Современное образование как драма идей материалы Первых Сабуровских чтений (25 февраля 2010 г., Москва) Москва

Вид материала

Документы

Содержание Тенденции экономического поведения университетов в условиях реформ Программно-целевой подход в управлении образованием: анализ региональных целевых программ развития образования Н.Г. Типенко ЕСН – единый социальный налог (единиц); Кс Кс =1,2 и «целевое соотношение» 12,48. Для Тюменской обл. Кс

Подобный материал:

• Материалы Всероссийской научно-практической конференции Часть I москва Челябинск 2010, 4034.01kb.
• Семинара под редакцией профессора Очкуренко А. А. Москва, 13 февраля 2009 года Москва, 1301.35kb.
• К совещанию по экспертным организациям, 81.78kb.
• Москва Курс "Основы анализа художественного текста", 29.78kb.
• С этой ссылки можно взять фото, 2277.05kb.
• Пресс-релиз 2 апреля 2010 живое обсуждение вопросов сэд на docflow 2010 москва, 89.73kb.
• Труды XXXV академических чтений по космонавтике. Москва, январь 2011 г. / Под общей, 41.86kb.
• Программа студенческой научно-практической конференции Тема: Современное образование:, 267.79kb.
• Конференция посвящена проблемам теории и практики риторики как науки и искусства речевого, 10420.48kb.
• В. И. Ситникова Художник: И. И. Касилова Ответственный за выпуск: О. А. Мищенко Библиотека, 1856.74kb.

ТЕНДЕНЦИИ ЭКОНОМИЧЕСКОГО ПОВЕДЕНИЯ УНИВЕРСИТЕТОВ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМ


И.В. Абанкина, Л.М. Филатова, Э.С. Сероштан


Актуальность исследования экономических стратегий вузов на рынке образовательных услуг обуславливается стимулированием развития и инноваций за счет стремления к поддержанию и постоянному повышению конкурентоспособности, росту возможностей выбора для всех участников образовательного процесса. Основной ракурс рассмотрения связан с совмещением характеристик внешних условий функционирования вузов, таких как платежеспособный спрос населения в регионах России, с внутренними характеристиками, отражающими переход на принципы ответственного финансового менеджмента, повышения автономии и самостоятельности, а также субъективных характеристик, связанных с выбором вуза абитуриентами.

Методологические подходы исследования базировались на сочетании теоретических разработок в области развития высшего образования, механизмов оценивания реформ в социальной сфере с современными концептуальными положениями о взаимосвязи факторов, влияющих на качество и доступность высшего образования. Специальное внимание уделено анализу возможностей оплачивать обучение в вузе в зависимости от экономического положения семей в регионах России.

Одно из ключевых направлений реформирования экономики образования заключалось во введении в нерыночную систему образования некоторого рыночного инструмента (субститута), позволяющего сочетать преимущества рыночной организации предоставления услуг с государственными гарантиями финансирования. В ходе реформ предполагалось создание механизма конкуренции учебных заведений за студентов, рост их нацеленности на индивидуальные потребности и особенности студентов, повышение возможностей выбора в университетской системе. Рыночные инструменты позволяют повысить эффективность бюджетных расходов на высшее образование. В качестве условий оговаривалось, что университеты получат существенно большую, чем ранее, свободу в расходовании поступающих бюджетных средств, особенно в части оплаты труда эффективно работающих преподавателей, что будет обеспечено ростом автономии вуза. Все это должно было работать, в конечном итоге, на рост качества предоставляемых образовательных услуг.

Начиная с последней трети ХХ в., формульное финансирование университетов в зависимости от числа обучающихся по разным программам широко вводилось в разных странах – как в развитых, так и в развивающихся. Основным принципом поддержания конкурентности через механизм финансирования является то, что доля бюджета вуза, которая определяется по формулам с учетом числа обучающихся, напрямую передается вузу в самостоятельное распоряжение. Такой принцип финансирования создает вузам финансовые стимулы для набора студентов и предоставляет семьям и самим абитуриентам возможность выбора, что является важнейшим компонентом «квазирынка» образовательных услуг.

Последние годы характеризуются резким повышением активности исследований в области финансирования высшего образования. Актуальность таких исследований диктуется необходимостью принимать взвешенные решения в процессе радикальных реформ системы распределения государственных финансовых средств для университетов практически во всех странах Европы и Юго-Восточной Азии. Эти реформы должны способствовать преодолению недостатков существующей системы, которая слишком запутана и не увязана с текущими тенденциями в высшем образовании, обеспечивающем конкурентоспособность выпускников на глобальном рынке труда. В большинстве стран государство финансирует приблизительно половину текущих расходов университетов в виде блокового гранта, размеры которого определяются исходя из численности академического персонала и студентов. Вторую же половину средств составляют доходы от платы за обучение, доходы от реализации конкурентоспособных проектных решений, средства, поступающие от частных дарителей, исследовательских контрактов с государственными и местными органами власти и частными фирмами. Все эти доходы университет может использовать по своему усмотрению, экономить, переносить на следующий год и т. д.

До финансово-экономического кризиса наблюдалась тенденция расширения видов исследовательских фондов, субсидии из которых распределялись на основе анализа заявок и экспертизы, причем как государственным, так и частным учебным заведениям. Аналогичные подходы были использованы и в России в рамках приоритетного национального проекта «Образование» при распределении средств на конкурсной основе на инновационные образовательные программы (ИОП) вузов. Механизм планирования и распределения средств принципиально отличался от традиционной политики распределения бюджетных ресурсов, основанной на финансировании штатной численности профессорско-преподавательского состава (ППС) и других групп персонала. При распределении средств на ИОП вузов в основе лежала проектная обоснованность решений, представленная в заявке, позволяющая вузу в результате реализации ИОП стать более конкурентоспособным и ориентированным на развитие экономики и общества как в своем регионе, так и в стране.

Современные финансовые механизмы, которые апробируются в образовании, основаны на комбинации различных подходов. Однако в условиях финансово-экономического кризиса упор делается на достижение более высоких результатов при меньших государственных расходах. Фактически эта политика характерна для большинства стран, включая Россию. Эксперты сходятся во мнении о необходимости дерегуляции институционального менеджмента, несмотря на то, что ужесточается целевой правительственный контроль путем оценки достижений, акцент переносится на новые формы общественного управления и усиливается ответственность перед учредителями.

Общие принципы финансирования университетов совпадают в развитых и развивающихся странах. Однако конкретные модели, которые применяются в этих странах, и достигаемые результаты могут существенно отличаться. Так, Бен Джонгблоед рассматривая вопросы финансирования высшего образования в Голландии, подчеркивает, что при ее кардинальном реформировании на современном этапе за основу была взята система высшего образования Австралии и Великобритании [4]. Высшие учебные заведения финансируются, используя схему «supply-driven», которая предусматривает выделение средств на образовательную и исследовательскую деятельность по формуле на основе выпусков. Однако, замечает автор, при финансировании университетов не учитываются ни оценки выполненных исследований, ни социальные потребности. Начиная с 2007 г. предпринимается попытка трансформировать высшее образование в более дифференцированную и рыночно развивающуюся систему, в условиях которой студенты и учебные заведения пользуются большей свободой и соответственно несут большую ответственность за принимаемые решения, что обусловлено требованиями как экономического, так и социального развития. Система базируется на введении учебных прав (ваучеров), при этом каждый студент получает установленное их количество и может самостоятельно использовать, чтобы иметь возможность «покупать образование». Учебные права (ваучеры) имеют срок действия, т. е. студент должен ими воспользоваться за определенное время. Студентам, которые исчерпают возможности ваучера, придется платить за обучение более высокие суммы. Вводимая система учебных прав (ваучеров) не отменяет, а дополняет систему студенческой поддержки в получении ссуд и кредитов, доступных студентам (по австралийскому образцу). Вузы получают финансирование из общественных фондов, исходя из объемов приема студентов, которые располагают правом на обучение (ваучером).

Основная идея нововведения заключается в том, что увеличение конкуренции повлечет за собой повышение качества и эффективности обучения. Вдобавок ко всему при определении объемов финансирования частично будет учитываться и количество присуждаемых степеней. Контрактная система выполнения работ, а также система эталонных тестов, позволяющая получать представление о результатах обучения, дадут возможность, как ожидается, добиться большей прозрачности и ответственности вузов за результаты своей деятельности. При этом автор совершенно справедливо отмечает, что пока неизвестно, насколько защищенными в новых условиях окажутся доступность, качество и результативность работы учебных заведений и станет ли более эффективной их предпринимательская деятельность. На его взгляд, это относится к основным рискам новой системы, поэтому он считает, что может случиться и так, что правительство должно будет принять на себя большую долю ответственности за судьбы высшего образования.

Введение системы финансирования университетов на основе показателей качества внедряется и в Германии. Как отмечает К. Хюфнер в статье «Управление и финансирование высшего образования в Германии», это обусловило значительные перемены в законодательном статусе и управленческих структурах высшего образования [9]. Все эти действия являются мерами в рамках единой политики повышения конкурентоспособности немецкого высшего образования, поскольку предшествующая система финансирования была основана на сложной и весьма запутанной схеме принятия решений по законодательным, административным и финансовым вопросам, фактически снижающим конкурентоспособность немецких университетов в борьбе за студентов из других стран. Тем не менее, пока нет достаточных исследований, которые бы убедительно доказывали, что введение показателей качества в схему финансирования университетов приведет к желаемым целям.

Обобщая результаты ранее проведенных исследований, Яндхиала Б.Г. Тилак из Национального института планирования и управления образованием Индии выделяет несколько главных тенденций, связанных с финансированием высшего образования в развитых и развивающихся странах [8]. Модель финансирования имеет общие черты и комбинируется из нескольких вариантов:

• предоставление финансовых ресурсов «общей суммой» или «блочным» грантом плюс предоставление средств исходя из численности приема студентов;
  
• финансирование, учитывающее число учащихся, плюс субсидии на исследования;
  
• выделение «блочного» гранта плюс средств на стимулирование исследований;
  
• предоставление «блочных» субсидий плюс конкурсный грант;
  
• конкурсный грант с учетом объема средств, заработанных университетом альтернативными государственной поддержке способами.
  

По данным Яндхиала Б.Г. Тилака, ни оплата обучения, ни все другие виды поступлений от студентов не могут составить существенную долю доходов университетов, несмотря на то, что наблюдается повышение платы за обучение там, где такая практика уже существовала, и введение платы за обучение в тех странах, где до этого обучение в университетах традиционно было бесплатным. Автор отмечает тенденцию повышения роли финансирования высшего образования через студенческие ссуды, хотя кредитование как механизм финансирования образования имеет свои слабые стороны, не говоря уже о низких нормах возврата. Аналогичная тенденция наблюдается и в усилении роли частно-государственного партнерства. Яндхиала Б.Г. Тилак подчеркивает, что правительства все более склоняют общественные университеты к получению внебюджетных средств через организацию частно-государственных партнерств, выполнение договорных работ в области фундаментальных и прикладных исследований, вложения в эндаументы вузов и т. д. Кроме того, сокращение государственных средств вынуждает вузы в поисках ресурсов пересекать границы своих стран. Привлечение иностранных студентов, плата за обучение которых выше затрат на обучение местных студентов, включая частичное субсидирование, приносит прибыль.

Однако многие исследователи отмечают, что в развивающихся странах ориентация государственной политики при финансировании высшей школы исключительно на рыночные стимулы чревата негативными последствиями для системы высшего образования. В частности, анализируя модернизацию высшего образования в Мексике, И.Г. Житовская отмечает, что в процессе реформ правительство было вынуждено, несмотря на трудности, увеличивать государственную программу поддержки вузов, чтобы избежать рисков, поскольку первые годы реформ вызвали много отторжений [5]. Политика государства была направлена на диверсификацию высшего образования, поиск альтернативных источников финансирования, повышения эффективности вложений, разработку системы оценок работы вузов.

Исследуя экономические стратегии вузов в условиях реформ, мы исходили из предположения, что современный университет – это узел сети, обеспечивающей создание, трансформацию и трансляцию современных знаний и компетенций, поэтому для университета более адекватны методы управления, характерные для современного управления сетью, а не учреждением или предприятием. Это намного сложнее, поскольку требует многоаспектного фокусирования, гибкого сочетания принципов административного руководства, косвенного экономико-финансового воздействия, деликатного стимулирования. Основа управления современным университетом – ориентация на деятельностные принципы, на актуализацию будущего в настоящем, на то, что принято называть action-education & action-research. Для этого университет, конечно, должен обладать свободой в стягивании и переброске ресурсов, владеть технологиями фандрайзинга. Это не отменяет принципов прозрачного бюджетирования и общественного контроля, а наоборот – заставляет использовать максимально эффективно эти механизмы.

В настоящее время наиболее успешными в плане обеспечения инновационного характера развития образовательной деятельности становятся такие высшие учебные заведения, в которых одновременно реализуются три типа процессов:

• разработка образовательных технологий, обеспечивающих интеграцию проектных и исследовательских задач в учебный процесс;
  
• разработка проектов, связанных с развитием различных технологий, секторов и отраслей экономики;
  
• проведение исследований как фундаментального, так и прикладного характера.
  

Эффективное сочетание всех трех процессов при создании и обновлении образовательных программ обеспечивает их конкурентоспособность.

Экономические стратегии вузов рассматривались в условиях повышения автономии. Автономия вуза наиболее ярко проявляется в определении стратегических приоритетов, в выработке тактики позиционирования на рынке образовательных услуг, в умении построить действие в соответствии с этими приоритетами и позиционированием. Ограничения в автономии обуславливаются необходимостью согласования стратегических приоритетов самого вуза с целями учредителя, ориентированными на перспективные потребности рынка труда. Механизмом в данном случае выступает распределение контрольных цифр приема по различным вузам в разрезе специальностей. При обосновании темпа изменений контрольных цифр приема на разные специальности опираются, с одной стороны, на прогноз демографической ситуации, а с другой – на исследования социологов, сигналы от работодателей и рекрутинговых агентств, чтобы сопоставить профиль подготовки вузов и профиль развития экономики регионов.
Прогнозирование потребностей рынка труда на перспективу в 7–10 лет (а именно столько занимает разработка новых программ, внедрение их в практику и подготовка по ним специалистов) в России осталось пока на уровне госплановской методологии.
В условиях рыночных отношений, отказа от системы распределения выпускников вузов такая методология малоэффективна.

В обстоятельствах противоречивых сигналов рынка труда произошла ориентация профессионального образования на потребителей своих услуг и обучение тем специальностям, которые потребители хотят получить. Таким образом, молодежь и родители стали сочетать две роли в отношении системы профессионального образования: они выступают и его потребителями, и заказчиками. Система образования замкнулась на их запросы, слабо ориентируется на потребности рынка труда. Результатом отсутствия налаженных каналов обратной связи системы образования и рынка труда, свидетельствующих о востребованности подготавливаемых профессиональных кадров, стала несогласованность действий государства, образовательной системы и работодателей. Работодатели не имеют стратегических планов развития своего бизнеса на 10 лет вперед, чтобы выступить ответственным заказчиком выпуска студентов по специальностям. Они знают, что им надо сегодня-завтра, но не через 10 лет.

Профессиональные стандарты, которые могли бы стать основой новых образовательных стандартов, разрабатываются крайне медленно, и для ключевых отраслей экономики их пока нет. В таких условиях область допустимых решений очерчивается продуманной политикой поддержки партнерства вузов и бизнес-сектора – компаний, корпораций, фирм, организаций некоммерческого сектора, а также высоким темпом обновления учебных программ, гарантирующих качество образования, соответствующее современным вызовам экономики и общества, а вовсе не угадыванием спроса на профессии через 5–10 лет. Вчера можно было услышать о ненужности инженеров, а сегодня о перепроизводстве экономистов и юристов. Чтобы избежать такой разбалансировки, нужно инвестировать в самих студентов, в качество образования, в новые разработки учебных программ, основанных на научных исследованиях. Креативный потенциал будущих выпускников университетов – главный залог создания новых качественных рабочих мест.

В современных условиях спрос со стороны студентов предъявляется не только на те знания, которые предлагаются вузами в форме курсов, дисциплин и предметов, но и на те компетенции и культурные стандарты, которые дает сам процесс обучения и пребывания в атмосфере вуза. Речь идет о масштабной подготовке кадров для сектора услуг, но в новой экономике, предъявляющей новые требования к общекультурному уровню. Для того чтобы обеспечить развитие указанного сектора профессионального образования, и одновременно придать импульс к повышению качества, необходимо осуществить переход от управления образовательными учреждениями к управлению образовательными программами.

Современный университет можно рассматривать как микромодель нового общества с новой экономикой, как бы инкубатор общества, основанного на знаниях. Академические демократические традиции, студенческое самоуправление, организация научных коллективов, включающих и преподавателей, и студентов на принципах проектной самоорганизации, ориентация на знания и на развитие, динамизм стремительного генерирования и освоения нового знания и компетенций, соединение науки, образования, экспериментального производства и проектных подходов, умение концентрировать интеллектуальные и финансовые ресурсы на ключевых точках роста – все это и есть желаемые характеристики современного вуза. Одновременно с этим такое же описание можно применить и к обществу, основанному на знаниях. Следовательно, говоря о прообразе управления вузом, мы должны понимать, что мы говорим об управлении новой экономикой в новом обществе. Именно такие задачи должен поставить перед собой вуз, разрабатывая и внедряя новую систему управления в процессе модернизации образования.

Бюджетная реформа, переход к автономии и изменение итоговой аттестации выпускников школ существенно влияют на экономические стратегии вузов. Гипотеза заключается в углублении дифференциации между вузами в зависимости от экономического потенциала вуза, платежеспособного спроса населения, качества предоставляемых образовательных программ и привлекательности вуза и специальностей внутри вуза для абитуриентов.

Сильные вузы, имеющие многопрофильную специализацию и диверсифицированную стратегию, смогут притягивать сильных абитуриентов, полностью обеспечить набор бюджетных студентов, привлечь абитуриентов на платные места и за счет самостоятельности и грамотного управления ресурсами обеспечить конкурентоспособность вуза на рынке образовательных услуг. Группа сильных вузов может сократиться, а также изменится конфигурация группы в территориальном разрезе в зависимости от экономического положения региона в условиях кризиса, устойчивости доходов населения в регионе и уровня безработицы.

В качестве еще одной гипотезы выдвигается предположение, что слабые вузы потеряют часть бюджетного контингента, не смогут привлечь абитуриентов на платные места и их экономическое положение резко ухудшится. Выходом из этой ситуации может быть стратегия интеграции с сильными вузами (можно ожидать волну слияний или поглощений). Однако процесс будет идти неравномерно как в динамике, так и в территориальном разрезе. В слабую группу могут переместиться вузы, в условиях экономического роста имеющие сильные позиции, но в условиях кризиса потерявшие контингент платных студентов, использующие неэффективные технологии управления и не имеющие тесных связей с работодателями для трудоустройства выпускников. Привлекательность таких вузов в условиях кризиса может сильно измениться.

Экономическое положение вузов в условиях бюджетной реформы и повышения автономии напрямую зависит от доли привлекаемых внебюджетных доходов в общем объеме финансирования [1; 6]. Основными источниками внебюджетных доходов вузов служат:

• доходы от оказания платных образовательных услуг;
  

• оплата договорных научно-исследовательских и проектных работ;
  
• доходы от сдачи имущества в аренду.
  

В России стабилизировать свое финансовое положение вузам позволяет диверсификация источников финансирования. Однако этот процесс идет крайне медленно и пока основным дополнительным источником доходов вузов в России служит расширение объемов платного образования [2; 7]. Сбалансировать структуру доходных источников без налаживания серьезных партнерских отношений с бизнес-сектором фактически не удается.

Анализ структуры доходных источников вузов показывает, что среди них устойчиво доминируют доходы от оказания платных образовательных услуг. В 2006 г. доля доходов от оказания платных услуг в вузах, подведомственных Российскому агентству по образованию, составляла более 74%, в 2008 г. эта доля выросла до 86%. Вторым по значимости источником являются доходы от прочей деятельности, в том числе доходы от выполнения договорных научно-исследовательских и проектных работ. В 2006–2007 гг. наблюдалась тенденция роста доходов от выполнения договорных работ. Однако в 2008 г. в условиях финансового кризиса этот источник доходов вузов оказался неустойчивым, его доля сократилась более чем в два раза, с 28 до 13%.

На рис. 1–3 представлены структуры внебюджетных доходов вузов, подведомственных Российскому агентству по образованию, по источникам поступления средств за период 2006–
2008 гг. Доходы от договорных научно-исследовательских и проектных работ включены в статью «Прочие доходы».



Рис. 1. Структура внебюджетных доходов вузов,
подведомственных Российскому агентству по образованию, 2006 г.



Рис. 2. Структура внебюджетных доходов вузов,
подведомственных Российскому агентству по образованию, 2007 г.


Рис. 3. Структура внебюджетных доходов вузов,

подведомственных Российскому агентству по образованию, 2008 г.


Как видно из анализа структуры доходных источников вузов, одним из весомых и наиболее устойчивых показателей, характеризующих доходы вузов, является доля студентов, обучающихся с полным возмещением затрат, в общей численности студентов. В целом по вузам, подведомственным Рособразованию, в 2008 г. более 53% студентов всех форм обучения обучается с полным возмещением затрат. Среди студентов очной формы обучения с полным возмещением затрат обучается 38,5% студентов вузов, подведомственных Рособразованию. Безусловно, в каждом вузе сложилось индивидуальное соотношение студентов, обучающихся за счет бюджетных средств и средств семей. В целом студенты, обучающиеся с полным возмещением затрат, распределены по вузам крайне неравномерно. Так, 20 вузов, подведомственных Рособразованию, имеют самую высокую долю студентов, обучающихся с полным возмещением затрат (ПВЗ) в пределах от 60 до 80% от общей численности студентов. Тогда как у 30 вузов, подведомственных Рособразованию, эта доля ниже 15%.

На рис. 4 (см. вклейку) приведена динамика контингента студентов, обучающихся с ПВЗ, в разрезе отраслевых профилей вузов по формам обучения за период 2006–2008 гг.

Объемы внебюджетных доходов вузов сильно дифференцированы в зависимости от специализации вузов. Наиболее высокие доходы аккумулируются в университетах и политехнических вузах [7]. Педагогические, технологические и строительные вузы имеют значительно более низкий уровень внебюджетных доходов, что объясняется невысокой долей в них платных студентов. Однако следует отметить, что финансовый кризис в первую очередь сказался на экономическом положении университетов, политехнических и машиностроительных вузов. В 2008 г. их внебюджетные доходы снизились по сравнению с 2007 г., хотя продолжают оставаться значительно выше уровня доходов 2006 г. Остальные группы вузов пока сохраняют положительную динамику роста внебюджетных доходов (рис. 5).



Рис. 5. Динамика внебюджетных доходов вузов в разрезе
отраслевой специализации


Для оценки доходов вуза, а также перспектив его финансовой стабильности большое значение имеет регион, в котором располагается вуз, поскольку среднедушевые доходы населения и стоимость обучения тесно взаимосвязаны друг с другом. Фактически региональные условия формируют платежеспособный спрос населения на образовательные услуги высшего профессионального образования, которые вместе с бюджетным финансированием детерминируют экономический потенциал вуза.

На рис. 6 представлены 20% регионов, вузы которых имеют самые высокие суммарные внебюджетные доходы, а также 20% регионов, вузы которых имеют самые низкие суммарные внебюджетные доходы. Вузы Москвы и Санкт-Петербурга аккумулируют объемы внебюджетных доходов практически равные суммарным доходам вузов, расположенных во всех остальных регионах России.

Одним из условий привлекательности вуза является приемлемая стоимость обучения на внебюджетном отделении, соразмерная с доходами семей. Большинство вузов стараются придерживаться данной позиции, увеличивая стоимость обучения на индекс инфляции. Мероприятия, проводимые вузами для привлечения студентов, не ограничиваются рамками сдерживания роста стоимости обучения на платных отделениях. Несмотря на переход к зачислению в вузы на базе ЕГЭ многие вузы сохранили факультеты довузовской подготовки, наращивают темп обновления основных и введения новых образовательных программ с учетом конъюнктуры спроса, разрабатывают предложения по получению дипломов международного уровня, обустройства общежитий для иногородних студентов, поддержания взаимосвязей с работодателями.

Политика вуза в случае сдерживания роста стоимости обучения направлена на изменение стратегий семей в пользу вуза. Фактически стоимость обучения работает как рыночный механизм в единой цепочке с другими рычагами. В подтверждение этого факта продемонстрируем динамику стоимости обучения и




Рис. 6. Рейтинг регионов РФ по доходам вузов, подведомственных Рособразованию

темпы роста в сравнении с темпами роста бюджетных источников финансирования. Построение диаграмм базировалось на данных по среднегодовой стоимости обучения по специальностям на платном отделении и бюджетных местах в расчете на одного приведенного студента. Ниже на рис. 7–12 представлены на примере шести вузов диаграммы, максимально учитывающие разные профили подготовки вузов.

а) средняя стоимость обучения платных студентов

б) удельное финансирование бюджетных студентов

Рис. 7. Динамика темпов роста стоимости обучения (очная форма)
и бюджетного финансирования одного приведенного студента
за 2002–2009 гг.

в педагогическом вузе Приволжского округа

а) средняя стоимость обучения платных студентов

б) удельное финансирование бюджетных студентов

Рис. 8. Динамика темпов роста стоимости обучения (очная форма)
и бюджетного финансирования одного приведенного студента
за 2002–2009 гг.

в техническом вузе Приволжского округа

а) средняя стоимость обучения платных студентов

б) удельное финансирование бюджетных студентов

Рис. 9. Динамика темпов роста стоимости обучения (очная форма)
и бюджетного финансирования одного приведенного студента
за 2002–2009 гг.

в техническом вузе Южного округа

а) средняя стоимость обучения платных студентов

б) удельное финансирование бюджетных студентов

Рис. 10. Динамика темпов роста стоимости обучения (очная форма)
и бюджетного финансирования одного приведенного студента
за 2002–2009 гг.

в университете Уральского округа

а) средняя стоимость обучения платных студентов

б) удельное финансирование бюджетных студентов

Рис. 11. Динамика темпов роста стоимости обучения (очная форма)
и бюджетного финансирования одного приведенного студента
за 2002–2009 гг.

в университете Дальневосточного округа

а) средняя стоимость обучения платных студентов

б) удельное финансирование бюджетных студентов

Рис. 12. Динамика темпов роста стоимости обучения (очная форма)
и бюджетного финансирования одного приведенного студента
за 2002–2009 гг.

в экономическом вузе Южного округа


Приведенные диаграммы демонстрируют наиболее выгодные для вузов экономические позиции, заключающиеся в наращивании бюджетного контингента студентов, что связано в первую очередь с высокими темпами роста бюджетного финансирования.

Оценка семьями перспектив обучения за счет бюджетных средств воздействует на выбор стратегий семей. Часть семей и абитуриентов, видя результаты ЕГЭ, переориентируется с учетом реальных возможностей на менее престижные специальности. Ориентации семей, их готовность платить за обучение в ведущих вузах на востребованных специальностях влияет и на стратегии вузов. Намечаются тенденции к новой стратификации вузов в зависимости от выбранной стратегии. Стоимость обучения в условиях финансово-экономического кризиса начинает работать как более гибкий финансовый инструмент – только самым престижным вузам, предлагающим качественные программы по востребованным для рынка труда специальностям, удается сохранить стоимость обучения (или даже повысить в соответствии с инфляцией). Другие вузы вынуждены в борьбе за абитуриентов снижать стоимость обучения, учитывать эластичность спроса. Таким образом, платежеспособный спрос населения становится влиятельным фактором в экономических стратегиях вуза и не позволяет, как это было в период с 2004 по 2008 годы, наращивать стоимость обучения.

Литература

1. Абанкина И.В., Осовецкая Н.Я. Экономический потенциал вуза как фактор принятия решения о переводе в автономное учреждение // Вопросы образования. – 2007. – № 3. – С. 199–219.
   
2. Беляков С.А. Финансирование системы образования в России. – М.: МАКС Пресс, 2006.
   
3. Государственное финансирование высшего профессионального образования / Абанкина И.В., Абанкина Т.В., Вавилов А.И., Домненко Б.И., Кузьминов Я.И. и др. – М.: ГУ-ВШЭ, 2008.
   
4. Джонгблоед Б. Нидерланды: новации последних лет / Центр политических исследований высшего образования. Университет Твента (Нидерланды) // Образование в стране и мире: Международный журнал. – Пермь, 2005–2006. – № 1.
   
5. Житовская И.Г. Высшее образование в Мексике: четверть века реформ // Экономика образования. – 2006. – № 6.
   
6. Клячко Т.Л., Мау В.А. Тенденции развития высшего профессионального образования в Российской Федерации // Вопросы образования. – 2007. – № 3. – С. 46–64.
   
7. Перспективы развития и модернизации экономики высшего профессионального образования / Под ред. Т.В. Абанкиной, Б.Л. Рудника. – М.: ГУ-ВШЭ, 2006.
   
8. Тилак Я.Б.Г. Глобальные тенденции и финансирование выс­шего образования / Национальный институт планирования и управления образованием, Нью-Дели (Индия) // Образование в стране и мире: Международный журнал. – Пермь, 2005–2006. – № 1.
   
9. Хюфнер К. Управление и финансирование высшего образования в Германии // Высшее образование в Европе. – 2003.
   

ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ ПОДХОД В УПРАВЛЕНИИ ОБРАЗОВАНИЕМ: АНАЛИЗ РЕГИОНАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ РАЗВИТИЯ ОБРАЗОВАНИЯ


Н.В. Родина


Обсуждению вопросов программно-целевого управления посвящено немало публикаций. Данная тема не теряет своей значимости (в том числе применительно к управлению системой образования) и в настоящее время. Актуальность связана с активным использованием при управлении современной системой образования программно-целевых принципов, с усилением влияния подходов к установлению целевых показателей деятельности органов исполнительной власти и целевых показателей развития социальных отраслей (в частности, образования).

Один из инструментов программно-целевого управления – опыт разработки и реализации региональных целевых программ развития образования. На примере оценки региональной практики ставится вопрос о совершенствовании программно-целевого управления образованием: оценка системных эффектов, возникающих по результатам выполнения органами исполнительной власти запланированных программных мероприятий, управленческие подходы, позволяющие выявлять связь между тенденциями в развитии системы образования и действиями органов управления, а также результаты такого анализа при принятии дальнейших управленческих решений.

Представленные в статье выводы основываются на результатах исследования текстов региональных целевых программ развития образования, представленных органами управления образованием субъектов РФ в рамках работы, проводившейся с целью оценки результатов реализации приоритетного национального проекта «Образование». В анализ были включены только комплексные программы развития региональной системы образования, не рассматривались узкоспециализированные программы (например, «Русский язык», «Развитие системы педагогического образования») или программы, имеющие в большей степени социальную, а не образовательную направленность (например, «Дети Белгородчины» и др.). Такое ограничение поля исследования обусловлено поставленными целями и тематикой проекта.

Анализ текстов региональных целевых программ развития образования проводился по следующим составляющим:

• цели реализации региональных целевых программ развития образования;
  
• целевые показатели региональных целевых программ развития образования;
  
• полученные результаты реализации заложенных в программах программных мероприятий, которые в большинстве субъектов РФ рассматриваются как достижение запланированных целевых показателей.
  

Проанализированные тексты региональных целевых программ развития образования выявляют достаточно стандартный набор целей и задач, отражающих, по сути, актуальные, первостепенные для национальной системы образования направления развития. Можно выделить следующие обобщенные группы целей и задач региональных целевых программ развития образования.

1. Повышение доступности и качества дошкольного образования. Развитие вариативных форм дошкольного образования.

2. Повышение доступности и качества общего образования, в том числе развитие профессиональной подготовки школьников.

3. Введение профильного обучения в старшей школе.

4. Введение Единого государственного экзамена (ЕГЭ).

5. Создание региональной системы оценки качества общего образования.

6. Развитие системы дополнительного образования детей.

7. Совершенствование системы кадрового обеспечения общего, начального и среднего профессионального образования.

8. Совершенствование экономических механизмов в региональной системе образования.

9. Развитие сельской школы. Выравнивание условий получения качественного образования независимо от места проживания.

10. Повышение качества и доступности для разных слоев населения начального, среднего и высшего профессионального образования.

11. Развитие и повышение доступности дистанционного образования.

12. Реализация права на образование для детей с ограниченными возможностями, для детей, нуждающихся в специальном образовании, для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

13. Информатизация процесса обучения и управления региональной системой образования.

14. Развитие форм государственно-общественного управления образованием.

15. Социализация детей и молодежи.

16. Совершенствование материально-технического состояния образовательных учреждений.

Несмотря на то что в большинстве своем цели региональных целевых программ очень схожи между субъектами РФ, можно выделить некоторые факторы, оказывающие влияние на постановку целей развития региональных систем образования, а также на появление специфических для отдельных регионов программных целей и задач. Во-первых, это стремление отдельных субъектов РФ взаимосвязывать региональную политику в области образования с направлениями приоритетного национального проекта «Образование» (ПНПО) и комплексными проектами модернизации региональных образовательных систем (КПМО). Субъекты РФ, реализующие комплексные проекты модернизации образования, отличает постановка в рамках региональных целевых программ развития образования целей, связанных с модернизацией экономических механизмов в системе образования (включая внедрение подушевого нормативного финансирования и новой системы оплаты труда). Аналогичные цели встречаются и у других субъектов РФ (не участвующих в реализации КПМО), однако число таких регионов невелико.

Во-вторых, на появление специфических региональных целей развития образования оказывает влияние реализация национальных целей в области образования, характерных для национальных субъектов РФ. В-третьих – разработка регионального компонента содержания образования, отражающего специфику социально-экономического, исторического и культурного своеобразия субъекта РФ.

Анализ целевых показателей реализации региональных целевых программ развития образования показывает, что программ, содержащих измеримые показатели для оценки результатов реализации программных мероприятий, становится все больше по сравнению с началом 2000-х гг. Региональных программ, не содержащих целевых показателей развития, было выявлено порядка 20%.

Проведенный анализ текстов региональных целевых программ показал наличие массы разнообразных показателей, используемых региональными органами управления образованием для оценки результатов выполнения программных мероприятий. Для оценки выполнения одних и тех же задач могут применяться совершенно разные показатели. Так, например, для оценки достижения цели повышения доступности дошкольных образовательных услуг региональные органы управления образованием используют следующие показатели:

• показатели охвата детей дошкольного возраста (разными субъектами РФ выделяются разные возрастные категории детей дошкольного возраста) услугами дошкольного образования¹;

• обеспеченность местами на 1000 детского населения
от 1 года до 6 лет в дошкольных образовательных учреждениях;

• количество введенных в эксплуатацию дошкольных образовательных учреждений;

• количество детей, нуждающихся в местах в дошкольных образовательных учреждениях.

Можно выделить следующие основания, в соответствии с которыми различаются показатели оценки выполнения одинаковых задач и мероприятий региональных целевых программ:

• применение прямых и обратных показателей;

• применение разных возрастных интервалов;

• использование в формулировке показателей разных уточняющих критериев, например: «доля образовательных учреждений, имеющих органы государственно-общественного управления» и «доля общеобразовательных учреждений, в которых согласно зарегистрированному уставу создан и действует орган самоуправления, обеспечивающий демократический, государственно-общественный характер управления общеобразовательным учреждением» или «удельный вес педагогического персонала, ежегодно проходящего повышение квалификации и профессиональную переподготовку, в общей численности педагогического персонала, занятого в системе образования» и «доля педагогических кадров, освоивших дополнительные профессиональные образовательные программы повышения квалификации не реже чем 1 раз в 5 лет и объемом не менее 144 часов».

Использование различных показателей для оценки достижения одних и тех же целей, а также существование различных оснований, по которым различаются формулировки показателей, обусловливает очень малую повторяемость целевых показателей реализации региональных целевых программ по субъектам РФ. Попытки выделить типические показатели, используемые для мониторинга и оценки результатов реализации региональных целевых программ развития образования, не были успешными.

В большинстве из проанализированных текстов региональных целевых программ развития образования представленные в паспорте программы целевые показатели не структурированы по целям и задачам региональных целевых программ, что делает затруднительным оценку эффективности использования такого подхода к управлению образованием, как программно-целевой подход. Попытки систематизации показателей по прописанным в программе целям и задачам обнаружили серьезные ошибки, среди которых следующие:

• одни и те же показатели могут использоваться для оценки достижения разных целей, что не вполне корректно;

• пересекаются цели, поставленные в региональной целевой программе развития образования;

• не представлены целевые показатели для оценки выполнения определенных задач и направлений программы;

• недостаток показателей, отражающих эффекты реализации программы.

Кроме того, в ряде субъектов РФ в текстах региональных целевых программ может присутствовать несколько списков показателей, используемых для оценки результатов программы. Это могут быть: а) важнейшие целевые показатели (включены в паспорт программы); б) показатели, отражающие ход реализации программы (структурированные по крупным задачам программы); в) целевые показатели по основным направлениям деятельности в рамках задач и подзадач программы.

Применение нескольких перечней целевых показателей реализации региональных программ развития образования оправдано в следующих случаях. Во-первых, более и менее детализированные перечни показателей оценки могут применяться в зависимости от целей использования информации об оценке результатов реализации региональной целевой программы, а также в зависимости от целевой группы потребителей этой информации. В этом случае детализированный перечень целевых показателей должен трансформироваться в обобщенный перечень показателей. При этом не должны «выпадать» отдельные направления программной деятельности, т. е. в детализированном и генерализированном перечне должен присутствовать хотя бы 1 показатель оценки каждого из направлений программных мероприятий.

Во-вторых, различные списки целевых показателей могут применяться для оценки хода выполнения мероприятий и полученных результатов на разных этапах реализации программы.
В этом случае система индикаторов формируется под конкретные задачи программы и изменяется по мере реализации программы: на начальных этапах она включает показатели, отражающие наличие действий, затраты ресурсов на решение задач; на втором этапе – действенность этих мер, идентификацию изменений в системе образования; на завершающих этапах программы – результативность программы и эффект от ее реализации.

В большинстве случаев сложно оценивать эффекты реализации региональных целевых программ: как правило, используются количественные показатели непосредственных результатов от выполнения мероприятий программы. Кроме того, анализ затруднен непрозрачностью методик сбора информации и расчета целевых показателей и индикаторов реализации программ.

Помимо целей и целевых показателей реализации региональных целевых программ (РЦП) развития образования анализу подверглись методы, используемые в регионах для оценки результатов этих программ. Выделяются следующие варианты формирования отчетов о реализации РЦП:

• отчет в текстовом формате – представляет собой анализ тенденций в сфере образования, структурированный по задачам и мероприятиям программы развития образования; такие отчеты могут содержать раздел об эффективности программных мероприятий (эффективность при этом рассматривается как % финансирования мероприятий (соотношение плана и факта) или как выполнение определенных мероприятий, сформулированных без использования количественных показателей – «разработка НПБ», «разработка учебных программ» и т. п.);
  

• отчет о финансовом обеспечении реализации РЦП – включает информацию о плановом и фактическом финансировании программных мероприятий из бюджетов разных уровней;
  
• отчет в текстовой или табличной форме на основании утвержденных региональной целевой программой целевых показателей, не включающий, однако, пороговых значений целевых показателей. То есть используются определенные показатели для иллюстрации положительных тенденций в системе образования, но, пороговые значения этих показателей, которые планируется достичь по результатам реализации программы, не заданы;
  
• отчет в табличной форме о достижении запланированных пороговых значений целевых показателей.
  

Отчеты о реализации региональных целевых программ в большинстве своем позволяют увидеть степень «профинансированности» запланированных мероприятий, выполнение этих мероприятий, некоторые тенденции в сфере образования, описанные в соответствии с выбранными целевыми показателями. Однако такие отчеты не могут служить информационной базой для принятия дальнейших управленческих решений.

Таким образом, существующие подходы к разработке и реализации региональных целевых программ не могут в полной мере соответствовать тем задачам административной реформы, которые закладывались при усилении роли целевых показателей в отчетности органов власти за развитие подведомственных сфер. Существующие системы целевых показателей реализации региональных целевых программ не позволяют оценивать системные эффекты и не дают аналитической базы для осмысления степени достижения целей и степени воздействия политико-админист­ра­тив­ных мероприятий на результаты прогресса в социальной сфере.


НЕЭФФЕКТИВНОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНЫХ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ В СФЕРЕ ОБЩЕГО ОБРАЗОВАНИЯ: ЦЕЛЕВЫЕ ЗНАЧЕНИЯ И СПОСОБЫ ОЦЕНКИ

Н.Г. Типенко

Вопрос повышения эффективности использования бюджетных средств – один из самых обсуждаемых в последнее время. Особую остроту он приобрел после появления «Методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ»¹ и расчета на ее основе неэффективных расходов в бюджетах регионов. По расчету Минрегионразвития в 2008 г. только по фонду оплаты труда из средств субъектов РФ на общее образование 119,8 млрд р. являются неэффективными, а это около четверти расходов на оплату труда.

Общий принцип расчета неэффективных расходов в методике: сравнение фактической численности учителей (числа классов) с нормативной численностью (числом классов) и умножение числа «избыточных» учителей (классов) на размер средней заработной платы учителей (или стоимость содержания одного класса).

В соответствии с методикой при расчете объема неэффективных расходов в разделе «Образование» используются два показателя: число учащихся на учителя и корректирующий коэффициент сетевых нормативов для субъектов РФ. В связи с этим основным становится вопрос о нормативной или «целевой» численности учителей или нормативном числе классов. В качестве целевой нормы методикой предлагается 15 учащихся на 1 учителя.

Минрегионразвития, которое реализует работу по оценке эффективности, уже при оценке итогов 2008 г. применяло это соотношение в качестве целевого. Именно опираясь на этот целевой показатель, рассчитывали неэффективные расходы по субъектам РФ за 2008 г. Результат оценки – для большинства регионов «неэффективные расходы» составляют от четверти до половины бюджетных расходов на общее образование.

Такой результат неудивителен, так как фактическое значение этого показателя в среднем по РФ 10 учащихся на учителя, т. е. ниже на одну треть. Разброс значений от 6,6 (Республика Алтай) до 13,8 (Чеченская Республика) учащихся на учителя. (г. Москва – 10,6, г. Санкт-Петербург – 10,7, Тюменская обл. –13,5).

По факту 2008 г. ни один регион не имел значения этого показателя равным числу 15, которое задано как целевое. Не принимался во внимание тот факт, что значительная часть детей обучается на селе при более низкой нормативной наполняемости классов. Речь идет даже не об учете малокомплектных школ, а об учете особенностей расселения через прямой учет городских и сельских детей.

Вместо этого при оценке эффективности использования кадровых ресурсов методикой вводится расчетный коэффициент, который должен частично учесть региональную специфику, в частности особенность расселения (доля населения, живущего в мелких населенных пунктах), через так называемый корректирующий коэффициент сетевых нормативов (п. 34 методики) – это преобразованный коэффициент расселения, умноженный на преобразованный коэффициент транспортной доступности.
И коэффициент расселения, и коэффициент транспортной доступности – величины, используемые Минфином РФ при расчете индекса бюджетных расходов регионов для определения трансфертов выравнивания субъектам Федерации, которые учитывают дисперсность расселения и протяженность дорог в субъектах.

Для оценки неэффективности кадровых ресурсов нет других механизмов учета сельского населения, кроме корректирующего коэффициента сетевых нормативов, который должен учесть все особенности региональной сети и снизить целевое число учащихся на учителя.

Существуют определенные претензии к способу «преобразования» данных коэффициентов и сомнения по поводу того, что они в полной мере способны учесть тот факт, что часть школ расположена в сельской местности и норма наполняемости в городских и сельских школах различна. По нашим расчетам при таком подходе в более выгодном положении оказываются регионы, где практически нет детей, обучающихся на селе, например, Мурманская обл., где 7% сельских школьников, Магаданская обл. – 5%.

При таком способе расчета регионы с большой долей сельского населения заведомо попадают в лидеры по неэффективности, так как предложенный коэффициент не учитывает особенности распределения школьников на городских и сельских, и то, что для сельских школ разрешена наполняемость на 44% ниже, чем для городских.

Методикой вводится следующий порядок расчета. В соответствии с п. 34 коэффициент сетевых нормативов применяется только в случае, если коэффициент транспортной доступности у региона не равен нулю. Таких регионов 36. Для остальных регионов коэффициент сетевых нормативов отсутствует, что означает, что особенность расселения не учитывается. Таким образом, учет особенности регионов, доли сельских учащихся, пусть не напрямую, а через коэффициент сетевых нормативов осуществляется только для части субъектов.

Это более чем странно, так как коэффициент расселения применяется Минфином РФ для расчета индекса бюджетных расходов региона. При этом Минфин РФ использует коэффициент расселения вне зависимости от того, есть или нет коэффициент транспортной доступности. А в рассматриваемой методике коэффициент расселения учитывается только у части регионов.

Применение же коэффициента сетевых нормативов для всех регионов могло бы сильно изменить показатели «неэффективности». В первую очередь это касается регионов с большой долей сельских учащихся.

Согласно методике (п. 22) объем неэффективных расходов на управление кадровыми ресурсами педагогического персонала (учителя) определяется по формуле:

= (Учф – Чу / Уц x Кс) x (ЗПу x (1 + ЕСН) x 12 мес.) / 1000,

где Уц – целевое значение числа учеников, приходящихся на 1 учителя (15 человек); Учф – общая численность учителей в государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждениях субъекта Российской Федерации (человек); Чу – численность учеников в субъекте Российской Федерации (человек);
ЗПу – среднемесячная номинальная начисленная заработная плата учителя в субъекте Российской Федерации (рублей); ЕСН – единый социальный налог (единиц); Кс – корректирующий коэффициент сетевых нормативов, определяемый в соответствии с п. 34 настоящей методики (единиц).

Как следует из формулы, корректирующий коэффициент Кс применен к первой скобке (число «избыточных учителей») и корректирует вычитаемое, т. е. ту часть, в которой определяется «нормативная численность учителей», с учетом целевого соотношения: 15 учеников на 1 учителя.

Чу / Уц x Кс.

Так как Уц = 15 человек, то если Кс больше единицы, то он должен снизить «целевое» число учащихся, приходящихся на
1 учителя.

Для некоторых регионов это снижение существенное. Так, для Архангельской обл. Кс =1,2 и «целевое соотношение» 12,48. Для Тюменской обл. Кс = 1,13 и «целевое соотношение» 13,23.

Снижение «целевого значения» числа учащихся на учителя только при распространении на все регионы коэффициента сетевых нормативов приведет к уменьшению до 30% этого значения в Псковской обл., до 20% в Тверской, Новгородской и др., что скажется на величине «неэффективных» расходов в этих субъектах (приложение 2).

Приведем пример. В Республике Башкортостан и Оренбургской обл. доля сельских школьников 47%. Коэффициент транспортной доступности отсутствует, т. е. согласно методике Кс отсутствует. При его учете Кс равнялся бы 1,16 и 1,12 соответственно, так как для этих регионов есть коэффициент расселения. «Целевое соотношение» числа учащихся на учителя становится 2,9 для Республики Башкортостан и 13,43 для Оренбургской обл. вместо 15 учащихся. В данном случае отказ от учета коэффициента расселения для части регионов привел к завышению «неэффективных расходов» по этим регионам на 26%.

Очевидно, что было бы более правильным корректирующий коэффициент сетевых нормативов применять ко всем регионам, имеющим ненулевой коэффициент расселения. Если рассматривать это допущение, то средний по России корректирующий коэффициент равен 1,118, т. е. среднее целевое значение числа учеников, приходящихся на 1 учителя с учетом коэффициента в среднем по РФ снижается с 15 до 13,42 (15/ 1,118).

Это «целевое» значение значительно больше приближено к действительности, чем 15 учащихся на 1 учителя. Хотя из регионов только Чеченская Республика имеет показатель выше этой нормы (13,54). Даже в Тюменской обл. – лидере реформ – число учащихся на учителя ниже «нормы» – 13,23. В других регионах, вполне успешно проводящих реформы, следующие показатели: Краснодарский край – 13,22; Калининградская обл. – 12,71; Кемеровская обл. – 12,45; Самарская обл. – 12,34. Все остальные регионы имеют значения существенно ниже.

Для субъектов РФ крайне важно, чтобы в качестве «целевого» применялось именно скорректированное на коэффициент сетевых нормативов значение. Несмотря на то, что субъект имеет право самостоятельно устанавливать целевые значения по соотношению учитель/учащийся для своих муниципалитетов (Распоряжение правительства № 1313), субъекты своими документами требуют от муниципалитетов выполнения нормы в 15 учеников на 1 учителя, невзирая на особенности муниципального образования и не делая различий между городом и селом, что может привести к неоправданному сокращению числа учителей.

Теперь подойдем к вопросу «целевого соотношения» с другой стороны. Очевидно, что борьба за повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти не должна приводить к нарушению действующих норм и нормативов. Возникает вопрос, насколько обосновано соотношение учитель/учащийся в размере 1 к 15, заданное в качестве целевого, исходя из норм действующего законодательства и особенностей учебного процесса.

В связи с тем, что обоснование заявленной в методике нормы отсутствует, мы произвели расчет «целевого значения числа учащихся на 1 учителя», исходя из норм нагрузки на педагога, учебной программы (часы обучения по ступеням), нормативной наполняемости классов (25 человек для города и 14 – для села) в соответствии с Типовым положением об общеобразовательном учреждении (Постановление Правительства № 196).

При расчетах необходимо было учитывать также то, что часть детей обучается в коррекционных классах, имеющих более низкую норму наполняемости (9–12 человек). Доля учащихся в классах коррекции около 3%, но в связи с более низкой наполняемостью необходим учет и этой категории учащихся.

При этом в расчете не учитывались малочисленные или малокомплектные школы, существующие на вполне законных основаниях и финансируемые по нормативам, не зависящим от числа учащихся в классах (Закон № 122-ФЗ). Учет этой категории школ не производился нами в связи с тем, что отсутствуют нормы по доле детей, обучающихся в таких школах и в ходе реформ их доля должна снижаться.

В табл. 1 представлен расчет числа учащихся, приходящихся на ставку педагога в городе и на селе с учетом часов по Базисному учебному плану (БУП), нормативной наполняемости классов, нормы нагрузки на ставку (п. 1 табл. 1). Кроме того, учебные планы предполагают деление классов на группы и разную наполняемость по ступеням обучения (п. 2 и 3 табл. 1). Также проведен учет того, что часть детей обучается в коррекционных классах
(п. 4 табл. 1). Итоговое значение рассчитано как произведение строк 2, 3 и 4, так как факторы используются совместно.

Таблица 1