Geum.ru

Чертков Александр Николаевич, старший научный сотрудник отдела правовых проблем федеративных и национальных отношений Института закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   34

9. Комментируемый Федеральный закон установил запрет на управление и (или) распоряжение законодательным органом субъекта Российской Федерации или отдельными депутатами (группами депутатов) средствами бюджета субъекта Российской Федерации в процессе исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, за исключением средств на обеспечение деятельности указанного органа и (или) его депутатов. Данное положение направлено на реализацию принципа разделения государственной власти и установление гарантий взаимоотношений между законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Исполнением бюджета субъекта Федерации занимаются соответствующие органы исполнительной власти, которые несут ответственность за этот вид деятельности. Полномочия законодательного органа субъекта Российской Федерации по осуществлению контроля за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации не ограничиваются комментируемым Федеральным законом, более того, запрет такого ограничения в законодательстве субъекта Российской Федерации установлен в п. 9 комментируемой статьи. Контрольные полномочия законодательного органа субъекта Федерации есть выражение функции парламентского контроля. Полномочие контролировать исполнение бюджета субъекта Федерации установлено в ст. 5 комментируемого Федерального закона.

10. Законодательный орган Российской Федерации является правомочным, если в его состав избрано не менее 2/3 от установленного числа депутатов. Субъекты Российской Федерации не могут в своем законодательстве установить меньший порог правомочности своих законодательных органов. Однако правомочность заседания законодательного органа субъекта Российской Федерации определяется законом соответствующего субъекта Российской Федерации самостоятельно. Данное положение комментируемого Федерального закона отражает самостоятельность субъектов Федерации в формировании органов государственной власти и регламентации их деятельности.

Вместе с тем федеральный законодатель обязал субъекты Российской Федерации решать данный вопрос на уровне закона. В свою очередь, вопрос правомочности заседания парламента на федеральном уровне решается не в соответствующем федеральном законе, а в регламенте каждой из палат Федерального Собрания, т.е. в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. По данному пути в целом идет и зарубежный опыт парламентаризма. Принятие законов, регулирующих вопросы парламентских процедур, в науке нередко рассматривается как ограничение полномочий соответствующего парламента и парламентаризма в целом. Ведь в принятии законов принимают участие не только законодательные органы субъектов Федерации, но и высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов) субъектов Российской Федерации, в то время как регламенты законодательных органов принимаются только ими.

Надо отметить, что опыт регионального парламентаризма в нашей стране не так велик, а законодательные органы субъектов Федерации подчас состоят из небольшого числа депутатов, значительная часть которых исполняет свои полномочия на общественных началах. При этом практика нормотворчества как законодательных органов государственной власти субъектов Федерации, так и исполнительных органов субъектов Федерации не всегда соответствует федеральному законодательству и даже основам конституционного строя России. В связи с этим федеральный законодатель предусмотрел установление такой важной парламентской процедуры, как определение правомочности заседания законодательного органа субъекта Российской Федерации с участием высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации в законе соответствующего субъекта Федерации в качестве элемента механизма сдержек и противовесов в осуществлении государственной власти на уровне субъекта Российской Федерации.

В субъектах Российской Федерации порог правомочности деятельности законодательного органа установлен именно в 2/3 от установленного числа депутатов. Во многих субъектах Федерации данное положение установлено прямо в конституции (уставе) субъекта Федерации или в соответствующем законе. Указанное положение, как правило, дублируется и в регламенте законодательного органа субъекта Российской Федерации. Вместе с тем следует иметь в виду, что в некоторых субъектах Федерации регламент законодательного органа принят в форме закона данного субъекта Российской Федерации.

Заседания законодательных органов субъектов Федерации правомочны, если на них присутствует более половины от установленного числа депутатов. Первое заседание законодательного органа, аналогично заседанию Государственной Думы Федерального Собрания, открывает старейший по возрасту депутат. Он ведет заседание до избрания председателя данного органа. Внеочередное заседание законодательного органа субъекта Федерации может быть созвано по требованию группы депутатов (как правило, не менее 1/3 от установленного их числа).

11. Аналогично положению ст. 100 Конституции РФ комментируемый Федеральный закон установил общее правило открытости заседания законодательного органа субъекта Российской Федерации. Это является общепринятым правилом мировой парламентской практики.

В законодательстве субъектов Российской Федерации также установлено, что законодательный орган осуществляет свои полномочия на открытых заседаниях. На них могут присутствовать представители средств массовой информации, граждане или представители групп граждан, письменные обращения которых рассматриваются.

На заседаниях законодательного органа могут присутствовать высшее должностное лицо субъекта Федерации, его заместители, а также иные должностные лица высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, прокурор субъекта Федерации, председатель конституционного (уставного) суда субъекта Федерации, полномочный представитель Президента Российской Федерации, иные лица в соответствии с регламентом законодательного органа субъекта Федерации.

Вместе с тем существуют исключения, когда в целях обеспечения национальной безопасности и защиты интересов государства, по морально-этическим соображениям либо иным значимым обстоятельствам заседание парламента или его палаты может быть закрытым. Подобные исключения устанавливаются нормативными правовыми актами каждого государства, в том числе Российской Федерации. В отношении Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации исключения предусмотрены регламентами палат на основании положения ч. 1 ст. 100 Конституции России. В отношении законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации согласно п. 12 комментируемой статьи исключения устанавливаются федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации, а также регламентом или иным актом законодательного органа, устанавливающим порядок его деятельности. Причем в случаях, прямо предусмотренных регламентом законодательного органа (как правило, именно в регламенте предусматриваются случаи проведения закрытых заседаний), решение о проведении закрытого заседания принимается в установленном порядке. Если же ситуация требует проведения закрытого заседания, но основание прямо не отражено в регламенте, то законодательство целого ряда субъектов Федерации наделяет депутатов законодательных органов правом принять решение о проведении закрытого заседания по конкретному вопросу. Такое решение принимается, как правило, квалифицированным большинством (не менее 2/3 присутствующих депутатов).

Общие принципы организации законодательных органов субъектов Федерации устанавливаются федеральными законами. Конституции (уставы) субъектов Федерации являются нормативными правовыми актами высшей юридической силы среди всех правовых актов, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации. По этой причине в них может быть установлено любое положение, не противоречащее федеральной Конституции и законодательству, обязательное для исполнения на территории соответствующего субъекта Федерации. Законы субъектов Федерации раскрывают соответствующие положения конституций (уставов). Наконец, регламенты и иные акты законодательных органов, устанавливающие порядок их деятельности (например, постановления), регулируют все вопросы порядка и процедуры деятельности соответствующих законодательных органов субъектов Российской Федерации, что соответствует подходам к решению рассматриваемого вопроса на федеральном уровне и в мировой парламентской практике.


Статья 5. Основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации


Комментарий к статье 5


1. В статье 5 комментируемого Федерального закона установлены основные полномочия законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Как известно, Конституция РФ не содержит перечня предметов ведения субъектов Российской Федерации и не устанавливает полномочия органов государственной власти субъектов Федерации, в частности законодательных органов. Однако в ст. 73 Конституции установлена конституционная презумпция полноты государственной власти субъектов Федерации вне пределов предметов ведения Российской Федерации и федеральных полномочий по предметам совместного ведения.

Субъекты Российской Федерации в своих конституциях (уставах) и законах развивали данную презумпцию и иные нормы Конституции России о федеративном устройстве. В частности, в них определена компетенция законодательных органов субъектов Федерации. Содержание полномочий законодательных органов раскрывается в законах и иных нормативных актах субъектов Российской Федерации.

2. Как показывает анализ законодательства субъектов Российской Федерации, полномочиями принимать конституцию субъекта Российской Федерации и поправки к ней либо устав субъекта Российской Федерации и поправки к нему, равно как и осуществлять законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, наделены законодательные органы всех субъектов Российской Федерации. Данные полномочия вытекают из самой природы и назначения законодательных органов. Вот почему федеральный законодатель в п. 1 комментируемой статьи закрепил данные полномочия законодательного органа субъекта Федерации в качестве основных, установив, что законодательный орган субъекта Российской Федерации осуществляет и иные полномочия, установленные Конституцией РФ, комментируемым Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

В указанном пункте ст. 5 комментируемого Федерального закона не случайно содержится оговорка в отношении принятия конституции субъекта Российской Федерации и поправок к ней. Данные полномочия осуществляют законодательные органы республик (именно республики принимают конституции, прочие субъекты Федерации принимают уставы) в том случае, если иное не установлено конституцией субъекта Российской Федерации. Данное положение предопределено содержанием ст. 66 Конституции России. Согласно ч. 1 данной статьи, статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. В части 2 ст. 66 Конституции установлено, что статус всех остальных видов субъектов Федерации определяется Конституцией РФ и уставом данного субъекта Федерации, принимаемым законодательным органом соответствующего субъекта Российской Федерации. Таким образом, устав субъекта Федерации принимается только законодательным органом соответствующего субъекта Российской Федерации, тогда как конституция республики в составе Российской Федерации принимается в том порядке, который установлен в самой конституции республики. Вот почему в комментируемой статье содержится оговорка: "если иное не установлено конституцией субъекта Российской Федерации".

Иным порядком принятия конституции республики в составе Российской Федерации может выступать принятие конституции конституционным собранием (Дагестан, Мордовия) либо на референдуме соответствующей республики (Татарстан, Тыва, Ингушетия) (см. комментарий к ст. 7).

3. Законодательством субъектов Российской Федерации к числу основных полномочий законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено:

1) принятие конституции (устава - во всех субъектах Федерации, принимающих основной закон в форме устава), внесение в нее (него) изменений;

2) назначение выборов в законодательный орган субъекта Российской Федерации и установление порядка проведения выборов в соответствии с федеральным законодательством;

3) избрание из числа депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации председателя указанного органа и его заместителей, а также образование комитетов, комиссий, депутатских групп и иных органов законодательного органа, а также избрание членов в их состав с утверждением их численного и персонального составов;

4) осуществление законодательного регулирования по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения в пределах полномочий, предоставленных ему Конституцией РФ;

5) избрание представителя от законодательного органа субъекта Российской Федерации в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

6) утверждение программ и планов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и отчетов об их исполнении, представленных высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации;

7) установление (утверждение по представлению высшего должностного лица) системы исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации (в соответствии с ней определяется структура данных органов);

8) утверждение бюджета субъекта Российской Федерации и отчета о его исполнении, представленных высшим должностным лицом или высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации;

9) образование целевых бюджетных, в том числе валютных, фондов субъекта Российской Федерации, утверждение отчетов о расходовании средств этих фондов;

10) установление региональных налогов, сборов, пошлин, тарифов, платежей, отнесенных федеральным законодательством к ведению субъектов Российской Федерации, а также порядок их взимания;

11) определение порядка распоряжения и управления государственной собственностью субъекта Российской Федерации, передачи объектов государственной собственности в муниципальную, а также порядка приватизации различных категорий ее объектов;

12) принятие решения о выпуске ценных бумаг под обязательства бюджета субъекта Российской Федерации;

13) решение вопросов административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации;

14) толкование конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации в той мере, в какой это не противоречит компетенции конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации при наличии такового;

15) назначение членов (половины членов) избирательной комиссии субъекта Российской Федерации;

16) назначение по представлению высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации представителей общественности в состав квалификационной коллегии судей субъекта Российской Федерации;

17) определение порядка назначения (избрания) мировых судей и назначение мировых судей субъекта Российской Федерации;

18) утверждение соглашений и договоров субъекта Российской Федерации, а также их расторжение;

19) установление ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации;

20) осуществление правового регулирования вопросов организации местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством;

21) установление порядка предоставления и изъятия земельных участков под объекты федерального и регионального значения, порядка использования иных природных ресурсов в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, охраны объектов природы и культурного наследия регионального значения;

22) установление порядка назначения и проведения референдума субъекта Российской Федерации, а также его назначение в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации;

23) внесение проектов федеральных законов в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, согласование проектов федеральных законов и внесение предложений по их доработке в порядке, предусмотренном ст. 26.4 комментируемого Федерального закона;

24) установление почетных званий и наград субъекта Российской Федерации;

25) формирование конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, назначение на должность и освобождение от должности судей данного суда;

26) образование счетной палаты субъекта Российской Федерации;

27) оформление решения о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации;

28) осуществление наряду с другими уполномоченными на то органами контроля за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации, исполнением бюджета субъекта Российской Федерации, соблюдением установленного порядка распоряжения государственной собственностью субъекта Российской Федерации;

29) обеспечение соответствия конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации Конституции РФ и федеральным законам;

30) обращение в Конституционный Суд РФ;

31) вынесение предупреждения представительному органу местного самоуправления в случае, если последний не отменил нормативный правовой акт или его отдельные положения на основании вступившего в силу решения суда, о возможности принятия мер в соответствии с федеральным законодательством; принятие решения о роспуске представительных органов местного самоуправления; принятие решений о назначении выборов нового представительного органа местного самоуправления в случае роспуска предыдущего в соответствии с федеральным законодательством и законами субъекта Российской Федерации;

31.1) внесение предложения об отрешении главы муниципального образования от должности в установленном федеральным законодательством порядке;

31.2) утверждение соглашений об изменении границ субъекта Российской Федерации с сопредельными субъектами Российской Федерации;

31.3) оформление решения о наделении гражданина Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа);

31.4) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации;

31.5) заслушивание посланий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации;

31.6) принятие регламента и постановлений законодательного органа субъекта Российской Федерации;

31.7) осуществление иных полномочий, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации. В частности, в ряде субъектов Российской Федерации к полномочиям законодательного органа отнесены: дача согласия для назначения на должность руководителя высшего исполнительного органа (при наличии такой должности отдельно от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации), созыв конституционного собрания (в республиках, где конституция принимается конституционным собранием).

4. Некоторые полномочия законодательного органа субъекта Российской Федерации должны осуществляться только в форме принятия закона, поскольку они связаны с осуществлением непосредственных форм демократии (установлением порядка проведения выборов в законодательный орган субъекта Российской Федерации, в органы местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации, а также назначения и проведения референдума субъекта Российской Федерации; экономико-финансовыми основами развития субъекта Российской Федерации, в частности, с утверждением бюджета субъекта Российской Федерации и отчета о его исполнении, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации и отчетов об их исполнении, программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, а также установлением региональных налогов и сборов и порядка их взимания, порядка управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации, в том числе долями (паями, акциями) субъекта Российской Федерации в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм; важнейшими вопросами осуществления представительных функций государственной власти субъекта Российской Федерации, в частности установлением административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации и порядка его изменения, системы исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и утверждением заключения и расторжения договоров субъекта Российской Федерации и полномочий его законодательного органа).

Законом субъекта Российской Федерации могут регулироваться также иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации к ведению субъекта Российской Федерации.

5. Одним из указанных полномочий, осуществляемых только в форме принятия закона, является утверждение бюджета субъекта Российской Федерации и отчета о его исполнении, представленные высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации. Законодательные органы субъектов Российской Федерации обладают рядом бюджетных полномочий. Так, законодательные органы рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов соответствующих субъектов Российской Федерации, осуществляют другие полномочия в соответствии с законодательством. Аналогичные полномочия законодательные органы осуществляют по отношению к государственным внебюджетным фондам. Однако законодательные органы не имеют права создавать свои резервные фонды, а также выполнять функции по исполнению бюджетов.