Geum.ru

Актуальные аспекты правового регулирования

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   15
§3. Общая характеристика системы правового регулирования обеспечения военнослужащих жилыми помещениями.


Рассмотрев общие положения о праве на жилище военнослужащих, их праве на обеспечение жильем, проведя анализ исторического аспекта развития законодательства, регулирующего данную область правоотношений, следует остановиться на ключевом, в юридическом смысле, вопросе – правовом регулировании обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту жилыми помещениями. По сути дела, именно этому вопросу в целом посвящена работа, поэтому, первоначально, в данном параграфе, следует провести общую характеристику этого регулирования. Учитывая, что военнослужащие являются гражданами России, с особым правовым статусом, на них распространяются не только нормы общего, но и нормы специального (военного) законодательства, в связи с чем, следует остановиться на следующих моментах.

Общая характеристика правового регулирования обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, реализации их жилищных прав, по мнению автора, сводится к действию во времени и пространстве определенных правовых норм, поэтому, сперва, речь пойдет об источниках жилищного права, с учетом направления проводимого исследования.

Следует вновь обратиться к Конституции России, которая закрепляет право граждан (военнослужащих) на жилище в ст. 40, которая не требует дополнительной регламентации и разъяснения в иных правовых актах и предполагает лишь установление определенных форм реализации этого права, установления правового механизма, порядка его обеспечения и осуществления.

Таким образом, Конституция РФ, имея высшую силу и прямое действие, выступает в качестве правовой основы жилищного законодательства, закрепляя право на жилище, неприкосновенность жилища и право на свободу передвижения и выбор места жительства. Законодательные акты не должны противоречить положениям Конституции. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ жилищное законодательство, в отличие от гражданского, находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Следовательно, жилищные отношения регулируются как законодательными актами, принятыми федеральными органами государственной власти, так и актами, принятыми органами субъектов РФ.

Следует учитывать и то, что в настоящее время действует целый ряд правовых актов бывшего Союза ССР, РСФСР, регулирующих жилищные правоотношения, а само правовое регулирование этих отношений недостаточно унифицировано. Действительно отдельные правовые акты СССР и РСФСР сохраняют свою юридическую силу, что обусловлено особенностями становления и развития отечественного законодательства. Особенность правового регулирования данной сферы правоотношений заключается и в том, что действует целый ряд подзаконных актов, в том числе касающихся жилищных прав военнослужащих, проходящих военную службу по контракту.

Среди федеральных законов, непосредственно регулирующих жилищные отношения, можно привести такие, как Закон РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» (с последующими изм. и доп.) (далее - Закон об основах федеральной жилищной политики),111 Закон РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (с последующими изм.),112 Федеральный закон от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья» (с последующими изм.)113 и др. Вопросы, относящиеся непосредственно к порядку обеспечения жильем военнослужащих и членов их семей, формам реализации ими своего права на жилище регулируются помимо правовых актов общего характера, специальным актом – Законом о статусе, ст. 15 которого предусматривает право указанной категории граждан на жилище.

В настоящее время в систему жилищного законодательства входит и кодифицированный акт - ЖК РСФСР. Кроме того, действуют отдельные положения Основ жилищного законодательства СССР и союзных республик от 24 июня 1981 г. № 5150-Х (с последующими изм. и доп.).114 Как справедливо отметил А.А. Титов, ЖК РСФСР, принятый до перехода страны к рыночной экономике, как и другие акты жилищного законодательства, должен применяться в соответствии с Законом об основах федеральной жилищной политики, который определяет основные принципы реализации конституционного права граждан РФ на жилье в новых социально-экономических условиях, устанавливает общие начала правового регулирования жилищных отношений при становлении различных форм собственности и видов использования недвижимости в жилищной сфере. В то же время, отмечает Титов, ЖК РСФСР является одним из основных актов жилищного законодательства, поскольку, по сравнению с другими законодательными актами «в нем наиболее полно нашли урегулирование вопросы, касающиеся предоставления жилых помещений и пользования ими».115

Однако, процесс обновления жилищного законодательства затянулся.116 Сейчас довольно актуальным является вопрос о принятии нового Жилищного кодекса РФ. Это следует из создавшейся ситуации, в которой нормы ныне действующего ЖК РСФСР не отражают всей объективной реальности настоящего времени, более того отдельные из них, вследствие противоречия Конституции, отменялись решениями Конституционного Суда РФ. Действующее гражданское законодательство также требует принятия нового акта, регулирующего жилищные правоотношения, что следует из содержания гл. 35 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ).117 Принятие нового кодифицированного акта необходимо, поскольку даже при наличии ЖК РСФСР жилищное законодательство не достаточно унифицировано и действующий кодекс не содержит норм, которые регулировали бы все основные вопросы, возникающие в области правоотношений данного вида. Вопросы обеспечения жильем военнослужащих также должны найти отражение в новом ЖК РФ. Как указывает А.А. Титов, «именно новому Кодексу должна принадлежать роль базового закона в системе актов жилищного законодательства, а не другим законам».118

В качестве специального законодательного акта выступает Закон о статусе военнослужащих. Данный документ содержит положения, непосредственно относящиеся к вопросам реализации прав военнослужащих на жилище. Так, ст. 15 указанного закона закрепляет гарантированное Конституцией РФ право на жилище военнослужащих, при этом конкретизируя конституционные положения, устанавливая срок обеспечения жильем данной категории граждан, жилищные льготы, формы и порядок реализации специального права на жилище. В литературе высказано мнение, что Закон о статусе фактически является кодификационным актом, объединяющим и систематизирующим основные положения ранее принятых законодательных и подзаконных актов.119

К правовым актам федерального уровня также относятся указы и распоряжения Президента РФ, а также постановления и распоряжения Правительства РФ (ст.ст. 90, 115 Конституции РФ) обязательные для исполнения на всей территории РФ, которые не должны противоречить Конституции РФ. Например, указы Президента РФ «О государственной поддержке граждан в строительстве и приобретении жилья» от 29 марта 1996 г. № 430,120 «О совершенствовании порядка обеспечения жильем военнослужащих и некоторых других категорий граждан» от 30 сентября 1997 г. № 1062 (с изм. от 22 июля 2002 г.)121, постановления Правительства РФ «О государственной поддержке кооперативного жилищного строительства» от 22 июня 1994 г. № 743 (с изм. и доп. от 5 мая 1995г.),122 «О предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья» от 3 августа 1996 г. № 937 (с последующими изм. и доп.).123 К указанным источникам относят и акты ранее существовавших правительств, такие как Примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР, утв. постановлением Совета Министров РСФСР от 31 июля 1984 г. № 335 (в ред. постановлений Правительства РФ от 18 января 1992 г. № 34; от 23 июля 1993 г. № 726; от 28 февраля 1996 г. № 199)),124 Примерное положение об общежитиях, утв. постановлением Совета Министров РСФСР от 11 августа 1988 г. № 328 (с изменениями и дополнениями от 23 июля 1993 г.)125 и др. По вопросам, непосредственно касающимся жилищных прав военнослужащих и членов их семей, действуют такие документы, как постановление Правительства РФ от 4 мая 1999 г. № 487 «Об условиях и порядке заключения жилищного договора между военнослужащими и Министерством обороны Российской Федерации или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба»,126 постановление Правительства РФ от 26 июня 1995г. № 604 «О порядке оказания безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья и выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы» (с последующими изм. и доп.)127 и др.

Акты федеральных органов исполнительной власти (министерств, федеральных служб, государственных комитетов и др.), которые имеют право их издавать на основании законов и иных нормативных правовых актов в пределах их компетенции тоже относятся к правовым актам федерального уровня. Примером данных актов могут служить такие, как Инструкция о порядке обмена жилых помещений, утвержденная приказом Министра коммунального хозяйства РСФСР от 9 января 1967 г. № 12,128 Примерное положение о бесплатной приватизации жилищного фонда в Российской Федерации, утв. решением коллегии Комитета РФ по муниципальному хозяйству от 18 ноября 1993 г. № 4 и др.

Учитывая специфику предмета исследования, следует остановиться на тех правовых актах, которые вправе издавать федеральные органы исполнительной власти, в которых граждане проходят военную службу. В частности, Министр обороны полномочен принимать нормативные правовые акты по вопросам, касающимся жилищных прав военнослужащих. Так, ст. 13 Закона об основах федеральной жилищной политики установлено, что порядок и условия предоставления жилого помещения по договору найма определяют и органы государственного управления РФ. Учитывая то, что Министерство обороны РФ является таким органом, Ми­нистр обороны РФ вправе издавать нормативные правовые акты и по вопросам предоставления военнослужащим имеющегося в его распоряже­нии жилья, в том числе определять порядок и условия предоставления военнослужащим жилых помещений.

Существует целый ряд приказов и директив, которые регулируют жилищные отношения с участием военнослужащих. Это приказ Министра обороны РФ от 15 февраля 2000 г. № 80, которым утв. Инструкция о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации129 (далее – Инструкция), регулирующая вопросы повторного заселения жилых помещений военнослужащими и членами их семей, порядка учета жилых помещений, принятия на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий и снятия с него, и ряд других вопросов порядка предоставления жилья в Вооруженных Силах России; приказ Минобороны РФ от 21 ноября 1998 г. № 517 «О порядке учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства», приказ Министра обороны СССР от 22 февраля 1977 г. № 75 «О введении в действие Положения о квартирно-эксплуатационной службе и квартирном довольствии Советской Армии и Военно-Морского Флота» и ряд других.

Инструкция, достаточно подробно регламентирует вопросы обеспечения жильем указанной категории граждан. Но, к сожалению, подзаконные акты, в том числе и Министерства обороны РФ, не всегда соответствуют положениям Конституции РФ и принятым федеральным законам. В той же Инструкции, основное содержание которой сводится к регламентации механизма обеспечения жильем, достаточно коллизионных моментов, которые нуждаются в разрешении. Кроме того, множество вопросов, нуждающихся в правовом регулировании, не находят отражения в законодательстве, отдельным из которых также посвящено исследование и пойдет речь в последующем.

В качестве специфического источника жилищного права выступают решения Конституционного Суда РФ, которые не являются нормативными актами, но в тоже время являются окончательными, не подлежат обжалованию, вступают в силу немедленно, после провозглашения, действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами или должностными лицами.

Нормы жилищного законодательства содержат и конституции республик в составе РФ и их законодательство, а в остальных субъектах - уставы и их законодательство. Акты могут издаваться законодательными (представительными) органами субъектов РФ и органами исполнительной власти. Они регулируют вопросы, касающиеся содержания жилых домов и их ремонта, оплаты жилья и коммунальных услуг, установления порядка учета нуждающихся в жилье граждан и др. и не должны противоречить федеральным законам.

В силу ст. 132 Конституции РФ, а также Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 № 154-ФЗ (с последующими изм.)130 источником жилищного права в отдельных случаях могут выступать правовые акты по вопросам, касающимся жилищной сферы, которые принимают органы местного самоуправления в рамках предоставленной им компетенции.

Необходимо сказать и о роли судебной практики в применении жилищного законодательства. Для правильного и единообразного применения этого законодательства важны разъяснения Пленума Верховного Суда СССР, РСФСР, РФ. Особое значение имеет постановление Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000 г. № 9 «О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих».

Интерес представляют обзоры судебной практики, а также судебные акты по конкретным делам, или как указывают отдельные зарубежные авторы, так называемое «case law».131 Несомненно, что система права России не является англо-саксонской, и не базируется на судебных актах по конкретным делам, так называемых прецедентах, но, тем не менее, в связи с отсутствием в действующем законодательстве РФ прямого указания на то, как должны разрешаться подобного рода ситуации, приходится обращаться к судебной практике.

В целом, жилищное законодательство представляет собой систему нормативных правовых актов, регулирующих определенную сферу общественных отношений, связанных с удовлетворением жилищной потребности граждан.

Прежде чем перейти к рассмотрению проблемных аспектов правового регулирования обеспечения жильем военнослужащих, необходимо отметить, что здесь весьма актуальным является соотношение гражданского и жилищного законодательства - один из важнейших вопросов правового регулирования жилищных отношений, в том числе с участием лиц, проходящих военную службу по контракту. Так, система жилищного законодательства, исходя из специфики регулируемых им правоотношений, имеет свои особенности. Это объясняется тем, что жилищное право является комплексной отраслью права и сочетает в себе несколько методов правового регулирования, в частности, гражданско-правовой (равенство сторон и имущественная самостоятельность) и административно-правовой (власти и подчинения). В качестве отношений административно-правового характера выступают отношения, связанные с распределением жилья, управления жилищным фондом и т.п. Примером гражданско-правовых отношений могут служить отношения, возникающие по поводу пользования жилыми помещениями и др. Нужно подчеркнуть, что согласно п. 2 ст. 3 ГК РФ нормы гражданского права, содержащиеся в жилищном законодательстве, должны соответствовать ГК РФ. В то же время не следует забывать о том, что, являясь отраслью права, жилищное право имеет свои правовые нормы, установленные именно жилищным законодательством. В этом случае, по мнению автора, в определенных случаях, следует вести речь о приоритете отдельных специальных норм жилищного права по отношению к иным.

«Жилищное законодательство представляет собой систему нормативно-правовых актов, регулирующих определенный круг общественных отношений, связанных с удовлетворением жилищной потребности граждан».132 Следует сказать о том, что в силу ст. 72 Конституции РФ жилищные отношения, прежде всего, регулируются жилищным законодательством, к числу которого, в частности, относятся ЖК РСФСР, а также Закон об основах федеральной жилищной политики, устанавливающий основные принципы реализации конституционного права граждан России на жилище и общие начала правового регулирования жилищных отношений при становлении различных форм собственности и видов использования недвижимости в жилищной сфере. Для начала следует вновь обратить внимание на понятие «жилищные правоотношения»: не следует путать отношения регулируемые нормами гражданского права и жилищные правоотношения – это несколько разные понятия.

Конечно, жилищное право – специфическая, комплексная отрасль,133 поскольку, как уже отмечалось, в процессе регулирования жилищных отношений сочетаются различные методы, в том числе гражданского и административного права. При этом, следует высказать мнение о том, что эта отрасль имеет свои собственные правовые институты, установленные в отдельных актах жилищного законодательства, к числу которых, например, относятся повторное заселение, очередность предоставления жилых помещений, выселение из жилых помещений и др.

Действительно в соответствии с п. 2 ст. 3 ГК РФ гражданское законодательство состоит из норм ГК РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих гражданские правоотношения, и при этом, нормы гражданского права, содержащиеся в других законах должны соответствовать ГК РФ. В пунктах 1, 2 ст. 2 ГК РФ перечислены отношения, которые регулируются гражданским законодательством – это имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников.

Следует отметить, что далеко не все жилищные отношения основаны «на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников», в том числе и при предоставлении жилья в порядке повторного заселения. В связи с этим, на взгляд автора, необходимо сослаться на п. 3 ст. 2 ГК РФ, в котором говорится о том, что «к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством».

Таким образом, учитывая то, что жилищное законодательство наряду с другими видами выделяется отдельно и регулирует определенный вид отношений, можно сделать вывод о том, что жилищному праву присущи определенные особенности, отличающие его от иных отраслей, в том числе наличие специальных норм. Поэтому, те отношения, которые не основаны на равенстве их участников (а это, в частности, отношения, связанные с предоставлением жилья тем или иным категориям граждан), прежде всего, регулируются нормами жилищного законодательства.

Нельзя не сказать и о соотношении жилищного законодательства с законодательством военным, которое выступает в качестве правовой основы военного права, характеризуемого в юридической литературе как комплексная отрасль права, регулирующая общественные отношения, складывающиеся в области военной деятельности государства и имеющая ряд особенностей: более детальная регламентация общественных отношений, связанных с функционированием военной организации; повышенная категоричность требований, предъявляемых к военнослужащим, отличающая нормы военного права от иных правовых норм; повышенная юридическая ответственность военнослужащих по сравнению с другими гражданами.134 В состав военного законодательства входят не только нормы, непосредственно относящиеся к регулированию отношений в сфере военной деятельности государства, но и такие правовые нормы, которые наряду с военным правом относятся и к другим отраслям.

Что касается жилищных отношений, в которых участвуют военнослужащие, то их регламентация также нашла свое отражение в нормах военного законодательства, как на уровне федерального законодательства (ст. 15 Закона о статусе), так и в подзаконных правовых актах (например, Инструкция). При этом, положения, содержащиеся в Законе о статусе, на взгляд автора, имеют приоритет по сравнению с положениями отдельных документов, т.е. выше по юридической силе, поскольку являются специальными правовыми нормами.

В целом, анализ законодательства показывает, что жилищные отношения, как правило, складываются по поводу уже готового объекта в виде жилого помещения, жилого дома и т.п., входящего в состав жилищного фонда и предназначенного для проживания. В связи с этим, нельзя оставить в стороне понятие жилищного фонда.

Жилищный фонд определяется как совокупность всех жилых помещений независимо от форм собственности, включая жилые дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, специальные дома для одиноких престарелых, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и др.), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания (ст. 1 Закона об основах федеральной жилищной политики).

Ю.К. Толстой, при этом, справедливо отмечает, что помещения, входящие в жилищный фонд в зависимости от формы собственности, характера использования, других факторов подчиняются особому правовому режиму и удовлетворяют потребности граждан в жилье постоянно или временно.135

Следовательно, жилой фонд, прежде всего, понимается как совокупность жилых помещений, предназначенных для проживания граждан и отвечающее установленным в законодательстве требованиям (санитарным, техническим, противопожарным и т.д.). Нежилые помещения, находящиеся в жилых домах не входят в жилищный фонд.

При этом, в законодательстве проводится разделение жилищного фонда на виды. Следует подчеркнуть то, что правильная классификация жилищного фонда имеет принципиальное значение с точки зрения использования каждого его вида. По мнению автора, здесь следует обращаться к не так давно принятому Закону об основах федеральной жилищной политики, поскольку ЖК РСФСР, также содержащий понятие жилищного фонда и закрепляющий его виды, является актом бывшего Союза ССР и принят ранее указанного закона, а соответственно не отражает всех реалий современной действительности.

Исходя из смысла ст. 7 Закона об основах федеральной жилищной политики» жилищный фонд в РФ представлен:

- частным жилищным фондом, включающим в себя фонд, находящийся в собственности граждан (индивидуальные жилые дома, приватизированные, построенные и приобретенные квартиры и дома, квартиры в домах жилищных и жилищно-строительных кооперативов с полностью выплаченным паевым взносом, в домах товариществ индивидуальных владельцев квартир, квартиры и дома, приобретенные в собственность гражданами на иных основаниях, предусмотренных законодательством) и фонд, находящийся в собственности юридических лиц (созданных в качестве частных собственников), построенный или приобретенный за счет их средств, в том числе за счет средств жилищных, жилищно-строительных кооперативов с не полностью выплаченным паем;

- государственным жилищным фондом, включающим в себя ведомственный фонд, состоящий в государственной собственности РФ и находящийся в полном хозяйственном ведении государственных предприятий или оперативном управлении государственных учреждений, относящихся к федеральной государственной собственности, фонд, находящийся в собственности субъектов РФ, а также ведомственный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении государственных предприятий или оперативном управлении государственных учреждений относящихся к соответствующему виду собственности;

- муниципальным жилищным фондом, включающим фонд, находящийся в собственности района, города, входящих в них административно-территориальных образований, в том числе в городах Москве и Санкт-Петербурге, а также ведомственный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении муниципальных предприятий или оперативном управлении муниципальных учреждений;

- общественным жилищным фондом - фондом, состоящим в собственности общественных объединений.

Исходя из приведенных видов жилищного фонда, можно сделать вывод о том, что такая классификация, в первую очередь, обусловлена разграничением форм собственности в РФ на государственную, муниципальную и частную.

Учитывая специфику темы исследования, здесь необходимо остановиться на том жилищном фонде, за счет которого удовлетворяются жилищные права военнослужащих и членов их семей. Ответ на этот вопрос дается п. 1 ст. 15 Закона о статусе, где прямо указано, что обеспечение жильем военнослужащих и совместно проживающих с ними членов их семей производится за счет государственного или муниципального жилищного фонда, закрепляемого за Министерством обороны РФ или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба.

Ведомственный жилищный фонд Министерства обороны РФ (иного федерального органа исполнительной власти) формируется из жилых помещений, поступающих от жилищного строительства Министерства обороны (иного федерального органа исполнительной власти) и приобретаемых Министерством обороны (иным федеральным органом исполнительной власти); получаемых от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в домах государственного и муниципального жилищного фонда; поступающих от переоборудования нежилых помещений Министерства обороны (иного федерального органа исполнительной власти). Как правило, данный жилищный фонд представлен жилыми помещениями в военных городках. При этом, необходимо заметить, что вопрос жилищного фонда, за счет которого обеспечиваются военнослужащие, проходящие военную службу по контракту имеет свои особенности, в том числе, связанные с соотношением гражданского и жилищного законодательства, что, по мнению автора, особенно ярко проявляется в праве на повторное заселение.

Так, в рамках обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту жильем из государственного или муниципального жилищного фонда законодательством предусмотрено право указанной категории граждан на повторное заселение жилых помещений: «в случае освобождения жилых помещений, занимаемых военнослужащими и совместно проживающими с ними членами их семей, за исключением жилых помещений, находящихся в их собственности, указанные помещения предоставляются другим военнослужащим и членам их семей» (п. 5 ст. 15 Закона о статусе). Хотя правильнее данное право отнести к праву федерального органа исполнительной власти, в котором они проходят военную службу, на повторное заселение военнослужащими соответствующих жилых помещений, в случае их освобождения. Положения данной нормы конкретизируются в п. 33, абз. 3 п. 34 Инструкции: «жилые помещения, освобождаемые за выездом военнослужащих, распределяются между военнослужащими воинских частей, в которых они проходили военную службу. В случаях отсутствия в воинских частях военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий), жилые помещения распределяются между воинскими частями, дислоцированными в гарнизоне, пропорционально количеству военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий)».

Итак, жилищный фонд, за счет которого обеспечиваются военнослужащие и совместно проживающие с ними члены их семей - это совокупность жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, которые предоставляются военнослужащим и членам их семей в соответствии с действующим законодательством РФ.

При изучении приведенных положений действующего законодательства, возникают закономерные и логичные вопросы – что означает содержащееся в Законе о статусе положение о закреплении жилых помещений за Министерством обороны, каков порядок, механизм закрепления за тем или иным федеральным органом исполнительной власти жилья из государственного или муниципального жилищного фонда и как реализуется право ведомства на повторное заселение жилых помещений, предусмотренное п. 5 ст. 15 Закона о статусе, на практике. Получение ответов на них является достаточно актуальным и важным в свете разрешения отдельных вопросов жилищной проблемы военнослужащих, учитывая и то, что в последнее время прослеживается тенденция передачи жилищного фонда, находящегося на балансе Министерства обороны, в муниципальный жилищный фонд.136

Следует отметить тот факт, что в настоящее время механизм закрепления жилых помещений государственного жилищного фонда, находящегося в федеральной собственности, за соответствующим федеральным органом должным образом не налажен, а, что касается государственного жилищного фонда, находящегося в собственности субъектов РФ, и муниципального жилищного фонда, то с уверенностью можно говорить о том, что такой механизм отсутствует. Доказательство тому конкретные ситуации, возникающие на практике. Отсутствие порядка закрепления и неоднозначное толкование п. 1 и п. 5 ст. 15 Закона о статусе порождает за собой массу проблем, негативно сказывающихся на решении жилищного вопроса военнослужащих. В связи с изданием указа Президента РФ от 25 ноября 1996 года № 1592 «О мерах по обеспечению военного строительства в Российской Федерации» Правительство РФ до 1 января 2001 года должно было передать объекты социальной инфраструктуры Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований (за исключением объектов социальной инфраструктуры закрытых военных городков, не имеющих органов местного самоуправления), находящиеся в федеральной собственности, в собственность субъектов РФ и муниципальную собственность. На основании данного указа, Правительством РФ был издан ряд распоряжений о передаче в муниципальную собственность находящихся в федеральной собственности объектов коммунально-бытового назначения военных городков.137

В перечни объектов, передаваемых в муниципальную собственность, включались и жилые дома. Передача таких домов осуществлялась между Министерством обороны РФ (соответствующей квартирно-эксплуатационной организацией) и органом местного самоуправления (местной администрацией) по согласованию с Министерством имущественных отношений РФ. На практике стали возникать сложности в предоставлении военнослужащим в порядке повторного заселения квартир, переданных в муниципальную собственность в соответствии с вышеназванными документами. А именно, при распределении такого жилья военнослужащему жилищной комиссией воинской части (при освобождении жилого помещения другим военнослужащим и совместно проживающими с ним членами его семьи), со стороны местной администрации (в муниципальную собственность которой был передан соответствующий жилищный фонд) следовал отказ в утверждении списка на заселение и выдаче ордера.

При отказе орган местного самоуправления ссылался на то, что право повторного заселения Министерством обороны было утрачено, т.к. жилищный фонд (включавший и спорную квартиру) был в установленном порядке передан в муниципальную собственность, при этом никакие помещения за данным федеральным органом исполнительной власти в приемо-передаточных и правоустанавливающих документах не закреплялись и ничего по ним не оговаривалось, а, следовательно, доказательств о закреплении за Министерством обороны соответствующих квартир у данного министерства нет. Кроме того, аргументируя отказ, местная администрация ссылалась на ст. 6 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики», ст. 6 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которым, она, являясь собственником данного жилищного фонда, обладает всеми правомочиями по владению, пользованию и распоряжению им.

Для того, чтобы разобраться в том, должно ли предоставляться военнослужащим в порядке повторного заселения жилье из государственного или муниципального жилищного фонда в подобных случаях, необходимо определиться с понятием и сущностью данного права.

Право на повторное заселение освобождающихся жилых помещений предусмотрено действующим законодательством. Причем во многих случаях оно предоставляется предприятиям и организациям, получающим жилые помещения в силу установленных законодательством удержаний части жилой площади во вновь выстроенных домах государственного жилищного фонда. Имеются известные особенности в использовании освободившихся жилых помещений. Статьей 45 Жилищного кодекса РСФСР устанавливается, что «жилые помещения, освобождающиеся в домах, переданных государственными предприятиями, учреждениями, организациями исполнительным комитетам местных Советов народных депутатов, а также жилые помещения освобождающиеся в домах, построенных с привлечением в порядке долевого участия средств предприятий, учреждений, организаций, заселяются в первую очередь нуждающимися в улучшении жилищных условий работниками этих предприятий, учреждений, организаций. Указанный порядок заселения применяется независимо от времени передачи или окончания строительства жилого дома» (Приложение 8).

В то же время, не следует отождествлять право на повторное заселение, предусмотренное Законом о статусе и право на повторное заселение, которое закреплено в ст. 45 Жилищного кодекса РСФСР. Говорить о том, что данная норма ЖК РСФСР регулирует, в том числе, и вопрос повторного заселения военнослужащих не следует, поскольку данной статьей регулируются правоотношения с иными участниками. Об этом свидетельствует и судебная практика.138 Более того, местная администрация неправомочна распоряжаться жилыми помещениями, которые хотя и находятся в домах, принадлежащих ей, но освобождаются за выездом военнослужащих и членов их семей, совместно с ними проживающих.

Представляется правильной позиция Президиума Ленинградского областного суда, рассмотревшего такое дело в порядке надзора, согласно которой «тот факт, что дом передан в собственность муниципальному образованию не изменяет требований… закона, и дом передан в собственность с обременением, а пункт 5 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих»… следует рассматривать применительно к п. 1 ст. 15 того же Закона. Отсутствие механизма закрепления за Министерством обороны Российской Федерации… не служит основанием к нарушению жилищных прав военнослужащих» (Приложение 9).139

Вопросов о каком-либо специальном закреплении данных помещений за Минобороны при передаче фонда в муниципальную собственность ранее не возникало, поскольку квартиры, подлежащие заселению военнослужащими, исходя из смысла положений закона, предоставлялись им в связи с тем, что право повторного заселения военнослужащих итак предусмотрено законодательством. При этом, анализ, проведенный во втором параграфе исследования, свидетельствует о том, что право повторного заселения в отношении военнослужащих предусматривалось и ранее. По мнению автора, и в настоящее время вопрос о распределении таких квартир должен решаться квартирно-эксплуатационными органами Министерства обороны (жилищной комиссией соответствующей воинской части), поскольку в соответствии с п. 1 ст. Закона о статусе, военнослужащим, проходящим военную службу по контракту жилые помещения предоставляются за счет государственного или муниципального жилищного фонда, закрепляемого за Министерством обороны РФ.

Можно высказать и мнение о том, что данная норма права – норма прямого действия, в соответствии с которой жилищный фонд, занимаемый военнослужащими итак закреплен (законом) за Министерством обороны (иным федеральным органом исполнительной власти) и в случае освобождения такого фонда он подлежит заселению военнослужащими. Закон прямо указывает, что военнослужащие обеспечиваются жильем за счет государственного или муниципального жилищного фонда, закрепляемого (а не закрепленного) за Министерством обороны РФ. В связи с этим, с одной стороны, вроде бы и никаких доказательств о закреплении данного жилищного фонда за Министерством обороны не требуется, т.к., если п. 1 ст. 15 Закон о статусе рассматривать в связи с п. 5 данной статьи, можно вести речь о том, что жилые помещения закреплены за Министерством обороны самим законом.

Однако, не следует слишком идеализировать существующее положение дел, поскольку, в действительности понятие «закрепление» не находит однозначного толкования на практике, а, по своей сути, имеет довольно важное значение для разрешения рассматриваемого вопроса. Поэтому с полной уверенностью говорить об автоматическом закреплении конкретного жилья за Министерством обороны законом не приходится, т.к. появляется определенная коллизия между нормой Закона о статусе и нормами гражданского законодательства.

С точки зрения автора, имеет смысл обратиться к п. 12 ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне»140 (далее – Закон об обороне), содержащем принципиальное положение о правовом режиме имущества Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, согласно которому указанное имущество является федеральной собственностью и находится у них на правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Понятие права хозяйственно ведения и оперативного управления категории гражданско-правовые и нашли свое отражение в нормах ГК РФ. Так, исходя из смысла ст. ст. 294, 295, 299 ГК РФ, право хозяйственного ведения, являющееся одним из вещных прав, может принадлежать государственным или муниципальным унитарным предприятиям, которые, будучи обладателями (субъектами) такого права, владеют, пользуются и распоряжаются предоставленным имуществом по своему усмотрению в пределах, установленных ГК РФ.141 Под правом на оперативное управление, согласно ст. ст. 296-299 ГК РФ, также понимается вещное право, обладателем (субъектом) которого могут выступать казенные предприятия, а также учреждения. Пределы осуществления данного права установлены законом, и, по сравнению, с правом хозяйственного ведения, оно более ограничено.142 Определенную ясность вносит содержание ст. 299 ГК РФ, где говориться о том, что оба рассматриваемых вещных прав на имущество возникают у соответствующего предприятия или учреждения с момента передачи имущества (в отношении которого собственником принято решение о закреплении за этим предприятием (учреждением) этого имущества), если иное не установлено правовыми актами или решением собственника.

Говорить о том, что имущество Вооруженных Сил РФ может относится не только к федеральной, но и, к примеру, муниципальной собственности действующее законодательство (за исключением п. 1 ст. 15 Закона о статусе) прямых оснований не дает. Дело в том, что если опять обратиться к содержанию ГК РФ, то видно, что согласно ст. 214 ГК РФ имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии со ст. ст. 294, 296 ГК РФ; согласно же ст. 215 ГК РФ имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение также в соответствии с названными нормами данного кодекса, т.е. на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Кроме того, исходя из ст. 7 Закона об основах федеральной жилищной политики, муниципальный жилищный фонд (являющийся имуществом) состоит из фонда, находящегося в собственности района, города, входящих в них административно-территориальных образований, в том числе в городах Москве и Санкт-Петербурге, а также ведомственного фонда, находящегося в полном хозяйственном ведении муниципальных предприятий или оперативном управлении муниципальных учреждений.

Следовательно, нормы гражданского законодательства рассматривают понятие «закрепление», как правило, в смысле отнесения того или иного имущества его собственником к ведению (управлению) определенного хозяйствующего субъекта, т.е. в рамках прав хозяйственного ведения или оперативного управления. При этом, имущество, относящееся к муниципальной собственности может закрепляться на этих условиях (правах) только за муниципальными предприятиями (учреждениями), к которым ни Министерство обороны (иные федеральные органы исполнительной власти), ни воинские части не относятся.

В связи с этим, возникает определенная правовая коллизия между нормами права, содержащимися в ГК РФ, п. 12 ст. 1 Закона об обороне, ст. 7 Закона об основах федеральной жилищной политики и п. 1 ст. 15 Закона о статусе, поскольку в последней также употребляется термин «закрепление». И если в отношении государственного жилищного фонда еще можно вести речь о закреплении его объектов, например, за Министерством обороны, то в отношении объектов муниципальной собственности с полной уверенностью этого сказать нельзя. В действительности, по мнению автора, говорить об имущественных правах соответствующего федерального органа исполнительной власти в рассматриваемом вопросе можно с учетом понятия обременения (ограничения) права муниципальной собственности, которое, согласно действующему законодательству допускается.

В Федеральном законе от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»143 содержится понятие ограничения (обременения) прав - наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества (сервитута, ипотеки, доверительного управления, аренды, ареста имущества и других). В связи с этим, по мнению автора, вполне справедливо можно вести речь о том, что в Законе о статусе содержится такое ограничение прав собственника, которое вызвано необходимостью гарантированности жилищных прав военнослужащих, как граждан с особым правовым статусом.