Geum.ru

Чертков Александр Николаевич, старший научный сотрудник отдела правовых проблем федеративных и национальных отношений Института закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   ...   17   18   19   20   21   22   23   24   ...   34

Согласование проектов федеральных законов является одной из форм координации осуществления государственной власти в федеративном государстве. В свою очередь координация является одной из форм кооперации в процессе осуществления власти по предметам совместного ведения. Координация (от латинского coordinatio - расположение в порядке) означает согласование, сочетание, приведение в соответствие (понятий, действий, составных частей чего-либо) <*>. Как справедливо указано в юридической литературе, этимология понятия координации применительно к взаимоотношениям органов и лиц - согласование каких-либо действий, учет позиций. Понятие "координация" употребляется в Конституции РФ только при определении предметов совместного ведения, и это не случайно, т.к. в данных вопросах сферы интересов Российской Федерации и ее субъектов тесно соприкасаются.

--------------------------------

<*> Словарь русского языка / Под ред. С.И. Ожегова М., 1983. С. 261; Словарь иностранных слов. М., 1980. С. 259.


В связи с этим необходимо отметить, что в середине 90-х гг. прошлого века использованию различных согласительных процедур с органами государственной власти субъектов Федерации уделялось чрезмерно большое внимание. Однако практические результаты свидетельствуют об их слабой эффективности. В частности, многочисленные согласительные процедуры в отношении приведения законодательства субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством не дали положительных результатов. В то же время усилия по более четкому разграничению полномочий по предметам совместного ведения, а также введение ответственности органов государственной власти субъектов Федерации за нарушение Конституции и федерального законодательства в сочетании с совершенствованием работы федеральных органов, призванных обеспечивать законность, в частности, прокуратуры, привели к существенному приведению законодательства субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством.

Вместе с тем работа над проектами федеральных законов по предметам совместного ведения представляет собой такую область, где согласование действий с органами государственной власти субъектов Федерации в целом оправданно, поскольку их участие в этой работе дает определенные гарантии добровольного соблюдения ими принятых с их участием федеральных законов, а также поможет федеральному законодателю лучше увидеть региональные проблемы по соответствующим вопросам.

9. В 90-х гг. прошлого века многие эксперты полагали вполне обоснованным внимание к процедурам согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения как одной из основных форм координации. Для Федерации механизм согласования представлялся важным прежде всего для обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации, основ конституционного строя России, ее государственного суверенитета. Субъектам Федерации механизм согласования давал дополнительные рычаги для учета их интересов в процессе правотворчества и правоприменения, определенные гарантии того, что федеральный закон не изымет и не ограничит их права, не лишит их механизмов защиты интересов жителей их территории. В результате согласования предполагалось преодолевать разногласия по разделению государственной власти по вертикали через систему превентивных мер, обеспечиваемых согласованием. В условиях, когда звучали предложения о согласовании с органами государственной власти действующих федеральных законов, которые они должны не согласовывать, а исполнять, согласование и консультации казались вполне оправданными процедурами в отношении законопроектов.

Однако согласование проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с органами государственной власти субъектов Федерации не дало значительных позитивных результатов. Как представляется, это было вызвано не принципиальной бесперспективностью формирования такой процедуры, а ее неоптимальностью, в том числе неадекватным отношением к ней со стороны федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, в качестве одной из основных форм учета интересов субъектов Федерации следует рассматривать установление оптимального отлаженного механизма согласования с органами государственной власти субъектов Федерации федеральных законопроектов по предметам совместного ведения.

10. Совершенствование процедур согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения имело позитивное значение для развития механизма обеспечения согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с органами государственной власти субъектов Федерации. Так, еще в обновленной редакции ст. 13 Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ было четко установлено, с какими органами субъектов Федерации должно производиться согласование (чего не было ранее), уточнено название статьи, вернее определены формы отзывов субъектов Федерации на проекты федеральных законов, внесены иные полезные изменения. Однако и обновленная редакция ст. 13 имела массу недостатков и нуждалась в дальнейшем совершенствовании. Большинство этих недостатков было перенесено в действующую редакцию ст. 26.4 комментируемого Федерального закона.

11. В пункте 2 ст. 26.4 комментируемого Федерального закона установлен тридцатидневный срок направления проектов федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в законодательные и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления отзывов. Такой же тридцатидневный срок установлен в п. 4 комментируемой статьи для направления соответствующих проектов, принятых Государственной Думой в первом чтении, в законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления в Государственную Думу поправок.

Значительная часть законодательных инициатив субъектов Российской Федерации касалась увеличения сроков согласования до 45 или до 60 дней. Тридцатидневный срок представляется органам государственной власти субъектов Федерации недостаточным для обеспечения полноценного согласования с ними проектов федеральных законов. Многие депутаты законодательных органов субъектов Федерации исполняют свои обязанности не на постоянной основе, сессии законодательных органов проходят один раз в месяц. Это означает, что если проект федерального закона был получен незадолго после окончания сессии (следует учесть еще и время пересылки), то подготовить отзыв и отослать в месячный срок в Государственную Думу законодательный орган субъекта Федерации не успеет. Таким образом, по мнению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, сроки согласования проектов федеральных законов с органами государственной власти субъектов Федерации было бы целесообразно увеличить до 2 месяцев. При этом необходимо учитывать и перерывы между сессиями не только Государственной Думы, но и представительных органов субъектов Федерации.

Тем не менее скорость федерального законодательного процесса имеет большое значение, особенно в современных российских условиях, когда многие необходимые законы не приняты, поэтому увеличение срока согласования проектов федеральных законов с субъектами Федерации до 2 месяцев можно было бы компенсировать сокращением количества согласований. Так, Государственная Дума направляет проект федерального закона в органы государственной власти субъектов Федерации после его поступления в Государственную Думу и регистрации, а также после принятия проекта закона в первом чтении т.е. 2 раза. Следует учитывать то обстоятельство, что после поступления проекта федерального закона в Государственную Думу и до его принятия в первом чтении, могут быть внесены альтернативные проекты, один из которых и может быть принят, или Государственная Дума может отклонить внесенный проект при рассмотрении его в первом чтении. В этом случае с органами государственной власти субъектов Федерации будет согласовываться проект, который не будет принят даже за основу будущего закона, что едва ли продуктивно. В связи с этим можно согласовывать с органами государственной власти субъектов Федерации только проекты федеральных законов, принятых в первом чтении, чтобы органы государственной власти не работали вхолостую. В итоге предлагаемый срок согласования проектов, принятых в первом чтении, с органами государственной власти субъектов Федерации (2 месяца) равен сумме действующих сроков согласования проектов, поступивших в Государственную Думу (месяц) и принятых в первом чтении (месяц). Право вносить поправки к проектам федеральных законов, которое закреплено только за законодательными органами субъектов Российской Федерации, может быть реализовано непосредственно в отзыве законодательного органа субъекта Федерации на проект соответствующего федерального закона, который уже прошел первое чтение. Следовательно, скорость федерального законодательного процесса по предметам совместного ведения не упадет, а эффективность может возрасти.

12. Следует подчеркнуть, что предоставление права предлагать поправки к проекту федерального закона только законодательными органами субъектов Российской Федерации обусловлено правом законодательной инициативы в федеральном законодательном процессе, закрепленным за данными органами в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ. Ведь соответствующие поправки по существу являются законодательной инициативой. Высшие исполнительные органы, равно как и все прочие органы государственной власти субъектов Федерации, не наделены правом законодательной инициативны в федеральном законодательном процессе. Следовательно, высшие исполнительные органы субъектов Российской Федерации не вправе предлагать поправки к проектам федеральных законов по предметам совместного ведения.

13. В пункте 3 комментируемой статьи установлены формальные требования к отзывам органов государственной власти субъектов Российской Федерации на поступающие к ним проекты федеральных законов по предметам совместного ведения. Отзыв законодательного органа субъекта Российской Федерации оформляется постановлением указанного органа. Отзыв высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации подписывается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации.

Указание на форму отзывов субъектов Федерации на проекты федеральных законов по предметам совместного ведения вполне обоснованно, однако соответствующую норму было бы целесообразно также дополнить положением о том, что порядок подготовки отзывов определяется законодательством субъектов Федерации.

14. В отношении самого учета позиций субъектов Федерации следует отметить, что действующий порядок учета лишь согласованной позиции законодательного и высшего исполнительного органов субъекта Федерации не представляется бесспорным.

Отзыв органов государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения считается положительным в случае, если законодательный и высший исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации выскажутся за принятие данного проекта федерального закона. Аналогично определяется и отрицательный отзыв органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Если же мнения законодательного и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации разделились, следует считать, что мнение органов государственной власти субъекта Российской Федерации не выражено.

Принцип разделения властей - один из основных принципов, установленных в Конституции России и конституциях (уставах) ее субъектов. Значит, и законодательный, и высший исполнительный органы субъекта Федерации могут иметь позицию, отличную друг от друга, которая тем не менее подлежит учету. При этом название комментируемой статьи сформулировано как "Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рассмотрении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного ведения", а не "Участие субъектов Российской Федерации...". Значит, есть основания полагать, что должна учитываться позиция каждого законодательного и высшего исполнительного органа субъекта Федерации.

15. В статье 13 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", ранее регулировавшей соответствующие процедуры согласования, существовала норма о создании согласительной комиссии с участием представителей субъектов Федерации в случае получения установленного количества отрицательных отзывов.

Норма о создании и деятельности согласительной комиссии при условии, что более 1/3 субъектов Федерации выскажутся против принятия проекта федерального закона по предмету совместного ведения включена в комментируемую статью в усеченном виде. В пункте 3 ст. 26.4 комментируемого Федерального закона установлено, что, если законодательные и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации более чем 1/3 субъектов Российской Федерации выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия. Никаких требований к составу, порядку и результатам деятельности комиссии не установлено. Таким образом, данный вопрос должен быть отдан на усмотрение федерального законодателя. Если федеральный законодатель устанавливает норму о согласительной комиссии, то он же и должен определить порядок и четкие юридические последствия ее работы. Если же он определяет отзывы органов государственной власти субъектов Федерации как законосовещательный механизм (что вполне согласуется с нормами Конституции), то норма о согласительной комиссии представляется излишней.

16. Следует констатировать, что многие важнейшие моменты согласования законопроектов по предметам совместного ведения с органами государственной власти субъектов Федерации не решены. В частности, не определены последствия ненаправления проектов законов субъектам Федерации по предметам совместного ведения, ответственность лиц, не обеспечивших соблюдение данной процедуры, и ситуации, когда значительная часть субъектов Федерации высказывается против проекта федерального закона в целом и создается согласительная комиссия.

В настоящее время не разрешены и вопросы о том, обязаны ли обе палаты федерального парламента согласовывать федеральные законопроекты, каковы должны быть правовые последствия, если Государственная Дума не обеспечит согласования принятого ею федерального закона с субъектами Федерации, а Совет Федерации сочтет необходимым направить этот закон на согласование с органами государственной власти субъектов Федерации. Может ли он по этому основанию отклонить закон? Эти вопросы очень важны, и двусмысленность в их регулировании будет негативно сказываться на законодательном процессе. Так, значительная доля законодательных инициатив субъектов Российской Федерации связана с изменением и дополнением процедуры согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения. Несоблюдение же тех или иных норм процедуры согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с органами государственной власти субъектов Федерации воспринимается в субъектах Федерации крайне болезненно. Наиболее наглядный пример - принятие Земельного кодекса Российской Федерации. Органы государственной власти почти 40 субъектов Федерации прислали отрицательные отзывы на проект этого Кодекса, но их позиция была проигнорирована, и Кодекс был принят в трех чтениях. Еще неизвестно, как могут сказаться последствия такого решения на дальнейшей судьбе Кодекса и земельных отношений в целом.

Если для федерального центра необходим механизм согласования позиций федеральных органов с органами государственной власти субъектов Федерации по законодательному регулированию в сфере совместного ведения, такой механизм должен быть не просто обозначен в законодательстве, но четко и недвусмысленно определен и исполняем. Ведь нарушение требований федерального законодательства по согласованию проектов с органами государственной власти субъектов Федерации палатой федерального законодательного органа серьезно подрывает авторитет федерального законодательства.

17. Необходимо отметить, что упомянутая ситуация с Земельным кодексом имела продолжение в Конституционном Суде РФ. Правовая позиция Конституционного Суда, выраженная в Постановлении от 23 апреля 2004 г. N 8-П по делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной думы <*>, разрешила некоторые вопросы, связанные с согласованием проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с органами государственной власти субъектов Федерации. В Постановлении совершенно справедливо указано, что Конституция РФ, осуществляя разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определяет предметы ведения Российской Федерации (ст. 71) и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). При этом ее ч. 2 ст. 76 установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Само же принятие и изменение всех федеральных законов, как следует из п. "а" ст. 71 Конституции РФ, находится непосредственно в ведении Российской Федерации.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833.


Тем самым не предполагается, что при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения требуется обязательное направление соответствующих законопроектов субъектам Российской Федерации и специальное рассмотрение их предложений Федеральным Собранием. От субъектов Российской Федерации, в свою очередь, не требуется направление в Федеральное Собрание проектов законов, принимаемых ими в сфере совместного ведения. Вместе с тем, поскольку согласно Конституции РФ проекты федеральных законов вносятся именно в Государственную Думу (ч. 2 ст. 104) и федеральные законы принимаются Государственной Думой (ч. 1 ст. 105), сама Государственная Дума была вправе предусмотреть в своем Регламенте положение о направлении законопроектов по предметам совместного ведения субъектам Российской Федерации для дачи предложений и замечаний (ст. 109 Регламента Государственной Думы).

Аналогичное положение содержалось в ст. 13 действовавшего на момент принятия Земельного кодекса РФ Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Кроме того, п. 3 той же статьи устанавливалось правило, согласно которому представленные в установленный срок органами государственной власти субъектов Российской Федерации предложения и замечания, касающиеся проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, подлежат обязательному рассмотрению соответствующим комитетом Государственной Думы и принимаются либо отклоняются в установленном Регламентом Государственной Думы порядке; в случае если органы государственной власти более чем 1/3 субъектов Российской Федерации выскажутся против проекта федерального закона в целом, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия с участием депутатов Государственной Думы и представителей органов государственной власти заинтересованных субъектов Российской Федерации.

В Российской Федерации как государстве, имеющем федеративное устройство, предоставление ее субъектам возможности изложить Государственной Думе для обсуждения свою позицию относительно законопроекта по предмету совместного ведения способствует эффективному осуществлению Федеральным Собранием законотворческой деятельности в данной сфере. Поэтому установление процедуры, предусматривающей направление Государственной Думой законопроектов в субъекты Российской Федерации, рассмотрение внесенных ими предложений и замечаний в комитетах Государственной Думы и создание согласительных комиссий, состоящих из депутатов Государственной Думы и представителей заинтересованных субъектов Российской Федерации, в случаях, когда значительное число субъектов Российской Федерации высказывается против законопроекта в целом либо в значимой его части, призвано обеспечить принятие федерального закона, отражающего интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов. Вместе с тем такого рода процедуры не должны препятствовать реализации вытекающего из п. "а" ст. 71, ст. ст. 94 и 105 Конституции РФ полномочия Федерального Собрания самостоятельно принимать федеральные законы, в том числе по предметам совместного ведения.

Процедура согласования имеет целью достижение взаимоприемлемого решения путем координации интересов всех ее участников. Из этого, однако, не вытекает безусловная обязанность Государственной Думы удовлетворить требования, заявленные субъектами Российской Федерации. Проведение данной процедуры предполагает выяснение и обсуждение мнений субъектов Российской Федерации для выработки возможно более согласованного проекта федерального закона, но не получение со стороны субъектов Российской Федерации одобрения законопроекта в целом либо отдельных его положений. Согласительные процедуры не являются необходимым элементом конституционного процесса принятия федеральных законов, а отступление от них само по себе не может служить основанием для признания федерального закона не соответствующим Конституции РФ по порядку принятия. Остается надеяться, что данная правовая позиция найдет отражение в законодательстве и прекратит тенденцию превращения процедуры согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с органами государственной власти субъектов Федерации в их "ветирование" указанными органами. Вместе с тем определение данной процедуры как необязательной и по существу законосовещательной может привести к ее игнорированию Государственной Думой, что было бы шагом назад в области федеративных отношений в нашей стране. Чтобы не допустить этого, необходимо более четкое регламентирование соответствующих вопросов.