Geum.ru

Чертков Александр Николаевич, старший научный сотрудник отдела правовых проблем федеративных и национальных отношений Института закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   ...   13   14   15   16   17   18   19   20   ...   34

Третья модель предполагает закрепление за федеральными органами возможности установления принципов, основ регулирования и контроля за соответствием этим принципам законодательных актов, принимаемых в субъектах федерации, а все иные нормотворческие и исполнительные полномочия закрепляются за органами государственной власти субъектов федерации.

Как представляется, в Российской Федерации использование первой модели разграничения полномочий по предметам совместного ведения должно быть ограниченным, поскольку ее излишне широкое применение может практически лишить органы государственной власти субъектов Федерации возможности самостоятельно регулировать значимые для субъектов Российской Федерации вопросы. Они будут только выполнять нормативные предписания федеральных органов, и то лишь в том объеме, в котором федеральный центр наделит их полномочиями в сфере государственного управления. Тем не менее полный отказ от указанной модели или ее использование лишь в исключительных случаях также едва ли будет оправданным, тем более что она фактически используется в отношении ряда предметов совместного ведения (например, административная ответственность физических лиц). Конституция России не препятствует использованию такой модели, а положения ст. 26.3 комментируемого Федерального закона свидетельствуют об усилении тенденции к ее преобладанию.

Оставшиеся две модели разграничения полномочий должны шире использоваться при разграничении полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов. В зависимости от характера предмета совместного ведения может быть избрана любая из этих моделей или их сочетание. Вместе с тем при выборе способов разграничения полномочий весьма полезным было бы руководствоваться принципом субсидиарности. Данный принцип состоит в преимущественном закреплении полномочий и ответственности за тем уровнем государственной власти, на котором данные полномочия могут быть осуществлены наиболее эффективным образом, а также в наиболее полном использовании возможностей уровня субъектов Федерации до тех пор, пока не наступает предел их способности выполнять соответствующие полномочия. Возможно, было бы целесообразно использование рекомендаций Совета Европы по вопросам региональной демократии. Однако с учетом сохранения сильных традиций централизации в российском государственном устройстве не все из европейского опыта подойдет для России.

5. В зависимости от избранной модели разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации возникают и различные по своему типу противоречия между федеральными и региональными правовыми актами. Если в какой-либо области управления законодательные полномочия почти целиком сосредоточены в руках федеральных властей (первая модель), то преобладают противоречия между нормами закона и актами органов исполнительной власти, принимаемыми в процессе исполнения законов, поскольку нормативными возможностями уточнения положений федеральных законов применительно к конкретным условиям региона в необходимых случаях законодательные органы субъектов Федерации не обладают. При этом в актах исполнительной власти может искажаться смысл положений, закладывавшийся при издании федерального закона, ущемляться предусмотренные законом права участников правоотношений.

В случаях установления федеральными законами лишь основ регулирования по предмету совместного ведения при условии, что большинство полномочий в сфере нормотворчества и исполнительной деятельности относится к компетенции органов субъектов Российской Федерации (третья модель), возникает проблема обеспечения должного административного и судебного контроля за соответствием принимаемых в субъектах Российской Федерации законодательных актов федеральному законодательству, поскольку его конкретизация зачастую осуществлялась вразрез с направлениями, определенными в федеральном законодательстве.

При строгом закреплении части полномочий за федеральными органами и части за органами субъектов Федерации по соответствующему предмету совместного ведения (вторая модель) возникает проблема соотношения компетенции органов государственной власти Федерации и ее субъектов. Такое распределение полномочий в мировой практике имеет различные модификации, но сводится к тому, что часть вопросов регулирует федеральный законодатель, а часть - законодательные органы субъектов Федерации. Круг полномочий федерального законодателя определяется в федеральной конституции либо в конкретном федеральном законе по каждому предмету совместного ведения, а все остальные полномочия относятся к компетенции органов государственной власти субъектов Федерации. Может иметь место и обратная ситуация, когда определяется круг полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, а остальное относится к федеральным полномочиям.

6. В пункте 3 комментируемой статьи указано, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ, а также соглашениями. Казалось бы, сама формулировка "предметы ведения Российской Федерации" предполагает, что все полномочия по ним будут осуществляться федеральными органами государственной власти. По общему правилу это имеет место, однако полномочия федеральных органов государственной власти могут осуществлять и органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Осуществление отдельных полномочий по предметам ведения Российской Федерации на исполнительные органы субъекта Федерации может быть возложено федеральным нормативным правовым актом (см. комментарий к ст. 26.5) или по соглашению, заключенному между соответствующими исполнительными органами Российской Федерации и ее субъекта (см. комментарий к ст. 26.8).

Сущность категории предметов ведения Российской Федерации допускает определение соответствующих полномочий не только федеральными законами, как по предметам совместного ведения, но и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ. Президент России как глава государства и Правительство России как высший федеральный орган исполнительной власти определяют выработку и реализацию всей государственной политики в сфере исполнительной власти на федеральном уровне. Следовательно, осуществление функций федеральной исполнительной власти, по которым часть полномочий возложена на органы государственной власти субъектов Федерации, также должно регулироваться их нормативными актами.

7. В пункте 4 ст. 26.1 комментируемого Федерального закона установлены основные требования к федеральным законам, договорам и соглашениям, определяющим полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Указанные акты должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий.

Комментируемый пункт устанавливает запрет на дублирование осуществления полномочий разными уровнями публичной власти (федеральным, субъектов Федерации и местного самоуправления). Потому аналогичные полномочия не могут одновременно возлагаться на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Однако выделение указанных основных требований не умаляет все другие требования. Все названные нормативные акты должны соответствовать другим требованиям, установленным комментируемым Федеральным законом (в частности, п. 7 ст. 26.3) и другими федеральными законами. Указанные требования распространяются также на указы Президента РФ и постановления Правительства РФ в силу необходимости их соответствия Конституции России и федеральным законам, а также обеспечения единства правового пространства России.


Статья 26.2. Финансовое обеспечение осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации


Комментарий к статье 26.2


1. В комментируемом Федеральном законе существенное внимание уделено вопросам финансового обеспечения осуществления полномочий. Принцип финансовой обеспеченности осуществления полномочий не только закреплен в отношении предметов ведения субъектов Российской Федерации, но и положен в основу определения разграничения полномочий по предметам совместного ведения (см. комментарий к ст. 26.3).

Самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении принадлежащих им полномочий по предметам ведения субъектов Федерации вытекает из презумпции ст. 73 Конституции о том, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти. В соответствии с нормами Конституции России о разграничении предметов ведения (ст. ст. 71 - 73) в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации установлены открытые перечни предметов ведения субъектов Российской Федерации. В конституциях (уставах) и иных нормативных актах субъектов Федерации установлены полномочия их органов государственной власти по предметам ведения субъектов Российской Федерации.

2. В комментируемой статье установлено общее правило, согласно которому полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Федерации осуществляются за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Однако указание на то, что это происходит за исключением субвенций из федерального бюджета, показывает возможность федерального центра оказывать помощь в осуществлении полномочий органам государственной власти субъектов Федерации в виде предоставления целевых субвенций в случае такой необходимости. Такая необходимость возникает вследствие так называемой "дотационности" ряда субъектов Российской Федерации.

3. В конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации устанавливаются предметы ведения в сфере закрепления статуса субъекта Российской Федерации и реализации полномочий его органов, в частности:

принятие и изменение конституции (устава), поправок к ней (нему), контроль за ее (его) соблюдением;

принятие и изменение законов и иных нормативных актов субъекта Российской Федерации, контроль за их исполнением;

установление системы органов государственной власти, порядка их формирования и деятельности в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами, установленными комментируемым Федеральным законом;

определение административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации;

правовое регулирование вопросов формирования и организационно-финансового обеспечения деятельности конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации;

заключение и расторжение договоров и соглашений;

создание экономических, контрольно-ревизионных и надзорных учреждений субъекта Российской Федерации;

кадры органов государственной власти субъекта Российской Федерации;

учреждение наград и почетных званий субъекта Российской Федерации;

вопросы создания и деятельности архивной службы субъекта Российской Федерации;

учреждение официальных средств массовой информации субъекта Российской Федерации.

К предметам ведения в сфере бюджетно-финансового регулирования и управления государственной собственностью субъекта Российской Федерации относятся:

установление порядка составления и рассмотрения проекта бюджета субъекта Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, а также осуществление указанных функций;

определение порядка направления в бюджет субъекта Российской Федерации доходов от использования собственности субъекта Российской Федерации, доходов от налогов и сборов, иных доходов бюджета субъекта Российской Федерации;

предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам;

осуществление государственных внутренних и внешних заимствований субъекта Российской Федерации и управление государственным долгом субъекта Российской Федерации;

выпуск в соответствии с федеральным законодательством государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации;

участие в формировании уставного капитала кредитных организаций в порядке, установленном федеральным законодательством, определение перечня уполномоченных банков;

управление и распоряжение объектами государственной собственности субъекта Российской Федерации.

Предметы ведения в сфере государственного, экономического, экологического и социального развития субъекта Российской Федерации составляют:

развитие агропромышленного комплекса и производство сельскохозяйственной продукции, государственная поддержка животноводства и социальной сферы села;

развитие и поддержка предпринимательства;

организация в пределах своих полномочий государственного контроля за обеспечением деятельности энергетических, информационных и иных систем жизнеобеспечения субъекта Российской Федерации;

обеспечение устойчивого развития промышленности субъекта Российской Федерации;

содержание и развитие сети автомобильных дорог субъекта Российской Федерации;

обеспечение устойчивой работы регионального транспортного комплекса с учетом социально-экономического уровня развития субъекта Российской Федерации;

вопросы коммунального хозяйства, энерго-, газо-, водоснабжения, отопления городов и других населенных пунктов.

Субъекты Российской Федерации вправе устанавливать иные предметы ведения вне предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения.


Статья 26.3. Принципы финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения


Комментарий к статье 26.3


1. Статья 26.3 комментируемого Федерального закона не ограничивается принципами финансового обеспечения осуществления полномочий, а устанавливает правовые основы определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. Однако финансовое обеспечение осуществления полномочий выступает основным критерием определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения.

2. Комментируемый Федеральный закон выделил два типа полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. К первому типу относятся полномочия, осуществление которых финансируется из бюджета субъекта Российской Федерации. Ко второму типу относятся полномочия, возлагаемые на органы власти субъектов Российской Федерации, но финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета и поэтому детально регулируемые федеральным законодателем. Федеральные органы государственной власти вправе контролировать их осуществление и в случае ненадлежащего исполнения этих полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации временно принимать их на себя (см. комментарий к ст. 26.9).

В пункте 2 комментируемой статьи установлен перечень вопросов, по которым полномочия по предметам совместного ведения осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации за счет средств собственных бюджетов. В осуществлении этих полномочий органы государственной власти субъектов Федерации обладают существенной самостоятельностью. Не установленные в перечне полномочия по предметам совместного ведения полностью регулируются федеральными законами. Если их осуществление возложено на органы государственной власти субъектов Федерации, то финансирование их осуществления происходит за счет субвенций из федерального бюджета и под контролем федеральных органов.

Однако перечень п. 2 комментируемой статьи не является исчерпывающим, и органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе решать иные вопросы, если они не отнесены к ведению Российской Федерации или к вопросам местного значения. Это обстоятельство показывает, что окончательный выбор модели разграничения полномочий по предметам совместного ведения еще будет сделан в специальных федеральных законах.

Следует отметить, что попытка решить проблему оптимального распределения полномочий в сфере совместного ведения путем законодательного выделения двух типов полномочий субъектов Российской Федерации по такому критерию, как источник финансового обеспечения, требует проработки проблем в области бюджетного федерализма. Нормативное определение необходимых для реализации полномочий органов субъектов Федерации финансовых ресурсов и преобладание собственных доходов бюджетов большинства субъектов Российской Федерации может стать основой для реформирования бюджетной и налоговой систем, что было сделано путем внесения изменений в налоговое и бюджетное законодательство. Оптимизация распределения налоговых поступлений по уровням бюджетной системы во многом разрешит проблемы взаимоотношения между уровнями публичной власти, только это едва ли может решить весь комплекс проблем, возникающих в сфере совместного ведения. Подходы комментируемого Федерального закона в части гармонизации круга полномочий с бюджетно-финансовыми возможностями каждого уровня публичной власти весьма продуктивны, они решают проблему нечеткости финансирования осуществления полномочий государственными органами. Однако указанная нечеткость является лишь следствием проблемы неоптимального распределения полномочий в сфере совместного ведения. Предпринимаемые государством меры пока ограничиваются лишь сглаживанием этого следствия, не устраняя причину проблемы, что даст только кратко-срочный эффект.

В общем плане необходимо отметить, что критериями разграничения полномочий в сфере совместного ведения (особенно по вопросам законодательного регулирования) должны быть общероссийская или сугубо региональная значимость соответствующего вопроса, наличие или отсутствие особой специфики в его регулировании по субъектам Федерации и необходимость единообразного регулирования такого вопроса, особенно в связи с обеспечением равноправия граждан на всей территории Российской Федерации.

3. До включения положений Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" в комментируемый Федеральный закон предполагалось, что перечень полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, предусмотренных федеральными законами, должен содержаться в указанном Федеральном законе. Теперь, после включения Федеральным законом от 4 июля 2003 г. этого перечня в комментируемый Федеральный закон, недопустимо возложение на субъекты Российской Федерации дополнительных расходов за счет их бюджетов.

Однако до принятия обоих названных Федеральных законов в 1999 г. превалировало мнение о необходимости выделения полномочий в сфере совместного ведения именно федеральных органов государственной власти, прежде всего в законодательной сфере, по исчерпывающему регулированию тех или иных вопросов совместного ведения. Ведь целый ряд вопросов, отнесенных к предметам совместного ведения ст. 72 Конституции РФ, целесообразнее регулировать единообразно на общефедеральном уровне. Кроме того, далеко не каждый вопрос совместного ведения имеет существенную специфику по субъектам Федерации.

Тем не менее федеральный законодатель пошел не путем выделения круга федеральных полномочий, а путем выделения перечня вопросов, по которым органы субъектов Российской Федерации осуществляют полномочия по предметам совместного ведения за счет средств собственных бюджетов. В целом принятый федеральным законодателем подход представляется не бесспорным, исходя из нормы ст. 73 Конституции РФ, наделяющей субъекты Российской Федерации всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения. В свете изложенного было бы логичнее выделить федеральные полномочия по предметам совместного ведения. Тем более что фактически федеральный законодатель двигался в этом направлении, хотя прямо и не установил перечня вопросов для исчерпывающего федерального законодательного регулирования. Исходя из законодательного массива, принятого после вступления в силу Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" и комментируемого Федерального закона, можно выделить целый ряд направлений, по которым в сфере совместного ведения принимались федеральные законы, направленные на реализацию федеральных полномочий. Прежде всего правовое положение и компетенция федеральных органов, в том числе действующих в сфере совместного ведения, определяется в федеральных законах и иных нормативных актах. Федеральными законами регулируются вопросы минимальных социальных и иных гарантий для граждан на всей территории Российской Федерации, определяются минимальные социальные гарантии либо дополнительные гарантии отдельным категориям граждан, вопросы социально значимой статистики, вопросы ведения учета ресурсов страны, в частности регулирование ведения учета земельных ресурсов, утверждение всех федеральных программ в сфере совместного ведения, правовое регулирование тарифов в федеральных фондах, принятие единовременных решений, значимых для всей страны, например ежегодный перенос дней отдыха в масштабе всей страны и т.д. Наконец, институты и блоки отраслей законодательства, отнесенных к совместному ведению, которые имеют непосредственное влияние на права и свободы человека и гражданина, также регулируются федеральным законодательством в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, например Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.