Чертков Александр Николаевич, старший научный сотрудник отдела правовых проблем федеративных и национальных отношений Института закон

Вид материала

Закон

Подобный материал:

• -, 252.58kb.
• Ислам и политика, 539.91kb.
• Новая инновационная политика, 55.36kb.
• Номер: за 1994 год, 300.09kb.
• “Четвертая часть всех домохозяйств, 328.98kb.
• Ю. П. Орловского коллектив, 16429.48kb.
• © 2003 г. И. Н. Тартаковская, 263.21kb.
• М. Г. Масевич доктор юридических наук, профессор Российского университета Дружбы народов,, 3719.62kb.
• О. К. Степанова понятие "интеллигенция": судьба в символическом пространстве и во времени, 245.26kb.
• Хомик под редакцией О. Ю. Артемовой Художник, 5123.02kb.

Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществляют:

управление в установленной сфере деятельности, а также контроль деятельности в этой сфере иных органов исполнительной власти (например, министерства);

межотраслевую координацию по вопросам, относящимся к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности (например, комитеты);

специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах ведения (например, управления, комиссии, инспекции).

В законодательстве субъектов Российской Федерации определено, что региональное министерство - орган исполнительной власти, проводящий политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных законодательством, деятельность в этой сфере иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Комитет (государственный комитет) - орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в установленной сфере деятельности. Региональная служба - орган исполнительной власти, осуществляющий специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленной сфере ведения.

9. В ряде субъектов Федерации действуют местные органы государственной власти - исполнительные органы государственной власти, осуществляющие свои полномочия в пределах административно-территориальных единиц субъекта Российской Федерации. Существуют и иные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (надзоры, управления, комиссии, инспекции) - органы исполнительной власти, осуществляющие специальные функции в соответствии с положениями о них.

10. Деятельность органов исполнительной власти распространяется на всю территорию субъекта Российской Федерации. Органы исполнительной власти могут иметь свои территориальные органы в административно-территориальных образованиях субъекта Федерации. Все органы исполнительной власти подотчетны и подконтрольны высшему должностному лицу и высшему исполнительному органу субъекта Российской Федерации, а в рамках предметов совместного ведения и делегированных полномочий по предметам ведения Российской Федерации подконтрольны также соответствующим федеральным исполнительным органам государственной власти.

11. Правовые акты органов государственной власти, в том числе исполнительных органов субъекта Российской Федерации, принятые в пределах компетенции нормотворческих органов, обязательны для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами, гражданами и их объединениями, а также в случаях, предусмотренных законодательством, - другими лицами, находящимися на территории субъекта Российской Федерации.

Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательством федеральным и субъекта Федерации, а также положением о нем, утвержденным указом высшего должностного лица или постановлением высшего исполнительного органа. Он является юридическим лицом, имеет гербовую печать и расчетные счета в кредитных организациях, открываемые в установленном порядке. Исполнительный орган субъекта Российской Федерации чаще всего возглавляется должностным лицом (министром, председателем комитета, службы), т.е. работает на основе единоначалия. Его руководитель назначается на должность и освобождается от должности высшим должностным лицом (в ряде субъектов Федерации - по предложению руководителя высшего исполнительного органа). В некоторых субъектах Российской Федерации министры утверждаются законодательным органом. Руководитель исполнительного органа, как правило, несет персональную ответственность за выполнение возложенных на данный орган задач.

12. Задачи исполнительных органов различаются в соответствии с их статусом и сферой деятельности. Так, основными задачами органов отраслевого управления являются:

формирование и обеспечение реализации государственной политики в установленной сфере деятельности;

координация деятельности органов исполнительной власти в установленной сфере деятельности;

создание экономических, организационных и правовых условий для нормального функционирования предприятий, учреждений и организаций в установленной сфере деятельности;

подготовка предложений по совершенствованию законодательства в соответствующей сфере отношений;

разработка предложений для внесения их в проект бюджета.

Органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленной сфере ведения, имеют следующие задачи:

разработка в пределах своей компетенции предложений по проведению государственной политики в установленной сфере деятельности;

подготовка предложений по совершенствованию законодательства в соответствующей сфере отношений;

осуществление контроля за деятельностью предприятий, учреждений, организаций в установленной сфере деятельности.


Статья 18. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)


Комментарий к статье 18


1. Согласно ранее действовавшей редакции ст. 18 комментируемого Федерального закона высшие должностные лица (руководители высшего исполнительного органа) субъектов Российской Федерации избирались непосредственно населением субъектов Федерации. Такая процедура, имея преимущества (демократичный характер выборов и обеспечение самостоятельности избранного лица), в то же время содержала недостатки: не обеспечивалось в полной мере единство системы исполнительной власти на территории страны, было затруднено отстранение высших должностных лиц от занимаемых должностей при ненадлежащем исполнении своих обязанностей. Как представляется, установление нового порядка замещения должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации связано именно с необходимостью обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти на территории Российской Федерации.

2. По вопросу о порядке замещения должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации имеются правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, в которых отмечается необходимость избрания указанного лица непосредственно населением. Однако они в основном были выражены до принятия комментируемого Федерального закона, нормы которого позитивно сказались на укреплении системного единства исполнительной власти, а статус высших должностных лиц определен таким образом, что они являются прежде всего не главами субъектов-государств, а руководителями их органов исполнительной власти. Кроме того, Конституционный Суд исходил из необходимости единообразия в порядке замещения должности высшего должностного лица субъекта Федерации, а в середине 90-х гг. прошлого века это означало процедуру избрания населением соответствующего субъекта Российской Федерации.

3. Регулирование порядка замещения должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа), осуществляемое комментируемым Федеральным законом, определяет общий порядок ее замещения. В случае если изменение порядка замещения рассматриваемой должности связано с необходимостью защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции) в свете нарастающей угрозы международного терроризма, федеральный законодатель вправе временно установить иной порядок замещения соответствующей должности.

В то же время такое понимание могло бы означать признание неких экстраординарных обстоятельств, угрожающих демократическому осуществлению власти на всей территории страны. В этом случае было бы целесообразно воспользоваться механизмом введения чрезвычайного положения в соответствии с Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ (в ред. от 30 июня 2003 г.) "О чрезвычайном положении" <*>. Между тем, как представляется, установление действующего порядка замещения должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, осуществленного по инициативе Президента России, призвано укрепить единство исполнительной власти и не должно предполагать лишения прав и свобод граждан, в том числе и избирательных прав.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2697.


Статья 3 Конституции РФ и другие ее статьи предполагают, что народовластие воплощается в том числе и в избрании главы исполнительной власти народом. Вместе с тем, исходя из положений ч. 2 ст. 77 Конституции о том, что исполнительная власть представляет собой единую систему в пределах федеральной компетенции, возможно допустить участие Российской Федерации в формировании исполнительной власти в ее субъектах.

Учитывая, что сформированный на свободных выборах законодательный орган субъекта Федерации принимает решение о замещении должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Федерации, принцип самостоятельности субъекта Федерации в формировании органов государственной власти субъекта Федерации также сохраняется. Поскольку высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов) субъектов Российской Федерации обеспечивают на региональном уровне сохранение единства исполнительной власти, Президент РФ как глава государства и гарант Конституции РФ должен быть наделен рядом полномочий, которые позволят обеспечить своевременность замещения указанных должностей.

4. В комментируемом Федеральном законе используется формулировка "наделение гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации", которое оформляется постановлением законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Данная формулировка является серьезной новацией не только в законодательном регулировании, но в юридической науке нашей страны. В традиционном понимании полномочиями может наделяться орган государственной власти или должностное лицо, а не гражданин Российской Федерации. Кроме того, орган государственной власти может осуществлять наделение только принадлежащими ему полномочиями. Очевидно, что законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принимающий и оформляющий решение о наделении полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, таковыми не обладает.

5. Первоначально в отношении замещения должности высшего должностного лица с участием законодательного органа в публикациях в средствах массовой информации и выступлениях Президента России В.В. Путина использовался термин "избрание".

Следует отметить, что избрание высшего должностного лица непосредственно населением соответствующего субъекта Федерации - не единственный путь замещения этой должности. В мировой практике представлены разнообразные модели замещения соответствующих должностей в различных государствах. Действительно, в ряде федеративных государств, прежде всего американского континента, глава исполнительной власти субъекта федерации избирается непосредственно населением соответствующего субъекта. Однако в других федерациях, например в ФРГ и Австрии, глава исполнительной власти субъекта федерации избирается представительным органом соответствующего субъекта федерации. Такой порядок избрания направлен на усиление представительной власти в соответствующих государствах и имеет в Европе весомый опыт демократических традиций формирования региональных органов государственной власти.

Однако использование формулировки "избрание на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации" было возможно лишь при предоставлении законодательному органу субъекта Федерации выбора из нескольких кандидатов. Избрание высшего должностного лица субъекта Российской Федерации можно было бы осуществлять на альтернативной основе, т.е. Президент России мог бы вносить в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации сразу несколько кандидатур на пост высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа), из которых депутаты выбирали бы одну по принципу относительного большинства (рейтинговое голосование). В этом случае сохранилась бы возможность демократического выбора кандидатуры на указанную должность, что является преимуществом такой процедуры. Кроме того, такой порядок не предусматривал бы возможности роспуска законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, что позволило бы избежать излишней жесткости по отношению к представительной власти субъекта Федерации.

6. Федеральный законодатель мог воспользоваться более нейтральной формулировкой "замещение должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации". Однако в мировой практике федерализма выборы руководителя региональной исполнительной власти не единственный путь замещения соответствующей должности. В некоторых зарубежных федерациях практика замещения должностей глав исполнительной власти субъектов федерации, в частности Нигерии, пошла по пути их назначения главой государства. Право назначать глав исполнительной власти закреплено за главой государства и в Индии, однако помимо должности губернатора штата в этом государстве существует и должность премьер-министра, формируемая штатом самостоятельно. Формально назначение глав исполнительной власти субъектов федерации осуществляется главой государства и в Канаде. Однако канадская практика государственного строительства вышла далеко за рамки положений Акта 1867 г.

В мировой практике федерализма существуют не имеющие аналогов способы формирования института высшего должностного лица исполнительной власти субъектов федерации, которые отражают сугубо национальную специфику. Так, в Малайзии 4 штата возглавляют назначаемые главой государства губернаторы, а во главе 9 штатов находятся наследственные конституционные монархи (султаны, большой правитель и раджа). Таким образом, и в нашей стране вопросы укрепления исполнительной власти, и в частности порядок замещения должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Федерации, должны решаться с учетом традиций российской государственности, равно как и ее современных потребностей.

Федеральный законодатель мог бы воспользоваться такой формулировкой, как "назначение на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа) по представлению Президента Российской Федерации". Данный вариант соответствовал бы формулировкам, используемым в Конституции РФ при регламентации процедур назначения на должность палатами Федерального Собрания Российской Федерации Председателя Правительства Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации и ряда других должностных лиц по представлению Президента Российской Федерации (ст. ст. 83, 102, 103 Конституции РФ). Однако в этом случае может возникнуть очень важный вопрос: предполагает ли ст. 80 Конституции России такое подразумеваемое полномочие главы государства, как представление кандидатуры высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Федерации законодательному органу соответствующего субъекта Российской Федерации по аналогии с механизмом ст. 83 Конституции РФ. Как представляется, данную правовую проблему мог бы разрешить Конституционный Суд РФ.

Следует отметить, что порядок наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации все же стал предметом рассмотрения в Конституционном Суде. 1 августа 2005 г. Конституционным Судом РФ было принято ходатайство о приостановлении установленного порядка наделения полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации до принятия решения о его конституционности. Инициатором данного ходатайства выступила партия "СПС".

С учетом вышеизложенного о правовых позициях Конституционного Суда, а также имея в виду широкую поддержку действующего порядка замещения должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации не только в системе федеральных исполнительных органов, но и в федеральном законодательном органе, а также в исполнительных органах субъектов Российской Федерации (включая самих высших должностных лиц), вынесение решения, содержащего правовую позицию о неконституционности действующего порядка замещения указанной должности, изначально не представлялось вероятным.

21 декабря 2005 г. Конституционный Суд признал действующий порядок замещения должности высшего должностного лица субъекта Федерации соответствующим Конституции. Основные аргументы таковы: конституционные принципы организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации достаточно широки и в разных исторических условиях они могут наполняться разным содержанием. Следовательно, федеральное законодательство может устанавливать такую модель организации государственной власти субъекта Российской Федерации, которая соответствует сложившейся ситуации.

Президент России как глава государства и представитель всего народа России может быть законодательно наделен полномочием, которое прямо не установлено в Конституции.

7. Согласно п. 2 комментируемой статьи предложение о кандидатуре высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации вносится Президентом РФ в законодательный орган данного субъекта Российской Федерации не позднее чем за 35 дней до истечения срока соответствующих полномочий. Данная норма направлена на обеспечение стабильности наделения гражданина указанными полномочиями, а также предоставление возможности законодательному органу провести необходимое всестороннее изучение внесенной кандидатуры.

Следует также отметить, что перед внесением Президентом Российской Федерации предложения о кандидатуре высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации проводятся соответствующие консультации по кандидатуре. Важной частью механизма наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) представляется процедура подбора и рассмотрения кандидатур для внесения Президентом России в законодательные органы субъектов Российской Федерации. Важность соответствующей процедуры состоит в том, что ее неоптимальность может вызвать повторение ошибок прошлого, связанных с излишней централизацией в кадровой политике.

8. Указом Президента России от 27 декабря 2004 г. N 1603 (в ред. от 29 июня 2005 г.) <*> утверждено Положение о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. В Указе отмечается, что при подготовке и представлении предложений по кандидатурам на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации следует исходить из необходимости обеспечения единства системы исполнительной власти в Российской Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 2). Ст. 5427; 2005. N 27. Ст. 2728.


Согласно данному Положению, кандидатуры на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации представляются Президенту РФ руководителем Администрации Президента РФ. В свою очередь, предложения по кандидатурам на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации вносятся руководителю Администрации Президента РФ полномочным представителем Президента РФ в соответствующем федеральном округе. Таким образом, полномочные представители Президента России в федеральных округах получили еще одну важную функцию в осуществлении полномочий Президента России.

9. Очевидно, что отбор кандидатур осуществляется по оценочным критериям человеческих и профессиональных качеств соответствующих лиц. В Положении прямо закреплены важнейшие из них - авторитет и деловая репутация, опыт публичной (государственной и общественной) деятельности. В целях обеспечения объективности оценок, а также для развития общественно-политической жизни в субъектах Федерации при подборе кандидатур проводятся предварительные консультации с общественными объединениями соответствующего субъекта Российской Федерации, результаты которых также учитываются Администрацией Президента России.

Руководителю Администрации Президента РФ вносятся одновременно предложения не менее чем по 2 кандидатурам на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации. Эта норма Положения также направлена на обеспечение объективности при подборе кандидатуры на указанную должность.

10. Чтобы обеспечить стабильность в осуществлении государственной власти в стране, соответствующие предложения вносятся не позднее чем за 90 дней до дня истечения срока полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации. Это позволяет руководителю Администрации Президента России всесторонне рассмотреть предложения по кандидатурам на указанную должность, провести необходимые консультации. Однако в случае досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации на данный процесс отводится только 10 дней. По завершении рассмотрения и консультаций руководитель Администрации представляет кандидатуры и соответствующие документы Президенту РФ.

Президент РФ вправе отклонить все предложенные его Администрацией кандидатуры на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации. В этом случае новые кандидатуры представляются руководителем Администрации в установленные Президентом РФ сроки, обеспечивающие соблюдение норм федерального законодательства.

11. В Положении установлено, что должностные лица Администрации Президента РФ, подготавливающие и вносящие предложения по кандидатурам на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, несут ответственность за обоснованность предложений, объективность и достоверность информационных и иных справочных материалов, а также материалов, характеризующих указанные кандидатуры. Однако конкретные меры такой ответственности на сегодняшний день не установлены, поэтому неясно, что имеется в виду: дисциплинарная ответственность работников Администрации Президента России за служебное несоответствие либо в законодательстве будет специально установлена ответственность за соответствующие деяния, учитывая высокую цену ошибок или недобросовестного исполнения обязанностей.

12. Кандидаты на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации должны соответствовать требованиям комментируемого Федерального закона (в частности, достичь 30 лет и т.д.), а также требованиям иных федеральных законов, прежде всего законодательства о государственной службе. В рассматриваемом Положении четко установлено, что Президенту РФ не представляются кандидатуры на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, которые не могут быть приняты на государственную гражданскую службу Российской Федерации по основаниям, установленным федеральным законодательством.

13. Руководитель Администрации Президента России, представляя Президенту кандидатуры на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, прилагает ряд документов, перечень которых установлен в Положении, а именно: копию декларации о доходах гражданина, кандидатура которого представляется на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, с отметкой соответствующего налогового органа о принятии декларации на рассмотрение по форме, утвержденной Указом Президента РФ от 15 мая 1997 г. N 484 "О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе"; справку о результатах предварительных консультаций по предлагаемой кандидатуре; материалы, характеризующие предлагаемую кандидатуру, а также информационные и иные справочные материалы; заявление гражданина, кандидатура которого представляется на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, о согласии на рассмотрение его кандидатуры с обязательством в случае наделения его соответствующими полномочиями прекратить деятельность, несовместимую в соответствии с федеральным законодательством со статусом этой должности.

14. На практике могут возникать ситуации, когда высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации досрочно прекращает осуществление своих полномочий в случаях, установленных в комментируемом Федеральном законе (см. комментарий к ст. 19). В этом случае, а также в случае, если указанным лицом перед Президентом РФ поставлен вопрос о доверии и досрочном сложении своих полномочий, полномочный представитель Президента РФ в соответствующем федеральном округе также представляет руководителю Администрации Президента РФ все указанные документы и материалы. Как было отмечено, меняются сроки такого представления.

15. Законодательный орган субъекта Российской Федерации вправе не согласиться с Президентом России и отклонить предложенную им кандидатуру. Президент может согласиться с решением законодательного органа субъекта Федерации и предложить другую кандидатуру, а может повторно предложить эту же кандидатуру. В случае двукратного отклонения представленной кандидатуры высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, а также в иных случаях (см. комментарий к ст. 9) Президент России или его представители проводят консультации с законодательным органом субъекта Российской Федерации по данной кандидатуре. У Президента России есть несколько вариантов поведения, однако в любом случае субъект Российской Федерации не останется без соответствующего должностного лица. Если консультации не дадут положительного результата, Президент всегда сможет назначить на данную должность исполняющего обязанности.

16. На высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации распространяются ограничения, аналогичные тем, что установлены в законодательстве о государственной службе и статусе парламентария. В частности, указанное лицо не может быть парламентарием представительного органа, судьей, замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности государственной и муниципальной службы, а также не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

17. В законодательстве субъектов Российской Федерации срок полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации определен, как правило, в 4 года, в некоторых субъектах Федерации установлен предельный срок осуществления данных полномочий - 5 лет (п. 5 комментируемой статьи).

18. Наименование должности указанного лица устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Российской Федерации. На практике наименования высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) субъектов Российской Федерации не отличаются таким многообразием, как наименования законодательных органов. В отношении высших должностных лиц в основном используются два наименования - "президент" (в республиках) и "губернатор", а в отдельных случаях такие, как, например, мэр Москвы, глава Республики Северная Осетия - Алания. Должности руководителей высших исполнительных органов, если они не совпадают с должностью высших должностных лиц, называются чаще всего "председатель".

19. В комментируемой статье установлено требование соблюдения законодательства России и субъекта Российской Федерации при осуществлении полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, которое воспроизведено и в законодательстве субъектов Российской Федерации. Законодательство Российской Федерации и ее субъекта является правовой основой деятельности данного лица. Кроме того, указанное лицо обязано исполнять указы Президента РФ и постановления Правительства РФ в рамках единства системы исполнительной власти.

20. Как было отмечено в начале комментария к данной главе, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) выполняет представительские функции, является участником законодательного процесса и системы сдержек и противовесов, взаимодействует с органами государственной власти и местного самоуправления. В свете положений п. 7 комментируемой статьи в рамках представительской функции указанное лицо представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта Российской Федерации. Как участник законодательного процесса оно обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. В рамках системы сдержек и противовесов высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного органа субъекта Российской Федерации, а также созывать вновь избранный законодательный орган на первое заседание ранее срока, установленного для этого конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, а также участвовать в работе законодательного органа субъекта Российской Федерации с правом совещательного голоса.

Формирование высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и право принимать решение о его отставке можно рассматривать и как часть системы сдержек и противовесов, и как взаимодействие с органами и уровнями публичной власти. К числу последних можно отнести и обеспечение координации деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с иными органами государственной власти субъекта Российской Федерации и право в соответствии с законодательством Российской Федерации организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.

21. Следует особо отметить положение, согласно которому высшее должностное лицо субъекта Федерации может организовывать по решению Президента РФ или Правительства РФ взаимодействие органов государственной власти субъекта Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами. Усиление скоординированности действий федеральных и региональных органов исполнительной власти, конечно, ведет к укреплению единства исполнительной власти, что, как представляется, и было основной идеей изменения порядка замещения должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации.

22. В целом большинство полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации является частью полномочий исполнительных органов. По предметам ведения Федерации и по предметам совместного ведения указанное лицо должно действовать в соответствии с решениями Президента и Правительства России. В пределах предметов ведения субъекта Федерации и своей компетенции оно осуществляет государственную власть в соответствии с Конституцией России, конституцией (уставом) субъекта Федерации и законодательством. Высшее должностное лицо вправе вносить в Правительство России проекты постановлений, которые подлежат обязательному рассмотрению. Оно обязано координировать свою деятельность с федеральными министерствами, службами и агентствами, территориальными федеральными органами, взаимодействовать с органами местного самоуправления и способствовать их развитию.

23. Несмотря на некоторые различия в статусе президентов республик и других высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) субъектов Российской Федерации, их полномочия определяются в соответствии с федеральным законодательством, прежде всего с комментируемым Федеральным законом, и потому в главных чертах сходны.

Согласно законодательству субъектов Российской Федерации в свете положений комментируемой статьи высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа):

1) осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, законности и правопорядка на территории субъекта Российской Федерации, защищает интересы субъекта Российской Федерации;

2) определяет основные направления социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;

3) представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти других субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и при осуществлении внешнеэкономических связей;

4) ведет переговоры и подписывает договоры и соглашения от имени субъекта Российской Федерации;

5) обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным органом субъекта Российской Федерации;

6) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и принимает решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (в ряде субъектов Федерации назначает с согласия законодательного органа руководителя высшего исполнительного органа и по его предложению формирует данный орган);

7) принимает добровольную отставку должностных лиц высшего исполнительного органа;

8) назначает представителя в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от исполнительной власти и прекращает его полномочия в порядке, установленном федеральным законом;

9) вправе использовать в необходимых случаях согласительные процедуры;

10) обращается в Конституционный Суд Российской Федерации и конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством;

11) созывает внеочередное заседание законодательного органа субъекта Российской Федерации, а также вновь избранный законодательный орган субъекта Российской Федерации на первое заседание ранее установленного срока;

12) участвует в работе законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации с правом совещательного голоса;

13) обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с иными органами государственной власти субъекта Российской Федерации и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями;

14) обеспечивает территориальную целостность субъекта Российской Федерации (в ряде субъектов Федерации формирует и возглавляет совет безопасности);

15) формирует и упраздняет постоянные представительства субъекта Российской Федерации, отзывает представителей после консультаций с законодательным органом;

16) создает органы для непосредственного обеспечения осуществления своих полномочий;

17) обладает правом законодательной инициативы в законодательном органе;

18) вносит на рассмотрение Президента и Правительства Российской Федерации проекты актов, принятие которых находится в их компетенции;

19) ежегодно представляет в законодательный орган проект бюджета субъекта Российской Федерации, отчеты о его исполнении;

20) вносит на утверждение законодательного органа программы социально-экономического развития и иные программы, представляет информацию об их исполнении;

21) представляет законодательному органу заключения на проекты законов о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, об изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет бюджета субъекта Российской Федерации;

22) принимает решение о проведении референдума субъекта Российской Федерации;

23) назначает половину членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации (в ряде субъектов Федерации);

24) представляет законодательному органу кандидатуру для назначения на должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации; ставит вопрос перед законодательным органом об освобождении его от должности;

25) представляет законодательному органу кандидатуру для назначения на должность председателя контрольно-счетной (счетной) палаты (в некоторых субъектах Федерации);

26) награждает наградами субъекта Российской Федерации и представляет к награждению государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания субъекта Российской Федерации;

27) приостанавливает или отменяет правовые акты высшего исполнительного органа государственной власти, иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и их должностных лиц, если указанные правовые акты не соответствуют федеральному законодательству, законодательству субъекта Российской Федерации;

28) осуществляет функции распорядителя кредитов при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации, за исключением расходов, предусмотренных на содержание законодательного органа;

29) самостоятельно распоряжается средствами фондов высшего должностного лица;

30) обращается к населению и законодательному органу субъекта Российской Федерации с ежегодным посланием о положении в субъекте Российской Федерации;

31) выносит предупреждение главе муниципального образования в субъекте Российской Федерации о возможности принятия мер в соответствии с федеральным законодательством в случае, если последний не отменил нормативный правовой акт или его отдельные положения на основании вступившего в силу решения суда;

32) обращается к законодательному органу о вынесении предупреждения представительному органу местного самоуправления в случае, если последний не отменил нормативный правовой акт или его отдельные положения на основании вступившего в силу решения суда, о возможности принятия мер в соответствии с федеральным законодательством;

33) издает постановление об отрешении главы муниципального образования от должности в соответствии с федеральным законодательством;

34) вносит предложения об отрешении Президентом РФ главы муниципального образования от должности в установленном федеральным законодательством порядке;

35) в случае отрешения от должности главы муниципального образования издает постановление о назначении выборов главы муниципального образования;

36) в случае отрешения от должности главы муниципального образования назначает временно исполняющего обязанности главы муниципального образования на период до вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования, если иной порядок не установлен уставом муниципального образования;

37) представляет законодательному органу кандидатуры для назначения на должности судей конституционного (уставного) суда, мировых судей;

38) предлагает законодательному органу кандидатуры для назначения представителями общественности в состав квалификационной коллегии судей;

39) принимает решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа в случае принятия им закона или иного нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, конституции (устава) субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный орган не устранил их в определенный срок;

40) утверждает структуру органов исполнительной власти;

41) проводит кадровую политику;

42) формирует свою администрацию (аппарат);

43) осуществляет общее руководство органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

44) формирует консультативные и координирующие органы;

45) принимает меры по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и социального характера;

46) устанавливает памятные и праздничные дни субъекта Российской Федерации (в отдельных субъектах Федерации);

47) издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на территории субъекта Российской Федерации;

48) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации, а также соответствующими договорами и соглашениями.

24. Следует отметить, что по вопросам регулирования сферы внешних связей в ряде конституций до 2000 - 2001 гг. соответствующие республики провозглашались суверенными государствами, их президентам предоставлялось право вступать во внешнеполитические отношения с другими государствами, право подписывать международные договоры, даже иногда право назначать дипломатических представителей (Татарстан). Большинство из этих положений ныне из конституций республик исключено. Уставы других субъектов Федерации ограничиваются положениями о международных экономических, культурных и иных отношениях, что соответствует Конституции России.

25. Примечательно, что некоторые полномочия высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации прямо не имеют аналогов на федеральном уровне у Президента России. К их числу относится разработка и исполнение бюджета субъекта Федерации, распоряжение имуществом субъекта, разработка и осуществление программы развития субъекта Федерации, охрана природных ресурсов и иные. Данные полномочия связаны с тем, что указанное лицо является главой исполнительной власти. В то же время представительских функций у высшего должностного лица субъекта Российской Федерации значительно меньше, чем у главы российского государства, что усиливает сомнения в наличии статуса главы субъекта Российской Федерации у высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа).

26. В случаях, когда высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации временно (в связи с болезнью или отпуском) не может исполнять свои обязанности, их исполняет должностное лицо, предусмотренное конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Таким лицом, как правило, является председатель правительства субъекта Российской Федерации или заместитель (один из заместителей) высшего должностного лица.


Статья 19. Досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)


Комментарий к статье 19


1. Среди оснований досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации большинство представляет собой обычные случаи, распространяемые практически на любого государственного служащего, за исключением тех, которые установлены в подп. "б" и "г" п. 1 комментируемой статьи. Соответствующее решение принимается законодательным органом субъекта Российской Федерации по представлению Президента РФ, т.е. в том же порядке, в котором гражданин России был ими наделен.

2. Необходимо отметить положение об отрешении от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации Президентом России, которое сформулировано в комментируемом Федеральном законе как "в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом". Как представляется, формулировка "утрата доверия" составляет весьма широкий спектр оснований для правоприменения, поэтому требуется уточнение оснований такой утраты. Как в юридико-техническом, так и в содержательном отношении формулировка "в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации в случаях ненадлежащего исполнения своих обязанностей, установленных федеральными законами" представляется более предпочтительной.

3. С точки зрения классических традиций парламентаризма, отрешение высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации от должности Президентом страны в связи с выражением ему недоверия законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации представляется не вполне обычным и даже революционным решением. Согласно нормам комментируемой статьи законодательный орган субъекта Российской Федерации вправе выразить недоверие высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации в таких серьезных случаях, как: издание им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а указанное лицо не устранит их в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения; установленное соответствующим судом иное грубое нарушение названных выше нормативных актов, а также указов Президента и постановлений Правительства России, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан; наконец, ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации своих обязанностей. Данные основания являются бесспорными для того, чтобы начать процедуру выражения недоверия. Учитывая важность вопроса, соответствующее решение принимается 2/3 голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее 1/3 от установленного числа депутатов. Такие численные барьеры нередки в мировой практике. Однако в отличие от общераспространенной парламентской практики, согласно которой выражение законодательным органом недоверия по установленной процедуре влечет немедленную отставку должностного лица, соответствующее решение законодательного органа субъекта Российской Федерации направляется на рассмотрение Президента РФ для окончательного решения данного вопроса.

В соответствии с изложенной конструкцией, законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации не может самостоятельно решать вопрос об отрешении высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации от должности, как это было предусмотрено ранее. Как представляется, такого рода решение вопроса сужает сферу самостоятельности выстраивания взаимоотношений между органами государственной власти субъектов Федерации и ослабляет действие принципа разделения властей, установленного ст. 10 Конституции РФ, применительно к организации государственной власти в субъектах Российской Федерации.

4. Согласно п. п. 6 и 7 комментируемой статьи решение Президента РФ об отрешении высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации от должности влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В случае отставки высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации он продолжает действовать до сформирования нового высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

При этом возникает вопрос, в каком лексическом значении в комментируемом Федеральном законе употребляется понятие "высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)". В юридической науке имеют место различные толкования использования скобок в законодательной технике: перечисление путем уточнения, альтернативное перечисление по предмету, альтернативное синонимическое перечисление, прямое перечисление, определение понятий.

При альтернативном перечислении по предмету скобки выполняют функцию союза "или". Такая конструкция показывает, что субъектом права, закрепленного в норме, может быть использовано любое из перечисленных понятий. Следовательно, в конституции (уставе) и законах субъектов Российской Федерации может быть на выбор установлена либо должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, либо руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Данная конструкция исключает параллельное их существование. В этом случае увязка отставки высшего исполнительного органа и отставки должностного лица, его возглавляющего, вполне оправданна. Однако тогда конституции (уставы) и законодательство субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным требованием и должности председателей правительства (кабинета министров) подлежат упразднению.

В случае прямого перечисления понятия, разделенные скобкой, могут быть в равной мере связаны запятой, союзами "и" или "а также", т.е. имеет место обычное перечисление, где скобки выполняют роль соединительного союза или запятой. Следовательно, субъекты Федерации могут предусмотреть и должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, и должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Данная конструкция допускает существование в субъекте Российской Федерации обоих указанных должностных лиц. Однако в этом случае не вполне ясно, каким образом субъект Российской Федерации может разграничить их компетенцию, поскольку в комментируемом Федеральном законе их статус, компетенция и деятельность регламентируются вместе. Кроме того, не ясно, почему отставка высшего должностного лица должна влечь отставку высшего исполнительного органа, имеющего своего непосредственного руководителя.

Альтернативное синонимическое перечисление показывает возможность равнозначного использования понятий, которые являются синонимами. Эта грамматическая конструкция указывает на возможность одновременного использования в отношении одной и той же должности как наименования "высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации", так и наименования "руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации". Данная конструкция предполагает существование одной должности, которая имеет два наименования (две ипостаси), поскольку оба они указывают на одно обстоятельство - данное лицо руководит органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Такой подход означал бы, что содержание, статус и компетенция данных должностных лиц могут быть одинаковыми и выбор названия не несет смысловой нагрузки. Однако практика формирования структурно независимого высшего исполнительного органа и существование должности его непосредственного руководителя не согласуются с такой трактовкой.

Таким образом, на практике комментируемые нормы могут вызывать различные толкования и вести к коллизиям. Вместе с тем нормы об отрешении Президентом России высшего должностного лица от должности и отставке высшего исполнительного органа являются "спящими", поскольку такой практики на сегодняшний день не существует.

5. В указанных в п. 7 комментируемой статьи случаях Президент России назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации. Данное лицо лишено некоторых полномочий непосредственно нормами комментируемого Федерального закона, в частности, оно не имеет права распускать законодательный орган субъекта Российской Федерации, вносить предложения об изменении конституции (устава) субъекта Российской Федерации. Кроме того, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации могут быть установлены иные ограничения на осуществление отдельных полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации. Однако в основном именно этим и ограничиваются изъятия из компетенции временно исполняющего обязанности. Отдельным исключением выступает запрет в некоторых субъектах Федерации инициировать проведение референдума субъекта Российской Федерации, а также по собственной инициативе освобождать членов структурно независимого высшего исполнительного органа от должности.

6. В связи с принятием Федерального закона от 11 декабря 2004 г. утратило силу положение п. 1 комментируемой статьи <*> о том, что полномочия высшего должностного лица субъекта Федерации могут быть досрочно прекращены в случае его отзыва избирателями субъекта Федерации. Изменение порядка замещения данных должностей в субъектах Федерации не позволяет применять процедуру отзыва в связи с отсутствием выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

--------------------------------

<*> Следует учесть, что Федеральным законом от 29 июля 2000 г. N 106-ФЗ были внесены изменения в п. 1 ст. 19 комментируемого Федерального закона, в соответствии с которыми подп. "и" п. 1 ст. 19 первоначальной редакции Закона считается подп. "к" п. 1 ст. 19 его новой редакции.


Кроме того, в отношении указанного положения существовала правовая позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П. Соответствующие положения комментируемого Федерального закона Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции РФ (ч. 2 ст. 3, ст. 10, ч. ч. 1 - 3 ст. 13 и ч. 2 ст. 32), поскольку они не предусматривали необходимость четких правовых оснований отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), не устанавливали процедурных гарантий, в частности не требовали положительного голосования большинства всех зарегистрированных избирателей субъекта Российской Федерации, что создавало возможность произвольного применения данного института, особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам. Конституционный Суд указал, что институт отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) мог быть введен при условии установления надлежащих правовых оснований и процедур.

В соответствии с Конституцией РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Федеральный законодатель, устанавливая в порядке, предусмотренном п. "н" ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ общие принципы организации системы органов государственной власти, вправе учредить в отношении избранного всенародным голосованием высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации институт отзыва в качестве одной из форм непосредственной (прямой) демократии.

Институтом отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации не затрагивались закрепленные ч. 2 ст. 32 Конституции РФ избирательные права граждан, т.к. их содержание определяет только процесс и механизмы выборов, а не последующие отношения между этим лицом и избирателями. Не являясь институтом избирательного права, институт отзыва отражал конституционную ответственность высшего должностного лица перед избравшим его народом.

Возможностью отзыва не затрагивалось и установленное Конституцией РФ положение о единой системе исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77), поскольку и для нового высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, который был бы избран взамен отозванного, и для лица, временно исполняющего обязанности высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации в период избирательной кампании, решения и указания федеральной исполнительной власти в рамках ее компетенции оставались бы обязательными.

Таким образом, хотя Конституция РФ и не содержит положений, предусматривающих отзыв какого-либо должностного лица, ее нормы не препятствуют возможности введения федеральным законом института отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации в условиях его избрания населением. При этом, однако, федеральный законодатель должен был учитывать вытекающее из норм ч. ч. 2 и 3 ст. 3 Конституции РФ соотношение форм непосредственной демократии. Отзыв как одна из таких форм не должен был использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и в конечном счете самой демократии. Следовательно, законодатель, если он вводил институт отзыва, обязан был предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен сам смысл выборов.

В силу изложенного облегченная процедура отзыва недопустима. В условиях свободных выборов могло иметь место избрание соответствующего должностного лица голосами меньшинства от общего числа зарегистрированных избирателей. Без установления дополнительных, более строгих требований к голосованию при отзыве в сравнении с выборами отзыв мог бы быть осуществлен голосами граждан, также составляющих меньшинство, но голосовавших на выборах против избрания данного лица. Во избежание этого законодатель обязан был предусмотреть, чтобы голосование по отзыву назначалось лишь при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица, а также чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании.

В силу закрепленных Конституцией РФ принципов демократического правового государства, в том числе принципов идеологического и политического многообразия, многопартийности (ч. ч. 1 - 3 ст. 13), а также поскольку избираемое посредством всеобщих свободных выборов высшее должностное лицо (руководитель высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации не было связано императивным мандатом, основанием для отзыва могла служить лишь его неправомерная деятельность, т.е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке. Сама процедура отзыва должна была обеспечивать лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям - проводить агитацию как за, так и против отзыва, а также гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву.

Без установления четких правовых оснований отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, надлежащих процедур его осуществления не достигались те конституционные цели, для обеспечения которых данный институт мог вводиться. В этом случае отзыв утрачивал признаки демократического института, создавал предпосылки для недобросовестного его использования в целях, противоречащих принципам народовластия и свободных демократических выборов, и, следовательно, не мог быть реализован как нарушающий предписания Конституции РФ, в том числе гарантии самостоятельности органов исполнительной власти.

Однако в ходе разбирательства были высказаны особые мнения судей Конституционного Суда В.О. Лучина и Н.В. Витрука, в которых институт отзыва не считался противоречащим Конституции России даже в том несовершенном виде, в котором был установлен в комментируемом Федеральном законе. Кроме того, Конституционный Суд однозначно констатировал, что институт отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации мог бы быть введен при условии установления надлежащих правовых оснований и процедур с учетом выявленного в Постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П конституционно-правового смысла требований, предъявляемых к этому институту.


Статья 20. Основы деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации


Комментарий к статье 20


1. Положение п. 1 комментируемой статьи о том, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим, закреплено во всех конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации. Исходя из данного постулата строилась вся система исполнительных органов субъекта Российской Федерации еще задолго до принятия комментируемого Федерального закона (см. комментарий к ст. 17).

2. Правовой основой деятельности высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации являются Конституция РФ, федеральное законодательство и нормативные акты Президента и Правительства России, принятые по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения, конституция (устав), законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации. В соответствии со статусом высшего исполнительного органа данный орган обеспечивает исполнение указанных нормативных правовых актов на территории субъекта Российской Федерации.

3. Высший исполнительный орган в ряде субъектов Российской Федерации является коллегиальным, однако высшее должностное лицо имеет существенные полномочия по руководству им (см. комментарий в гл. IV). Данный орган, как и всякий иной орган государственной власти, обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать и расчетные счета в кредитных организациях, открываемые в установленном порядке. Деятельность данного органа финансируется за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Кроме того, в целях обеспечения контроля и "прозрачности" расходов на его деятельность, а также гарантированности финансового обеспечения его деятельности финансирование предусмотрено отдельной статьей бюджета субъекта Российской Федерации.

4. Высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации имеет разветвленную структуру и формируется высшим должностным лицом, но в некоторых субъектах Федерации - по согласованию с законодательным органом (см. комментарий к ст. ст. 5, 17 и главе IV).

5. Высшему исполнительному органу для осуществления его полномочий в некоторых субъектах Российской Федерации предоставлено право законодательной инициативы. Данный орган не входит в число обязательных субъектов этого права, установленных в ст. 6 комментируемого Федерального закона, однако ему это право может быть предоставлено в конституции (уставе) самого субъекта Федерации. Это возможно прежде всего в тех субъектах Российской Федерации, в которых он обладает определенной организационной самостоятельностью по отношению к высшему должностному лицу (см. комментарий к ст. 6).

Законопроекты, подготовленные от имени высшего исполнительного органа, вносятся только по его решению. В указанный орган направляются все законопроекты и поправки к ним, поступающие в законодательный орган, и он вправе направлять официальные отзывы на рассматриваемые законопроекты и предложения об их изменениях.

Высший исполнительный орган участвует в подготовке обязательного заключения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) на законопроекты, имеющие финансовый характер. Это относится к законопроектам о введении или отмене соответствующих налогов, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств субъекта Федерации, ко всем законопроектам, предусматривающим расходы за счет бюджета субъекта Российской Федерации. Должностные лица данного органа в ряде случаев наделены правом присутствовать на заседаниях законодательного органа, его палат, комитетов и комиссий и быть выслушанными.

6. В ряде субъектов Российской Федерации приняты законы о высших исполнительных органах государственной власти, в других субъектах их деятельность регулируется конституцией (уставом) и законом о системе органов государственной власти. Данный орган имеет регламент, в котором решены организационные и иные вопросы его деятельности. Регламент, как правило, утверждается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа).

Основные вопросы решаются на заседаниях высшего исполнительного органа, где председательствует высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) или по его поручению - заместитель. В заседаниях высшего исполнительного органа могут участвовать председатели законодательного органа, конституционного (уставного) суда, счетной палаты, прокурор, иные установленные законом и регламентом лица. Заседания могут иметь открытый и закрытый характер. Представителям прессы обычно разрешается присутствовать только в начале открытого заседания. Материалы к заседанию высшего исполнительного органа, ход их рассмотрения на заседании, протоколы относятся к служебной информации.

Для решения оперативных вопросов может создаваться совет (президиум) высшего исполнительного органа. Президиум принимает обязательные решения от имени данного органа.

7. В соответствии с п. 3 комментируемой статьи наименование высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций. Субъекты Российской Федерации воспользовались предоставленным им правом. Высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации называется, как правило, "администрация" или "правительство". В ряде субъектов Российской Федерации используются иные названия, например, "совет министров", "кабинет министров", "государственный совет".


Статья 21. Основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации


Комментарий к статье 21


1. В соответствии со своим статусом высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации. Согласно п. 1 комментируемой статьи основными сферами его участия в проведении единой государственной политики являются финансы, наука, образование, здравоохранение, социальное обеспечение и экология. Однако, как представляется, данный перечень должен быть открытым, потому что экономика, промышленность, сельское хозяйство, защита населения от чрезвычайных ситуаций, культура и целый ряд иных сфер общественных отношений также нуждается в проведении единой политики с участием высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации.

2. Высший исполнительный орган осуществляет государственную власть на территории субъекта Российской Федерации посредством:

издания правовых актов по вопросам своей компетенции;

установления основных направлений деятельности и полномочий нижестоящих исполнительных органов государственной власти и дачи распоряжений по их реализации;

координации и контроля деятельности органов местного самоуправления при исполнении ими отдельных, наделяемых законом, государственных полномочий;

осуществления права законодательной инициативы (в некоторых субъектах Федерации);

иных способов, предусмотренных законодательством.

3. В пункте 2 комментируемой статьи названы основополагающие полномочия высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, перечень которых, однако, открыт, а вот в законодательстве субъектов Российской Федерации данный перечень шире, и в соответствии с ним высший исполнительный орган, как правило:

а) осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

б) разрабатывает для представления высшему должностному лицу проект бюджета, а также проекты программ социально-экономического развития и иных программ;

в) обеспечивает исполнение бюджета и готовит отчет об исполнении бюджета и отчеты о выполнении программ для представления их высшим должностным лицом в законодательный орган;

г) формирует органы исполнительной власти и обеспечивает их согласованное взаимодействие;

д) назначает на должность и освобождает от должности руководителей органов исполнительной власти, иных должностных лиц органов исполнительной власти согласно законодательству;

е) управляет и распоряжается собственностью в соответствии с законами субъекта Федерации, а также федеральной собственностью, переданной субъекту Федерации в управление в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

ж) вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, а также вправе обратиться в суд;

з) разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и управляет процессами экономического и социального развития в субъекте Федерации;

и) разрабатывает и осуществляет меры по развитию социальной сферы и здравоохранения, организует системы социальной защиты населения и адресной социальной помощи и обеспечивает их функционирование;

к) разрабатывает и осуществляет меры по развитию науки, образования, культуры, рациональному использованию и охране окружающей среды;

л) разрабатывает меры по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного, техногенного, биологического и социального характера;

м) осуществляет внешнеэкономические связи в соответствии с федеральным законодательством;

н) заключает в соответствии с федеральным законом договоры и соглашения;

о) обеспечивает исполнение федерального законодательства и законодательства субъекта Российской Федерации на соответствующей территории;

п) участвует в проведении единой государственной политики в области экономики, финансов, науки, культуры, образования, здравоохранения, социального обеспечения, межнациональных отношений и охраны окружающей среды;

р) утверждает положения об исполнительных органах субъекта Российской Федерации (в некоторых субъектах Федерации);

с) устанавливает порядок образования территориальных органов исполнительной власти (в некоторых субъектах Федерации);

т) утверждает свой регламент;

у) обеспечивает реализацию гарантий прав коренных малочисленных народов, этнических общностей (в ряде субъектов Федерации);

ф) ежегодно представляет населению государственные доклады о здоровье населения (нации), экологии и состоянии земли, а также других природных ресурсов республики (в отдельных субъектах Федерации);

х) осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией России, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными ст. 78 Конституции РФ.

4. Руководитель высшего исполнительного органа, чья должность не совпадает с должностью высшего должностного лица, как правило:

а) осуществляет руководство деятельностью высшего исполнительного органа;

б) определяет в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом), законами, указами и иными нормативными правовыми актами высшего должностного лица основные направления деятельности высшего исполнительного органа и организует его работу;

в) представляет высшему должностному лицу предложения о перечне органов исполнительной власти;

г) вносит на рассмотрение высшего должностного лица предложения о составе высшего исполнительного органа, внесении в него изменений;

д) обеспечивает взаимодействие высшего исполнительного органа с другими органами государственной власти, органами исполнительной власти Российской Федерации, ее субъектов и субъектов (административно-территориальных образований) других государств при осуществлении внешнеэкономических связей, а также с органами местного самоуправления;

е) имеет право участия на заседаниях законодательного органа;

ж) подписывает постановления и распоряжения высшего исполнительного органа;

з) осуществляет иные полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами и иными нормативными актами субъекта Российской Федерации.

5. Как видно из изложенного, высший исполнительный орган, будучи органом управления субъектом Российской Федерации, обладает очень широкими полномочиями в различных сферах общественной жизни. Он может делегировать исполнение части своих полномочий отраслевым органам исполнительной власти. По соглашениям органы исполнительной власти субъектов Федерации вправе передавать Правительству России часть своих полномочий, однако если это не противоречит Конституции России и федеральным законам. В течение нескольких лет после принятия Конституции России таких соглашений о взаимном делегировании полномочий между различными органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов было подписано более 500. Ныне целый ряд их расторгнут.

Основные направления полномочий высшего исполнительного органа можно сгруппировать по основным сферам жизни общества. К ним можно отнести:

1) сферу обеспечения прав и свобод личности, обеспечения законности и общественного порядка;

2) сферу экономики (включая сферу бюджета, финансов);

3) сферу природопользования и охраны окружающей среды;

4) сферу социального обеспечения и защиты населения;

5) сферу культурной и духовной жизни общества.

Выделение этих групп в известной степени условно, ибо государственная политика имеет единую стратегию. Некоторые направления деятельности имеют комплексный характер, относятся одновременно к двум или нескольким сферам общественных отношений (например, регулирование тарифов относится как к экономике, так и социальной сфере).

6. Особо хотелось бы отметить бюджетные полномочия высшего органа исполнительной власти. Высшие и иные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации составляют проект бюджета, готовят необходимые документы и материалы, исполняют бюджет, в том числе осуществляют сбор доходов бюджета, управление государственным долгом, ведомственный контроль за исполнением бюджета, представляют отчет об исполнении бюджета и др. Аналогичные полномочия органы исполнительной власти осуществляют по отношению к государственным внебюджетным фондам.

Высший исполнительный орган разрабатывает план развития государственного сектора экономики субъекта Российской Федерации, который включает:

а) перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности казенных предприятий;

б) перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий;

в) программу приватизации (продажи) государственного имущества и приобретения имущества в государственную собственность субъекта Федерации;

г) сведения о предельной штатной численности государственных служащих по главным распорядителям бюджетных средств.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут определять дополнительные составляющие и дополнительные требования к плану развития государственного сектора экономики.

Долгосрочные целевые программы разрабатываются высшим органом исполнительной власти и подлежат утверждению законодательным органом по представлению высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа). Формирование перечня долгосрочных целевых программ осуществляется высшим органом исполнительной власти в соответствии с прогнозом социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами.

Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда, должна содержать:

технико-экономическое обоснование;

прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанной программы;

наименование заказчика указанной программы;

сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам;

другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения.

7. В отношении Определения Конституционного Суда РФ от 8 июня 2000 г. N 91-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса о проверке конституционности ст. 21 комментируемого Федерального закона см. комментарий к ст. 5.


Статья 22. Акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации


Комментарий к статье 22


1. Согласно п. 1 комментируемой статьи правовой основой для принятия актов высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации выступают Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства России, конституция (устав) и законы субъекта Российской Федерации. В свете этого установлено требование п. 3 комментируемой статьи о непротиворечии актов высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации указанным нормативным правовым актам. Для обеспечения такого непротиворечия предусмотрены соответствующие меры (см. комментарии к ст. ст. 3, 27, 29).

В комментируемой статье также установлены виды указанных актов - указы (постановления) и распоряжения. Указы, как правило, принимает высшее должностное лицо - президент республики, а постановления - губернатор. Указы и постановления, как правило, являются нормативными правовыми актами, а распоряжения - ненормативными. Данные акты являются подзаконными правовыми актами.

2. В пункте 2 комментируемой статьи установлено применимое ко всем правовым актам правило, согласно которому правовой акт, изданный управомоченным органом или должностным лицом в пределах своей компетенции, обязателен для всех, кого касается на территории, на которую распространяется юрисдикция данного органа или должностного лица.

Данное правило распространяется не только на акты высшего должностного лица и высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, но и на акты иных исполнительных органов субъектов Российской Федерации.

3. Правовой акт высшего должностного лица принимается им единолично, а правовой акт высшего исполнительного органа принимается на заседании данного органа большинством голосов.

Высший исполнительный орган разрабатывает и утверждает программы и планы подготовки проектов нормативных правовых актов, которые намерено внести на рассмотрение законодательного органа и высшего должностного лица, а также программы и планы подготовки проектов его постановлений.

Органы исполнительной власти также разрабатывают и утверждают программы и планы подготовки проектов нормативных правовых актов, в том числе законов по вопросам своей компетенции, указов (постановлений) высшего должностного лица, постановлений высшего исполнительного органа, разработка которых поручена данному органу исполнительной власти или которые они намерены разрабатывать по собственной инициативе, а также подготовка проектов нормативных правовых актов данного органа исполнительной власти.

Таким образом, подготовка проектов нормативных правовых актов осуществляется либо самим правотворческим органом исполнительной власти, либо по его поручению подведомственными органами исполнительной власти, либо указанными органами исполнительной власти по собственной инициативе. Кроме того, исполнительный орган может заказать подготовку первоначального проекта нормативного правового акта на договорной основе государственным органам, научным учреждениям, отдельным ученым или их коллективам. Он вправе поручить подготовку альтернативных проектов нескольким органам, учреждениям, организациям, лицам или заключить с ними договоры, а также объявить конкурс на лучший проект.

4. К числу нормативных правовых актов, принимаемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, относятся:

а) указы (постановления) высшего должностного лица;

б) постановления высшего исполнительного органа;

в) решения, приказы, инструкции, положения, правила и другие нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти.

Подзаконные акты являются нормативно-правовыми, если они содержат нормы права либо утверждают другие нормативные правовые акты. Отраслевые органы исполнительной власти (министерства), как правило, издают нормативные правовые акты в форме приказов и инструкций, комитеты, службы и иные ведомства - в форме постановлений, приказов и инструкций.

Приказ - нормативный правовой акт распорядительного характера, издаваемый единолично руководителем органа исполнительной власти.

Постановление - нормативный правовой акт, принимаемый органом исполнительной власти, действующим на основе коллегиальности.

Инструкция - нормативный правовой акт органа исполнительной власти, которым регулируется порядок какой-либо деятельности.

Издаваемые органами исполнительной власти иные акты (положения, указания, правила и др.) утверждаются соответственно приказами или постановлениями.

Регламент - нормативный правовой акт, регулирующий порядок деятельности какого-либо государственного органа и его подразделения.

Положение - нормативный правовой акт, детально регламентирующий правовой статус, организацию, порядок деятельности государственных органов, организаций и учреждений, а также определяющий их взаимоотношения с другими органами, организациями, учреждениями и гражданами.

Правила - нормативный правовой акт, определяющий нормы поведения граждан, иных субъектов права в той или иной сфере общественных отношений, порядок организации какой-либо деятельности.

При издании органом исполнительной власти нормативного правового акта в нем указывается, на основе и во исполнение какого закона и иного нормативного правового акта (его статьи или пункта) он издается.

Нормативные правовые акты исполнительных органов подлежат обязательному обнародованию, кроме случаев, предусмотренных законодательством, и вступают в действие после их опубликования, если иное не указано в акте.

Основные правила подготовки, обнародования, учета и хранения нормативных актов, указанных в комментарии применительно к законам, распространяются и на подзаконные акты (см. комментарии к ст. ст. 7 и 8).

5. В отношении юридической силы актов исполнительных органов субъектов Российской Федерации необходимо отметить, что все они должны соответствовать нормативным актам, указанным в п. 3 комментируемой статьи. Кроме того, постановления высшего исполнительного органа не могут противоречить нормативным правовым актам высшего должностного лица. Нормативные правовые акты иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации не могут противоречить нормативным правовым актам высшего должностного лица и высшего исполнительного органа.

В свою очередь, нормативные правовые акты органов местного самоуправления не могут противоречить нормативным правовым актам Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в том числе актам исполнительных органов.