Geum.ru

Отчет о деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан в 2006 году  

Вид материалаОтчет
2. Перспективы развития института омбудсмена в Республике Казахстан
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   30

2. Перспективы развития института омбудсмена

в Республике Казахстан


 

Наиболее важным результатом Программы двухстороннего партнерства казахстанского, испанского и греческого омбудсменов «Усиление учреждения омбудсмена в Казахстане», финансируемой Европейским Союзом, стала разработка рекомендаций по совершенствованию института омбудсмена в Казахстане. Учреждение Уполномоченного завершило четвертый год деятельности, и перспективы развития данного института в связи с начальным этапом работы весьма актуальны.

Эксперты учреждений омбудсменов Испании и Греции пришли к нескольким важным рекомендациям, одна из которых - изменение правового статуса института омбудсмена путем включения нормы об Уполномоченном в текст Конституции Республики Казахстан и принятия нормативного правового акта, регулирующего деятельность омбудсмена, порядок его назначения и закрепляющего финансовую и экономическую независимость института. По мнению экспертов, введение норм об омбудсмене в конституционный текст еще более деполитизирует институт, повысит его легитимность, гарантирует постоянство и целостность.

В Конституции Республики Казахстан обязательство государства по созданию системы защиты прав и свобод человека закреплено в пункте 1

статьи 13, предусматривающем право каждого защищать свои права и свободы всеми, не противоречащими закону способами. Данная норма основана на закрепленной в международных стандартах концепции эффективных средств правовой защиты, обеспечиваемых государством: обязательство государства по созданию эффективных средств правовой защиты, помимо судебных, закреплено в Международном пакте о гражданских и политических правах

(п.п. а) п. 3 ст.2) и всех основных правозащитных конвенциях. Закрепленное в пункте 1 статьи 13 Конституции Республики Казахстан право защищать свои права и свободы всеми не противоречащими закону способами подразумевает использование несудебной системы защиты прав и свобод.

Вместе с тем пункт 1 стать13 Конституции Республики Казахстан не содержит прямой ссылки на право индивидов пользоваться возможностями несудебной системы защиты прав и свобод человека, носит общий характер, одновременно относится к судебной и несудебной системе защиты прав человека, в то время как пункт 2 статьи 13 закрепляет право на судебную защиту прав и свобод, пункт 3 статьи 13 – право на получение квалифицированной юридической помощи. Таким образом, самостоятельно право пользоваться несудебными органами защиты прав человека в Конституции Республики Казахстан не закреплено.

Более того, существующая в стране система несудебной защиты прав и свобод человека в Основном законе Республики Казахстан не отражена. Распространенное в ряде нормативных правовых актов, как, например, в Указе Президента Республики Казахстан от 29 ноября 2004 года № 1474

«О дальнейшем совершенствовании системы защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина», и юридической литературе терминологическое образование «система защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина» в Конституции Республики Казахстан не упоминается.

В ряде конституций стран мира (Германия, Польша, Португалия, Украина) право обратиться с жалобой в национальное правозащитное учреждение, государственные органы или парламент закрепляется в отдельной статье основного закона, сопровождаемой кратким описанием функции омбудсмена с указанием вида жалоб, входящих в его компетенцию. Иногда такие статьи включают информацию о структуре учреждения омбудсмена (Босния и Герцеговина), обязанностях государственных органов в связи с работой омбудсмена (Румыния), отдельных правах, как, например, беспрепятственный доступ к материалам (Швеция).

В соответствии с международными стандартами функционирования национальных правозащитных учреждений (Парижские принципы) закрепление полномочий омбудсмена в конституции является самым важным гарантом независимости учреждения. Поэтому в конституциях большинства стран, где функционирует институт омбудсмена, содержатся отдельные статьи или разделы, посвященные национальному правозащитному учреждению. Среди этих государств, помимо уже упомянутых, как близкие к казахстанской системе права Российская Федерация, Литва, так и разнящиеся по правовым принципам Испания, Нидерланды, Норвегия.

При закреплении в Основном законе страны статуса Уполномоченного станет возможным и дальнейшее законодательное совершенствование деятельности Уполномоченного.

Вторым предлагаемым международными экспертами направлением реформирования является расширение числа субъектов, на действия которых должен рассматривать жалобы Уполномоченный. При этом, такое расширение должно происходить не путем включения в компетенцию омбудсмена полномочий по рассмотрению жалоб на действия судов и участию в судебных процессах, а посредством всеобъемлющей компетенции по жалобам против любых органов исполнительной власти, а также обращений на административные действия законодательных и судебных органов власти. Так, например, следует исключить введенное в пункте 18 Положения об Уполномоченном по правам человека, утвержденного Указом Президента Республики Казахстан от 19 сентября 2002 года № 947, ограничение на принятие жалоб на действия Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан.

Указом Президента Республики Казахстан от 29.11.2004 года № 1474

«О дальнейшем совершенствовании системы защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина» компетенция омбудсмена была расширена путем включения функций по участию в судебном рассмотрении дел и обращению в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда. В течение 2006 года была разработан и прошел обсуждение в Парламенте Республики Казахстан Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный и Гражданский процессуальный кодексы Республики Казахстан по вопросу обеспечения деятельности Уполномоченного по правам человека», предусматривавший порядок реализации новых функций омбудсмена.

Вместе с тем, закон, принятый Парламентом Республики Казахстан

8 июня 2006 года, был признан не соответствующим Конституции Республики Казахстан постановлением Конституционного Совета Республики Казахстан от 13 июля 2006 года № 4. После этого, Указом Президента Республики Казахстан от 29 августа 2006 года № 168 были внесены изменения в Положение об Уполномоченном по правам человека, которыми функции, связанные с деятельностью судов, исключены.

Следующим вопросом, требующим особого внимания, по мнению экспертов, является расширение штата аппарата Уполномоченного и улучшение материального положения института, без которого невозможно полноценное выполнение всех возложенных на омбудсмена функций.

При этом, если штат офиса омбудсмена Испании достигает 180 человек, омбудсмена Греции – 140, то в ряде стран СНГ, как Российская Федерация, Украина, число сотрудников составляет 250. В малочисленных государствах штат аппарата омбудсмен составляет около 50 человек без учета региональных представительств.

О необходимости расширения штата Уполномоченного свидетельствует увеличивающееся количество получаемых учреждением омбудсмена обращений, экспертно-консультационной работы, проектов, осуществляемых в сотрудничестве с международными организациями, и, наконец, возросший объем мониторинговых исследований по правам человека, осуществляемых в регионах.

Одним из направлений усиления ресурсов Уполномоченного могло бы стать широко обсуждаемое сегодня создание специализированных омбудсменов, вместе с тем, по рекомендациям проекта, для отечественного учреждения Уполномоченного целесообразным было бы расширение компетенции действующего института с введением секторизации внутри самого института.

Это обусловлено начальной стадией развития института, при которой диверсификация может привести к функциональному ослаблению. Опыт некоторых стран показывает, что разнообразие институтов с похожей компетенцией и целями усложняет их политическое и социальное становление. Только в обществах с высокоразвитой административной структурой и традициями гарантий прав и свобод можно создавать специализированные институты омбудсменов, главной функцией которых становится не защита основных прав и свобод человека, а решение конкретных узких проблем отдельных слоев населения.

Вместе с тем, рекомендовано рассмотреть возможность децентрализации института Уполномоченного на базе региональных центров. Они должны обладать полномочиями лично принимать граждан каждого региона и, по возможности, иметь в наличии персонал, способный начать расследование и регулярно посещать учреждения, где содержатся социально-уязвимые группы населения (колонии, психиатрические учреждения, дома престарелых, детские учреждения и т.д.). Для учреждения омбудсмена важно, чтобы все заявители имели свободный доступ к нему, так как большая часть из них нуждается в возможности напрямую обратиться в институт.

 

Неоднократно в ходе мероприятий проекта «Усиление учреждения омбудсмена в Казахстане» представителями учреждений омбудсменов зарубежных государств, неправительственных и международных организаций также высказывались следующие предложения по совершенствованию института Уполномоченного: наделение омбудсмена правом обращения в Конституционный Совет Республики Казахстан с представлениями о признании нормативных правовых актов неконституционными, а также правом на законодательную инициативу.

Предоставление Уполномоченному права обращения в Конституционный Совет Республики Казахстан с запросами о соответствии Конституции Республики Казахстан нормативных правовых актов, регламентирующих права человека, будет являться эффективным средством по защите конституционных прав граждан.

Как свидетельствует международная практика функционирования института омбудсмена в странах Европы и СНГ, правом обращения в орган конституционного контроля наделены омбудсмены таких стран, как Финляндия, Венгрия, Грузия, Российская Федерация, Молдова и ряда других.

Право обращения в Конституционный Совет Республики Казахстан обусловлено медиаторскими функциями омбудсмена и, в случае придания Уполномоченному такой функции, оно восполнит отсутствие возможности прямого обращения граждан Республики Казахстан в орган конституционного контроля, а также будет способствовать выполнению уже существующей функцию по совершенствованию законодательства.

В соответствии с пунктом 19 Положения об Уполномоченном по правам человека, утвержденного Указом Президента Республики Казахстан

от 19 сентября 2002 года № 947, Уполномоченный в пределах своей компетенции способствует совершенствованию законодательства Республики Казахстан, касающегося прав и свобод человека, форм и методов их защиты, приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека путем внесения соответствующих предложений в государственные органы Республики Казахстан. Наделение Уполномоченного правом законодательной инициативы будет способствовать выполнению данной функции, а также учету рекомендаций омбудсмена, сформулированных на основе изучения системных нарушений прав человека.

В настоящее время в соответствии с пунктом 1 статьи 61 Конституции Республики Казахстан право законодательной инициативы принадлежит депутатам Парламента Республики Казахстан, Правительству Республики и реализуется исключительно в Мажилисе.

В разных странах правом законодательной инициативы омбудсмены обладают в различном объеме. Так, например, в Российской Федерации Уполномоченный по правам человека вправе обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении, восполнении пробелов и дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации; в Хорватии омбудсмен вправе выступать инициатором законодательных изменений, касающихся защиты прав человека; в Финляндии омбудсмен направляет предложения, касающиеся совершенствования законодательства, в Государственный совет; в Словении Уполномоченный по правам человека вправе обращаться в Парламент или Совет Министров с законодательной инициативой, касающейся изменения законов или других правовых актов, относящихся к их компетенции.

 

Современный этап развития учреждения Уполномоченного в Казахстане - наиболее важный, так как именно в настоящее время определяются те черты института омбудсмена, которые свойственны типичным национальным правозащитным учреждениям с накопленным опытом деятельности и полноценным включением в решение правозащитных проблем. В 2002 году, когда институт Уполномоченного был учрежден, вопросы соподчинения омбудсменов, региональной сети были не столь актуальными. Как и в большинстве стран мира, где существует институт омбудсмена, необходимость решения этих вопросов осознана после первых лет деятельности учреждения, когда была выявлена целесообразность введения дополнительных механизмов защиты прав человека. Обсуждение вопросов дальнейшего реформирования учреждения Уполномоченного одновременно есть показатель упрочения системы защиты прав человека, более глубокого понимания общественностью существующих правозащитных проблем.

Сегодня созданы все предпосылки для решения вопроса о специализации несудебной системы защиты прав человека и выбора между специализированными подразделениями по защите прав определенных групп граждан внутри учреждения Уполномоченного или специализированными омбудсменами.

Назрела необходимость создания региональных подразделений Уполномоченного. Об этом свидетельствует как анализ работы омбудсмена, так и многочисленные обращения заявителей, запрашивающих информацию о региональных представительствах, в которые они хотели бы обратиться.

Изучение реализации рекомендательных полномочий омбудсмена и результатов его деятельности также указывает на необходимость обеспечения полномочий по более системному влиянию на правозащитную ситуацию в стране.

Все эти вопросы требуют тщательного изучения и анализа всеми заинтересованными в дальнейшем развитии института сторонами. Совершенствование учреждения Уполномоченного – это не просто вопрос реформирования государственного органа, а часть работы над системой несудебной защиты прав человека, основным механизмом которой является институт омбудсмена.