Geum.ru

Международно-правовые аспекты защиты меньшинств

Вид материалаДиссертация

Содержание


2.2. Система защиты прав лиц, принадлежащих меньшинствам, в международном праве
2.2.1 Основные права лиц, принадлежащих меньшинствам, в международном праве
Декларации ГА ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам от 18 декабря 1
Хельсинкский заключительный акт СБСЕ 1975 года
Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению ОБСЕ 1990 года
Рамочная конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств, которая была принята в 1995 году
Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам 1994 года
2.2.2. Международно-правовые подходы защиты отдельных прав лиц, принадлежащих меньшинствам, в международном праве
Европейской Хартии по региональным языкам и языкам меньшинств 1992 года
Ословским рекомендациям о правах национальных меньшинств в области языка 1998 года
Европейской конвенции о трансграничном телевидении 1989 года
Рекомендациям по использованию языков меньшинств в телерадиовещании 2003 года
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   13

2.2. Система защиты прав лиц, принадлежащих меньшинствам, в международном праве


Рассмотрим международно-правовые аспекты классификации меньшинств. Традиционно в международном праве различают права меньшинств, относящиеся к правам отдельных групп, отличающихся по национальным, религиозным, языковым или иным признакам, либо к правам отдельных лиц, которые входят в такие группы. Часто бывает сложно разделить права упомянутых групп от прав лиц, принадлежащих к меньшинствам. Начнем с прав лиц, принадлежащих к меньшинствам.


2.2.1 Основные права лиц, принадлежащих меньшинствам, в международном праве


Установление особых прав для представителей меньшинств необходимо, прежде всего, для обеспечения равноправия таких лиц в обществе, чтобы меньшинства могли пользоваться благами в государстве на равной основе с большинством населения государства, а также для сохранения тех особенностей, которые свойственны всем лицам, принадлежащих к меньшинствам. Международно-правовые нормы касающиеся меньшинств, как правило, признают целесообразность принятия действенных международных и внутригосударственных мер, направленных на устранение ущербного положения, в котором могут находиться представители меньшинств, и обеспечение равенства в обществе.

Проведение различий в правовом статусе, принятие мер направленных на защиту и развитие меньшинств или относящимся к ним индивидам является оправданным лишь в том случае, если это не ведет к дискриминации других граждан государства по отношению к меньшинствам.

Особые права меньшинств не рассматриваются в международном праве как привилегия, а как средство для обеспечения равенства в обществе и предупреждения дискриминации. Особые права позволяют в случае их продолжительного применения, сохранять самобытность меньшинств. Процесс обретения меньшинствами особого международно-правового статуса связывается с их возможностями сохранять культуру и традиции, пользоваться родным языком и исповедовать религию, принимать участие в политической и экономической жизни государства.

Например, в преамбуле Декларации ГА ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам от 18 декабря 1992 г. выражены намерения государств способствовать реализации принципов, относящихся к правам лиц, принадлежащих к меньшинствам. Далее в преамбуле Декларации подчеркивается, что постоянное поощрение и осуществление прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, качестве неотъемлемой части развития общества в целом и в демократических рамках на основе верховенства закона способствовало бы укреплению дружбы и сотрудничества между народами и государствами.

Декларация – единственный документ ООН, посвященный именно меньшинствам, она не является юридически обязывающим документом, а выражает лишь политическую решимость присоединившихся государств защищать меньшинства. Согласно Декларации, лицам, принадлежащим к меньшинствам, гарантируется:
  • охрана национальной, культурной, религиозной и языковой самобытности (ст.1);
  • право пользоваться достояниями своей культуры, исповедовать свою религию и отправлять религиозные обряды, а также использовать свой язык в частной жизни и публично (ст.2.1);
  • право участвовать в культурной, религиозной, общественной, экономической и государственной жизни (ст.2.2);
  • право участвовать в принятии решений на национальном и региональном уровнях, касающихся того меньшинства, к которому они принадлежат (ст.2.3);
  • право создавать свои собственные ассоциации и обеспечивать их функционирование (ст.2.4);
  • право устанавливать и поддерживать контакты с другими членами своей группы и с лицами, принадлежащими к другим меньшинствам, как внутри государства, так и за пределами государственных границ (ст.2.5);
  • свобода осуществлять свои права как индивидуально, так и совместно с другими членами своей группы, без какой бы то ни было дискриминации (ст.3).

В соответствии со ст.4 Декларации государства принимают меры для обеспечения того, чтобы лица, принадлежащие к меньшинствам, могли:
  • осуществлять все свои права человека и основные свободы в полной мере, эффективно и без дискриминации, на основе полного равенства перед законом (ст.4.1);
  • создавать благоприятные условия для того, чтобы они могли выражать свои особенности и развивать свою культуру, язык, религию, традиции и обычаи (ст.4.2);
  • создать для них надлежащие возможности для изучения своего родного языка или обучения на своем родном языке (ст.4.3);
  • стимулировать изучение истории, традиций, языка и культуры меньшинств, проживающих на их территории, и обеспечить, чтобы члены таких меньшинств имели надлежащие возможности для получения знаний, необходимых для жизни в обществе в целом (ст.4.4);
  • обеспечить их участие в экономическом прогрессе и развитии своего государства (ст.4.5);
  • учитывать законные интересы меньшинств при разработке национальной политики и программ, а также при разработке и осуществлении программ сотрудничества и помощи (ст.5);
  • налаживать сотрудничество с другими государствами в вопросах, касающихся меньшинств, в том числе в обмене информацией и опытом, с целью развития взаимопонимания и доверия (ст.6);
  • содействовать уважению прав, изложенных в Декларации (ст.7);
  • обеспечить выполнение государствами обязанностей и обязательств, которые они приняли на себя в соответствии с международными договорами и соглашениями, участниками которых они являются; (ст.8.1) и наконец,
  • специализированные учреждения и другие организации системы ООН должны содействовать осуществлению закрепленных в Декларации прав (ст.9)108.

На региональном уровне следует отметить Хельсинкский заключительный акт СБСЕ 1975 года109, в котором отмечается, что для создания подлинной безопасности на континенте необходимо сотрудничество всех государств Европы во всех без исключения областях. Поэтому в Декларации принципов, которая входит в Заключительный акт, были включены специальные положения о правах меньшинств. В документе провозглашается, «что государства-участники, на чьей территории имеются национальные меньшинства, будут уважать права лиц, принадлежащих к таким меньшинствам, на равенство перед законом, будут предоставлять им полную свободу фактического пользования правами человека и основными свободами и будут таким образом защищать их законные интересы в этой области» (пр.VII, пар.4)110. Далее предусмотрено, что государства-участники намерены в случае, когда на их территории имеются меньшинства, способствовать учету законных интересов членов меньшинств.

В Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению ОБСЕ 1990 года устанавливаются права, которые имеют лица, принадлежащие к меньшинствам. Государства-участники Копенгагенского совещания 1990 года договорились «принимать, в случае необходимости, специальные меры с целью гарантировать лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, полное равенство с другими гражданами в осуществлении прав человека и основных свобод» (ст.31). Они также признали право представителей меньшинств «свободно выражать, сохранять и развивать свою этническую, культурную, языковую или религиозную самобытность и поддерживать и развивать свою культуру во всех ее аспектах, не подвергаясь каким-либо попыткам ассимиляции вопреки своей воле».

Государства-участники обязались уважать право представителей меньшинств пользоваться своим родным языком в личной и общественной жизни; распространять, иметь доступ к ней и обмениваться информацией; создавать и поддерживать свои собственные образовательные, культурные, религиозные и другие учреждения, организации и ассоциации; участвовать в международных неправительственных организациях (НПО); а также устанавливать беспрепятственные контакты с гражданами других государств, с которыми они имеют общее происхождение или наследие (ст.32). Государства-участники подтвердили, что будут уважать право лиц, принадлежащих к меньшинствам, на эффективное участие в государственных делах, включая участие в делах, относящихся к защите и поощрению самобытности таких меньшинств (ст.35), и что они будут стремиться гарантировать, чтобы лица, принадлежащие к меньшинствам, имели «надлежащие возможности для обучения своему родному языку или на своем родном языке, а также там, где это возможно и необходимо, для его использования в государственных органах» (ст.34).

Рамочная конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств, которая была принята в 1995 году и вступила в силу в 1998 году, стала первым юридически обязывающим международным договором, посвященным вопросам защиты меньшинств. В Конвенции определяется ряд целей и принципов, которые должны быть реализованы на национальном уровне через законодательство государства, однако большинство ее положений носят общий характер и не адресованы напрямую государствам-участникам, предоставляя им свободу при реализации положений Конвенции.

Рамочная конвенция регулирует самый широкий круг прав меньшинств, так, в ее ст.4 установлено, что государства-участники обязуются принимать «соответствующие меры, с тем, чтобы поощрять во всех областях экономической, социальной, политической и культурной жизни полное и действенно равенство между лицами, принадлежащими к национальному меньшинству, и лицами, принадлежащими к основной национальной группе населения». Особо подчеркивается, что меры, принимаемые в соответствии с этой статьей «не рассматриваются как акт дискриминации».

Статья 5 Конвенции требует от государств содействовать созданию «необходимых условий» лицам, принадлежащим к меньшинствам, для сохранения и развития своей культуры и сохранения основных элементов своей самобытности, а именно: религии, языка, традиций и культурного наследия, в то же время, воздерживаясь от политики или практики, направленной на ассимиляцию лиц, принадлежащих к меньшинствам, против их воли.

Последующие статьи Рамочной конвенции Совета Европы требуют от государств-участников:
  • обеспечить уважение прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, на свободу ассоциаций и собраний (ст.7);
  • права на свободу религии (ст.7 и ст.8);
  • права на свободу самовыражения и доступа к средствам массовой информации, включая возможность создавать и использовать свои собственные средства массовой информации (ст.7 и ст.9);
  • права пользоваться своим языком в личных контактах, общественных местах и в отношениях с административными органами (ст.10);
  • обеспечить меры в области образования и научных исследований с целью углубления знаний культуры, истории, языка и религии меньшинств и основной группы населения, надлежащие возможности для подготовки преподавательского состава и получения учебников и равные возможности доступа к получению образования всех уровней для лиц, принадлежащих к меньшинствам» (ст.12).
  • права на изучение своего языка или обучение на этом языке на всех уровнях, включая возможности для подготовки преподавательского состава и получения учебников (ст.14);
  • права на эффективное участие в культурной, социальной и экономической жизни (ст.15);
  • права на эффективное участие в ведении государственных дел, в частности, в вопросах, их касающихся (ст.15); а также
  • права устанавливать и поддерживать свободные контакты с лицами, с которыми их связывает общая этническая принадлежность или общее культурное наследие (ст.17) и др.

Важным является региональный международный договор по вопросам меньшинств, заключенный в рамках СНГ,– Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам 1994 года, подписанная в Москве главами Азербайджана, Армении, Беларуси, Грузии, Казахстана, Кыргызстана, Молдовы, России, Таджикистана, Украины.

В преамбуле Конвенции СНГ 1994 года подчеркивается приверженность государств-участников соблюдению международных стандартов в области прав человека и защиты прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, закрепленных в соответствующих документах ООН и ОБСЕ. Конвенция создает правовую базу для сотрудничества государств-членов СНГ на основе двусторонних соглашений или принятия законодательства государств по проблемам меньшинств.

Правовые основы, необходимые для понимания важности международно-правовых норм, разработанных впоследствии, были заложены Генеральной Конференцией ЮНЕСКО, которая еще 27 ноября 1978 г. приняла Декларацию о расе и расовых предрассудках111. В первой статье говориться, что «все люди принадлежат к одному и тому же виду и имеют общее происхождение. Они рождаются равными в достоинстве и правах, все они составляют неотъемлемую часть человечества», «различия в достижениях разных народов объясняются исключительно географическими, политическими, экономическими, социальными и культурными факторами. Эти различия ни в коем случае не могут служить предлогом для установления какой бы то ни было иерархической классификации наций и народов».

Статья 2 Декларации говорит, что «всякая теория, приписывающая превосходство или неполноценность отдельным этническим группам, которая давала бы право одним людям господствовать над другими, научно несостоятельная и противоречит моральным и этническим принципам человечества».

В ст.3 Декларации заявлено, что «любое различие, основанное на признаках национального или этнического происхождения, исходящее из расистских воззрений, которое дискриминационным образом ограничивает право на всестороннее развитие любого человека или группы людей, несовместимо с требованиями справедливого международного порядка, гарантирующего уважение прав человека».


2.2.2. Международно-правовые подходы защиты отдельных прав лиц, принадлежащих меньшинствам, в международном праве


Система международной защиты меньшинств включает в себя два основных аспекта: недопущение дискриминации и отдельно защищаемые права меньшинств. Начнем с последних. Основными причинами межэтнических конфликтов между меньшинствами и так называемыми «титульным населением» являются нарушение следующих прав меньшинств: на физическое существование, нарушение равенства меньшинств перед законом, ограничения в участии меньшинств в общественной жизни, дискриминация, политика государственной власти ассимиляции лиц, принадлежащих меньшинствам, несоблюдение языковых прав меньшинств и прав меньшинств в области образования, ограничения властью государства прав меньшинств в сфере информации и поддержании контактов представителей меньшинств с гражданами других государств и др.

Важной задачей в реализации защиты меньшинств является предоставление лицам, принадлежащим меньшинствам, возможность принимать участие в общественной жизни государства на равных основаниях с представителями всего населения, сохраняя в то же время свою самобытность, особенности и традиции. Все государства международного сообщества обязаны гарантировать и обеспечить равенство перед законом и равную защиту в рамках законодательства государства лицам, принадлежащим к меньшинствам.

Интеграция меньшинств в общество может быть достигнута при условии участия лиц, принадлежащих к меньшинствам, в общественно-политической жизни государства. Это подразумевает предоставление меньшинствам механизмов эффективного участия на всех уровнях управления, с учетом уважения законодательства государства на территории которого они проживают.

Широкое представительство меньшинств в парламентах государств рекомендуется Копенгагенским документом СБСЕ 1990 года; Варшавскими рекомендациями, способствующими участию национальных меньшинств в избирательном процессе ОБСЕ 2001 года; Рамочной конвенцией Совета Европы о защите национальных меньшинств 1994 года; Лундскими рекомендациями ОБСЕ об эффективном участии национальных меньшинств в общественно-политической жизни 1999 года; Венецианскими Руководящими принципами относительно выборов, принятых Комиссией на 51-й пленарной сессии 5-6 июля 2002 г.; Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ 2002 года и др.

В соответствии со специальными принципами международного права законодательство государств должно гарантировать равенство для лиц, принадлежащих к меньшинствам, что предполагает, в частности, возможность для меньшинств создавать политические партии.

Нормы, определяющие границы округов и процентного порога, не должны ограничивать вхождение лиц, принадлежащих к меньшинствам, в избираемый орган. Так в Варшавских рекомендациях записано, что «исключительные обстоятельства, такие, как необходимость предоставления национальным меньшинствам… возможности быть более широко представленными в органах власти, могут служить обоснованием для принятия мер, направленных на расширение избирательного права для этих граждан» (ст.5.2), аналогичные положения зафиксированы в Принципах Европейской комиссии за демократию через право: «Особые правила, гарантирующие места для представителей национальных меньшинств или обеспечивающие исключения из критериев обычного распределения мест… в принципе не противоречат равному избирательному праву» (ст.2.4.b).

В ст.5.2 Варшавских рекомендаций определено, что «в исключительных случаях национальные меньшинства или другие группы, недостаточно представленные в органах власти, могут получить преимущество в результате применения мер, направленных на увеличение их репрезентативности … за счет принятия более активных мер, таких, как … резервирование или выделение мест в органах власти, включая законодательную, исполнительную, судебную, и административную ветви власти…». Также «представительство меньшинств может быть расширено непосредственно за счет особой организации процесса голосования. Считается, что такие меры не нарушают принцип равного избирательного права, если они используются с законной коррективной целью для расширения участия представителей меньшинств в национальной политической жизни».

В Руководящих принципах Венецианской комиссии, принятых на 51-й пленарной сессии, 2002 года, относительно выборов, отмечается, что «некоторые меры, принимаемые для обеспечения минимальной представительства меньшинств либо путем резервирования за ними определенной доли мест, либо посредством исключений из обычных правил распределения мест, например, неприменения процентного порога к партиям, представляющим национальные меньшинства, не нарушают принцип равенства».

Правовое регулирование участия меньшинств в политическом процессе государства связано не только с обеспечением равноправия. Доступ меньшинств в органы власти должен обеспечиваться и гарантироваться нормативными актами государства. Специалисты выделяются следующие особые направления правового регулирования участия меньшинств в политической жизни:
  • предоставления преимуществ при участии в выборах;
  • квотирование мест в парламенте;
  • установление пропорций представительства различных национальных групп в парламенте;
  • голосование в парламенте с учетом мнения национальных групп;
  • принятие специальных законодательных актов направленных на защиту прав лиц, принадлежащих меньшинствам;
  • учреждение институтов уполномоченных по правам национальных меньшинств;
  • предоставление привилегий автономиям;
  • предоставление возможности участвовать в выборах соотечественникам;
  • поддержка национальных диаспор за рубежом.

Правовые механизмы «выравнивания возможностей» меньшинств для обеспечения их участия в политическом процессе государства и защиты их интересов могут создаваться как на стадии избирательного процесса, так и в самом парламенте.

Другим важным способом обеспечения представительства, в частности, малочисленных меньшинств, которые не могут попасть в парламент на общих основаниях, является квотирование. Считается, что система квотирования вступает в противоречие с политикой либерализации, однако в избирательном процессе она является распространённым явлением в практике государств международного сообщества. В законодательствах государств международного сообщества предусматриваются квоты для лиц, принадлежащих меньшинствам112, женщин, возрастных групп, институтов гражданского общества и др.

Близким к квотированию является способ пропорционального политического представительства меньшинств в парламенте, установленный государственным законодательством. Например, согласно ст.62 Конституции Республики Кипр из 50 депутатов, составляющих парламент, 70 процентов избирается греческой общиной, а 30 – турецкой общиной.

Принцип пропорциональности был положен в основу Парламентской Ассамблеи Республики Боснии и Герцеговины 1995 года, согласно ст.IV Конституции в составе Палаты народов предусмотрено 15 депутатов – 5 хорватов, 5 боснийцев и 5 сербов.

Также в Бельгии, Палата представителей формируется на пропорциональной основе, а Сенат – тремя иными способами: 40 сенаторов избираются избирательными коллегиями, включая 25 сенаторов из них – нидерландской избирательной коллегией, а 15 – французской; 21 сенатов назначается Советами сообществ, включая 10 сенаторов от Совета Фламандского сообщества, 10 сенаторов от Совета Французского сообщества и 1 сенатор от Совета Германоязычного сообщества, и 10 сенаторов назначаются упомянутыми сенаторами.

Тот факт, что меньшинство попало в парламент, еще не гарантирует реального учета его интересов, а только то, что оно может «озвучить» свою точку зрения с парламентской трибуны, что важно, но недостаточно для решения проблем меньшинств. Для практической эффективности политического представительства меньшинств в парламенте должны быть разработаны специальные парламентские процедуры обеспечения интересов меньшинств в виде: учета кворума и присутствия представителей меньшинств, участия представителей меньшинств в голосовании, принятие политических решений в парламенте с учетом мнения национальных групп, обеспечения представительства меньшинств в руководстве парламента, в президиуме, составе комиссий и т.п.

В ст.72 Конституции Кипра, например, установлено, что председателем Палаты представителей является грек, избираемый депутатами от греческой общины, а заместителем председателя – турок, избираемый депутатами от турецкой общины. Они избираются раздельно, во время одного и того же заседания, в начале сессии и на весь срок полномочий Палаты представителей. В случае их временного отсутствия или незавершенности процедуры по замещению вакантной должности их функции осуществляются старшим по возрасту депутатом соответствующей общины, за исключением того случая, когда депутаты данной общины решат иначе. В Конституции также установлено, что на должности секретарей Палаты представителей назначаются два грека и один турок, аналогичное регулирование имеется и в отношении должности наблюдателей Палаты представителей.

Провозглашение в международных актах принципа равноправия, политических прав и запрета дискриминации создает правовую основу для участия меньшинств в политической жизни на равных основаниях с основным населением. Та же правовая основа должна соблюдаться государствами при обращении лиц, принадлежащих меньшинствам, к общественным властям и в административные службы.

Кроме этого, в местах проживания меньшинств, их представители должны иметь право получать от местных официальных учреждений гражданские документы и сертификаты как на официальном языке государства, так и на языке меньшинства. Аналогично, все лица, включая представителей меньшинств, имеют право быть уведомлены на языке, который они понимают, о причинах их ареста и/или задержания и о характере и основании любого обвинения против них, и защищать себя на этом языке, при необходимости с бесплатной помощью переводчика, до суда, во время суда и в процессе апелляции. Также и частные предприниматели, представляющие меньшинства, имеют право осуществлять свою деятельность на выбранном ими языке.

Послевоенная практика взаимодействия государств и меньшинств показала, что государственная политика недискриминации меньшинств и лиц, принадлежащих меньшинствам, не достаточна для сохранения их национальной самобытности, не обеспечивает им равенства возможностей с доминирующим населением. Защитить права меньшинств на сохранение своей идентичности государство может путем принятием специальных законов, в том числе гарантирующих право меньшинств на использования своего языка в разных сферах: в образовании, средствах массовой информации, общении с государственными структурами, судебной практике и т.д. Отсутствие таких мер со стороны государства вынуждает меньшинства воспринимать официальный язык как единственно допустимый для использования в общественной жизни, что, безусловно, может квалифицироваться как их дискриминация по признаку языку, ведущая к насильственной ассимиляции меньшинств.

Ограничение лингвистических прав национальной группы является угрозой не только ее языковому, но и культурному существованию, ведет к межэтническим конфликтам и деградации меньшинства в образовательном, экономическом и политическом равенстве с другими гражданами113.

При формировании международно-правовых механизмов защиты лингвистических прав становится особенно очевидной необходимость учета индивидуальных и коллективных прав меньшинств. Большинство международно-правовых документов основано на защите индивидуальных прав лиц, принадлежащих меньшинствам, а правовые меры по защите лингвистических прав народов и меньшинств разработаны в гораздо меньшей степени. Очевидно, что лингвистических права одновременно являются индивидуальными и коллективными, на определенной географической территории, необходимыми для всестороннего развития языка, включая развитие лингвистических прав меньшинств и лиц, принадлежащих меньшинствам, проживающих вне упомянутой территории.

Эксперты-лингвисты отмечают, что все языки имеют равную ценность и достоинство, все из них логичны, сложны и способны выражать любые мысли. Не существует «примитивных» языков, все языки равны, однако на практике различные языки имеют различные права не из-за своих лингвистических характеристик, а в зависимости от экономических, политических, социальных и др. отношений.

Большинство исследователей культуры меньшинств отмечают, что национальный язык не только составляет ядро культурных ценностей народа, но является важнейшей, а порой единственной основой культуры народа114. Все народы имеют права на сохранение и всестороннее развитие родного языка, свободу выбора и использования языка общения.

Понятие «лингвистических прав» касается как внутригосударственного законодательства, так и международно-правовых норм на следующих направлениях: защита национальных языков от исчезновения; предоставление языковых прав меньшинствам; предоставление равных возможностей для выбора и изучения языка в международных коммуникациях, обмене информацией, осуществления образования.

В настоящее время проблемы обеспечения лингвистических прав меньшинств признаются решающими для развития прав меньшинств и прав человека в целом. Меры, предпринимаемые в международном праве относительно лингвистических прав человека и меньшинств регулируются неадекватно остроте проблемы правовой категории.

Международное право по защите языков меньшинств, сформированное в рамках общей защиты меньшинств, во многом остается декларативным. Это относится и к соответствующим положениям международных договоров, в основном по причине весьма расплывчатых формулировок, касающихся лингвистических прав. В настоящее время существует единственный международный документ регионального уровня, посвященный защите языков, как имеющий обязательную силу для присоединившихся к нему государств является Европейская хартия Совета Европы о региональных языках и языках меньшинств 1992 года115. Сами по себе лингвистические стандарты являются результатом компромиссов и рассматриваются как минимальные. Обычны и ссылки на необходимость учитывать «некоторые объективные ограничения», связанные с конкретными условиями в государстве, в том числе с финансовыми затратами.

Защита лингвистических прав призвана обеспечивать поддержку языкам, находящимся под угрозой исчезновения116. Важной основой для разработки лингвистических прав являются международно-правовые документы по правам человека неспециализированного характера: Всеобщая декларация прав человека ООН 1948 года; Конвенция ЮНЕСКО против дискриминации в Образовании 1960 года; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 года; Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года; Конвенция Международной организации труда №169 о коренных и ведущих племенной образ жизни народах 1989 года; Конвенция Совета Европы по защите прав человека и основных свобод 1950 года, дополненная к 1990 году девятью протоколами; Конвенция о правах ребенка ООН 1989 года; Декларации Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе и др117.

К числу важнейших принадлежит право каждого человека получать образование на языке и на основе культуры того сообщества, к которому он принадлежит по своему рождению, наравне с правом доступа к языкам и культурам других народов. Официальный язык государства не обязательно является одновременно и языком большинства граждан, точно так же как языковое меньшинство не обязательно пользуется региональным, общинным или национальным языком118.

Характерно, что на современном этапе вопрос развития лингвистических и культурных прав в международном праве связывается именно с решением проблем меньшинств.

Например, в преамбуле Европейской Хартии по региональным языкам и языкам меньшинств 1992 года подчеркивается, что учет специфических условий и исторических традиций различных регионов европейских государств создает условия стабильности в Европе. В ст.1 Хартии говорится, что под понятием «региональный язык или язык меньшинств» понимаются языки, традиционно употребляемые в рамках территории соответствующего государства, которые составляют группу в количественном отношении меньшую по сравнению с остальным населением данного государства.

Статья 7 Хартии требует от государств-участников основывать свою политику, законодательную и практическую деятельность в отношении региональных языков и языков меньшинств на принципах, включая признание региональных языков или языков меньшинств в качестве выразителей культурного богатства, необходимость решительных действий по поддержке и сохранению региональных языков и языков меньшинств; обеспечение того, чтобы существующее или новое административное деление не создавало препятствий развитию регионального языка или языка меньшинства; поощрение использования региональных языков или языков меньшинств в устной и письменной речи, в общественной и личной жизни; а также обеспечение надлежащих форм и средств для преподавания и изучения региональных языков или языков меньшинств на всех стадиях.

Каждое государство-участник Хартии обязано применять положения данного документа ко всем региональным языкам и языкам меньшинств, существующим на его территории. Государство в соответствии со ст.3. ч.II Хартии при ратификации обязано указать каждый региональный язык, язык меньшинств или язык, который в меньшей степени употребляется на всей или части территории государства.

Часть II Хартии устанавливает цели и принципы, на которых должны основываться политика, законодательство и практика государств в отношении региональных языков или языков меньшинств, которые употребляются на территории этих государств. Основные из принципов, следующие: признание этих языков как выражение культурной ценности; поощрение межграничных обменов разделенных меньшинств, говорящих на одном языке и т.д.

Государства-участники Европейской Хартии 1992 года обязались:

1) защищать национальную, культурную, языковую и религиозную самобытность меньшинств на своей территории и создавать условия для поощрения этой самобытности;

2) гарантировать, чтобы лица, принадлежащие к меньшинствам, вне зависимости от необходимости изучать официальный язык или официальные языки соответствующего государства, имели надлежащие возможности для обучения своему родному языку или на своем родном языке;

3) учитывать историю и культуру меньшинств в контексте преподавания истории и культуры в учебных заведениях;

4) уважать право лиц, принадлежащих к меньшинствам, на эффективное участие в делах, относящихся к их защите и поощрению самобытности.

В ст.68 Конституции Российской Федерации 1993 года заявлено, что «Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития», закрепила основную идею закона о равноправии языков и их государственной поддержке119.

Согласно Ословским рекомендациям о правах национальных меньшинств в области языка 1998 года представители меньшинств имеют право пользоваться своими личными именами на своем языке, в соответствии со своими традициями и системами языка. Они должны получить официальное признание и использоваться органами государственной власти. Подобным образом, культурные ассоциации и частные организации и предприятия, созданные представителями меньшинств, должны иметь такое же право относительно их названий.

В районах проживания значительного числа представителей меньшинств и при наличии достаточного спроса, органы государственной власти должны обеспечить меры для размещения, также на языке меньшинства, местных наименований, названий улиц и других топографических указателей для населения.

Каждому лицу, принадлежащему меньшинству, должно быть обеспечено право пользоваться своим языком в исповедовании своей религии индивидуально или в сообществе с другими лицами меньшинства. Государство может потребовать, чтобы записи гражданского состояния велись представителями религиозных властей на официальном языке государства.

Первым международно-правовым документом, в котором образование провозглашалось неотъемлемым правом человека, стала Всеобщая Декларация прав человека 1948 года. В ст.26 Декларации подчеркивает, что целью образования является содействие пониманию, терпимости и дружбе между нациями, группами людей различного расового происхождения и различных религиозных убеждений. В этом духе и с осознанием необходимости интеграции, а не изолированно, должны происходить интеллектуальное и культурное развитие большинства и меньшинств.

Возросшее со времени окончания Второй мировой войны количество международно-правовых документов придает все большее значение целям образования. Положения Декларации 1948 года впоследствии были развиты в Конвенции Международной организации труда относительно дискриминации в области труда и занятий 1958 года120; Конвенции ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования 1960 года; Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 года; Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 года; в Конвенции о правах ребенка 1989 года; Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года; Декларации ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам 1992 года; Рамочной Конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств 1995 года и др121.

Согласно документам, образование необходимо не только для обеспечения академической или технической подготовки, но также и для привития таких ценностей, как терпимость, плюрализм, а также стремление к международной гармонии. Такие требования возлагают особую ответственность на государства, которые имеют в своем составе меньшинства. В этих государствах вопрос межнационального сосуществования и согласия является важным как для их внутренней стабильности, так и для сохранения мира и безопасности в регионе и мире.

Упомянутые документы в различной степени провозглашают право меньшинств на поддержание своей коллективной самобытности посредством их родного языка. Это право осуществляется, прежде всего, через образование. Те же документы, также подчеркивают, что право меньшинств поддерживать коллективную самобытность через свой язык должно быть в равновесии с их ответственностью за интеграцию и участие в широком гражданском обществе, приобретения должного знания государственного языка, сохранения терпимости и плюрализма.

Статья 1 Конвенции МОТ 1958 года, определяя термин «дискриминация», включает в него всякое различие, основанное на различных признаках, в том числе на признаке национальной принадлежности, имеющее своим результатом ликвидацию или нарушение равенства возможностей или обращения в области труда и занятий. Ст.ст.2 и 3 Конвенции устанавливают, что каждый член МОТ, в отношении которого действует Конвенция, обязуется проводить соответствующую национальную политику и ввести законодательство с целью искоренения всякой дискриминации в области труда и занятий.

Статья 7.1 Европейской хартии языков требует от государств «осуществлять свою политику, законодательную и практическую деятельность», основываясь «на необходимости решительных действий по поддержке региональных языков или языков меньшинств в целях их сохранения», и «содействия и/или поощрения использования региональных языков или языков меньшинств в устной… речи, в общественной и личной жизни».

Государства-участники ОБСЕ приняли на себя обязательства по созданию условий для обеспечения равной возможности лицам, принадлежащим к меньшинствам, эффективно участвовать в государственной жизни, экономической деятельности и развитии их обществ.

В ст.33 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года, государства-участники взяли на себя обязательство защищать языковую самобытность национальных меньшинств и проводить «надлежащие консультации, включая контакты с организациями или ассоциациями таких меньшинств, в соответствии с процедурой принятия решений каждого государства». В ст.34 Документа СБСЕ 1990 года речь идет о необходимости условий того, чтобы в государственных школьных программах «принимались во внимание история и культура национальных меньшинств».

Статья 4 Декларации ООН 1992 года предписывает государствам «поощрять знание истории, традиций, языка и культуры меньшинств, проживающих на их территории».

Статья 12 Рамочной Конвенции 1995 года предписывает государствам «поощрять знание культуры, истории, языка и религии их национальных меньшинств». Статья 15 Рамочной конвенции устанавливает, что «стороны будут создавать необходимые условия для эффективного участия лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в культурной, общественной и экономической жизни, а также в ведении государственных дел, особенно тех, которые затрагивают их».

Согласно Гаагским рекомендации о правах национальных меньшинств на образование 1996 года, право представителей меньшинств на сохранение своей самобытности может быть реализовано только в том случае, если они получают должное знание родного языка во время образовательного процесса. В то же время представители меньшинств ответственны за интегрирование в общество своего государства посредством приобретения достаточного знания государственного языка.

Лица, принадлежащие меньшинствам, согласно международному праву, имеют право создавать свои собственные частные образовательные учреждения и управлять ими в соответствии с местным законодательством, включая школы с обучением на языке меньшинства. Представители меньшинств должны иметь доступ к высшему образованию на родном языке.

Таким образом, образование является исключительно важным фактором для сохранения и углубления самобытности представителей меньшинств. Государства должны предоставить органам власти соответствующие полномочия в области образования для меньшинств, содействуя участию меньшинств в процессе формирования политики на региональном и местном уровне.

Государства могут оказывать поддержку лицам, принадлежащим к меньшинствам, за рубежом на недискриминационной в части, например, языкового обучения, подготовки учителей, предоставления стипендий, учебных материалов и школьного оборудования. Такая поддержка должна осуществляться при согласии государства проживания лиц, принадлежащих к меньшинствам, и соответствовать установленным стандартам.

Обращают на себя внимание также позитивные изменения в формулировках прав меньшинств в международно-правовых документах в исторической ретроспективе. Так, формулировки Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года с употреблением страдательного залога: «лицам, принадлежащим к меньшинствам, не должно быть отказано в праве», уступили место более действенному подходу, например, в Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года записано, что «...государства будут защищать этническую, культурную, языковую и религиозную самобытность национальных меньшинств...».

Каждый человек, в том числе лица, принадлежащие к меньшинствам, имеет право сохранять и развивать свою самобытность, в том числе путем использования языка в телерадиовещании. Право на свободу выражения мнений содержит право на получение, передачу информации на языке и при помощи средств массовой информации (СМИ) по их выбору, без препятствий и независимо от границ. Осуществление права на трансграничное вещание может быть ограничено только в случаях, предусмотренных международным правом, если вещание призывает к насилию, вражде, расизму или дискриминации.

Право на свободное выражение мнений является краеугольным камнем режима международной защиты прав человека. Оно включает право каждого человека получать и распространять информацию и идеи без препятствий со стороны властей и независимо от государственных границ. Право закреплено в ст.19 Всеобщей декларации прав человека 1948 года; ст.19 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года; ст.10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года.

Например, в ст.19.2 Международного пакта о гражданских и политических правах указано, что: «Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору».

Государства-участники ОБСЕ приняли на себя обязательства по защите языковой и иной самобытности лиц, принадлежащих к меньшинствам, и созданию условий по ее поощрению на своей территории. Статья 9.4 Рамочной конвенции Совета Европы 1995 года требует от государств принять «надлежащие меры для облегчения доступа лиц, принадлежащих к меньшинствам, к средствам информации в целях поощрения терпимости и обеспечения культурного плюрализма».

Согласно ст.11.3 Европейской хартии языков 1992 года государства-участники обязались обеспечить такое положение, при котором интересы лиц, пользующихся языками меньшинств, были представлены или принимались во внимание, особенно в органах, регулирующих телерадиовещание.

Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года и Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 года гарантируют свободу выражения мнений «независимо от государственных границ». Свободный прием трансграничного вещания является правом лиц, принадлежащих к меньшинствам, устанавливать и поддерживать свободные и мирные трансграничные контакты, в особенности, с лицами, с которыми они разделяют общее национальное, культурное, языковое или религиозное наследие, как оговорено в ст.17 Рамочной конвенции Совета Европы 1995 года и в ст.32.4 Копенгагенского документа СБСЕ 1990 года.

Статья 4 Европейской конвенции о трансграничном телевидении 1989 года122 предусматривает, что государства-участники «обеспечивают свободу приема и не ограничивают ретрансляцию на своей территории программ, соответствующих положениям настоящей Конвенции».

Статья 11.2 Европейской хартии языков 1992 года, устанавливает, что «участники обязуются гарантировать свободу прямого приёма радио- и телевизионных передач из соседних государств на языке, используемом в форме, идентичной или близкой региональному языку или языку меньшинства, и не препятствовать ретрансляции радио- и телевизионных передач на таком языке из соседних государств».

Согласно Рекомендациям по использованию языков меньшинств в телерадиовещании 2003 года государства должны выработать политику, основанную на потребностях лиц, принадлежащих к меньшинствам, с целью сохранения и развития их самобытности, права эффективного участия в соответствующих институтах и органах власти.

Государство должно поддерживать общественное вещание, обеспечивая широкий круг информационных, образовательных, культурных и развлекательных программ высокого качества, в том числе с целью удовлетворения потребностей лиц, принадлежащих к меньшинствам, включая создание и функционирование телевидения и радиовещания на своем языке.

Регулируя использование языка в телерадиовещании, государства могут поддерживать использование отдельных языков, не ограничивая и не запрещая использование других языков. Меры по поддержке того или иного языка в телерадиовещании не должны ущемлять права лиц, принадлежащих к меньшинствам.

Прием трансграничного иностранного вещания как прямого, так и посредством повторной передачи или ретрансляции, не должен ограничиваться по языковому принципу. Доступность иностранного телерадиовещания на языке меньшинства не отменяет обязанности государства по содействию развитию вещания внутри государства на этом языке, равно как и не оправдывает сокращения времени вещания на этом языке. При отсутствии вещания на языке меньшинств, государства должны активно способствовать их созданию, в случае необходимости.

Государства должны обеспечить, чтобы количество выделяемого времени и время выхода в эфир программ на языке меньшинств отражали численность и географию компактного проживания лиц, принадлежащих к меньшинствам, и соответствовали их потребностям и интересам. Государствам также необходимо уделять внимание минимальному количеству времени и надлежащему времени выхода в эфир программ, необходимых небольшим меньшинствам для получения значимого доступа к телерадиовещанию на своем языке.

Важным подходом с точки зрения международного права является то, что сотрудничество государств в рамках двусторонних и многосторонних отношений должно строиться скорее на территориальной, чем на национальной основе.

В этом смысле, государства не должны ограничивать право лиц, принадлежащих к меньшинствам, устанавливать и поддерживать контакты с гражданами других государств, особенно имеющих общую национальную, языковую или религиозную самобытность, либо общее культурное наследие.

Вопросы о международных отношениях меньшинств, как правило, возникают между государством проживания меньшинства и государством, большинство населения которого разделяет национальные, языковые или культурные особенности с меньшинством другого государства. Международное сотрудничество между местными властями и органами самоуправления меньшинств способствует развитию терпимости, процветанию, укреплению межгосударственных отношений и диалога по проблемам меньшинств. Международные отношения меньшинств имеют место и с другими государствами, которые могут иметь заинтересованность в контактах, основываясь на связях исторического, религиозного или языкового характера.

Государствам должны использовать все международные и доступные внутригосударственные инструменты для успешного предотвращения конфликтов, связанных с проблемами меньшинств и разрешения споров. К таким инструментам относятся консультативные органы, в частности, советы по вопросам меньшинств, координационные комиссии и соответствующие международные организации. Механизмы посредничества и арбитража должны быть установлены заранее путем заключения двусторонних и многосторонних договоров.

История показывает, что уважение прав меньшинств является ключевым условием поддержания мира и стабильности внутри государств и между ними. Лица, принадлежащие к меньшинствам, имеют право поддерживать и развивать свою культуру, сохранять неотъемлемые элементы самобытности, а именно религию, язык, традиции и культурное наследие. Это право может быть реализовано только при условии, что государства удерживаются от попыток ассимилировать меньшинства против их воли.

Государство обязано защищать лица, принадлежащие к меньшинствам, от попыток быть ассимилированными против своей воли. Как уже отмечалось, важным критерием для меньшинств является проявление солидарности группы в целях сохранения самобытность культуры, традиций, религии и языка123. Лица, принадлежащие меньшинствам, могут выразить свою самобытность путем сохранения отличительных черт в течение длительного времени и приверженности решения о принадлежности к меньшинству.

В этой связи проблемой международного права долгое время было то, что меньшинства рассматривались с позиции превосходства доминирующей культуры, достижения однородности внутри данного государства за счет отказа группами меньшинств от своей культуры в пользу доминирующей культуры, то есть ассимиляции124.

Результаты практической деятельности ряда государств в отношении меньшинств предусматривают кроме защиты, постепенную интеграцию меньшинств в общество, что фактически может означать постепенную ассимиляцию меньшинств, что противоречит стремлениям лиц, принадлежащим меньшинствам.

Международное право исходит из того, что государство должно воздерживаться от проведения или поощрения любой политики давления, приводящей к ассимиляции меньшинств или изменению пропорции населения, за исключением случаев, когда лица, принадлежащие меньшинству, могут сами воспользоваться правом на ассимиляцию, которое никто не вправе запретить. Если лицо, принадлежащее меньшинству, встречает препятствия на пути к добровольной ассимиляции, то в этом случае также происходит его дискриминация, а не защита самобытности меньшинства.

Только наличие желания, воли группы, основанной на представлении о себе и своих интересах, является определяющим критерием для группы лиц в их стремлении защищать свое меньшинство или нет. Этот критерий сохраняет свое значение и тогда, когда вопрос стоит не об ассимиляции, а просто о желании или нежелании меньшинства быть признанным таковым.

Таким образом, участие в общественной жизни, сохранение и развитие национального языка, образования, обеспечение доступа к телерадиовещанию и другим средствам массовой информации, позволяющим распространять необходимую для меньшинств информацию являются исключительно важными факторами в сохранении и углублении самобытности представителей меньшинств. Государства должны строить взаимное сотрудничество на территориальной, а не на национальной основе в рамках двусторонних или многосторонних отношений. Также важно предоставить органам власти государства соответствующие полномочия в упомянутых областях, содействуя участию меньшинств в процессе формирования политики на региональном и местном уровне и защищая их от попыток быть ассимилированными против своей воли.