С. П. Сазонов, доктор экономических наук, профессор, академик раен, засл экономист России, рук. Управления Федерального казначейства

Вид материала

Документы

Содержание 2.2. Формы, модели и источники финансирования образования в условиях государственного и частного партнерства Таблица 2.2.1 Тенденция сокращения государственного финансирования образования Таблица 2.2.2 Выгоды от образования

Подобный материал:

• Т. А. Сапожникова мировая экономика курс лекций, 2093.98kb.
• «Слова о Полку Игореве», 3567.27kb.
• Ответственность начальника за неправомерное применение оружия, 157.3kb.
• Методические указания по выполнению контрольной работы Для самостоятельной работы, 269.15kb.
• Методические указания по выполнению контрольной работы Для самостоятельной работы, 311.19kb.
• Методические указания по выполнению контрольной работы Для самостоятельной работы, 313.2kb.
• Всероссийская научная школа Модернизация и экономическая безопасность России Москва,, 120.72kb.
• Всероссийская научная школа Модернизация и экономическая безопасность России Москва,, 120.92kb.
• Р. М. Шафиев, доктор экономических наук, академик раен, советник государственной гражданской, 483.44kb.
• -, 156.49kb.

2.2. Формы, модели и источники финансирования образования в условиях государственного и частного партнерства

Вопросы создания гибкой современной системы финансирования за последние десять лет приобрели для российского образования характер острейшей проблемы. В настоящее время вопросы совершенствования финансирования следует рассматривать не с позиций «замкнутой на себя» системы профессионального образования, не в ее изолированности от общества и конкретных социумов, а в логике ее активного взаимодействия с большим, средним и малым бизнесом, ее активной позиции на рынках труда и образовательных услуг, т.е. в логике развивающегося взаимовыгодного заинтересованного партнерского сотрудничества образования и работодателей.

Идея социально-частного партнерства, в русле которой предстоит строить новые типы взаимоотношений учреждений профессионального образования и экономики, нашла своих сторонников и в образовательной, и в предпринимательской среде.

Эта новая форма отношений имеет в настоящее время ограниченную сферу применения и не должна рассматриваться как способ замещения государства в финансировании образования. В рамках конкретных социумов образование и рынок должны существовать во взаимодействии.

При отыскании меры сбалансированной ответственности государства в финансировании образования и частного сектора целесообразно учитывать следующие факторы:

• в высоком качестве человеческих ресурсов государство призвано видеть свой главный интерес;
  
• образование (и профессиональное также) является не только личным, но и общественным благом;
  
• качество профессионального образования во многом зависит от наличия вакантных мест для выпускников на рынках труда, достижения тесной связи между обучением и занятостью;
  
• в условиях рыночных сбоев характерных для современной экономической ситуации в России ответственность государства за финансирование профессионального образования возрастает;
  
• при необходимости реализации через систему профессионального образования актуальных для государства программ, направленных на получение социальных выгод, государство производит их финансирование (например, стимулирование приобретения навыков, необходимых для формирования новых производств и отраслей, преодоление дефицита в стратегически важных для страны знаниях, навыках, умениях и компетенциях, в условиях осуществления политики, подрывающей готовность и возможность частного сектора или граждан вкладывать деньги в образование, в ситуации рассогласованности уровней зарплаты и производительности труда и т.п.).
  

Социальные, образовательные, культурные, экономические и технологические стратегические направления в отдельных государствах, в их сообществах и во всем мире служат индикаторами направления развития государственных устройств в будущем.

Культура социального диалога профессионального образования и разнообразных экономических и социальных агентов выступает, начиная с 60-х–70-х годов ушедшего столетия, одной из конструктивных форм достижения социального согласия, фактором ускоренного развития самой системы образования. Это позволяет профессиональному образованию повышать уровень его соответствия разносубъектным интересам: государства, общества, обучающихся и их родителей, работодателей, профессиональных сообществ.

Образование является основным фактором для изменения сильного национально ориентированного общества в общество, более открытое внешнему миру и ориентированное на новые технологии и знания.

Образование также способствует совершенствованию деятельности учебных заведений и центров подготовки с целью максимально быстрой адаптации выпускников в условиях быстро меняющихся требований современного общества.

Новые модели и стратегические направления финансирования доступного для всех образования в условиях капиталистического или посткапиталистического общества основаны на теории системы, при которой положение человека в обществе определяется его способностями и призваны решить следующие задачи:

• развитие единой (целостной) системы образования посредством введения нового вида отчетности с помощью элементов, диктуемых рынком;
  
• усиление политики для поддержки потребностей экономики через введение элементов рыночной экономики в так называемый квазиобразовательный рынок;
  
• поддержка политики нового социального и профессионального расслоения различных общественных групп через образование для удовлетворения потребностей общества в знании и улучшения условий основного направления трудового процесса в пользу демократичного и гуманного общества, определяемого интересами как работодателя, так и работника;
  
• связь формальной системы обучения в учебных заведениях с требованиями и возможностями обучения на протяжении всей жизни, организуемого на предприятиях, а также с расширившимися возможностями, предоставляемыми неформальным и модульным обучением, обучением в кредит на предприятиях через снижение затрат на первый, второй и третий уровни формального (базового) образования;
  
• привлечение учебных заведений к выработке политики по улучшению социального баланса между различными общественными группами и классами в цивилизованном обществе для обеспечения большей социальной согласованности.
  

Эти реформы будут изменять общественную систему образования с помощью новых форм финансирования образования, что означает изменение сильной государственно ориентированной системы финансирования, определившейся еще в XIX в. в европейских странах, в пользу смешанной системы государственного и негосударственного финансирования, осуществляемого как поставщиками образовательного продукта, так и пользователями. Сюда входят изменения моделей финансирования образования, в особенности их реконструкции в пользу объединенной государственной и финансовой ответственности за предоставление государственного и негосударственного образования в постоянно меняющихся условиях. Политика финансирования становится решающим элементом управления образованием через использование внутренних инструментов рынка.

Новая система финансирования образования представляется основной составляющей гибкой, динамичной и ориентированной на индивидуумов системы образования, тесно связанной с новыми рыночными инициативами и открывающей возможности для получения образования на протяжении всей жизни.

Рассмотрим различные модели и направления финансирования образования. В рамках обязательного образования модели финансирования рассматриваются как статьи законодательных и нормативных актов в области образования, определяющих образование как бесплатное в каждом государстве. В этом случае наиболее часто используются модели финансирования, основанные на пересмотре соотношения между расходами и доходами внутри учебного заведения. В дошкольном, после-среднем и высшем образовании влияние на образование инструментов рынка, которые управляют учебным заведением в условиях рыночной экономики, включает в себя конкуренцию и осуществляется напрямую.

Основное направление новых моделей финансирования образования в разных странах, хотя все они определяются различными стратегиями, заключается в совместном финансировании образования со стороны государства, частных организаций, семей, самих обучаемых, спонсоров, донорских и благотворительных организаций при участии некоммерческих структур.

Все эти модели отдают предпочтение системе финансирования, повышающей эффективность гибкой, динамичной и направленной на результат системы открытого обучения, поскольку она основана на высокой степени измеримости результатов обучения и учебных заведений, что также является руководящим принципом общества знания. При реализации такой политики основной бюджет на развитие образования в западноевропейских странах складывается из государственного и местного бюджетов. Сегодня только небольшая часть бюджета поступает из разных частных структур, но во всех странах за последние десять лет наблюдается устойчивая тенденция к увеличению этой доли бюджета. В этой области формируется большой опыт и активная деятельность.

В развитых странах используются три основные модели финансирования образования, которые встречаются чаще всего в смешанном виде.

1. Модель финансирования образования, ориентированная на свободный рынок.

Разные формы этой модели используются, в основном, в некоторых государствах континентальной Европы и на островах. Эта модель побуждает государственные и частные учебные заведения соответствовать способам финансирования, принятым на рынке. Модель предполагает повышение качества учебы студентов, рост прибыли учебного заведения и приведение «рвения к образованию» в соответствие с финансовыми издержками на образование со стороны государства и отдельных лиц согласно потребностям в рабочих местах и стабильности общества. Неолиберализм в финансировании образования ищет новые пути привлечения средств финансирования государственного и частного образования со стороны отдельных лиц. В этой модели используется принцип отчетности в управлении образованием в целом и отдельными учебными заведениями, в частности, для непосредственного внедрения рыночной экономики, регулирующей жизнь всего общества, в сферу образования. Также используется новое понимание образовательного учреждения. Учебное заведение представляется децентрализованным автономным производством, производителем образовательных услуг, действующим на рынке так же, как и предприятие. В качестве производителя образовательных услуг в условиях рынка, учебное заведение должно само нести ответственность за продажу образовательного и прочего продукта и функционировать на открытом рынке для всех видов продукции. Автономные учебные заведения сами несут ответственность за свои действия на рынке в условиях конкурентной борьбы и за продажу своего образовательного продукта пользователям с максимальной прибылью. Это означает продажу образовательного продукта обучаемым, предприятиям, а также тем пользователям, которые хотят продолжить свое формальное образование на следующем уровне. Данные модели финансирования поддерживают политику повышения юридической независимости учебных заведений от государства.

Их сторонники поддерживают передачу разных форм государственного, регионального и муниципального бюджетов учебным заведениям под их ответственность. Эта политика нацелена на возрастание ответственности учебных заведении за статьи расходов и сопровождается строгим контролем со стороны властных структур. Неолиберальная политика финансирования отдает предпочтение принципиальному сокращению расходов на образование со стороны государства и передаче образования во власть рыночных сил. Это предполагает сокращение роли государства в образовании и его невмешательство в принятие решений учебными заведениями. Образовательная деятельность в учебных заведениях должна реализовываться с учетом текущих потребностей экономики, повышения эффективности выполнения образовательных задач посредством более строгого отбора учащихся с помощью финансовых рычагов. Такая политика финансирования включает в себя также изменение системы оплаты преподавателей по результатам и практику вознаграждения работников предприятий, особо проявивших себя в подготовке обучаемых.

Однако в настоящее время сторонники неолиберализма в Европе, Америке, Австралии и Новой Зеландии отдают предпочтение политической стратегии общей ответственности и долевому финансированию образования со стороны государства, регионов, общин, предприятий, деловых организаций, благотворительных организаций и частных лиц.

Также следует учитывать, что неолиберальные модели финансирования выбирают политику равных возможностей для каждого успевающего обучаемого, входящего в рынок труда на свой страх и риск и несущего временные и финансовые затраты на индивидуальное обучение. Идеология неолиберализма заключается в развитии общества и индивидуумов посредством разнокачественного образования как главного фактора для усовершенствования учебной деятельности и сокращения времени на обучение. Бесплатным будет только базовое образование, обязательное для всех, а также обучение в той или иной степени наиболее одаренных и способных. Здесь доминирует модель финансирования учебных заведений для одаренных студентов, а также финансирование обучения государственных стипендиатов, или получающих именные стипендии от государственных или частных учебных заведений. Неолиберальные модели финансирования ориентированы на результаты, а не затраты (вложения). Основное требование – это открытие возможности свободного выбора студентами и их родителями государственного или негосударственного учебного заведения без каких-либо ограничений со стороны государства. Такая теория и практика неолиберализма основана на теоретических работах американца М. Фридмана, австрийца Ф.А. фон Хайека, американцев Ф. Чабба и Т.М. Моэ. В области политики эти теории применялись президентами США Рональдом Рейганом и Джорджем Бушем и их гос. секретарями по вопросам образования (Беннет и Александер). В Великобритании эту политику в области образования выбрали Маргарет Тэтчер и ее последователь Джон Мэйджор. В свете этих идей на национальном уровне деятельность учебных заведений в большой степени определяется финансированием.

2. Модель финансирования образования, ориентированная на общественный рынок.

Последователи этого вида финансирования образования в большей степени заинтересованы в стратегии, продвигающей индивидуума и стимулирующей активное успешное обучение в течение определенного периода времени. Эта система финансирования, выбранная современными социал-демократическими партиями Западной Европы, характеризуется равновесием между личной ответственностью обучаемого и активной помощью государственных и в большей мере, негосударственных учебных заведений индивидуумам в их учебе и построении карьеры. Теоретической базой является концепция, так называемого, «гуманного капитализма» и активного государства. Финансовые средства используются для увеличения эффективности общественных (государственных) учебных заведений с целью удовлетворения потребностей реального трудового процесса, повышения социального равенства возможностей для всех посредством консолидации активных политических сил, приемлющих реформирование современного общества. Эта модель рекомендует также сокращение государственного финансирования образования и отдает предпочтение повышению вложений индивидуумов в получение образования, принимая во внимание возможности социальной системы. Модель открыта для частичной приватизации системы образования и для заключения субдоговоров на выполнение работ с внешними фирмами, особенно иностранными. Финансирование образования должно осуществляться через усиление ориентации образовательного продукта, производимого учебными заведениями, на потребителя и через поддержку политики привлечения всех частных потребителей к финансированию учебных заведений. Она также открыта для совместного управления деятельностью учебных заведений всеми заинтересованными участниками, исходя из основного принципа социальной демократической концепции образования нового среднего класса. Приверженцы образования для средних слоев общества, предпочитают модели финансирования учебных заведений на основании партнерских отношений между государственным и частным секторами (спонсорство, сбережения для образовательных ваучеров и предоставление учебным заведениям ответственности за их бюджет), однако эта система нацелена на стимулирование деятельности учебных заведений и обучаемых. Финансирование должно поддерживать политику, гарантирующую равные возможности для всех при вхождении в систему образования, но не результаты. Оно поощряет элитное образование в общеобразовательных и профессиональных учебных заведениях, использование образования для инноваций в экономике, сотрудничество с предприятиями, ориентирующимися на будущее, содействие развитию образования на протяжении всей жизни, позволяющего сократить издержки на формальное образование в системе учебных заведений.

Экономические теории, подготавливающие новое технологическое развитие, оказывает влияние на социально-демократическое теоретическое мышление и на новые идеи общественного развития. Школа в этом контексте рассматривается как структура, способствующая снижению социальных конфликтов. Финансирование учебной деятельности призвано удовлетворить социальные, технологические и экономические требования.

Большое влияние на стратегическое мышление в области новых моделей финансирования образования оказали американец Джозеф Шумпетер, русский экономист Николай Кондратьев, англичанин Дж. Гидденс и немцы У. Ромбах и X. Майер.

3. Антирыночная модель социального финансирования образования,
ориентированная на альтернативное интегрированное общество.

Сущность данной модели заключается в том, что для дальнейшего развития благосостояния государства, оно должно взять на себя всю ответственность за финансирование образования. Такая стратегия определяется политикой повышения расходов государства на образование в соответствии с направлением, так называемых, «длинных волн» в образовании и наряду с изменением социальных, технологических и культурных условий. Государство должно увеличить налогообложение крупной собственности. Образование обязано развивать индивидуумов во всесторонне развитых граждан и должно являться заботой всего общества и быть свободным от доминирующего влияния большого бизнеса.

Финансирование призвано содействовать процессу децентрализации через усиление влияния образовательных сообществ и повышение демократии в принятии решений по вопросам образования на местах и в регионах. Государство обязано увеличить расходы на потребности рынка труда и продвигать общественный сектор занятости в связи с проведением политики систематического дополнительного образования. Финансирование образования служит потребностям индивидуума и интересам демократического гражданского общества. Финансирование активно способствует повышению качества учебной деятельности студентов и делает акцент на измерение результатов деятельности на основании моделей внутренней и внешней оценки. Оно должно способствовать проведению политики развития культуры «обратной связи» по оценке деятельности. Основной аспект изменения политики финансирования образования заключается не только в равенстве начальных возможностей, но также и результатов. Новыми источниками финансирования могут стать налоги с предприятий и других организаций, не готовых к обучению специалистов. Эти новые модели финансирования предлагают увеличение преподавательского состава, сокращение рабочего времени персонала учебных заведений, повышение заработной платы преподавателей и сотрудников учебных заведений. Сегодня эти предложения на рынке не действуют. Поэтому разрабатываются модели, альтернативные этим, для установления более тесной связи с основными постулатами второй модели. Теоретическую базу для этого направления исследуют Европейский исследовательский институт профсоюзов Европы, находящийся в Брюсселе, специальный Совет исследовательского института профсоюзов Германии и Исследовательский центр профсоюзов работников образования Германии во Франкфурте.

Сущность всех рассмотренных моделей заключается в том, что человеческие ресурсы являются важнейшим источником благосостояния любой нации. Капитал и природные ресурсы все в большей степени рассматриваются как пассивные факторы современных форм производства и обслуживания, и только капитал в виде человеческих ресурсов не имеет ограничений. Чем лучше обучены (подготовлены) люди, тем большую ценность они представляют для общества в целом и для себя. Однако сторонники теории человеческого капитала не находят согласия в вопросе оптимальной (наилучшей) стратегии для развития производительных сил. Естественно, что приверженцы этих трех моделей ищут теоретические и практические пути решения этого вопроса, главным образом, в социальном диалоге, нацеленном на постоянное сотрудничество.

Классический неолиберальный рынок определяет модели финансирования образования, и в последние десять лет эти модели находят практическое применение в основном за пределами континентальной Европы. Эти модели нашли сторонников в США, Англии, Шотландии, Австралии, Новой Зеландии, Южной Африке, а также в Нидерландах, Испании, Швеции и некоторых странах Восточной Европы.

Важными элементами повышения доступности образования выступают:

• введение системы образовательных ваучеров;
  
• развитие учебных заведений, предоставляющих специальные гранты;
  
• приватизация современных учебных заведений, в особенности, обеспечивающих дистанционное обучение, предоставляемое платным телевидением;
  
• расширение возможностей индивидуума оплачивать обучение в кредит или поэтапно (по модулям);
  
• оплата обучения современным специальностям по конкретным запросам; оплата индивидуумами специальной подготовки с использованием современных «ноу-хау» предприятий посредством производственной деятельности;
  
• перенос завершающего этапа обучения из традиционного учебного заведения непосредственно на предприятие, реализующее принцип «образования на протяжении всей жизни»;
  
• повышение значимости обучения на предприятиях посредством финансирования таких инициатив государством совместно с пользователями.
  

Модель финансирования, ориентированная на социальный рынок, напротив, проводит политику предоставления каждому обучаемому возможности для успешного вступления в процесс обучения (стартовая возможность) и, при необходимости, повторной возможности для тех, кто получает образование, финансируемое государством (равные возможности для всех, но не равные результаты).

Альтернативная антирыночная модель финансирования образования основана на финансировании равных возможностей и равных результатов для всех.

Модель, доминирующая в странах Западной Европы, основана на теоретической идеологии новых рабочих партий, поскольку именно они являются определяющей силой в Европейском Союзе и входящих в него государствах.

Новые механизмы государственного финансирования образования формируются в условиях сокращения государственного финансирования образования и развития рыночных отношений в сфере образования.

Можно выделить два основных направления изменения механизмов государственного финансирования образования в условиях развития рынков образовательных продуктов и услуг:

• формирование квази-рынков в государственном секторе образования;
  
• развитие контрактации в сфере образования.
  

По-нашему мнению, эти изменения и развитие образовательного рынка в целом лишь тогда приводят к значительному положительному эффекту, когда соблюдаются следующие условия:

1. Должна существовать реальная конкуренция между потенциальными поставщиками образовательных услуг. Если конкуренция отсутствует, то разделение покупателя и поставщика образовательных услуг обычно сводится к формальности. Заключение контракта с монополистом, у которого нет достаточных стимулов к поиску эффективных путей оказания образовательных услуг, может приводить к неэффективному использованию общественных средств.

2. Важным условием развития образовательного рынка, эффективного использования отношений контрактного типа является способность фиксировать при заключении договоров требования к качеству образовательных услуг, а не только к их объемным характеристикам. Поскольку, если учебное заведение может формально выполнить контракт без учета качественной стороны образовательных услуг, то почти наверняка их качество будет ухудшаться по сравнению с ситуацией, когда образовательные услуги оказываются под прямым административным контролем государственного органа управления.

Государство может осуществлять финансирование высшего образования либо вкладывая средства в различные факторы производства образовательных услуг, либо финансируя конкретные учебные заведения, либо оказывая финансовую поддержку непосредственно обучающимся - конечным потребителям образовательных услуг.

При этом государство может осуществлять как прямое так и косвенное финансирование. Изменение роли государства в сфере образования приводит к изменениям механизмов государственного финансирования образования. Так, в России формируются новые механизмы установления госзаказов на подготовку специалистов; механизмы стимулирования увеличения расходов на образование в бюджетах субъектов РФ путем выделения и целевого использования средств на образовательные субвенции в рамках трансфертов регионам; конкурсные, конкурентные механизмы распределения госзаказов между образовательными учреждениями; механизмы дополнения источников финансирования образовательного учреждения средствами, полученными от доходного использования его основных фондов, находящихся в государственной собственности или собственности муниципалитета; новые механизмы финансовой поддержки студентов; механизмы налоговых льгот, стимулирующих инвестиции в сферу образования, а также льготных кредитов и страхования.

В последнее время во многих странах государство заменяет подход, ориентированный на предоставление средств вузу, подходом, при котором больше внимания уделяется непосредственной поддержке студентов. При этом вузы продолжают получать средства от государства, но косвенным образом. Кроме того, у вузов сохраняется возможность получения прямого финансирования от государства.

Такой путь государственного финансирования вузов ведет к конкуренции между ними за привлечение студентов, большей избирательности в государственном финансировании образования. Сейчас во многих странах, особенно европейских, где пока превалирует финансирование непосредственно вузов государством, все больше исследуются возможности выделения государственных средств на образование через студентов. Такой механизм государственного финансирования образования перспективен и для России.

Можно выделить два вида финансовой помощи государства студентам:

• прямая финансовая помощь в виде оплаты образования (стипендии, гранты);
  
• косвенная помощь путем предоставления ссуд на обучение, субсидирования целого ряда услуг, оказываемых студентам.
  

В последние годы во многих странах доля ссуд в финансовой помощи студенту увеличилась, поскольку государства все больше ориентируются на студенческое самофинансирование.

Один из важных косвенных механизмов государственного финансирования образования – это система налоговых льгот, а также льготных кредитов и страхования.

Квази-рынки в государственном секторе образования формируются на основе разделения покупателя и поставщика образовательных услуг.

Государственные органы управления образованием многих стран перестают непосредственно руководить работой государственных учебных заведений, все активнее выступая вместо этого в роли заказчика и потребителя образовательных услуг. При этом учебные заведения не переходят в частную собственность, но приобретают административную самостоятельность, автономию.

Если в условиях административной подчиненности учебных заведений государственные органы управления воздействовали на них главным образом с помощью директив, то в условиях квази-рынка определяющее значение имеет заключение договора (контракта), в котором четко должны быть оговорены обязательства и права как учебного заведения, так и его учредителя в лице государственного органа. Эти обязательства обычно предусматривают, что учебное заведение осуществляет подготовку специалистов в соответствии с государственными образовательными стандартами, а государственный орган финансирует эти образовательные услуги, исходя из установленных государством контрольных цифр приема обучающихся и направлений, специальностей, уровней подготовки специалистов.

Таким образом, несмотря на то, что в данном случае и заказчик (покупатель) и поставщик образовательных услуг принадлежат к государственному сектору сферы образования, их интересы в условиях квази-рынка достаточно четко разделены. Государственные органы управления освобождаются от представительства интересов производителей образовательных услуг - учебных заведений. Если в условиях административной подчиненности учебные заведения воспринимались как собственные подразделения органов управления, а поэтому последние имели склонность скрывать недостатки в работе, за которую они отвечают, то в условиях квази-рынка государственные органы управления выступают лишь в роли заказчика (покупателя), но не производителя образовательных услуг, что побуждает их сосредоточиться на защите интересов потребителей образовательных услуг.

Контрактация в сфере образования – это заключение государственными органами управления образованием контрактов (договоров) с негосударственными образовательными организациями на поставку образовательных продуктов и услуг, в которых нуждается общество.

Наем государственными органами негосударственных организаций для оказания образовательных услуг, которые раньше традиционно оказывали учебные заведения государственного сектора – явление относительно новое для большинства стран. Не находящиеся в собственности государства образовательные организации в условиях контрактации берут на себя за плату часть возложенных на государство образовательных функций.

Как и в случае квази-рынков, основная идея контрактации состоит в том, чтобы побудить государственные органы управления образованием сосредоточиться на защите интересов потребителей образовательных услуг, освободив их от представительства интересов поставщиков образовательных услуг и передав функции арбитра рыночным силам.

Требования к качеству образовательных услуг не поддаются однозначному формализованному описанию. Однако существуют, по крайней мере, два пути фиксации и контроля выполнения требований к качеству образовательных услуг.

Первый путь заключается в том, чтобы зафиксировать отдельные факторы и условия предоставления образовательных услуг. Этот путь реализуется посредством развития системы лицензирования, аттестации и аккредитации образовательных учреждений.

Второй путь заключается в том, чтобы вовлечь самих конечных пользователей в оценивание качества образовательных услуг, предоставляемых на контрактной основе. Этот путь, конечно, предполагает, что не только органы государственного управления, но и сами конечные потребители имеют свободу выбора конкурирующих между собой поставщиков образовательных услуг. Ваучеры в сфере образования позволяют реализовать этот путь.

Ваучеры в сфере образования основаны на том, что государственный орган, финансирующий образование, может вместо заключения договоров непосредственно с учебными заведениями предоставлять финансовые поручительства на определенную сумму (ваучеры) обучающимся или их семьям. При этом непосредственно обучающимися осуществляется выбор учебного заведения, которому после этого и выплачивается соответствующая сумма.

В этом случае контракт между государственным органом и поставщиком образовательных услуг, по существу, заменяется системой контрактов, в которой представлены два вида обязательств:

• унифицированные обязательства государства перед обучающимися по возмещению расходов на образование в пределах оговоренных сумм (ваучеры),
  
• обязательства, фиксируемые без прямого участия государства в контрактах между обучающимися и учебными заведениями. Этот второй тип обязательств аналогичен обычным рыночным соглашениям между покупателями и продавцами, в результате, которого реализуется рыночный механизм отбора некачественных услуг. Другими словами, потребители, не удовлетворенные качеством образовательных услуг, предоставляемых определенным учебным заведением, могут обратиться к его конкурентам.
  

Достоинством ваучеров в сфере образования является то, что они позволяют ввести конкуренцию на стороне покупателя. Действительно, когда в роли покупателя образовательных услуг выступает государственный орган, а не отдельные обучающиеся, на образовательном рынке складывается монопсония (отсутствие конкуренции между покупателями), что делает рыночный механизм уязвимым, даже если на стороне поставщиков имеется реальная конкуренция.

Несмотря на достоинства ваучеров в сфере образования, необходимо учитывать и их ограниченность, эффективность только при определенных условиях.

Во-первых, чтобы ваучеры были эффективными, необходимо минимизировать информационную асимметрию на рынке образовательных услуг. Это значит, что информация, необходимая для принятия решения о покупке (продаже) образовательных услуг, не должна находиться в преимущественном распоряжении одной из сторон при заключении контрактов. Из чего следует, что ваучеризация в сфере образования предполагает хорошо отлаженную систему лицензирования, аттестации и аккредитации учебных заведений и широкое информирование населения об их результатах.

Во-вторых, ваучеры могут быть эффективными только в условиях реальной конкуренции между поставщиками образовательных услуг. Действительно, если по каким-то причинам поставщик образовательных услуг является монополистом, то зачастую лучше, если этому монополисту противостоит государственный или муниципальный орган управления образованием, а не разобщенные обладатели ваучеров.

Таким образом, несмотря на то, что ваучерные системы в сфере образования обладают значительным потенциалом повышения качества и разнообразия образовательных услуг, их введение эффективно только при определенных условиях, т.е. их применение имеет ограниченный характер.

Общая для всех стран тенденция к сокращению государственного финансирования образования усиливается в России экономическими проблемами переходного периода.

Таблица 2.2.1

Тенденция сокращения государственного финансирования образования

Государственные затраты на образование в мире
I половина 60-х годов	Возросли вдвое
II половина 60-х годов	Замедление роста (рост около 50 %)
70-е годы	стабилизация
80-е годы	сокращение в большинстве стран
90-е годы	сокращение во всех странах
2000–2005 годы	уровень 90-х годов

Источник: Замулин О.А. Трансформация университетов: российские проблемы и американский опыт финансирования и конкуренции в высшей школе // Высшее образование сегодня. – 2004. – N 10. – C. 28.


Рассмотрим тенденции развития избирательности государственного финансирования.

Государство заменяет подход, ориентированный на предоставление средств учебному заведению, подходом, при котором больше внимания уделяется непосредственной поддержке студентов. То есть происходит постепенное смещение "центра тяжести" с предоставления финансовой помощи учебным заведениям на выделение финансовых средств непосредственно студентам, которые выбирают учебное заведение.

Возрастает роль косвенных методов финансирования по сравнению с прямыми как при поддержке учебных заведений, так и при выделении финансовой помощи непосредственно студентам.

Диверсификация источников финансирования образования определяется особенностями и характером получения выгод от образования.

Расширение источников финансирования проявляется в привлечении в сферу образования разнообразных внебюджетных ресурсов. Основными источниками этих ресурсов становятся такие, как оказание образовательным учреждением платных образовательных и других услуг, а также доходное использование образовательным учреждением находящихся в его распоряжении или собственности материальных и финансовых средств.

В нашей стране в настоящее время в качестве основных видов платных образовательных услуг можно отметить такие, как обучение на подготовительных курсах, обучение с возмещением затрат, платное консультирование по учебным дисциплинам, переподготовка и повышение квалификации специалистов, предоставление второго высшего образования, углубленное изучение отдельных дисциплин вне сетки расписания, дополнительные дисциплины по заявкам студентов за рамками учебного плана, дополнительные занятия с отстающими студентами. Достаточно широкое распространение получили сдача образовательными учреждениями в аренду помещений, оборудования, земельных участков, а также такие платные услуги учебных заведений населению и организациям, как автотранспортные, оздоровительные, рекреационные, телекоммуникационные, аудиторские, экспертные услуги, ремонтные работы, множительные и типографские работы, консалтинг, НИОКР. Все в большей степени используются образовательными учреждениями и такие источники внебюджетных средств, как операции с ценными бумагами, спонсорская помощь и взносы попечительского совета, депозитные вклады, долевое участие в коммерческих проектах с другими организациями и др.

Диверсификация источников финансирования стимулировалась сокращением государственного финансирования образования. Ожидается, что процесс расширения источников финансирования будет продолжаться и в будущем. Наряду с государственными субсидиями в качестве источников финансирования образования все больше используется плата за обучение и другие услуги образовательного учреждения, финансовая поддержка промышленности, коммерческих структур и других представителей частного сектора.

Таблица 2.2.2

Выгоды от образования

	ПРЯМЫЕ (выражаемые в денежной форме)	КОСВЕННЫЕ
ЧЕЛОВЕК	Рост заработной платы	Повышение общей культуры
ПРЕДПРИЯТИЕ	Рост производительности труда	Распространение технологических инноваций, улучшение климата в коллективе и т.п.
ОБЩЕСТВО	Рост вклада в национальный доход	Сокращение преступности, достижение большего социального согласия и т.п.

Источник: Составлено автором.


Выгоды от образования получают и общество в целом, и предприятия, и сами люди в результате своего обучения. Эти выгоды могут быть прямыми, т.е. выраженными в денежной форме, а могут быть косвенными, внешними по отношению к зарплатам. Образование ведет к повышению производительности труда работников, возрастанию их вклада в национальный доход, что отражается в повышении зарплаты - с этим связаны прямые выгоды от образования. Косвенные, внешние выгоды от образования - это повышение общей культуры людей, сокращение преступности, достижение большего социального согласия, распространение технологических инноваций и т.д. Государство в этой ситуации оказывается одним из покупателей этого товара наряду с индивидами, которые получают образование (студентами), предприятиями, различными общественными организациями.

Характер выгод от образования определяет основные источники финансирования образования: частные; корпоративные; государственные.

Следующим механизмом является студенческое самофинансирование, при котором студенты, как основные потребители образовательных услуг, вносят плату за обучение, – развивается в последние годы.

Согласно экспертным оценкам, доходы инновационных образовательных организаций в значительно большей степени, чем традиционных учебных заведений, формируются за счет вносимой платы за обучение.
Правительства многих стран в последние годы способствуют развитию рыночных отношений в этой сфере, в частности, стимулируют платежеспособный спрос на образовательные услуги со стороны их конечных потребителей. Разработка и введение новых схем студенческого самофинансирования, новых механизмов финансовой поддержки студентов - одно из проявлений этого.

Таким образом, можно утверждать, что разработка новых механизмов финансовой поддержки студентов параллельно с расширением оказания вузами платных образовательных услуг - важная стратегическая задача управления образованием в России.

Рассмотрим следующий источник финансирования образования, который осуществляется предприятиями через систему налогообложения (налог на образование), путем прямого финансирования предприятиями учебных заведений, путем финансирования системы обучения сотрудников на рабочем месте.

Участие предприятий в финансировании образования наглядно показывает, что механизм финансирования – это схема ассигнования ресурсов и важный канал двусторонних коммуникаций между предоставляющими финансирование и учебными заведениями. Следует отметить, что налоговое стимулирование инвестиций в сферу образования является важнейшим экономическим механизмом развития современного образования. В нашей стране для налогового стимулирования деятельности образовательных учреждений по привлечению внебюджетных источников финансирования предлагается внести соответствующие изменения в Налоговый кодекс РФ. Так, при определении статуса бюджетной организации снять существующие ограничения по объему внебюджетного финансирования для образовательных учреждений. Предлагается также снять ограничения по налогу на прибыль, полученную от образовательной деятельности, при условии ее реинвестирования в развитие образования. К сожалению, действующая в настоящее время в России налоговая система недостаточно гибкая, она во многом препятствует привлечению дополнительных средств в сферу образования. Поэтому многие специалисты предлагают ввести в Налоговый кодекс РФ раздел об освобождении от налогообложения средств предприятий и организаций, направляемых на финансирование обеспечения образовательной деятельности. Недостаточно стимулируется налоговым законодательством в России и привлечение дополнительных средств через расширение платного обучения. Актуальным является введение дополнительных налоговых льгот, стимулирующих платежеспособный спрос на образовательные услуги.

В концепциях развития сферы образования предлагается увеличить долю не подлежащих налогообложению средств, расходуемых предприятиями и организациями на подготовку, переподготовку и повышение квалификации персонала; при исчислении налога на прибыль предприятий и организаций включать расходы на подготовку и переподготовку кадров на договорной основе с образовательными учреждениями, имеющими государственную аккредитацию в России, в затраты на производство товаров (работ, услуг). Предлагается также ввести дополнительные налоговые льготы для физических лиц, инвестирующих средства в образование. Так, при исчислении подоходного налога с физических лиц считается целесообразным уменьшать совокупный доход, полученный в налогооблагаемом периоде, на сумму осуществленных за этот период расходов на оплату профессионального образования в аккредитованном образовательном учреждении, а также расходов на формирование накопительных образовательных вкладов или на платежи по специальным видам образовательного страхования.

Таким образом, можно выделить основные направления в изменяющейся системе финансирования образования.

1. Система финансирования образования основанная на внутренней оптимизации. Введение новой децентрализованной модели финансирования сокращает расходы на образование и выравнивает соотношение между затратами учебных заведений и их прибылью при активном участии преподавательского состава учебного заведения, родителей и представителей региональных и муниципальных властей. Модель основана на стратегии внутренней оптимизации соотношения между расходами и прибылью, (например, сокращение преподаваемых предметов; уплотнение контактного учебного времени преподавателей и студентов; увеличение учебного времени начинающих преподавателей и количества студентов в группах; делегирование добровольной деятельности, связанной с учебным процессом, через политику заключения субдоговоров на выполнение работ с внешними коммерческими и некоммерческими организациями, а также через смешанную систему ваучерной и индивидуальной оплаты пользователей, не являющихся студентами учебного заведения; многократное использование помещения и оборудования учебного заведения и т.д.).

2. Система финансирования образования основанная на внешней оптимизации пользователей образовательного продукта. Суть заключается в изменении системы финансирования через большее вовлечение пользователей образовательного продукта в процесс получения образования и квалификации в государственных и частных учебных заведениях. Например, создание различных систем, объединяющих образовательные ваучеры и индивидуальную оплату образовательного продукта; оплата образования чеками; частные образовательные сберегательные банки; система банковских кредитов на образование; финансирование обучения студентов из расчета успеваемости и затраченного времени; заключение субдоговоров с коммерческими и некоммерческими организациями на выполнение отдельных элементов подготовки по учебному плану, особенно в области профессионального обучения.

3. Система финансирования образования основанная на возрастающей ответственности за приватизацию общественного образования. Это означает развитие новых смешанных моделей финансирования частных и государственных учебных заведений, а также разработку стратегических направлений частного управления образованием в целом или отдельными его сторонами через систему партнерства между государственными и частными структурами. Другими формами приватизации государственных учебных заведений могут быть специальные чеки (карты) в дошкольном обучении, развитие новых форм финансовой помощи частным учебным заведениям со стороны государства и местного сообщества (новые элементы дохода от налогов, различные виды налогов и кредитов, объединенное государственное и частное спонсорство, разделение расходов на обучение между государством и предприятиями).

4. Система финансирования образования основанная на новом общественном управлении финансированием. Развитие системы управления внутри учебных заведений, называемое в Германии системой руководства учебными заведениями, является новейшим фактором сокращения расходов учебных заведений. Одновременно эта политика направлена на повышение эффективности деятельности учебных структур через осваиваемые формы финансирования. Центры общественного руководства финансированием деятельности учебных заведений и их развития содействуют реальному сокращению расходов.

Эта политика определяется четырьмя основными элементами: 1. Преобразование учебных заведений в сервисные центры. 2. Функционирование учебных заведений на основании расчета затрат на учебную деятельность. 3. Введение контактного менеджмента. 4. Создание условий для повышения конкурентоспособности учебных заведений как независимых бизнес-структур на общем и образовательном рынках. Сюда входят ответственность за нарушения; совместная разработка стратегии коммерческой деятельности руководителем, преподавателями и всеми членами коллектива учебного заведения на основании учебной программы. Это является основой для успешной деятельности учебного заведения на рынке, развивает здоровую конкуренцию между всеми участниками процесса, как в учебном заведении, так и вне его, влияющую не только на продажу образовательного продукта, но и на развитие предпринимательского мышления по всем категориям требований рынка.

5. Система финансирования образования основанная на увеличении объема выделенных ассигнований за счет пересмотра государственного бюджета в интересах образования.

6. Система финансирования образования основанная на финансировании образования для особо одаренных и лиц с проблемами. Возрастающая роль образования как фактора формирования будущей личности оказала также большое влияние на модели финансирования учебного процесса двух групп студентов. Речь идет о стратегии финансирования особо одаренных студентов и лиц с проблемами (имеются в виду, в первую очередь, лица с нормальным интеллектом и физическими недостатками, а во вторую - лица с недостаточным умственным развитием).

7. Система финансирования образования основанная на финансировании образования некоммерческими структурами. Деятельность некоммерческих организаций, функционирующих между рынком и государством, не нацелена на получение прибыли. В основном, поддержку этим организациям оказывают государство, сообщества и организации преподавателей и родителей. Доминирующей является смешанная система финансирования образования (государство, сообщества, родители и спонсоры; деятельность концентрируется, в основном, на местах и в регионах). Эти организации могут снизить расходы на образование, привлекая непрофессиональных преподавателей, как правило, из числа родителей обучаемых, принадлежащих к среднему классу и имеющих хорошее образование, студентов и других квалифицированных членов местного сообщества, которые готовы проводить обучение второй профессии за меньшую оплату, нежели преподаватели.

Таким образом, можно сделать ряд выводов.

1. Существуют различные модели финансирования образования среди которых можно выделить три основные: Модель финансирования образования, ориентированная на свободный рынок, побуждающая государственные и частные учебные заведения соответствовать способам финансирования, принятым на рынке. Модель финансирования, ориентированная на социальный рынок, напротив, проводит политику предоставления каждому обучаемому возможности для успешного вступления в процесс обучения. Альтернативная антирыночная модель финансирования образования основана на финансировании равных возможностей и равных результатов для всех.

2. Государство может осуществлять финансирование высшего образования либо вкладывая средства в различные факторы производства образовательных услуг, либо финансируя конкретные учебные заведения, либо оказывая финансовую поддержку непосредственно обучающимся - конечным потребителям образовательных услуг. Можно выделить два основных направления изменения механизмов государственного финансирования образования в условиях развития рынков образовательных продуктов и услуг: формирование квази-рынков в государственном секторе образования; развитие контрактации в сфере образования. Квази-рынки в государственном секторе образования формируются на основе разделения покупателя и поставщика образовательных услуг, при этом органы управления образованием перестают непосредственно руководить работой государственных учебных заведений, выступая вместо этого в роли заказчика и потребителя образовательных услуг. Контрактация состоит в том, чтобы побудить государственные органы управления образованием сосредоточиться на защите интересов потребителей образовательных услуг, освободив их от представительства интересов поставщиков образовательных услуг и передав их рыночным силам.

3. Основными источниками финансирования образования со стороны государства являются: государственные ваучеры, налоговое стимулирование инвестиций в образование, прямое финансирование образования предприятиями. Можно выделить различные направления в системе финансирования образования, а именно: система финансирования образования основанная на внутренней или внешней оптимизации, на возрастающей ответственности за приватизацию общественного образования, на новом общественном управлении финансированием, на увеличении объема выделенных ассигнований за счет пересмотра государственного бюджета в интересах образования, на финансировании образования для особо одаренных и лиц с проблемами, на финансировании образования некоммерческими структурами.