Geum.ru

Актуальные аспекты правового регулирования

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   15
Глава 2. Основные формы обеспечения жилыми помещениями военнослужащих, проходящих военную службу по контракту.


§1. Обеспечение военнослужащих жилыми помещениями

временного пользования.


Переходя к рассмотрению основных вопросов исследования, первоначально следует изучить положения, относящиеся к жилым помещениям временного пользования, а именно вопросы обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту служебными жилыми помещениями и общежитиями. Как уже отмечалось, в соответствии с п. 1 ст. 15 Закона о статусе государство гарантирует предоставление военнослужащим жилых помещений, в том числе предназначенных для постоянного или временного проживания. Статьями 101, 109 ЖК РСФСР предусмотрено, что для временного проживания граждан используются служебные жилые помещения и общежития. При этом установлено, что служебные жилые помещения предназначаются для заселения гражданами, которые в связи с характером их трудовых отношений должны проживать по месту работы или вблизи от него, а для проживания рабочих, служащих, студентов, учащихся, а также других граждан в период работы или учебы могут использоваться общежития. Статьей 104 ЖК РСФСР определено, что в соответствии с законодательством РФ служебные жилые помещения могут предоставляться отдельным категориям военнослужащих.

Порядок обеспечения жильем военнослужащих в настоящее время изменился, а именно поменялся подход к тому, какие жилые помещения и каким категориям военнослужащих предоставляются в период прохождения военной службы.151 Теперь, законодательно установлены ограничения в зависимости от сроков прохождения военной службы и времени заключения контракта о прохождении военной службы.

Так, в соответствии с п. 1 ст. 15 Закона о статусе военнослужащим, заключившим контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. (за исключением курсантов военных образовательных учреждений профессионального образования), и совместно проживающим с ними членам их семей на первые пять лет военной службы предоставляются служебные жилые помещения или общежития. При продолжении военной службы свыше указанных сроков им предоставляются жилые помещения на общих основаниях.

На весь срок военной службы служебными жилыми помещениями обеспечиваются:

- военнослужащие, назначенные на воинские должности после окончания военного образовательного учреждения профессионального образования и получения в связи с этим офицерского воинского звания (начиная с 1998 г.), и совместно проживающие с ними члены их семей;

- офицеры, призванные на военную службу в соответствии с указом Президента РФ, а также офицеры, заключившие первый контракт о прохождении военной службы после 1 января 1998 г., и совместно проживающие с ними члены их семей;

- прапорщики и мичманы, сержанты и старшины, солдаты и матросы, поступившие на военную службу по контракту после 1 января 1998 г., и совместно проживающие с ними члены их семей.

В п. 4 ст. 15 Закона о статусе особо выделена категория военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, которые имеют в собственности индивидуальные жилые дома (квартиры) либо являются членами жилищно-строительных (жилищных) кооперативов, а также военнослужащих, за которыми в соответствии с законодательством сохраняются жилые помещения до поступления на военную службу или бронируются жилые помещения. Такие военнослужащие при переводе на новое место военной службы в другую местность обеспечиваются на период службы в указанной местности служебными жилыми помещениями.

Также закреплено правило, согласно которому, служебные жилые помещения предоставляются на весь срок военной службы в закрытых военных городках военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, и совместно проживающим с ними членам их семей (абз. 8 п. 1 ст. 15 Закона о статусе).152

Что касается данного положения закона, то в юридической литературе высказывается мнение о том, что оно «в силу нечеткого формулирования порождает неоднозначное толкование».153 Как отмечают отдельные авторы с одной стороны можно вести речь еще об одной группе граждан, имеющих право на обеспечение служебным жильем на весь срок военной службы – военнослужащие, проходящие военную службу по контракту и члены их семей, проживающие в закрытых военных городках, а с другой «утверждать, что указанное положение Закона устанавливает не категорию лиц, а порядок обеспечения служебными жилыми помещениями на весь срок военной службы - только в закрытых военных городках, что… является более точным».154 Следует согласиться с данной точкой зрения, поскольку военнослужащие, проживающие в закрытых военных городках могут подпадать и под иные, указанные в Законе о статусе, категории лиц, например, имеющих право на предоставление жилья в постоянное пользование, но в связи с проживанием в закрытом военном городке по месту военной службы они могут быть обеспечены лишь служебным жильем, т.к. такой порядок обеспечения установлен законодательством.

Военнослужащим, обеспечиваемым на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, по достижении общей продолжительности военной службы двадцать лет и более, а при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при общей продолжительности военной службы десять лет и более предоставляются в собственность жилые помещения по избранному постоянному месту жительства в порядке, определяемом федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Иные категории военнослужащих, при увольнении с военной службы освобождают служебные жилые помещения в порядке, определяемом жилищным законодательством РФ.

Надо отметить и то, что на основании приведенных положений, можно вести речь о выделении в Законе о статусе категорий лиц и условий при которых им предоставляются служебные жилые помещения или общежития, либо исключительно служебное жилье. То есть, по мнению автора, словосочетание «предоставляются служебные жилые помещения» исключает законную возможность предоставления соответствующему военнослужащему (без его согласия) жилого помещения в общежитии.155 В указанном случае возникает определенная напряженность в решении жилищных вопросов действующей части армии и флота, которая, безусловно, требует корректировки законодательства.

Следовательно, по смыслу закона, значительное количество военнослужащих имеет право лишь на обеспечение жильем во временное пользование. Это вполне объяснимо, поскольку основная задача государства по снабжению жильем военнослужащих, проходящих военную службу по контракту заключается в создании необходимых условий лицам, проходящим военную службу, в целях поддержания боеготовности войск и обороноспособности страны. В случае обязанности предоставлять, так называемое, постоянное жилье (т.е. в бессрочное пользование) всем категориям военнослужащих без исключения, ведомственный фонд Министерства обороны (иного органа), и без того сокращенный и недостаточный для обеспечения всех военнослужащих, может просто исчезнуть.

Автором уже подчеркивалось, что, отсутствие необходимых условий и материального обеспечения в процессе жизни, быта и деятельности военнослужащих, негативно сказывается на функционировании всей военной организации государства, в связи с чем, снабжение их и совместно проживающих с ними членов их семей жильем выступает не только как жилищная льгота в связи с обладанием особого правового статуса, но и, прежде всего, как установленное в законе положение, призванное создать надлежащие условия для исполнения обязанностей военной службы в целях поддержания обороноспособности страны и боеготовности соответствующего воинского подразделения.

Анализ статистических данных свидетельствует о том, что гарантированное право на обеспечение жилыми помещениями военнослужащих, проходящих военную службу по контракту на практике реализуется с большими затруднениями. Так, только к 2003 г. количество нуждающихся в обеспечении жильем военнослужащих увеличилось до 168 тыс. человек, из них 94,8 тыс. являются бесквартирными. Кроме того, около 61 тыс. семей бывших военнослужащих, утративших связь с Вооруженными Силами РФ, проживали на территориях закрытых военных городков.156 При нынешних темпах строительства проблема обеспечения жильем, даже имеющим статус служебного, будет решена нескоро, учитывая то, что требуемый объем служебных квартир для формирования служебного жилищного фонда Министерства обороны РФ составляет 480 тыс.157

В законодательстве предусмотрено, что военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, в период прохождения ими военной службы имеют право на улучшение жилищных условий с учетом норм, очередности и льгот, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, при этом, по их желанию им предоставляется право на вступление в жилищно-строительные (жилищные) кооперативы либо на получение ими земельных участков для строительства индивидуальных жилых домов. Однако, выделяя данную категорию граждан РФ, как особую, имеющую право на обеспечение жильем, государство гарантирует предоставление военнослужащим и совместно проживающим с ними членам их семей жилых помещений по нормам и в порядке, предусмотренном действующим законодательством, не позднее трехмесячного срока со дня прибытия на новое место военной службы. При этом, командование обязано реализовывать это право каждый раз при прибытии военнослужащего к новому месту службы (п. 1 ст. 15 Закона о статусе).

Теперь к вопросу о механизме действия этой гарантии: на практике военнослужащие, проходящие военную службу по контракту не обеспечиваются жильем в установленный законом срок, не говоря уже об обеспечении их по нормам и в соответствии с требованиями жилищного законодательства. Однако, необходимость установления срока обеспечения жильем обязательна при создании правового механизма реализации жилищных прав, и, прежде всего, в целях установления гарантии права на жилище, возможности защиты от неправомерных действий (бездействия), решений органов управления и права требовать выполнения предписаний закона. Главный вопрос – как добиться исполнения данного предписания на практике. Определенно, имеет смысл совершенствовать формы обеспечения жильем данной категории граждан. Ярким примером нововведений является подпрограмма «Государственные жилищные сертификаты». В перспективе ожидается переход на накопительную систему обеспечения жильем военнослужащих.158 Однако, даже в рамках последней, отказ государства от обязанности обеспечения жилыми помещениями временного пользования (в частности, служебным жильем) не предусматривается, т.к. в противном случае исказится суть данного вида материального обеспечения. В связи с этим, учитывая и то, что большая часть военнослужащих имеет право на служебное жилье, требуется эффективность действия такой формы обеспечения жильем, как предоставление жилых помещений временного пользования.

Задача действительно не простая, и на взгляд автора требующая комплексного изучения. С одной стороны, выделяемых и запланированных в федеральном бюджете на соответствующие расходы денежных средств недостаточно для решения жилищного вопроса военнослужащих, а также граждан, уволенных с военной службы. С другой стороны, темпы и объемы строительства жилья для военнослужащих, также крайне низки. Например, в 2003 г. предполагалось строительство лишь 27,2 тысячи квартир, несмотря на возрастающее число бесквартирных военнослужащих.159 И, тем не менее, по мнению автора, с учетом процесса сокращения численности Вооруженных Сил, выход из сложившейся ситуации по вопросу обеспечения военнослужащих жильем временного пользования видится исключительно в увеличении строительства жилых домов с жилыми помещениями, относящимися к категории служебных и общежитий. Другой вопрос, за счет каких средств и кем будет производиться строительство.

Исторический анализ правового регулирования данного вида общественных отношений, проведенный в первой главе исследования, показывает, что в связи с нерешенностью жилищного вопроса военнослужащих, во времена советской государственности, устанавливались определенные ограничения в виде удержания жилой площади в пользу военного ведомства.160 По мнению автора, в настоящее время имеет смысл также ввести определенные ограничения в виде удержания жилой площади во вновь построенных домах у организаций заказчиков-застройщиков. Конечно, в настоящее время, государственная политика изменилась применительно к условиям развития рыночных отношений и становления демократического режима и основное направление в сфере реализации жилищных прав граждан России – приобретение (покупка) и строительство жилья, в том числе с использованием различных форм кредитования. Однако полностью отбрасывать в сторону прежний курс, проводимой государством политики, на взгляд автора, не следует. Прежде всего, жилищная политика должна своевременно реагировать на изменяющиеся условия и растущие потребности населения, учитывать интересы различных слоев общества, а также интересы государства в целом. Основные направления жилищной реформы, проводимой в нашей стране, во многом опираются на зарубежный опыт. Рациональность преемства в использовании современных моделей развития жилищной сферы состоит в том, что применяются уже проверенные механизмы. Но, как справедливо отмечается в юридической литературе, имеются и негативные стороны этого процесса, которые зачастую проявляются в механическом перенесении эффективных зарубежных моделей решения жилищной проблемы в совершенно иные социально-экономические условия, в связи с чем, при использовании зарубежного опыта необходим его критический анализ и адаптация моделей управления к соответствующим условиям.161 Развитие жилищной сферы в каждой стране сопровождается государственной поддержкой, с различной степенью активности. Степень активности участия государства может быть различной, и именно этот показатель характеризует проводимую в соответствующей стране государственную жилищную политику, которая должна своевременно реагировать на изменяющиеся условия и потребности населения.

Так, введение подобного ограничения, с точки зрения автора, имеет свое логичное правовое обоснование. Конституция РФ допускает возможность ограничения прав и свобод граждан и организаций (ч. 3 ст. 55). Проявление ограничений в целях обороноспособности страны, защиты прав и свобод определенных категорий граждан выражается в принятии соответствующих узаконений, например, военно-транспортная обязанность, установленная п. 3 ст. 1 Закона об обороне, Положением о военно-транспортной обязанности, утв. указом Президента РФ от 2 октября 1998 г. № 1175162 в целях обороны. Такое ограничение можно предусмотреть на уровне дополнения в федеральный закон (например, в Закон об обороне), с возможной последующей его конкретизацией в подзаконном акте. Вместе с тем, на взгляд автора, введение подобного ограничения представляется несколько сложным, ввиду необходимости согласования с действующим налоговым законодательством, т.к. фактически это ограничение будет являться обязательным безвозмездным взносом, взимаемым с организаций в форме отчуждения принадлежащего им имущества в целях финансового обеспечения деятельности военной организации государства.

Усилить социальную защиту военнослужащих в данном направлении, по мнению автора, также можно предусмотрев в законодательстве норму о том, что непредоставление жилых помещений данной категории граждан в установленный срок является существенным нарушением условий заключенного с ними контракта о прохождении военной службы. Ведь, как правило, военнослужащий, прибывший к новому месту военной службы, сталкивается с проблемой поиска жилья для себя и членов своей семьи, в то время как по условиям заключенного с ним контракта он должен быть обеспечен жилым помещением в соответствии с требованиями законодательства. В результате, учитывая крайне низкий уровень материального обеспечения данной категории граждан, в отсутствие жилья такой военнослужащий вынужден выискивать иные пути содержания своей семьи, в ущерб интересам военной службы. Подобное явление в последнее время приобрело расширенный характер. По мнению автора, закрепление в законодательства вышеуказанного положения возможно на долгосрочную перспективу, поскольку в противном случае оно может повлечь массовое увольнение с военной службы. Однако, это будет являться и усилением степени социально-правовой защиты военнослужащих, стимулированием к принятию скорейших мер по решению их жилищного вопроса.

Нельзя оставить в стороне и вопрос о порядке предоставления служебных жилых помещений и общежитий. Ведя речь об обеспечении жильем военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, необходимо подчеркнуть, что указанные военнослужащие и совместно проживающие с ними члены их семей обеспечиваются служебными жилыми помещениями в соответствии с нормами, установленными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. В период прохождения военной службы они имеют право на улучшение жилищных условий с учетом норм очередности и льгот, установленных нормативными правовыми актами. При этом, за военнослужащими, обеспечиваемыми служебными жилыми помещениями, на первые пять лет военной службы по контракту (не считая времени обучения в военных образовательных учреждениях профессионального образования) сохраняется право на жилые помещения, занимаемые ими до поступления на военную службу (они не могут быть исключены из списков нуждающихся в улучшении жилищных условий по месту жительства до призыва (поступления) на военную службу).

Вместе с тем, в соответствии со ст. 105 ЖК РСФСР служебные жилые помещения предоставляются по решению администрации предприятия, учреждения, организации, органа управления кооперативной или иной общественной организации, в ведении которых находятся эти помещения, т.е. применительно к военно-служебным отношениям – по решению командования воинской части. Следовательно, нормы ЖК РСФСР напрямую не предусматривают очередности предоставления служебных жилых помещений, оставляя этот вопрос на решение соответствующего органа управления.

В Вооруженных Силах прежде действовал приказ Министра обороны РФ от 5 сентября 1994 г., в абз. 2 п. 1 которого указывалось на то, что военнослужащие, имеющие право на служебные жилые помещения или общежития учитываются в отдельном списке.163 Однако впоследствии данный приказ был отменен.

Тем не менее, отсутствие очередности в отношении жилых помещений временного пользования, на практике приводит к существованию исключительного субъективного права администрации организации (командования воинской части) решать вопросы предоставления военнослужащим служебных жилых помещений, что является неправильным и, как отмечается в отдельными авторами, фактически является ограничением конституционного права на жилище.164

По смыслу содержания ст. 15 Закона о статусе и Инструкции в настоящее время очередность предоставления служебных жилых помещений установлена, что отмечается в современной юридической литературе.165 К тому же, если обратиться к одному положению из подзаконных актов – п. 10 Типового положения о находящемся в государственной собственности служебном жилищном фонде, переданном в оперативное управление органам внутренних дел, органам федеральной службы безопасности, таможенным органам Российской Федерации и внутренним войскам Министерства внутренних дел Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2002 г. № 897, в данных органах и во внутренних войсках (в которых законом также предусмотрена военная служба), служебные жилые помещения предоставляются в порядке очередности по решению жилищных комиссий, утверждаемых руководителем соответствующего органа (подразделения, учреждения).166

Тем не менее, на взгляд автора, стоит закрепить аналогичное положение в Инструкции. При этом, необходима и корректировка статей ЖК РСФСР, в части касающейся не только военнослужащих, но и граждан в целом. Хотя в п. 31 Инструкции содержится положение о снятии с учета нуждающихся военнослужащих, которым предоставлено служебное жилье, что с точки зрения автора, противоречит действующему законодательству РФ, но с другой стороны, подтверждает необходимость включения лиц, имеющих право на предоставление служебных жилых помещений в списки очередников соответствующей воинской части. Это, конечно, не означает, что лица, имеющие право на получение жилых помещений временного пользования, приобретают право на обеспечение постоянным жильем.

Следует отметить, что исходя из смысла понятия «жилые помещения временного пользования» применяемого по отношению к военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, указанные лица обеспечиваются служебными жилыми помещениями и общежитиями. Вместе с тем, обращаясь к содержанию Инструкции, видно, что в п. 40 выделяются следующие категории жилых помещений, предназначенных для заселения военнослужащими: жилые помещения для постоянного проживания; служебные жилые помещения; служебные жилые помещения, пригодные для временного проживания; общежития. Выделение на уровне ведомственного акта служебных жилых помещений и служебных жилых помещений, пригодных для временного проживания, имеет свое объяснение. Как отмечается в литературе, категория служебные жилые помещения, пригодные для временного проживания, является новой разновидностью жилых помещений, не известной ни науке жилищного права, ни практике жилищных правоотношений (в том числе с участием военнослужащих), введенной в оборот Законом о статусе (п. 3 и п. 4 ст. 15).167 Как подчеркивают отдельные авторы, «можно только догадываться, что имел в виду законодатель, когда вводил в оборот новый термин: переоборудованные казарменные жилые помещения, приспособленные для временного проживания военнослужащих с семьями, каюты на кораблях и судах или что-то другое».168 В то же время, анализ законодательства, регулирующего жилищные правоотношения с участием военнослужащих позволяет разграничить вышеназванные термины.

По мнению автора, анализ ст. 15 Закона о статусе дает основание говорить о том, что служебные жилые помещения, пригодные для временного проживания предоставляются военнослужащим, и членам их семей, прибывшим на новое место военной службы военнослужащих, до получения жилых помещений (в том числе служебных, не относящихся к категории пригодных для временного проживания) по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. В таком случае, в силу п. 3 ст. 15 Закона о статусе, могут предоставляться и общежития. С точки зрения автора, безусловно, необходимо определиться с понятием служебных жилых помещений, пригодных для временного проживания, хотя бы на уровне подзаконного акта.

В соответствии с положениями ЖК РСФСР служебные жилые помещения предоставляются только на период работы (занятия определенной должности) определенных категорий работников, которые в связи со спецификой их работы должны проживать по месту работы или вблизи от него. В юридической литературе подчеркивается, что жилищные права граждан, проживающих в таких помещениях, ограничены по сравнению с правами нанимателей неслужебного жилья (не допускается обмен, бронирование, имеются особенности в приватизации и т.д.).169 Военнослужащие, в силу Закона о статусе, являются той специфической категорией лиц, которые имеют право на обеспечение служебным жильем, поскольку проживание вблизи места прохождения службы – необходимое, даже обязательное условие для выполнения возложенных на них обязанностей.

Военнослужащие, обеспечиваемые служебными жилыми помещениями, заключают с Министерством обороны РФ (иным органом) жилищный договор. В указанном договоре определяется порядок предоставления служебного жилого помещения, его содержания и освобождения. Условия и порядок заключения жилищного договора между военнослужащими и Минобороны РФ или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба, определены Положением об условиях и порядке заключения жилищного договора между военнослужащими и Министерством обороны Российской Федерации или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба, утвержденным постановлением Правительства РФ от 4 мая 1999 г. № 487. Вопросы заключения таких договоров рассматривались в научно-практической литературе.170

Имеет смысл остановиться подробнее на указанных моментах, поскольку они имеют довольно важное значение в вопросах обеспечения жилыми помещениями временного пользования. Так, жилищный договор заключается письменно применительно к типовой форме согласно приложению к Положению об условиях и порядке заключения жилищного договора между военнослужащими и Министерством обороны Российской Федерации или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба (составляется в двух экземплярах, один из которых находится в личном деле военнослужащего, а другой - у военнослужащего). Жилищный договор заключается между Министерством обороны РФ (иным органом), в лице командиров (начальников) воинских частей и военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, а также офицерами, призванными на военную службу в соответствии с указом Президента РФ, в целях обеспечения их служебными жилыми помещениями. Военнослужащим и совместно проживающим с ними членам их семей служебные жилые помещения предоставляются по нормам и в порядке, которые предусмотрены законами и иными нормативными правовыми актами РФ, с учетом права на дополнительную жилую площадь. При этом, жилищный договор заключается на срок действия контракта о прохождении военной службы военнослужащими, для офицеров, призванных на военную службу в соответствии с указом Президента РФ, - до окончания военной службы по призыву. Соответственно, при окончании срока действия контракта о прохождении военной службы военнослужащими или увольнении с военной службы по призыву - для офицеров, призванных на военную службу в соответствии с указом Президента РФ, - жилищный договор прекращает свое действие.

В случае заключения военнослужащими новых контрактов о прохождении военной службы установлена обязанность командиров (начальников) воинских частей по заключению с этими военнослужащими новых жилищных договоров на условиях не хуже условий предыдущих. Кроме того, закрепляется гарантия, согласно которой при направлении военнослужащих к новому месту службы жилищный договор сохраняет свое действие.

Жилищный договор расторгается в случаях: досрочного увольнения военнослужащих, кроме военнослужащих, имеющих общую продолжительность военной службы 20 лет и более, а также уволенных по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при общей продолжительности военной службы 10 лет и более; обеспечения военнослужащих и (или) совместно проживающих с ними членов их семей жилыми помещениям для постоянного проживания по месту прохождения военной службы по нормам, установленным законами и иными нормативными правовыми актами РФ; в других случаях, предусмотренных законодательством РФ.

Вместе с тем, жилищный договор может быть расторгнут по соглашению сторон. В случае расторжения жилищного договора военнослужащие и совместно проживающие с ними члены их семей обязаны в трехмесячный срок освободить предоставленное им служебное жилое помещение в порядке, определяемом жилищным законодательством и жилищным договором.

Фактически заключение жилищного договора имеет свои специфические особенности, и, по мнению автора, выступает в качестве дополнительной гарантии предоставления жилья в предусмотренный законом срок, а также своего рода документального подтверждения обязательства Министерства обороны (иного органа) в лице соответствующего командира (начальника) по обеспечению жилой площадью конкретного военнослужащего. Специфика заключается в том, что жилищный договор заключается в целях обеспечения жилыми помещениями военнослужащих, т.е. военнослужащий при прибытии на новое место военной службы имеет право на его заключение вне зависимости от фактического предоставления жилой площади. Как правильно отмечается в литературе, в отличие от договора найма служебного жилого помещения, заключаемого в силу ст. 106 ЖК РСФСР на основании ордера на служебное жилое помещение, в качестве основания заключения жилищного договора является приобретение гражданином статуса военнослужащего.171 Особый акцент следует сделать и на то, что согласно п. 1 приказа Министра обороны РФ от 7 июня 1999 г. № 244 руководящим воинским должностным лицам (в том числе командирам воинских частей) приказано обеспечить обязательное заключение жилищных договоров с военнослужащими, которым предоставляются служебные жилые помещения. Вместе с тем, с точки зрения автора, то, что военнослужащие должны обеспечиваться в установленный законом срок жильем итак следует из содержания ст. 15 Закона о статусе, в связи с чем, жилищный договор в указанном аспекте направлен лишь на дополнительное усиление мер социально-правовой защиты данной категории граждан. Однако, заключение жилищных договоров должно способствовать и решению вопросов сохранения жилищного фонда.

Как уже отмечалось, до получения служебных жилых помещений по новому месту службы военнослужащим и совместно проживающим с ними членам их семей предоставляются жилые помещения, пригодные для временного проживания, или общежития. При отсутствии указанных жилых помещений воинская часть арендует жилые помещения для обеспечения военнослужащих и совместно проживающих с ними членов их семей или по желанию военнослужащих ежемесячно выплачивает им денежную компенсацию за наем (поднаем) жилого помещения в порядке и размерах, определенных постановлением Правительства РФ.172 В то же время, хотя аренда жилья для военнослужащих в указанных случаях, также относится к форме обеспечения жилыми помещениями временного пользования, однако в отличие от других направлений она не получила практического развития. Установленный же размер денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений не соответствует фактическим затратам военнослужащих. Однако, этому вопросу уже уделялось достаточное внимание в научной литературе.173

Вместе с тем, необходимо остановиться на вопросах аренды жилья для военнослужащих, которые относятся к рассматриваемой в настоящем параграфе форме обеспечения жильем данной категории лиц.

Инструкция закрепляет аналогичные Закону о статусе положения об обязанности воинских частей арендовать жилье военнослужащим в указанных случаях. Только при желании военнослужащего, и отсутствии жилья, ему предоставляется денежная компенсация за наем (поднаем) жилых помещений, размер которой в настоящее время явно не соответствует фактическим расценкам на съем квартиры. Таким образом, Закон о статусе определил, что денежная компенсация за поднаем жилого помещения может выплачиваться военнослужащему лишь в случае невозможности обеспечения его и членов семьи служебным жилым помещением или общежитием для временного проживания.174

Практика применения п. 3 ст. 15 Закона о статусе в части аренды жилых помещений довольно ограничена,175 а закрепление в законе обязанности воинских частей арендовать помещения военнослужащим, по сей день фактически остается бездейственным положением, не имеющим под собой ни надлежащей финансовой, ни организационной основы, поскольку, предусмотрев весьма важное положение об аренде жилых помещений в рассматриваемом случае, законодатель не определил порядок осуществления такой аренды, в связи с чем, обязать командование соответствующей воинской части арендовать жилое помещение военнослужащий может разве, что в судебном порядке.

В результате, военнослужащий, не обеспеченный даже жилым помещением пригодным для временного проживания, при отсутствии механизма аренды остается перед единственным вариантом – получением денежной компенсации на наем (поднаем) жилого помещения в соответствии с заключенным им договором. Размер же денежной компенсации явно не соответствует действительным расценкам на наем (поднаем) жилья. Причем, если раньше привязка размера данной денежной компенсации осуществлялась к минимальному размеру оплаты труда (в отношении которого наблюдается тенденция повышения), то в настоящее время установлены твердые ставки: в городах Москве и Санкт-Петербурге – до 500 рублей; в других городах и районных центрах – 400 рублей; в прочих населенных пунктах – 300 рублей. При условии совместного проживания с указанными военнослужащими трех и более членов семьи размеры денежной компенсации повышаются на 50 процентов.176

В результате, если при существовании зависимости данной компенсации от минимального размера оплаты труда, была определенна возможность увеличения размера компенсации за счет роста минимального размера оплаты труда, то сейчас такая тенденция отсутствует. При этом, в очередной раз от законодателя ускользнуло то, что установленный им размер денежных выплат никак не может компенсировать реальные расходы военнослужащих по договорам найма (поднайма) жилья, поскольку они оплачивают гораздо большие суммы. На установленные размеры компенсации фактически нельзя вселиться в жилое помещение даже в отдаленных местностях.

Таким образом, по мнению автора, в сложившейся ситуации видится два пути решения проблемы: увеличение размера денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений и разработка эффективного механизма аренды жилых помещений для военнослужащих.

Путь первый, естественно, упирается в необходимость увеличения финансирования из федерального бюджета федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба и, соответственно, законодательном увеличении размера указанной денежной компенсации.

Второе направление имеет ряд тонкостей, которые также необходимо учитывать рассматривая вопросы аренды жилых помещений для военнослужащих. Аренда жилья – не самый оптимальный путь разрешения жилищного вопроса военнослужащих, однако, экономическая ситуация в стране не дает оснований полагать, что произойдет значительное увеличение денежной компенсации за наем (поднаем) жилья.

Многое в вопросах аренды зависит от руководства воинских частей и, естественно, от выделяемых денежных средств. Не менее важным выступает положение Закона о статусе (п. 3 ст. 15), согласно которому органы местного самоуправления обязаны оказывать содействие воинским частям в предоставлении в аренду жилых помещений, пригодных для временного проживания военнослужащих и членов их семей.

Учитывая изложенное, по мнению автора, норму Закона о статусе об аренде жилья для военнослужащих и совместно проживающих с ними членов их семей следует конкретизировать на уровне подзаконного акта Правительства России, а именно, установить механизм аренды воинскими частями жилых помещений в домах органов местного самоуправления. Причем, наиболее важным здесь будет являться закрепление предельных нормативов размера арендной платы и обязанности предоставлять соответствующие жилые помещения при определенных условиях (например, в зависимости от количества дислоцирующихся в соответствующем административно-территориальном образовании воинских частей, количества нуждающихся в улучшении жилищных условий и др.).

Очевидно, что главной причиной невыполнения всех жилищных программ является недостаток их финансирования, а, следовательно, без надлежащей финансово-экономической основы положения об аренде жилья для военнослужащих, так и останутся фактически нереализованными на практике. Вместе с тем, не следует забывать о том, что, несмотря на недостаток денежных средств, есть возможность создания механизма аренды, путем конкретизации п. 3 ст. 15 Закона о статусе в подзаконных актах, и с точки зрения автора, для усиления мер социально-правовой защиты военнослужащих, нужно ее использовать.

Действующее законодательство (ст. 7 ЖК РСФСР) устанавливает, что жилые дома и жилые помещения могут использоваться в установленном порядке в качестве общежитий, которые относятся к специализированным домам (ст. 1 Закона об основах федеральной жилищной политики). В ст. 109 ЖК РСФСР предусмотрено, что под общежития предоставляются специально построенные или переоборудованные для этих целей жилые дома, которые являются жилыми помещениями временного пользования, предоставляемыми гражданам на период работы или учебы. Документом, подробно регламентирующим вопросы предоставления общежитий и проживания в них является Примерное положение об общежитиях, утвержденное постановлением Совета Министров РСФСР от 11 августа 1988 г. № 328 (в редакции постановления Правительства РФ от 23 июля 1993 г. № 726). Подзаконным актом, регулирующим аналогичные вопросы в системе Министерства обороны является Положение о домоуправлениях, общежитиях и гостиницах Министерства обороны СССР, введенное в действие приказом заместителя Министра обороны СССР по строительству и расквартированию войск от 24 марта 1983 г. № 45.177

На основании проведенного анализа, следует дать понятие служебным жилым помещениям, пригодным для временного проживания, отсутствие которого вызывает ряд вопросов. При этом, следует отметить, что само понятие служебное жилое помещение уже означает то, что проживание в нем носит ограниченный по времени характер, т.к. в силу выше приведенных норм ЖК РСФСР оно предоставляется во временное пользование, но не в связи с какими-либо техническими, градостроительными, санитарными и т.п. условиями, а лишь по одному основанию – отнесению к категории служебного жилищного фонда. То, что жилое помещение должно быть благоустроено применительно к соответствующему населенному пункту, отвечать санитарным, техническим нормам и т.п., т.е. быть пригодным для проживания, вытекает из ст. 40 ЖК РСФСР, которая определяет требования к ним. Поэтому, введение в оборот словосочетания «служебные жилые помещения, пригодные для временного проживания», наряду с «служебными жилыми помещениями» вызывает неоднозначное понимание, поскольку служебное жилье итак предоставляется на время, а не в постоянное пользование. Следовательно, с одной стороны можно говорить о взаимоисключаемости данных понятий и отсутствии необходимости введения нового термина. Но с другой стороны, возникает логичный вопрос, а где должен проживать военнослужащий с семьей до предоставления жилья по нормам и в соответствии с требованиями жилищного законодательства? Этот вопрос и объясняет появления новой категории служебного жилья, пригодной для временного проживания по иным причинам, а точнее условиям. По мнению автора, под ними следует понимать разновидность служебных жилых помещений, входящих в состав жилищного фонда, которые по санитарным, противопожарным, градостроительным, техническим нормам и требованиям предназначены для временного проживания граждан (проживание в которых возможно в течение определенного срока без вреда здоровью граждан). Вместе с тем, следует учитывать то, что данные помещения не должны находится в ветхом, аварийном состоянии, подверженными вредному воздействию факторов среды обитания и т.п., т.е. являться непригодными для проживания.178 Поэтому, после определения статуса данных помещений, следует хотя бы на уровне Госстроя России разработать Положение о порядке признания жилых помещений пригодными для временного проживания и требования, предъявляемые к таким помещениям.

В Инструкции отражены особенности обеспечения жильем временного пользования офицеров, обучающихся в военно-учебных заведениях. Так, в п. 17 Инструкции указывается, что офицеры, зачисленные слушателями военных образовательных учреждений профессионального образования Министерства обороны обеспечиваются на время обучения жилыми помещениями в общежитиях за счет жилищного фонда, закрепленного за военно-учебным заведением, с сохранением (при их желании) жилого помещения по предыдущему месту военной службы (которые они могут по согласованию с КЭЧ района на период сохранения права пользования ими сдавать в поднаем другим военнослужащим той же воинской части или гарнизона, проходящим военную службу по контракту, и нуждающимся в получении жилого помещения). При этом, офицеры направленные после завершения учебы для прохождения военной службы в воинские части, где они состояли на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий и не были обеспечены жильем, подлежат восстановлению в списках военнослужащих, нуждающихся в улучшении жилищных условий, со времени включения их в эти списки до поступления на учебу. По окончании обучения, предоставленные военно-учебными заведениями слушателям и адъюнктам и членам их семей, жилые помещения в общежитиях подлежат освобождению. В части касающейся обеспечения только общежитиями, положение, закрепленное в п. 17 Инструкции, по мнению автора, противоречит действующей редакции ст. 15 Закона о статусе, хотя и проверялась Военной коллегией Верховного суда РФ на соответствие действующему законодательству.179 Тем не менее, введение данной нормы имеет логичное объяснение, в силу специфики прохождения военной службы офицеров, обучающихся в вузах. Однако, с точки зрения автора, подобное ограничение должно содержаться в Законе о статусе.

Рассмотрев данные положения, касающиеся жилых помещений временного пользования, необходимо отметить то, что действующее законодательство позволяет разграничить служебные жилые помещения и общежития, и вести о них речь, как о самостоятельных, отдельных понятиях. При этом, Закон о статусе фактически устанавливает категории военнослужащих, которые имеют право на обеспечение только служебными жилыми помещениями, но не общежитиями (например, лица, указанные в абзацах 4, 5 п. 1 ст. 15 Закона о статусе), а также тех лиц, которым могут предоставляться как общежития, так и служебное жилье (например, категории лиц, указанных в абзаце 3 п. 1, п. 4 ст. 15 Закона о статусе). Это видно, как из содержания ст. 15 названного нормативного правового акта, так и анализа, проводимого автором исследования в настоящем параграфе. С учетом проведенного анализа, имеет смысл более точно определить соответствующие категории военнослужащих, упорядочить существующие правоотношения, поскольку не всегда понятно в связи с чем отдельным категориям военнослужащих предоставляются только служебные жилые помещения, а для некоторых закон предусматривает предоставление и общежитий. Иное толкование закона будет неправильным. Упорядочение указанного вопроса является необходимым, поскольку, например, не вполне понятно, почему на время службы в закрытых военных городках предоставляются только служебные жилые помещения и не предусмотрено предоставление общежитий.

Нельзя оставить в стороне вопрос, связанный с сохранением служебного жилищного фонда Министерства обороны РФ и его целевым использованием. Ведь перед государством стоит двоякая задача: с одной стороны – это соблюдение жилищных прав и льгот военнослужащих, а с другой – учет интересов военного ведомства, военной организации в целом.

Прежде всего, здесь имеет место проблема удержания жилой площади временного пользования лицами, утратившими связь с тем или иным военным учреждением, либо с Вооруженными Силами. Причем удержание жилья может быть как незаконным (например, при не освобождении служебного жилого помещения или комнаты в общежитии лицами, переведенными на новое место военной службы, отчисленными из военно-учебного заведения, уволенными с военной службы и т.п.), так и быть основано на положениях действующего законодательства (например, не освобождение жилого помещения лицами, которые могут быть выселены из него лишь с предоставлением другого жилья). К тому же, это сопровождается недостатком финансирования строительства объектов жилищного фонда из федерального бюджета, трудностями, связанными с ремонтом и обустройством служебных жилых помещений и общежитий.

Учитывая изложенное, с точки зрения автора, в целях укрепления основ правовой защиты военнослужащих и членов их семей, а также недопущения возможных злоупотреблений, следует точно определить какие категории военнослужащих и в каких случаях обеспечиваются общежитиями, а какие – служебными жилыми помещениями. Сделать это необходимо на уровне подзаконного ведомственного акта, например, путем внесения изменений и дополнений в Инструкцию. При этом, первоначально, имеет смысл внести изменения в п. 1 ст. 15 Закона о статусе, в части, касающейся выделения категорий военнослужащих, которые обеспечиваются только служебными жилыми помещениями.

Сокращение и утечка жилищного фонда Министерства обороны РФ имеет место и на территориях государств - участников Содружества независимых государств,180 и особенно ярко это проявляется на территории Украины, где дислоцируется Черноморский флот РФ. Однако, вопросы социальной защиты военнослужащих, проходящих военную службу по контракту на территориях указанных государств, а также граждан, уволенных с военной службы, их материального обеспечения - отдельное направление, требующее углубленного комплексного изучения и анализа (международно-правовые аспекты пенсионного обеспечения, воинского учета, квартирного довольствия, землепользования, финансирования и т.п.), в связи с чем, автор проводимого исследования рассматривает лишь отдельные моменты, имеющие отношение непосредственно к обеспечению жилищных прав данной категории граждан.

Следует учитывать, что обеспечение жильем военнослужащих России на территории Украины имеет некоторую подоплеку, которая негативно сказывается на боеготовности войск и экономическом состоянии нашей страны в целом. Речь идет об утечке на Украину ценных кадров, подготовленных в России, а вместе с ними и квартир, построенных за счет российских средств. Ведь, при увольнении с военной службы, гражданин имеет право на выбор места жительства, в том числе и за границей, и государство, в котором он служит, обязано в определенных случаях обеспечить его жильем. При этом, есть нюанс, который сводится к тому, что военнослужащий, избравший местом жительства, к примеру, г. Севастополь, после увольнения становится на учет в военный комиссариат по месту жительства, т.е. на территории Украины. В результате указанный военнослужащий становится гражданином другой страны и, в случае мобилизации, будет призываться на службу этой страной, а не Россией. Таким образом, увольняя военнослужащего с предоставлением квартиры на территории Украины теряется и кадровый ресурс, и, соответственно, сокращается жилищный фонд. Следовательно, увольнение военнослужащих Черноморского флота, при отсутствии государственной программы по вопросам обеспечения их жильем, может повлечь либо ущемление их законных прав, либо потери государственных средств.

Таким образом, указанная ситуация нуждается не только в законодательном регулировании, но и в непосредственной поддержке и контроле со стороны федеральных органов исполнительной власти России за его соблюдением, в оказании помощи и содействии при решении конкретных задач. При этом, следует учитывать, что основная часть вопросов должна решаться на международном уровне, с целью сокращения впоследствии неясностей и конфликтных ситуаций на практике, а также искоренения произвола со стороны органов управления.

После рассмотрения вопросов, связанных с обеспечением военнослужащих жилыми помещениями временного пользования, следует перейти к вопросам снабжения жильем за счет государственного и муниципального жилищного фондов на условиях социального найма – важной формы обеспечения военнослужащих и членов их семей.