной, исполнительной, судебной власти) и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, не допущены ли в деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц какие-либо нарушения законности, и если таковые имеются, то своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к ответственности, принимают меры по предотвращению нарушений законности.
В литературе отмечается несколько видов контроля (некоторые называют из способами обеспечения законности).
По времени осуществления различают предварительный, текущий и последующий контроль.
Цель предварительного контроля состоит в предупреждении, профилактике нарушений; текущего в выяснении состояния законности, в вынесении оценки правильности совершаемых действий объектами контроля; и последующего в проверке реального исполнения соответствующих решений, предписаний контролирующих органов.
В зависимости от объема обследуемой деятельности выделяют общий и специальный контроль. Общий предполагает обследование целого комплекса вопросов деятельности подконтрольного объекта, специальный контроль состоит в осуществлении проверки деятельности подконтрольного объекта за определенными видами или по четко определенному вопросу.
По форме проверки контроль бывает фактическим, когда проверяется деятельность контролируемого, и документальным, когда проверяются документы.
Это не исчерпывающий перечень видов контроля. Так, например, Бахрах Д.Н. выделяет еще профессиональный (например, аудиторский) и «иерархический» (вышестоящей инстанции) контроль.
Надзор как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти отличается от контроля. Надзор состоит в постоянном, систематическом наблюдении специальных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. Различают два вида надзора: общий надзор прокуратуры и административный надзор органов исполнительной власти. Различие – прокуратура надзирает извне за деятельностью органов исполнительной власти, а административный надзор осуществляется органами исполнительной власти вовне ее системы – за деятельностью граждан и организаций.
^ Отличие контроля от надзора:
1. В зависимости от объекта контроля. При контроле проверяется как законность, так и целесообразность деятельности, а при надзоре лишь законность;
2. В зависимости от отношений между субъектом и объектом. Контроль осуществляется вышестоящими органами, а надзор организационно не связанными органами;
3. В зависимости от последствий проверки. При контроле проверяющий может отменить, изменять акты и привлекать виновных к ответственности, а при надзоре проверяющий может указать только на нарушение.
4. В зависимости от возможности оперативного вмешательства. При контроле – субъект может вмешиваться, при надзоре – нет.
В литературе обсуждается вопрос о правильной терминологии. Контроль со стороны суда, прокуратуры, Президента является по данной схеме надзором. Хотя в литературе и законодательстве обычно речь идет о судебном и президентском контроле.
Представляется, что вышеприведенные разграничения надзора и контроля относятся к сфере государственного управления, за пределами административно-правовых категорий данная схема не применяется.
^
2. Виды контроля и надзора за законностью в деятельности органов исполнительной власти
Виды контроля в зависимости от субъектов:
а) контроль Президента РФ;
б) контроль органов законодательной (представительной) власти;
в) контроль органов исполнительной власти;
г) прокурорский надзор;
д) судебный контроль;
е) общественный контроль.
^ Президентский контроль в сфере государственного управления, в
соответствии со ст. 80 Конституции РФ, обусловлен конституционным статусом Президента как главы государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.
Президентский контроль может осуществляться в двух основных формах: непосредственный контроль Президента и опосредованный контроль через соответствующие президентские структуры.
В соответствии со ст. 83 Конституции РФ, Президент РФ осуществляет контрольные полномочия при формировании Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти, а также при назначении должностных лиц, в частности, председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров, при формировании Совета Безопасности и Администрации Президента, назначении высшего командования Вооруженных Сил, а теперь – и при представлении кандидатур губернаторов законодательным органам субъектов РФ.
Президент РФ имеет возможность осуществлять постоянный контроль за законностью актов органов исполнительной власти. Им могут быть в соответствии со ст. 115 ч. З Конституции РФ отменены постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и Указам Президента. В соответствии со ст. 85 ч. 2 Конституции РФ и ст.29 п. 1 Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 6 октября 1999 г. (с изменениями и дополнениями от 29 июля 2000г.) Президент РФ вправе приостанавливать действие акта органа исполнительной власти субъекта РФ в случае противоречия этого акта Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Контроль через соответствующие структуры может осуществляться, в частности:
а) главным контрольным управлением Администрации Президента;
б) полномочным представителем Президента в федеральных округах;
в) Управлением Администрации Президента по работе с обращениями граждан;
г) Комиссией при Президенте по правам человека и др.
^ Парламентский контроль, так же, как и президентский, осуществляется в двух формах: непосредственно и через соответствующие органы.
Конституция РФ в статьях 102, 103, 106 предоставила Федеральному Собранию РФ возможности для контроля за федеральными органами исполнительной власти, которые заключаются в следующем:
- участие в назначении председателя Правительства РФ и председателя Центрального Банка;
- рассмотрение законопроектов, в том числе о бюджете; Заслушивание отчета об исполнении бюджета;
- направление вопросов и депутатских запросов членам Правительства РФ;
- решение вопроса о доверии Правительству РФ;
- принятие законов и постановлений.
К органам, через которые осуществляется парламентский контроль, можно отнести:
а) Счетную палату Федерального Собрания РФ;
б) Уполномоченного по правам человека;
в) различные комитеты и комиссии, которые создаются Федеральным Собранием РФ.
Контрольные полномочия законодательных органов субъектов РФ закреплены соответствующими конституциями и уставами.
Так, например, в соответствии со ст. 29 ч. 2 Устава Красноярского края, «Законодательное Собрание края помимо законотворческой деятельности осуществляет контроль за исполнением законов края администрацией края в пределах и формах, определенных настоящим Уставом и принимаемыми на его основе законами края».
Помимо этого, Законодательное Собрание края:
- по представлению Губернатора края посредством законовпринимает краевой бюджет, вносит в него изменения и утверждения, а также утверждает отчет о его исполнении;
- определяет организацию и порядок деятельности Счетной палаты края;
- направляет Губернатору края, его заместителям, руководителю органа администрации края письменные запросы или письменные интерпелляции;
- утверждает первых заместителей Губернатора края, руководителей органов исполнительной власти в области экономики и финансов;
- заслушивают отчет Губернатора края, его заместителей, руководителя органа администрации края о положении дел в подведомственных им отраслях и сферах один раз в год.
^ Контроль органов исполнительной власти. Функции контроля могут осуществлять Правительство РФ, федеральные службы (министерства и федеральные агентства не обладают такими полномочиями, кроме внутриорганизационного контроля), а также органы исполнительной власти субъектов РФ.
Контроль органов исполнительной власти можно разделить на: а) общий (осуществляется органами общей компетенции –Правительством и т.д.); б) специальный (ранее он назывался надведомственный); в) внутриведомственный (он похож на общий, но осуществляется не органами общей компетенции, а любыми органами за подведомственными им объектами)
^ Общий контроль предполагает обследование целого комплекса вопросов деятельности подконтрольных объектов. Его осуществление связано с деятельностью органов исполнительной власти общей компетенции: Правительства РФ и высших органов исполнительной власти субъектов РФ. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ и ст.ст. 4, 19, 44 ФКЗ «О Правительстве РФ», Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами и Указами Президента. Оно в пределах своей компетенции организует исполнение законов, Указов Президента и международных договоров, осуществляет систематический контроль за федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства. Правительств может отменить или приостановить действие актов федеральных органов исполнительной власти или внести предложение Президенту РФ о приостановлении действия этих актов в случае их противоречия Конституции РФ, законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Ведомственный (внутриведомственный) контроль – контроль вышестоящих федеральных органов за подведомственными объектами, входящими в его систему.
^
Прокурорский надзор
Сущность прокурорского надзора состоит в действиях прокуроров по выявлению, пресечению, устранению и предупреждению нарушений законов государственными и общественными образованиями, так как надзор имеет своей целью обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов государства и общества.
В соответствии со ст.ст. 21, 26 ФЗ от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре РФ» предметом надзора является исполнение законов и соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами, законодательными и исполнительными органами субъектов РФ, их должностными лицами, администрациями негосударственных организаций, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.
Выявив нарушения действующего законодательства, в соответствии со ст.ст. 24-25 закона «О прокуратуре РФ», прокурор может применять специальные меры прокурорского реагирования: протест, представление, постановление, предостережение.
^
3. Судебный контроль. Понятие административной юстиции
Предусмотренная конституционными положениями гарантированная возможность осуществления судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти считается одним из принципов правового государства, это одно из основных положений административного права большинства стран континентальной системы.
В соответствии с ч.2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. ФКЗ «О судебной системе РФ» определяет виды судов: федеральные Конституционный Суд РФ, арбитражные суда, суды общей юрисдикции, военные суды, субъектов РФ – уставные суды, мировые судьи.
Судебный контроль включает в себя:
1. Жалобы и заявления граждан;
2. Жалобы и заявления организаций;
3. Заявления органов государственной власти и местного самоуправления о признании незаконными решений и действий органов публичной власти;
4. Заявления прокуроров о признании незаконными решений, действий органов исполнительной власти;
5. Проверка законности актов, действий, решений органов исполнительной власти судами при рассмотрении гражданских, уголовных, административных дел (если это имеет значение для решения вопроса по существу);
6. Санкционирование судами некоторых оперативных мероприятий правоохранительных органов (процессуальных действий).
1-4 прямой судебный контроль
5-6 косвенный судебный контроль за законностью государственного управления.
Прямой – когда суд рассматривает дело по заявлению о незаконности акта (действия, решения) органа исполнительной власти. Это непосредственный предмет судебного дела. Решение суда означает признание акта недействующим или нарушающим права граждан.
Косвенный контроль осуществляется, когда суд выносит частное определение при рассмотрении иных гражданских, уголовных, административных дел, чтобы обратить внимание на факты нарушения закона и причины, этому способствовавшие.
Виды судопроизводства при осуществлении контроля за законностью государственного управления:
- конституционное судопроизводство (Конституционный Суд рассматривал жалобы граждан и их объединений по поводу государственной регистрации, применения мер административного принуждения, по поводу налогов, административной ответственности и т.п.);
- гражданское судопроизводство (арбитражные суды рассматривают дела об административных правонарушениях юридических лиц – по правилам АПК РФ; суды общей юрисдикции рассматривают споры из публичных правоотношений по правилам ГПК РФ).
ГПК РФ и АПК РФ введены принципиально новые положения о судебном контроле по сравнению с законом 1993 г. «Об обжаловании в суд…».
1. В суд обжалуются (по новой терминологии – оспариваются) акты (индивидуальные и нормативные) органов государственной власти и местного самоуправления, но не предприятий, организаций, учреждений. Споры с последними должны рассматриваться в порядке искового производства.
2. Кроме граждан, другие органы государства, местного самоуправления и прокуратура тоже подают заявления (представление) об оспаривании индивидуальных и нормативных актов (органы – если затрагивают их права, прокуратура – в защиту граждан).
3. Нормативные и индивидуальные акты оспариваются гражданами, если затрагивают их права, а не в любых случаях нарушения законности.
4. Заявление об оспаривании индивидуального акта принимается, если нет спора о субъективном праве, а есть административно-правовой спор, т.е., спор, вытекающий из публично-правовых отношений.
В науке административного права теория административно-правового спора разрабатывается не так давно. Ю.Н. Старилов описал теорию спора и административную юстицию на основе административного права Германии. А.К. Соловьева написала диссертацию по поводу административных судов и административных споров.
^ Административно-правовой спор имеет следующие признаки:
- это юридический конфликт между органами исполнительной власти (МСУ), с одной стороны, и иными субъектами права, с другой стороны;
- в связи с нарушением субъективных публичных прав физических и юридических лиц индивидуальным или нормативным актом;
- разрешается судами обшей юрисдикции или арбитражными судами (административными коллегиями, в перспективе – административными судами);
- в рамках гражданско-процессуальных (арбитражно-процессуальных) процедур (производств);
- направленность на защиту права тех субъектов, чьи права нарушены. Результат – признание незаконности (или законности) действий органов исполнительной власти (МСУ).
^ Административная юстиция – понятие неоднозначное, наиболее дискуссионная тема в современном административном праве.
1. Административная юстиция – это порядок рассмотрения и разрешения в суде административно-правовых споров (между физическими и юридическими лицами, с одной стороны, и органами, с другой).
2. Административная юстиция – рассмотрение административно-правовых споров в судах и в специально созданных органах исполнительной власти.
3. Административная юстиция – рассмотрение споров в любых судах, а также в специально созданных судах.
4. Административная юстиция – это система специальных (административных) судов или квазисудебных органов (административных трибуналов).
А.К. Соловьева считает, что для существования административной юстиции необходимы 3 момента:
а) материальный – наличие административно-правового спора;
б) организационный – наличие специальных органов (судов или квазисудебных органов);
в) формальный – наличие специального процессуального порядка.
В России в настоящее время нет специальных судов, но есть или будут созданы в ближайшее время административные коллегии. Наличие специальной процедуры – в ГПК РФ есть специальные главы, но нет процессуального кодекса или закона.
В большинстве стран существуют административные суды или трибуналы.
^ Административная юрисдикция – в широком смысле понимается как:
а) рассмотрение административно-правового спора,
б) назначение административного наказания за деликт;
в) наложение дисциплинарного взыскания за проступок.
В узком смысле – только применение административного наказания. Органами административной юрисдикции называют:
а) суды и другие органы;
б) только другие органы.