Geum.ru

Ростов-на-Дону

Вид материалаДокументы

Содержание


Роль решений Европейского Суда по правам человека в обеспечении и защите избирательных прав и свобод.
Подобный материал:
1   2   3
. Однако это не означает, что изначально все споры внутри государства, которые принимает к рассмотрению Суд, должны возникать между подателем жалобы и государственным органом33. Конфликт может возникнуть и между двумя частными компаниями из контракта, заключенного между ними. В том случае, если судебные органы вынесут по данному спору решение и определение, которые нарушают ту или иную норму Конвенции, такой спор может быть передан в Страсбург. Но только теперь уже ответчиком будет выступать не компания - должник, а государство (правительство), так как суд, вынесший несправедливое решение, представляет официальную власть государства. Таким образом, любой спор между любыми лицами может стать причиной разбирательства в Страсбурге — однако, при условии, что данный спор поднимает вопрос нарушения прав, которые гарантированы Конвенцией.

За исполнением решений Суда следит Комитет Министров Совета Европы, и в случае их неисполнения к правительству страны могут быть применены соответствующие санкции. Самая серьезная из них - исключение из Совета Европы. Для государств - членов ЕС данная мера влечет исключение также из ЕС, так как государство, не являющееся членом Совета Европы, не может быть членом названной организации.

На основе решений Суда о нарушении прав, гарантированных Конвенцией, Комитет министров стран - участниц Совета Европы может также посредством принятия соответствующих резолюций и оказания политического давления на государства требовать широкого спектра мер, направленных на исправление и предотвращение повторения допущенных нарушений34: отмены примененного акта, пересмотра судебных решений, проведения реформы законодательства, проведения обучающих программ с сотрудниками правоохранительных органов и населением, а также других действий.

Таким образом, можно утверждать, что работа Европейского Суда по правам человека построена на принципе субсидиарности 35, в соответствии с которым главная роль защиты прав человека, закрепленных в Конвенции о защите прав человека и основных свобод, лежит на национальных властях государств - участников, и, прежде всего, на их судебных органах. Национальные органы могут и должны применять положения Конвенции в своей практике и предоставлять эффективную защиту от их нарушений.

Важным также является вопрос о составе и структуре Суда. Число судей в едином Европейском Суде по правам человека в соответствии с изменениями, внесенными Протоколом № 11, равно числу государств - участников Конвенции 36, то есть числу членов Совета Европы. В состав Суда не должно входить более одного гражданина от одного и того же государства. Членов Европейского Суда по правам человека избирает Парламентская ассамблея большинством голосов из списка лиц, выдвинутых членами Совета Европы 37. При этом каждое государство, являющееся членом Совета Европы выдвигает трех кандидатов, из которых не менее двух должны быть гражданами этого государства. Судьи Европейского Суда по правам человека должны обладать высокими моральными качествами и удовлетворять требованиям, предъявляемым при назначении на высокие судебные должности, или быть правоведами с признанным авторитетом 38. Судьи избираются на шесть лет с правом переизбрания 39. В течение всего срока пребывания в должности они не должны занимать какого-либо поста, несовместимого с их независимостью, беспристрастностью как членов Суда или с требованиями, вытекающими из характера их работы40. Срок полномочий членов Суда истекает по достижении ими 70-летнего возраста 41. Члены Суда занимают свои посты вплоть до замены. После замены они продолжают заниматься теми делами, которые уже находятся на их рассмотрении 42. Член Европейского Суда по правам человека может быть отстранен от должности только в случае, когда остальные члены Суда большинством в две трети голосов принимают решение о том, что данный судья более не соответствует предъявляемым требованиям 43. Европейский Суд по правам человека избирает своего Председателя и одного или двух заместителей Председателя сроком на три года, которые могут быть переизбраны досрочно. Суд также образует палаты, создаваемые на определенный период времени, избирает председателей палат Суда, устанавливает собственные правила процедуры и избирает Секретаря - канцлера и одного или нескольких его заместителей 44.

В организационном плане предусмотрены следующие подразделения Суда: Пленум, Большая палата, палаты и комитеты. Пленум включает в свой состав всех членов Суда и выполняет административные функции. Комитеты (по три судьи) решают вопрос о приемлемости жалоб. Комитет может объявить неприемлемой поданную индивидуальную жалобу или исключить поданную жалобу из списка подлежащих рассмотрению дел, если такое решение может быть принято без дополнительного её изучения. Это решение является окончательным. Споры рассматриваются по существу в палатах и в Большой палате, палаты включают по семь судей. Палата выносит решение о приемлемости жалобы государства и рассматривает дела по существу. В большинстве случаев решения палат по существу являются окончательными. Большая палата состоит из семнадцати судей (в её состав входят Председатель Суда, заместители Председателя Суда, Председатели Палат Суда и другие члены Суда, назначенные в соответствии с Регламентом Суда). Большая палата рассматривает ограниченное число споров: по вопросам, касающимся толкования положений Конвенции или Протоколов к ней, и по межгосударственным и индивидуальным жалобам в случае уступки юрисдикции в пользу Большой Палаты Палатой. Ее решения по спорам являются окончательными во всех случаях. Все постановления и решения Суда должны быть мотивированными. Суд может на любой стадии разбирательства принять решение о прекращении производства по делу в случаях, если: заявитель более не намерен добиваться рассмотрения своей жалобы; или спор урегулирован; или если по любой другой причине, установленной Судом, дальнейшее рассмотрение жалобы является не оправданным.45 Комитет министров по процедуре в соответствии с Протоколом № 11 к Конвенции лишается возможности участвовать в разрешении споров по существу. В системе контроля ему оставлены только наблюдение за исполнением решений Суда, которые носят обязательный характер.

Со вступлением в силу Протокола № 11 к Конвенции на тот момент судья Европейского Суда Марк Фишбах 46 выделял три важных проблемы, с которыми мог столкнуться «обновленный» Суд. Первая проблема — проблема эффективности работы Суда: количество рассматриваемых дел не должно мешать юридическому качеству принимаемых по ним решений. При этом большинство судей, по словам Фишбаха, исходит из приоритета качества над количеством, то есть если слишком большая загруженность не позволит рассматривать все дела в допустимые сроки, то придется делать отбор, отдавая предпочтение наиболее значимым делам и обеспечивая при этом высокое юридическое качество.

Вторая серьёзная проблема, по его мнению, связана с самой процедурой рассмотрения дел, которая должна учитывать новые явления в мире. Само понимание прав человека эволюционирует в соответствии с изменениями в мире. И эти изменения должны соответствующим образом фиксироваться, то есть Конвенция должна быть связана с жизнью, с теми реальными обстоятельствами, которые складываются в ней в конце XX - начале XXI столетий. Судьи должны иметь ясное представление о той реальной жизни, которая протекает на территории их стран. Только тогда они будут способны квалифицированно рассматривать дела в Европейском Суде.

Третья проблема — проблема перехода к такому положению, когда при рассмотрении всех дел будут применяться единые стандарты — независимо от того, идет ли речь о новых членах Европейского Совета, то есть о новых демократиях, или о «старых», традиционных демократиях.

К сожалению, его опасения были обоснованными: Протокол № 11 не смог справиться с основной поставленной перед ним задачей — ускорить прохождение жалоб посредством упразднения Европейской комиссии по правам человека, напротив, количество жалоб стало возрастать. В других выделенных им областях также явных изменений не произошло. Поэтому Комитет министров Совета Европы 7 февраля 2001 года учредил Группу по оценке возможных мер по обеспечению эффективности Европейского Суда по правам человека, результатом работы которой стал доклад47. Наибольший интерес представляет часть доклада, содержащая изменения, которые предлагалось внести в Конвенцию по защите прав человека и основных свобод. Следует сразу оговориться, что Группа отказалась от наиболее радикальных предложений по изменению существующей системы. В частности, были отклонены идеи о создании региональных судов по правам человека, о простом увеличении количества судей, передаче квазисудебных функций ответственным сотрудникам аппарата Суда и некоторые другие. Вместе с тем Комитету министров, по мнению членов Группы, предлагалось приступить к разработке проекта Дополнительного протокола к Конвенции, который бы:

во-первых, предусматривал расширение оснований для отклонения поступающих заявлений по формальным признакам;

во-вторых, позволил Европейскому Суду по правам человека отклонять или отправлять на пересмотр в национальные суды повторяющиеся и несущественные дела;

в-третьих, увеличил срок полномочий судей до девяти лет без права переизбрания;

в-четвертых, выносил за рамки Конвенции положения организационного характера, быстрое и возможно частое изменение которых могло бы позволить оперативно реагировать на меняющуюся ситуацию в Суде.

Кроме того, Группа предложила создать дополнительную инстанцию, которая будет являться частью Суда и заниматься исключительно вопросами приемлемости.48 13 мая 2004 года увидел свет Протокол № 14 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод — документ, предусматривающий реформу Европейского Суда по правам человека, утвержденный и открытый для подписания странами - участницами Совета Европы. Россия подписала его 5 мая 2006 года. Однако указанный Протокол вступит в силу, а реформа Суда будет произведена только после того, как все участники Совета Европы ратифицируют этот документ. К настоящему моменту Протокол не ратифицировали только Андорра, Бельгия, Россия и Турция 49. Все нововведения Протокола № 14 направлены, прежде всего, на упрощение процедуры рассмотрения всё увеличивающегося потока поступающих индивидуальных жалоб, то есть на ускорение работы Суда. А в формулировке самих Высоких Договаривающихся Сторон, закрепленной в Преамбуле к Протоколу № 14, реформа Суда — это необходимость, вызванная «неотложной потребностью скорректировать некоторые положения Конвенции, в целях сохранения и улучшения эффективности ее контролирующей функции на будущее время, главным образом в свете нарастающей нагрузки Европейского Суда по правам человека и Комитета Министров Совета Европы»50 в целях «потребности гарантировать, что Суд сможет продолжить играть выдающуюся роль в защите прав человека в Европе»51. Таким образом, большее число заявителей получит больше шансов на защиту в рассматриваемой международной инстанции. Кроме этого, Протокол № 14 к Конвенции предусматривает ужесточение требований к приемлемости жалоб: жалоба может быть признана неприемлемой и отклонена ещё в ряде дополнительных случаев, помимо закрепленных в Протоколе № 11. В частности, если «в результате предполагаемого нарушения положений Конвенции или Протоколов к ней, права заявителя нарушены незначительно, или ему не причинен существенный вред, а принцип безусловного соблюдения прав человека, гарантированных Конвенцией и Протоколами к ней не требует проверки жалобы по существу, но при условии, что ни одна жалоба не может быть отклонена по этим основаниям, если дело заявителя должным образом не рассмотрено внутренним национальным судом»52. Протокол № 14 к Конвенции предусматривает также изменение структуры Суда и процедуры рассмотрения индивидуальных жалоб. Для рассмотрения переданных ему дел Суд работает в составе судей, рассматривающих дела единолично, Комитетов в составе трех судей, Палат в составе семи судей и Большой Палаты в составе семнадцати судей. Палаты Суда на определенный срок образуют комитеты. Судьей, рассматривающим дело единолично, не может быть назначен судья, избранный от Высокой Договаривающейся Стороны, в отношении которой подана жалоба, по которой заведено данное дело.53 Также предполагается, что решение о неприемлемости жалобы будет приниматься одним судьей, а не тремя, как в соответствии с Протоколом № 11. Судья, рассматривающий дело единолично, может объявить индивидуальную жалобу неприемлемой или удалить ее из списка дел в случае, если такое решение может быть принято без дальнейшего изучения дела. Данное решение обжалованию не подлежит. Если судья, рассматривающий дело единолично не объявляет жалобу неприемлемой или не вычеркивает ее из списка дел, дело по этой жалобе передается в Комитет судей или в Палату для дальнейшего рассмотрения.54 Для рассмотрения дел, аналоги которых были рассмотрены Судом ранее, предусмотрено ускоренное разбирательство в комитете из трех судей. На рассмотрение палат Суда, согласно Протоколу, будут выноситься только дела, ставящие вопросы толкования Конвенции. Протокол № 14 изменил и срок полномочий судей. Судьи избираются сроком на девять лет без права переизбрания. Срок полномочий судей истекает по достижении ими возраста 70 лет. Судьи занимают свои пост вплоть до замены. Однако и после замены они продолжают рассматривать уже поступившие к ним дела. Правила отстранения судьи от должности остались прежними.55

Протокол также укрепляет секретариат Суда, обязанности и организация которого определяются Регламентом Суда. При разбирательстве дела судьей единолично, Суду помогают докладчики, которые работают под контролем Председателя (Президента) Суда. Докладчики входят в состав Секретариата Суда.56 Протокол конкретизирует процедуры контроля за исполнением судебных решений.57 Высокие Договаривающиеся стороны обязуются исполнять окончательные постановления Суда по делам, в которых они являются сторонами. Окончательные постановления Суда направляются Комитету Министров, который осуществляет надзор за их исполнением. Если Комитет Министров придет к выводу, что исполнению окончательного постановления Суда препятствует его неясность, он может обратиться в Суд с запросом о разъяснении постановления. Решение Комитета Министров о направлении такого запроса принимается не менее двумя третями голосов представителей, имеющих право заседать в Комитете. Если Комитет Министров придет к выводу, что Высокая Договаривающаяся Сторона уклоняется от исполнения окончательного постановления Суда, по которому она является стороной, он может, после официального предупреждения в адрес этой Высокой Договаривающейся Стороны, своим решением, принятым не менее двумя третями голосов представителей, имеющих право заседать в Комитете, обратиться в Суд с запросом, была ли эта Высокая Договаривающаяся Сторона не в состоянии исполнить свои обязательства. Если Суд находит такое нарушение, то он передает дело в Комитет Министров для рассмотрения мер, которые будут предприняты в связи с этим. Если Суд не находит нарушений, то он информирует об этом Комитет Министров, который прекращает надзор за исполнением постановления Суда.

Российская Федерация, как уже было отмечено выше, подписала, но пока не ратифицировала Протокол № 14 к Конвенции. Это вызвано, прежде всего, опасениями, что указанная «реформа может принести упрощение европейского судопроизводства, когда суд будет выносить постановления, не совпадающие с мнением государства и не совпадающие с мнением заявителя, а обжаловать их в Большой палате будет невозможно»58, а также чрезмерную политизацию и субъективность Европейского Суда по правам человека.

Роль решений Европейского Суда по правам человека в обеспечении и защите избирательных прав и свобод.

Западные правовые системы признают свободные и справедливые выборы в качестве необходимого элемента правительственной системы, основанной на демократии и правах человека. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года в части 2 статьи 32 закрепляет избирательные права граждан РФ («право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме»). Здесь важно также отметить, что действующее избирательное законодательство РФ в целом соответствует требованиям свободных демократических выборов. Это относится в первую очередь к федеральным законам, гарантирующим избирательные права граждан. Что касается нормативно-правовых актов субъектов РФ, регулирующих избрание членов представительных органов субъектов Федерации, то на основании многочисленных жалоб, поступивших в Центральную избирательную комиссию и судебные органы, можно выявить случаи противоречия избирательных постановлений субъектов Федерации федеральным законам, особенно в части, «касающейся регистрации кандидатов, определения условий несовместимости и избираемости, использования в избирательной компании средств массовой информации»59. Избирательное законодательство России в целом отвечает требованиям статьи 13 Конвенции, предоставляющей каждому, чьи права нарушены, эффективные средства правовой защиты. К таким средствам российский законодатель относит, прежде всего, возможность обжалования действий официальных лиц (органов) в судебном порядке. Вместе с тем в избирательном законодательстве имеются существенные пробелы (например, в области финансирования выборов: недостаточна прозрачность финансовых операций, не определены четко и строго юридические последствия финансовых нарушений)60. Таким образом, существование нормативных положений, противоречащих требованиям Конвенции и Протоколов, равно, как и пробелы в отечественном избирательном законодательстве и противоправная практика могут служить основанием для принесения российскими гражданами жалоб в контрольные органы Конвенции.

В соответствии с частью 3 статьи 46 главы II «Права и свободы человека и гражданина» Конституции РФ каждый вправе обратиться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все внутригосударственные средства правовой защиты. Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 года, совместно с Протоколами к ней и в первую очередь Протоколом № 1 от 20 марта 1953 года, — «современная международная правовая основа, на которой базируется европейское электоральное наследие, вся европейская система по защите основных прав и свобод, в том числе избирательных»61. Таким образом, при исчерпании всех внутригосударственных средств правовой защиты своих избирательных прав гражданин РФ может реализовать свое право на обращение за защитой в Европейский Суд по правам человека, действующий в качестве механизма реализации Европейской Конвенции о защите прав и основных свобод 1950 года. Граждане РФ могут реализовать указанную возможность на  основании  ФЗ  от  30 марта  1998 года № 54 ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней»62, в соответствии с которым Федеральное Собрание РФ ратифицировало Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года (в редакции Протокола № 11):
  • с изменениями, внесенными Протоколами к ней № 3 от 6 мая 1963 года, № 5 от 20 января 1966 года и № 8 от 19 марта 1985 года; и
  • дополнениями, содержащимися в Протоколе № 2 от 6 мая 1963 года, и Протоколы к ней № 1 от 20 марта 1952 года, № 4 от 16 сентября 1963 года, № 7 от 22 ноября 1984 года, № 9 от 6 ноября 1990 года, № 10 от 25 марта 1992 года, № 11 от 11 мая 1994 года, подписанные от имени РФ в городе Страсбурге 28 февраля 1996 года.63

Гражданин РФ (как и граждане других стран - участниц Совета Европы), избирательные права которого нарушены, вправе подать жалобу о нарушении статьи 3 Протокола № 1 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод: «Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые бы обеспечивали свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти».64 Именно этой статьей руководствуется Европейский Суд по правам человека при рассмотрении избирательных споров. Важно также отметить, что данное положение, как указала Комиссия в связи с делом Греции против Соединенного Королевства, «предполагает существование представительной законодательной власти, избираемой с разумной периодичностью, в качестве основы демократического общества»65. Поскольку статья 3 Протокола № 1 провозглашает характерный принцип демократии, она имеет важнейшее значение в системе Конвенции.

Необходимо также отметить, что при ссылке на нарушение статьи 3 необходимо учитывать её толкование самим Европейским Судом по правам человека. В настоящее время существует значительный свод прецедентных норм, касающихся толкования. По существу представляется, что «органы Конвенции, сознавая недостаточность существующего текста, после осторожного начала в последнее время стали в большей степени «подтверждать» (но не предоставлять) политические права в порядке презумпции»66. Толкование статьи 3 Протокола № 1 Судом было дано при первом вынесении решения по жалобе, относящейся к данному положению Конвенции, в деле Матье - Моэн (Mathieu- Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии 1987 года.67 Толкование рассматриваемой статьи уточняет следующие важные формулировки и вносит ясность в их понимание:
  1. Использование в статье 3 формулировки «Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются», тогда как почти во всех других нормативных статьях Конвенции и Протоколов № 1, 4, 6 и 7 используются выражения «каждый имеет право» или «никто не может». В данном случае Европейский Суд по правам человека дает негативную оценку ограничительному толкованию данной статьи, то есть выводу о том, что статья не порождает прав и свобод, «непосредственно признаваемых за каждым», кто находится под юрисдикцией этих Сторон, а создает лишь обязательства между государствами68 и отмечает следующее. Во-первых, из преамбулы Протокола №1 следует, что в нем «обеспечивается коллективное осуществление некоторых иных прав и свобод помимо тех, которые уже включены в раздел 1 Конвенции». Во-вторых, в статье 5 Протокола уточняется, что «Высокие Договаривающиеся Стороны рассматривают положения статей 1, 2, 3 4… как дополнительные статьи к Конвенции». В-третьих, преамбула Протокола №4, говоря о «правах человека и основных свободах», упоминает статьи 1-3 Протокола Конвенции № 1.

Таким образом, данная формулировка, имеющая «межгосударственный оттенок» не придает статье 3 существенного отличия от всех других нормативных статей Конвенции и Протоколов к ней Протоколов и тем более не умаляет её значения. Напротив, Европейский Суд по правам человека выдвигает предположение о том, что данная формулировка «объясняется желанием придать большую торжественность взятому на себя обязательству, а также тем, что в рассматриваемой области на первый план выходит не обязательство воздерживаться или не вмешиваться, как это имеет место в отношении большинства гражданских и политических прав, а обязательство государства принимать позитивные меры для «организации» демократических выборов».69
  1. Природа прав, закрепленных в статье 3 Протокола № 1. При рассмотрении первых жалоб на нарушение прав, закрепленных в указанной статье, использовалось понятие «институционное право на проведение свободных выборов». Но постепенно Комиссия по правам человека и Европейский Суд по правам человека перешли к понятию «всеобщего избирательного права», а далее — и к понятию субъективных прав участия: «права голоса» и «права выдвигать свою кандидатуру при выборах органа законодательной власти».70Данные права не носят абсолютного характера. Поскольку в статье 3 они признаются, но не названы и не определяются. В данной области у этих государств значительны пределы усмотрения (в силу того, что в различных правовых системах право голоса и избираемость обуславливаются рядом моментов, которые в принципе не противоречат статье 3). Например, некоторые страны установили обязанность граждан голосовать на определенных выборах71, то есть принимать участие в голосовании и представлять бюллетень, который вместе с тем может быть незаполненным. Комиссия решила, что такая обязанность совместима с положениями статьи 3 Протокола № 1, указав, что «свободные выборы» не означают выборы, участие в которых носит добровольный характер, а выборы, при которых (обязательный) акт голосования дает возможность свободного выбора, и данная система совместима со статьей 3 в других отношениях. Комиссия также постановила, что при определенных обстоятельствах государство может законным образом ограничить право участия в голосовании своим собственным гражданам. Во многих государствах законодательство предусматривает, что граждане могут принимать участие в выборах в данной стране только в том случае, если они имеют также постоянное местожительство в этой стране. Это ограничение было сочтено соответствующим статье 3. В качестве обоснования такого ограничения Комиссия указала, что граждане, не имеющие постоянного местожительства в стране, менее непосредственно и в течение менее продолжительного времени испытывают на себе влияние существующего в ней положения и меньше знают о повседневных проблемах, существующих в данной стране. В дополнение к этому Комиссия отметила, что кандидаты на выборах имеют менее простой доступ к гражданам за границей для изложения различных вопросов, выносимых на выборы, позволяющего обеспечить свободное волеизъявление. Комиссия также отметила, что нерезиденты могут быть лишены права участия в голосовании на том основании, что, как правило, они оказывают меньшее влияние на выбор кандидатов и на формирование их предвыборных программ72. Однако окончательное решение о соблюдении требований Протокола №1 принимает Европейский Суд: он должен проверить, чтобы эти ограничения преследовали правомерную цель и чтобы используемые средства были соразмерными, а не ограничивали данные права до такой степени, что они утрачивают реальное содержание.73 Также, по мнению Суда, введенные ограничения не должны препятствовать «свободному волеизъявлению народа при выборе законодательной власти».
  2. Действие статьи 3 распространяется лишь на выборы «законодательной власти» или, по крайней мере, одной из ее палат, если их две или более. Термин «законодательная власть» не обязательно подразумевает только парламент страны и в этом случае должен быть истолкован, исходя из конституционного устройства конкретного государства.74 К примеру, орган, который может лишь выдвигать законопроекты, но не принимать их самостоятельно, не подпадает под определение «законодательная власть». То же самое касается органов, наделенных законодательными полномочиями лишь в силу делегирования полномочий вышестоящим законодательным органам»75. Также остался открытым вопрос о том, касается ли статья 3 международных законодательных органов, таких как Европейский парламент.
  3. Способ формирования «законодательного корпуса» строго Европейским Судом по правам человека не регламентирован: в статье 3 говорится лишь о необходимости организации «свободных выборов, проводимых «с разумной периодичностью», «путем тайного голосования» и «в таких условиях, которые обеспечат свободное волеизъявление народа» и не предусматривается обязанность ввести какую - либо определенную систему. Здесь Европейский Суд также признает за государствами - участниками значительные пределы усмотрения, учитывая, что их законодательство по этим вопросам различно и время от времени изменяется. Европейский Суд в толковании статьи 3 также признает, что «перед избирательными системами стоят порой почти несовместимые задачи: с одной стороны - более или менее точно отражать мнение народа, с другой - объединять различные идейные движения и содействовать формированию достаточно логичной и ясной политической воли». 76 Таким образом, формулировка «в таких условиях, которые обеспечат свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти» подразумевает:
    • свободу выражения своего мнения (статья 10 Конвенции); а также
    • принцип равенства всех граждан при осуществлении ими права голоса и права выставлять свою кандидатуру на выборах.

5. В толковании Европейского Суда по правам человека также делается акцент на необходимость всесторонней оценки политического развития страны, которое оказывает определенное влияние на любую избирательную систему: так как её отдельные элементы, недопустимые в рамках одной системы, могут быть оправданны в другой, по крайней мере при том условии, что действующая система обеспечивает «свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти».77

В научной литературе78 нередко сравнивают Европейскую Конвенцию и Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года. Рассматривая право на свободные выборы, важно отметить, что более широкая его формулировка изложена в статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года, где данное право, в отличие от аналогичного в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, сформулировано в виде требований к личности, а не к конституционной системе. Статья 25 Пакта о гражданских и политических правах предоставляет гражданам следующие права:

1) принимать участие в ведении государственных дел, как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей;

2) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах; и

3) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.

При сравнении этих двух документов можно сделать следующие выводы. Во - первых, положение о равном доступе к государственной службе не имеет аналогов в Европейской конвенции о правах человека. Во-вторых, что касается права принимать участие в голосовании, то Пакт имеет более позитивную формулировку и более широкое применение, поскольку он предоставляет это право «каждому гражданину» не только при выборах законодательных органов, но и, например, при выборах в местные органы власти. В-третьих, право быть избранным также отражено более четко в Пакте, чем в Конвенции. Хотя право претендовать на пост и быть избранным прямо не указано в статье 3 Протокола № 1, судебная практика уточняет, что эта статья гарантирует также такое право. На основании толкования статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции следует упомянуть, что хотя данная статья и гарантирует право того или иного лица выдвигать свою кандидатуру на выборах и после избрания являться членом парламента, тем не менее, государство не совершает нарушения положений данной статьи в том случае, когда оно принимает меры по недопущению того или иного лица к занятию этого поста, если это лицо уже является членом парламента другого государства. Комиссия по правам человека также поддержала выборные правила, запрещающие правительственным чиновникам одновременно добиваться избрания на политический пост 79.

Учитывая указанные выше уточнения относительно интерпретации статьи 3 Протокола № 1 важно выявить применительно к России, к отечественной правовой системе, какие жалобы российских граждан на нарушения в сфере избирательного права Европейский Суд по правам человека вправе рассматривать. Под юрисдикцию контрольных органов Конвенции подпадают, прежде всего, жалобы, приносимые на проведение выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, в представительные органы субъектов Федерации. Отдельно следует выделить проблему, подпадают ли органы местного самоуправления под понятие «законодательной власти» по смыслу статьи 3 Протокола № 1 Конвенции. Комиссия по правам человека установила80, что такие органы местного самоуправления, как муниципальные советы в Бельгии (уже упомянутое дело «Mathieu - Mohin and Clerfayt v. Belgium») и муниципальные советы графств в Соединенном Королевстве (дело «Booth - Clibborn v. the United Kingdom»), не подпадают под указанное понятие. Применительно к РФ показательным можно считать судебное решение по вопросу приемлемости жалобы № 51501/99, поданной Виктором Черепковым против Российской Федерации (Страсбург, 25.01.2000 г.).81Европейский Суд по правам человека отметил, что в РФ законодательная власть осуществляется Федеральным Собранием РФ (статья 94 Конституции РФ). Конституция также наделяет такими полномочиями парламенты субъектов РФ (статьи 11, 72, 73 и 76 Конституции РФ). Приморский край является субъектом РФ (статья 65 Конституции РФ). В соответствии с Уставом Приморского края единственным представительным и законодательным органом государственной власти Приморского края является Дума приморского края82. Однако полномочия, которыми наделил закон муниципальное образование и мэра, не сводятся к осуществлению законодательных полномочий по смыслу Конституции РФ (статья 12: «…Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти») и Устава Приморского края 83 (статья 11: «…Местные власти не являются государственной властью»). Суд считает, что полномочия издавать распоряжения и постановления, которыми наделены органы местного самоуправления во многих государствах, должны отличаться от законодательных, на которые содержится ссылка в статье 3 Протокола № 1 к Конвенции, даже несмотря на тот факт, что законодательные полномочия могут отводиться не только национальным парламентам 84.

В научной и научно - практической литературе85 обсуждаются проблемы, возникающие при реализации возможности на обращение в Европейский Суд по правам человека для защиты своих избирательных прав, — недостаточность средств для оплаты дорогостоящих консультантов и недостаток полной и достоверной информации, а также необходимой консультации при оформлении документов. В порядке государственных гарантий защиты избирательных прав эту функцию должны выполнять избирательные комиссии и органы прокуратуры Российской Федерации. В литературе выдвигается точка зрения об особой роли российской прокуратуры в указанной сфере. В частности, В. Г. Бессарабов приходит к выводу о том, что органы российской прокуратуры должны осуществлять надзор с тем, чтобы федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля и их должностные лица, а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций соблюдали права и свободы человека и гражданина и не создавали никаких препятствий гражданам к доступу в Европейский Суд по правам человека. Это означает, в частности, что ни администрация органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, ни администрация мест содержания задержанных и заключенных под стражу, ни администрация разного рода психиатрических учреждений, ни администрация каких-то иных заведений, где частные лица могут находиться против своей воли, не должны мешать им подавать жалобы в Суд, требовать предварительного согласования и посягать на тайну корреспонденции 86. Кроме того, В. Г. Бессарабов отмечает, что прокурор должен всегда следить за соблюдением хотя бы минимальных международных стандартов. Это важно в связи с тем, что позволяет прокурору быть осведомленным о положении в области защиты прав человека в большинстве государств Европы, что поможет ему вовремя распознать, в какой области могут возникнуть проблемы, и при необходимости предотвратить их на национальном уровне.

Прокурорские работники также в случае поступления к ним соответствующих обращений должны будут, с точки зрения В. Г. Бессарабова87, разъяснять гражданам порядок обращения в Европейский Суд. В первую очередь это относится к лицам, которые по состоянию здоровья, возрасту, в связи со сложным материальным положением или иным причинам не могут оплатить услуги адвоката.

Повышение роли прокуратуры в обеспечении процедур обращения заинтересованных лиц в Европейский Суд объясняется тем, что она является наиболее соответствующим государственным органом для исследования конкретных правовых ситуаций и решения вопроса об исчерпании лицом национальных возможностей для защиты прав и свобод.

Для реализации возможности получения установленных Конституцией РФ внутригосударственных мер судебной защиты избирательных прав, а при их исчерпании стать под защиту Европейского Суда по правам человека должна быть повышена роль Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и соответствующих уполномоченных в субъектах РФ. Это необходимый и хорошо зарекомендовавший себя в деле защиты избирательных прав граждан демократических стран институт, который должен помочь гражданам при разрешении их избирательных споров. 88 В целом, формулировка ФКЗ от 26 февраля 1997 года «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»89, являющегося правовой основой функционирования института Уполномоченного в РФ, «разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод» 90 не исключает ознакомления с правом воспользоваться межгосударственными средствами правовой защиты своих нарушенных избирательных прав.

Также представляется необходимым рассмотреть институт Уполномоченного РФ при Европейском Суде по правам человека. Указ Президента РФ от 29 марта 1998 года № 310 «Об Уполномоченном Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека»91 с изменениями и дополнениями 1999 и 2005 гг. учреждает должность Уполномоченного РФ при Европейском Суде по правам человека и закрепляет Положение, регламентирующее его правовой статус. В соответствии с разделом I Указа № 310 Уполномоченный Российской Федерации при Европейском суде по правам человека назначается Президентом Российской Федерации по представлению Министерства иностранных дел Российской Федерации из числа федеральных государственных служащих, имеющих высшее юридическое образование и владеющих как минимум одним из официальных языков Совета Европы. Уполномоченный в своей деятельности подотчетен Президенту Российской Федерации и работает во взаимодействии с Межведомственной комиссией Российской Федерации по делам Совета Европы. В своей деятельности он руководствуется обязательными для Российской Федерации нормами международного права, Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, а также указанным Положением об Уполномоченном Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека.

Положение достаточно детально раскрывает функции Уполномоченного, причисляя к ним следующие:
    • защита интересов Российской Федерации при рассмотрении в Европейском суде по правам человека дел, возбужденных против Российской Федерации на основании Конвенции о защите прав человека и основных свобод
  • изучение правовых последствий решений Европейской комиссии по правам человека и Суда для государств - членов Совета Европы и подготовка с учетом прецедентного права Совета Европы рекомендаций по совершенствованию законодательства Российской Федерации и правоприменительной практики;
  • обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при исполнении решений Комитета министров Совета Европы и Суда в связи с исками о нарушении Российской Федерацией своих обязательств по Конвенции о защите прав человека и основных свобод, включая восстановление нарушенного права и выплату истцам денежной компенсации.92

Уполномоченный в соответствии с возложенными на него функциями по получении нотификации о возбуждении иска против Российской Федерации незамедлительно информирует об этом Президента Российской Федерации и Председателя Правительства Российской Федерации, заинтересованные федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. При этом он предварительно должен в деталях разобраться в причинах явного нарушения прав и свобод граждан. Для выяснения обстоятельств Уполномоченный вправе запрашивать у федеральных органов государственной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления необходимую для эффективного представления интересов Российской Федерации в Суде информацию о фактической и юридической стороне дела с приложением копий всех относящихся к делу документов; указанные органы обязаны представить Уполномоченному такую информацию не позднее чем через месяц после получения запроса. Уполномоченный выступает в качестве представителя Российской Федерации при разбирательстве дел в Суде и может привлекать в этих целях представителей Генеральной прокуратуры Российской Федерации, соответствующих федеральных органов исполнительной власти, а также российских и зарубежных адвокатов, в том числе на договорной основе. Также он ведет по согласованию с заинтересованными федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления переговоры о досудебном урегулировании дел, возбужденных против Российской Федерации, и при посредничестве Суда заключает с истцом соответствующие соглашения.

В случае вынесения Судом или Комитетом министров Совета Европы решения о выплате истцу денежной компенсации в связи с неправомерными действиями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и (или) о восстановлении нарушенного права Уполномоченный РФ при Европейском Суде информирует об этом указанные органы и Министерство финансов Российской Федерации, которые не позднее чем через месяц после получения извещения от Уполномоченного обеспечивают исполнение решения в полном объеме, а также Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Генеральную прокуратуру Российской Федерации. Если исполнение решений Суда связано с внесением изменений и дополнений в федеральные законы и иные нормативно-правовые акты, то Уполномоченный обеспечивает совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти разработку соответствующих законопроектов и представляет Президенту Российской Федерации предложения об использовании права законодательной инициативы, а также обеспечивает подготовку проектов соответствующих нормативных правовых актов и вносит их на рассмотрение соответствующих органов государственной власти. К функциям Уполномоченного можно также отнести информирование постоянного представителя Российской Федерации при Совете Европы об исполнении или ходе исполнения решений Суда и оказание ему консультативного содействия при рассмотрении в Комитете министров Совета Европы вопросов о нарушениях Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Таким образом, Уполномоченный РФ при Европейском Суде по правам человека — это ни «адвокат государства», ни «союзник, помощник» заявителей. Это должностное лицо выполняет функции связующего звена между РФ и Судом в Страсбурге, координации их действий.

И, наконец, следует уделить особое внимание проблеме роли решений Европейского Суда по правам человека в обеспечении и защите избирательных прав и свобод. В силу статьи 32 Конвенции о защите прав человека и основных свобод93 Европейский Суд по правам человека имеет право решать все вопросы, касающиеся толкования и применения положений Конвенции и Протоколов к ней. Поэтому правовые позиции Европейского Суда, излагаемые им в решениях при толковании положений Конвенции и Протоколов к ней, и сами прецеденты Европейского Суда признаются Российской Федерацией и другими государствами - участниками Конвенции как имеющие обязательный характер. Решениям Европейского Суда по правам человека придается значение прецедента94: они оказывают значительное влияние на формирование и развитие доктрины европейского права. Ими в повседневной практике руководствуются судебные органы государств - участников. Члены Совета Европы постоянно корректируют свое законодательство и административную практику под влиянием решений Суда. Таким образом, Европейский Суд по правам человека побуждает законодателя пересматривать действующее законодательство и практику его применения. Любое государство, вступающее теперь в Совет Европы, должно не только присоединиться к Европейской Конвенции, но и внести в свое законодательство необходимые изменения, вытекающие из прецедентного права, создаваемого решениями Суда по правам человека.95 Из официального признания Россией юрисдикции Европейского Суда обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней следует, что российским судам необходимо учитывать в своей деятельности прецедентную практику Европейского Суда.

Не является здесь исключением и Конституционный Суд РФ. Конституционный Суд Российской Федерации, основывая свои выводы на нормах Конституции, в то же время обращается к Европейской Конвенции в поисках дополнительных доводов в обоснование своей правовой позиции. Итогом обращения Конституционного Суда к нормам Конвенции в некоторых случаях может стать подтверждение такого понимания ее текста, которое служит лучшей защите права или свободы. Конституционный Суд, подтверждая конституционность правовой нормы или устраняя отжившую норму, выявляя ее конституционно-правовой смысл на основе толкования соответствующих статей Конституции, неоднократно привлекает при этом в качестве дополнительного довода положения Конвенции и учитывает ее толкование, данное Европейским Судом, тем самым ориентируя нормотворческий процесс в направлении соответствия современному уровню развития и понимания прав и свобод.

В соответствии с докладом Председателя Конституционного Суда РФ за последние девять лет Конституционный Суд России более чем в 90 своих решениях сослался на Конвенцию и решения Европейского Суда, которые оцениваются им фактически как источник права. В частности, это правовые позиции Европейского Суда относительно права обвиняемого на получение помощи адвоката на досудебных стадиях производства; о критериях определения границ свободы выражения мнений и права на информацию в период избирательной кампании 96.

В случае, когда защищаемые Конвенцией права и свободы нарушены законом, примененным в конкретном деле, то вопрос о его судьбе данного закона решает законодатель, а в пределах своей компетенции может решить и Конституционный Суд.
Таким образом, Конституционный Суд в своей практике, осуществляя проверку законов и иных нормативных актов, принимает решения и вырабатывает правовые позиции, опираясь на нормы и принципы международного права, в том числе на Конвенцию и ее толкование Страсбургским Судом. Юрисдикция Европейского Суда по правам человека носит субсидиарный характер97, и взаимоотношения Страсбургского Суда с высшими судебными органами европейских государств не исключение. Поэтому «Конституционный Суд России обращается как к практике Европейского Суда по правам человека, так и к урокам, извлекаемым из продолжающегося правового диалога между Европейским Судом и другими европейскими конституционными судами»98. Как национальный судебный орган конституционного контроля Конституционный Суд Российской Федерации ориентирует развитие правовой системы России, ее законотворчество и правоприменительную практику в целом в направлении соответствия современному пониманию прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.99

Освоение Конституционным Судом РФ европейского правового пространства воспринято и продолжено в правоприменительной практике судов общей юрисдикции. Признание приоритета международных договоров РФ над национальными, внутригосударственными нормативно-правовыми актами становится судебной практикой в РФ. Подтверждением этому являются некоторые постановления Пленума Верховного Суда РФ. Важность данных постановлений заключается в том, что «этими документами впервые определена деятельность судов по применению норм международного права, в том числе и международных избирательных стандартов»100.

Следует также указать на актуальность упомянутых постановлений Пленума Верховного Суда: всё больше граждан в своих заявлениях по избирательным спорам ссылаются на нарушения избирательных прав и свобод, предусмотренных Протоколом № 1 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Примером101 может послужить определение Судебной Коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 6 декабря 2003 года по делу № 45 ­­– ГОЗ – 31, где говорится, что принцип свободных выборов означает обеспечение гражданам и иным участникам избирательного процесса возможности без какого бы то ни было влияния, насилия, угрозы применения насилия или иного противоправного действия сделать свой выбор относительно своего участия или неучастия в выборах в допускаемых законом формах и законными методами.102