Geum.ru

Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии закон

Вид материалаЗакон
3. Развитие законодательства Тульской области в сфере природных ресурсов и охраны окружающей среды
Радиационная безопасность населения.
Защита населения в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Распоряжение лесными ресурсами, их использование и охрана.
Разработка и охрана недр.
Распоряжение и охрана земельных ресурсов.
Развитие АПК, в том числе животноводства, сельского хозяйства и малых форм хозяйствования
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7

3. Развитие законодательства Тульской области в сфере природных ресурсов и охраны окружающей среды



Существенное влияние на развитие экологических проблем Тульской области оказывает ситуация, сложившаяся в сфере управления охраной окружающей среды. Разбалансированность полномочий федерального центра, регионов и местного самоуправления в этой сфере, отсутствие достаточной нормативной базы как на федеральном, так и на региональном уровне затрудняют природоохранную деятельность.

В настоящее время в Тульской области в сфере природных ресурсов и охраны окружающей среды действуют 17 законов Тульской области и 34 постановления Тульской областной Думы. Из 17 законов: 3 – об утверждении региональных программ, 4 – об отмене или признании утратившими силу ранее принятых актов, 3 – об установлении льготного налогообложения и 7 направлены на непосредственное регулирование вопросов в сфере природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Проведенный анализ указанных актов показал, что основное внимание в Тульской области уделяется следующим основным направлениям:

– радиационная безопасность населения;

– защита населения в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

– распоряжение лесными ресурсами, их использование и охрана;

– разработка и охрана недр;

– распоряжение и охрана земельных ресурсов;

– развитие АПК, в том числе животноводства, сельского хозяйства и малых форм хозяйствования.

Радиационная безопасность населения. Регулированию данного вопроса посвящен Закон Тульской области от 10 июня 2006 года № 708-ЗТО «О радиационной безопасности населения в Тульской области», который принят в развитие Федерального закона от 9 января 1996 года № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения». Рассматриваемым Законом регулируются отношения по обеспечению радиационной безопасности населения Тульской области и установлению полномочий органов государственной власти Тульской области в сфере обеспечения радиационной безопасности. Предусмотрены конкретные полномочия органов государственной власти Тульской области, осуществляющих деятельность по обеспечению радиационной безопасности, а также мероприятия по обеспечению радиационной безопасности. Анализ норм указанного законодательного акта свидетельствует о полноте правового регулирования отношений в сфере радиационной безопасности и соответствии федеральному законодательству.

В связи с изложенным для решения указанных вопросов Федеральным законом от 9 января 1996 года № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» и Законом Тульской области от 10 июня 2006 года № 708-ЗТО «О радиационной безопасности населения в Тульской области» предусматривается программный метод правового регулирования в сфере радиационной безопасности. Однако анализ правовой базы Тульской области показал, что этот метод используется в Тульской области не в полном объеме. Полагаем необходимым рассмотреть вопрос о принятии специальной программы в данной сфере.

Защита населения в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Регулированию данного вопроса посвящен Закон Тульской области от 2 февраля 1998 года № 75-ЗТО (в ред. от 10 ноября 2005 года) «О защите населения и территорий Тульской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», который принят в развитие Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Данная сфера общественных отношений очень близка по предмету и методам правового регулирования радиационной безопасности.

Правовое регулирование в сфере защиты населения в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера должно быть направлено на предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций, ликвидацию чрезвычайных ситуаций.

Необходимость защиты населения в условиях чрезвычайных ситуаций обусловлена большим количеством факторов, создающих угрозу для безопасности жизни и здоровья человека: экологические проблемы, загрязнение окружающей среды вредными химическими веществами, техногенные, транспортные, природные катаклизмы и иные. И поэтому органы власти обязаны прогнозировать возникновение подобных ситуаций и иметь и применять механизмы по их разрешению, а также ликвидации последствий.

В целом рассматриваемый Закон области регулирует данные правоотношения лишь в общем порядке. Данным актом предусмотрены полномочия органов власти, порядок информационного и основы финансового обеспечения указанной сферы правоотношений. Вместе с тем необходимо отметить, что в силу внесения многочисленных изменений и дополнений в указанный Закон области он фактически утратил свое значение как регулятора отношений в указанной сфере.

К недостаткам правового регулирования в указанной сфере необходимо также отнести пробельность в решении вопросов по восстановлению территорий, пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций; в установлении механизмов ликвидации чрезвычайных ситуаций; в установлении системы органов и организаций по ликвидации чрезвычайных ситуаций.

На основании вышеизложенного целесообразно действующий Закон отменить и принять новый, предусматривающий регулирование указанных выше вопросов. Полагаем необходимым рассмотреть вопрос о комплексном регулировании проблем обеспечения экологической безопасности и охраны прав человека и гражданина, а также природных ресурсов. Этому будут способствовать законы в сфере охраны окружающей среды, атмосферного воздуха, безопасности отходов производства и потребления, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, санитарно-эпидемиологического благополучия населения и закон об экологической экспертизе.

Распоряжение лесными ресурсами, их использование и охрана. Регулированию данного вопроса посвящен Закон Тульской области от 28 июня 1999 года № 137-ЗТО «О порядке лесопользования для собственных нужд государственной лесной охраны в Тульской области», а также 13 постановлений Тульской областной Думы (в том числе 2 направлены на признание утратившими силу четырех ранее принятых актов в этой сфере).

Законом Тульской области от 17 июня1999 года № 137-ЗТО «О порядке лесопользования для собственных нужд государственной лесной охраны в Тульской области» уточнены полномочия и порядок использования лесного фонда для нужд Тульской области.

Законодательство в этой сфере должно быть направлено на обеспечение рационального использования лесов, их охрану, защиту и воспроизводство исходя из принципов устойчивого управления лесами и сохранения биологического разнообразия лесных экосистем, повышения экологического и ресурсного потенциала лесов, удовлетворения потребностей общества в лесных ресурсах на основе научно обоснованного, многоцелевого лесопользования.

Вместе с тем необходимо отметить, что основной проблемой правового регулирования в указанной сфере является отсутствие комплексного и систематизированного правового регулирования. Законодательством Тульской области не регулируются такие вопросы, как использование, охрана, защита лесного фонда и воспроизводство лесов, отнесенные к предмету правового регулирования субъектов Российской Федерации Лесным кодексом Российской Федерации. Между тем новый Лесной кодекс Российской Федерации расширил полномочия субъектов Российской Федерации в сфере регулирования лесных отношений. В связи с этим целесообразно принять закон Тульской области об использовании, охране, защите лесного фонда и воспроизводстве лесов (варианты: закон о лесном хозяйстве области, об управлении лесным хозяйством).

Разработка и охрана недр. Правовое регулирование в данной сфере в Тульской области основано на Законе Тульской области от 2 февраля 1998 года № 78-ЗТО (в ред. 11 января 2006 года) «О недропользовании», который принят в развитие Закона РФ от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах».

Развитие рыночных отношений вызвано необходимостью адекватного нормативного правового регулирования вопросов владения, пользования, распоряжения и охраны недр. Отсутствие подобного регулирования являлось определенным тормозом для нормального развития хозяйственного оборота, препятствовало подъему сельскохозяйственного производства. В этих условиях в области был принят Закон Тульской области от 2 февраля 1998 года № 78-ЗТО (в ред. 11 января 2006 года) «О недропользовании». Анализ норм указанного Закона свидетельствует о полноте правового регулирования рассматриваемой сферы правоотношений. Данным актом предусмотрены полномочия органов государственной власти Тульской области, порядок пользования недрами, вопросы рационального использования и охраны недр, а также основ государственного регулирования, контроля и геологического изучения недр.

Вместе с тем в Тульской области остаются неурегулированными вопросы региональной системы газоснабжения, а также полномочия органов государственной власти области в сфере геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи, производства, использования и обращения, предусмотренные Федеральными законами от 31 марта 1999 года № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» и от 26 марта 1998 года № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях».

Распоряжение и охрана земельных ресурсов. Земля является основой жизни и деятельности граждан, предприятий, организаций. Правовое регулирование порядка распоряжения землей оказывает огромное влияние на формирование и становление рыночных отношений, сельского хозяйства, а также развитие агропромышленного комплекса, определенного в качестве приоритетного национального проекта.

Необходимо отметить, что при регулировании земельных отношений необходимо исходить из:

– учета значения земли как основы жизни и деятельности человека;

– приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и недопустимости нанесения ей ущерба;

– приоритета охраны жизни и здоровья человека;

– участия граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, и обеспечения органами власти такого участия;

– приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий;

– платности использования земли;

– деления земель по целевому назначению на категории.

В связи с этим нельзя не отметить особую значимость данной сферы правоотношений. На регулирование вопросов землепользования направлены Законы Тульской области от 30 июня 2004 года № 456-ЗТО «О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в Тульской области», от 7 июня 2004 года № 452-ЗТО «Об особенностях оборота земель сельскохозяйственного назначения в Тульской области» и от 10 июня 2002 года № 304-ЗТО «Об установлении на территории Тульской области цены земли при продаже земельных участков собственникам расположенных на них зданий, строений и сооружений».

Во исполнение требований Земельного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» Тульской областной Думой были приняты законы и внесены изменения в действующее законодательство, направленные на регулирование вопросов землепользования, в частности:

– установлены размеры участков, предоставляемых гражданам, Законом Тульской области от 30 июня 2004 года № 456-ЗТО «О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в Тульской области»;

– предусмотрены особенности оборота земель сельскохозяйственного значения Законом Тульской области от 7 июня 2004 года № 452-ЗТО «Об особенностях оборота земель сельскохозяйственного назначения в Тульской области»;

– установлены цены на землю при продаже земельных участков собственникам зданий, строений и сооружений Законом Тульской области от 10 июня 2002 года № 304-ЗТО «Об установлении на территории Тульской области цены земли при продаже земельных участков собственникам расположенных на них зданий, строений и сооружений».

Правовой анализ данных законодательных актов свидетельствует, что указанные вопросы урегулированы в полном объеме и в соответствии с федеральным законодательством. Вместе с тем к недостаткам правового регулирования рассматриваемой сферы необходимо отнести слабую реализованность всех полномочий субъекта Российской Федерации в части регулирования землепользования. Нет комплексного правового акта, регулирующего земельные правоотношения в Тульской области, в частности, устанавливающего: порядок изъятия, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов Российской Федерации; порядок разработки и реализации региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации; порядок охраны земель; категории земель; порядок приобретения прав на земельные участки, находящиеся в собственности Тульской области; порядок предоставления земель гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и иные правоотношения, предусмотренные Земельным кодексом Российской Федерации.

Анализ деятельности Тульской областной Думы свидетельствует о том, что далеко не всегда используется предоставленное п. 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации право на осуществление собственного правового регулирования, причем даже в тех случаях, когда принятие законов субъекта Российской Федерации абсолютно необходимо. В частности, имела место длительная задержка с принятием ряда нормативных правовых актов области, позволяющих реализовать Земельный Кодекс Российской Федерации в полном объеме. Статья 10 Земельного Кодекса Российской Федерации к полномочиям субъекта Российской Федерации относит разработку и реализацию региональных программ использования и охраны земель. Такая программа в Тульской области отсутствует. На это внимание депутатов областной Думы неоднократно обращалось прокуратурой области.

Нереализованными остаются полномочия Тульской области в сфере обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, землеустройства, государственного земельного кадастра, мелиорации земель, перевода земель или земельных участков из одной категории в другую, предусмотренные Федеральными законами от 16 июля 1998 года № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», от 10 января 1996 года № 4-ФЗ «О мелиорации земель», от 2 января 2000 года № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре», от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ «О землеустройстве».

Развитие АПК, в том числе животноводства, сельского хозяйства и малых форм хозяйствования. Данная сфера правового регулирования находится только в становлении и развитии. В соответствии с приоритетным национальным проектом «Развитие АПК» принят Закон Тульской области от 29 декабря 2006 года № 790-ЗТО «Об областной целевой программе «Развитие сельскохозяйственных потребительских кооперативов на территории Тульской области на 2007-2010 годы». Программа предусматривает механизмы доступа таких товаропроизводителей на рынки переработки и потребления, обеспечения их соответствующей инфраструктурой. Соответствующее финансовое обеспечение развития указанной сферы предусматривается законом области о бюджете области на соответствующий год.

Однако, на наш взгляд, в сфере правового регулирования указанных вопросов необходимо разработать и принять законодательные акты, направленные на обеспечение прав крестьянских (фермерских) хозяйств, садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, а также регулирование вопросов ведения личного подсобного хозяйства. Полномочия по правовому регулированию указанных вопросов предусмотрены Федеральными законами от 11 июля 2003 года № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», от 7 июля 2003 года № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве», от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан».

Актуальной в законодательном плане остается проблема сохранения биоресурсов области. Принимая во внимание, что сохранение и устойчивое использование биоразнообразия являются существенными элементами устойчивого развития региона, необходима разработка стратегии развития Тульской области в этом направлении. Необходимо урегулировать вопросы рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, племенного животноводства, а также вопросы сохранения и развития животного мира в рамках полномочий Тульской области, предусмотренных Федеральными законами от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире», от 3 августа 1995 года № 123-ФЗ «О племенном животноводстве» и от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».

Не реализованы законодательные полномочия Тульской области в сфере использования и охраны водных объектов; сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), особо охраняемых природных территорий и природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов, предусмотренные Федеральными законами от 23 февраля 1995 года № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и Водным кодексом Российской Федерации.

Правовое регулирование в указанной сфере правоотношений не носит комплексного и системного характера, оно не затрагивает многих вопросов, имеющих значение для развития Тульской области (животный мир, животноводство, рыболовство, охрана окружающей среды, особо охраняемые природные территории, землеустройство, мелиорация и т.д.), характеризуется сужением предмета правового регулирования (принятие законов по частным вопросам («мелкотемье») при отсутствии базовых законов).

22 декабря 2006 года Тульской областной Думой принят Закон Тульской области «Об Областной целевой программе «Экология и природные ресурсы Тульской области на 2007 – 2011 годы». Такая программа не принималась в области с 2002 года. Ожидаемыми результатами реализации мероприятий Программы должны стать: улучшение качества окружающей природной среды, снижение антропогенной нагрузки на окружающую среду, упорядочение использования лесного фонда, ранее находившегося во владении сельскохозяйственных организаций, обеспечение качественного контроля за объектами окружающей среды и продуктами питания на территориях области, пострадавших в результате аварии на Чернобыльской АЭС, создание системы обезвреживания и утилизации отходов производства и потребления, последующее развитие системы мониторинга окружающей среды в Тульской области.

Представляется, что развитие законодательства в рассматриваемой сфере должно осуществляться по следующим направлениям:

– разработка и принятие базовых законов по основным неурегулированным направлениям развития отношений в сфере природных ресурсов и охраны окружающей среды;

– систематизация действующих актов, регулирующих отдельные вопросы в сфере рассматриваемых правоотношений, и объединение их в базовый;

– отмена устаревших и недействующих актов, в частности постановлений Думы, о которых говорилось выше.

Таким образом, дальнейшие усилия по развитию законодательства в сфере окружающей природной среды и природных ресурсов должны быть направлены как на развитие, так и на совершенствование действующей правовой базы путем ликвидации противоречий, гармонизации законодательства Тульской области с федеральными и международными нормами, сохраняется актуальность последовательной реализации действующих законов области и совершенствования подзаконного регулирования.