Методология и стратегия обеспечения устойчивости доходной базы бюджетов приграничных субъектов российской федерации

Вид материалаАвтореферат диссертации

Содержание


Вторая группа
Таблица 4 - Динамика основных показателей консолидированных бюджетов по типам приграничных субъектов РФ за 2000–2005 гг., млн ру
Рисунок 2 -Типы стратегий обеспечения устойчивости доходов бюджетов приграничных регионов
Третья группа результатов
Рисунок 3 - Основные этапы проведения анализа текущей финансовой устойчивости бюджета субъекта РФ с учётом специфики приграничны
Четвёртая группа результатов
Рисунок 4 - Последовательность анализа бюджетных угроз финансовой устойчивости приграничного региона
Таблица 4 - Матрица оценки уровня бюджетных угроз приграничных субъектов РФ
Таблица 5 - Система мер по обеспечению бюджетной устойчивости приграничных субъектов РФ
Пятая группа результатов
Рисунок 5 - Оценка бюджетного потенциала приграничных субъектов РФ
Подобный материал:
1   2   3   4

Вторая группа результатов связана с разработкой методологических основ стратегии государства по обеспечению устойчивости доходов бюджета приграничного субъекта РФ.

Исследуя основные и содержательные компоненты бюджетной стратегии государства, автор доказал, что стратегия может быть научно обоснованной и реализуемой на практике лишь тогда, когда она в полной мере учитывает и отражает территориальные факторы. Это дало возможность уточнить понятие бюджетной стратегии по отношению к приграничному региону как системы долгосрочных мер по регулированию бюджетных отношений приграничного субъекта РФ (на основе развития приграничного сотрудничества и эффективного управления бюджетными потоками), направленных на достижение устойчивого развития данной территории.

Рассматривая особенности приграничных субъектов РФ (характер приграничного сотрудничества, интенсивность приграничных связей, степень открытости приграничных регионов), отмечено, что в современной отечественной науке получил распространение подход, связанный с выделением следующих характерных типов приграничных территорий - центрального, проэкспортного, приморского, а также прочих типов (с ограниченной открытостью и регионов-интровертов). В ходе проведённого исследования бюджетов приграничных субъектов РФ, в работе делается вывод о том, что на их показатели оказывает влияние тип приграничной территории (табл. 4).

Таблица 4 - Динамика основных показателей консолидированных бюджетов по типам приграничных субъектов РФ за 2000–2005 гг., млн руб.

Показатели

Годы

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Приграничные регионы центрального типа

Общий объём доходов

47 118,9

64 306,6

83 240,1

95 332,5

117 744,6

170 865,9

Общий объём расходов

45 032,9

61 886,0

81 515,5

97 300,2

117 505,9

165 649,5

Дефицит (профицит)

2 086,0

2 420,6

1 724,6

-1 967,7

268,7

5 216,4

Приграничные регионы проэкспортного типа

Общий объём доходов

190 802,5

198 845,3

225 362,8

267 787,2

375 558,7

467 368,1

Общий объём расходов

183 678,8

197 972,6

233 021,2

267 780,7

320 622,4

417 550,8

Дефицит (профицит)

7 123,7

872,7

-7 658,4

6,5

54 936,3

49 817,3

Приграничные регионы приморского типа

Общий объём доходов

136 454,7

197 697,6

246 431,2

306 471,5

374 953,4

448 412,6

Общий объём расходов

140 320,1

206 362,5

252 674,6

317 325,8

383 117,6

461 258,7

Дефицит (профицит)

-3 865,4

-8 664,9

-243,4

-10 854,3

-8 164,2

-12 846,1

Приграничные регионы других типов

Общий объём доходов

90 903,1

135 296,8

194 137,4

211 534,1

248 330,3

305 499,0

Общий объём расходов

94 402,8

141 135,1

199 653,1

219 618,0

252 804,4

313 677,9

Дефицит (профицит)

-3 499,7

-5 838,3

-5 515,7

-8 083,9

-4 474,1

-8 178,9


Исходя из интенсивности приграничных связей и устойчивости доходной базы бюджетов приграничных регионов, выделены четыре типа стратегии:

- стратегия специализации (характерна для приграничных регионов проэкспортного типа), предполагающая формирование доходной базы бюджета за счёт развития базовой отрасли в регионе с сопутствующим развитием инфраструктуры в условиях высокой интенсивности приграничных связей;

- стратегия диверсификации (характерна для центрального типа приграничных регионов), состоящая из стратегии роста устойчивости доходной базы бюджета за счёт активной диверсификации, направленной на развитие новых производств и отраслей, в условиях высокой интенсивности приграничных связей;

- стратегия рационализации (характерна для приморского типа приграничных регионов), означающая формирование доходов бюджетов за счёт развития взаимодействия с сопредельными государствами в условиях ограниченности ресурсного обеспечения и в условиях низкой интенсивности приграничных связей;

- стратегия выживания, используемая для прочих типов приграничных регионов, предполагает формирование доходов бюджетов при активной поддержке со стороны государства в условиях низких темпов экономического роста и низкой интенсивности приграничных связей.

Таким образом, автором обоснован методологический подход, согласно которому предложено непосредственно увязать выделенные типы приграничных субъектов РФ с видами стратегий по обеспечению устойчивости доходов бюджетов приграничных регионов, что в большей степени отвечает целям и задачам бюджетной политики государства.

Учитывая различные типы приграничных регионов, выявлены факторы (экономические, геополитические, институциональные), оказывающие влияние на разработку и реализацию бюджетной стратегии государства по отношению к приграничным субъектам РФ. Кроме того, для каждого из данных типов приграничных регионов обоснована необходимость разработки специальных типов стратегии государства по обеспечению устойчивости доходной базы бюджетов приграничных субъектов РФ, адекватно отражающих специфику данных регионов (рис.2).



Рисунок 2 -Типы стратегий обеспечения устойчивости доходов бюджетов приграничных регионов

В развитие такого подхода, предложено включать в стратегию по обеспечению устойчивости доходов бюджетов приграничных регионов систему логически взаимосвязанных блоков: целевой блок (бюджетный генератор), блок методов и средств, включая инструменты и формы достижения целей, блок контроллинга и коррекционный блок. В блоке "Бюджетный генератор" в соответствии с целями стратегии обеспечения устойчивости доходов бюджетов приграничных регионов разрабатываются концепция и планы. В блоке методов и средств достижения целей конкретизируются действия с учётом особенностей приграничных регионов. Блок контроллинга предназначен для мониторинга достижения стратегических целей путём непрерывного получения и использования информации о состоянии бюджета в системе принятых индикаторов с учётом динамики их изменений. Коррекционный блок обеспечивает достижение поставленной цели, когда по изменениям индикаторов, в случае необходимости, вносятся конструктивные предложения по корректировке траектории целей.

Особое внимание в работе уделено разработке стратегии "рационализации" для приморского типа приграничных субъектов РФ. Выбор данного типа стратегии определён тем, что приморские приграничные субъекты РФ являются крупными центрами приграничной торговли, которые в настоящее время относятся к приграничным регионам "второго эшелона" (следуя за передовыми приграничными регионами центрального и проэкспортного типа), но в перспективе могут стать "зонами роста" и развиваться как многополярные регионы-мосты.

Учитывая особенности приморского типа приграничных регионов, сформулирована стратегическая цель, а также система приоритетных целей первого и второго уровня, что послужило теоретической базой для построения сценария стратегического приоритетного развития доходной базы бюджетов приграничных регионов РФ приморского типа.

Предложена модель стратегии обеспечения устойчивости доходной базы бюджета приграничного субъекта РФ приморского типа, включающая целостную совокупность задач (в их числе: оптимизация состава, структуры и темпов роста доходов бюджетов данных регионов; оценка и учёт бюджетных угроз, влияющих на формирование их доходной базы; реформирование системы межбюджетных отношений с целью учёта специфики приграничных субъектов РФ данного типа и создание эффективной системы их поддержки; обеспечение устойчивости доходной базы бюджетов приграничных субъектов РФ приморского типа на основе наращивания бюджетного потенциала и др.), принципов (комплексности, экономической обоснованности, эффективности, реалистичности, прозрачности стратегии и др.), инструментов (бюджетных, правовых и др.) и методов формирования доходов бюджетов данных приграничных регионов.

Разработаны механизмы (организационно-экономический, нормативно-правовой, финансово-бюджетный), этапы реализации и ожидаемые результаты стратегии, ориентированные на формирование финансово-устойчивых бюджетов и обеспечение экономического развития приграничных субъектов РФ приморского типа.

Третья группа результатов связана с разработкой методологических и методических подходов к оценке текущей финансовой устойчивости бюджетов территорий, учитывающих специфику приграничных субъектов РФ.

В ходе комплексного исследования сущности финансовой устойчивости бюджета, в работе сделан вывод о том, что устойчивость бюджета субъекта РФ необходимо рассматривать с позиции текущей и долгосрочной устойчивости. В данном контексте текущая устойчивость увязывается со способностью бюджета адаптироваться к изменениям внутренней и внешней среды, а также с обеспечением выполнения обязательств; долгосрочная устойчивость бюджета субъекта РФ ориентирована на формирование бюджетного потенциала в увязке со стратегией развития бюджетной системы РФ.

В работе предложены методологические подходы к оценке текущей финансовой устойчивости бюджета субъекта РФ. На рисунке 3 отражены основные этапы проведения анализа текущей финансовой устойчивости бюджета субъекта РФ и эффективности бюджетной политики региона.

Автором обосновано положение о том, что анализ текущей устойчивости бюджета региона должен включать оценку законодательной базы бюджетного процесса региона, её исполнение, а также анализ и оценку качественных характеристик финансовой устойчивости бюджета региона посредством расчёта ряда бюджетных показателей. При этом необходимо использование особых показателей, учитывающих специфику приграничных субъектов РФ.



Рисунок 3 - Основные этапы проведения анализа текущей финансовой устойчивости бюджета субъекта РФ с учётом специфики приграничных регионов

Развивая методологические подходы к оценке текущей финансовой устойчивости бюджета субъекта РФ, в работе предложена и апробирована комплексная методика оценки текущей финансовой устойчивости бюджета субъекта РФ, включающая систему бюджетных показателей и их пороговые значения с использованием как традиционных подходов (уровень дефицита бюджета, уровень бюджетной автономии, степень устойчивости бюджета и др.), так и новых, учитывающих специфику приграничных регионов (коэффициент влияния экспорта на доходы бюджета, коэффициент обеспечения безопасности населения и др.). Рассчитанные фактические значения бюджетных показателей необходимо сравнить с критическими (пороговыми) для анализируемых показателей и провести рейтинговую оценку устойчивости регионального бюджета и эффективности бюджетной политики региональных органов власти, в том числе с учётом специфики приграничного субъекта РФ. Значения предложенных в работе критических (пороговых) бюджетных показателей были сформированы в результате анализа методических разработок Минфина РФ, требований Бюджетного кодекса РФ, обобщения опыта различных исследователей в области бюджетного анализа и зарубежного опыта. Для каждого бюджетного показателя предложено использовать четыре степени балльной оценки (от -1 до +2). Так, каждое попадание значений рассчитанных бюджетных показателей в критическую зону наделяется минимальным баллом (-1), попадание в зону опасности - нулевым баллом, в зону относительной устойчивости - одним баллом, в зону благополучия (абсолютной устойчивости) - максимальным баллом (2).

Однако сложность комплексного анализа расчётных показателей состоит в разнонаправленности их оценок. С целью нивелирования данного недостатка, для оценки текущей устойчивости бюджета региона, а также эффективности бюджетной политики в работе обосновано использование итогового балльного метода оценки. Исходя из общей суммы полученных баллов по всем рассчитанным бюджетным показателям, следует провести рейтинговую оценку региона, для чего необходимо определить к какой группе относится данная территория. Для этого, суммируя баллы по всем бюджетным показателям от минимального значения к максимальному, получаем, что итоговая балльная оценка бюджета региона может принимать значения от -10 до максимально возможного +20. Следовательно, можно выделить четыре группы бюджетов регионов со следующими интервалами:

1-я группа - зона благополучия (высокий уровень устойчивости бюджетных показателей): 13< сумма баллов ≤20;

2-я группа - зона относительной устойчивости (средний уровень устойчивости бюджетных показателей): 6< сумма баллов ≤13;

3-я группа - зона опасности (низкий уровень устойчивости бюджетных показателей): 0≤ сумма баллов ≤6;

4-я группа - критическая зона (критический уровень устойчивости бюджетных показателей): -10< сумма баллов <0.

Данный анализ текущей устойчивости бюджета региона основан на бюджетных показателях, сгруппированных по определённым критериям, характеризующих различное состояние бюджета, эффективность бюджетной политики территории и учитывающий специфику приграничных регионов.

Проведённый в диссертационном исследовании с использованием выработанных подходов анализ бюджетов приграничных регионов приморского типа показал неустойчивую динамику итогового рейтингового показателя по всем приграничным субъектам Федерации. Это даёт основание утверждать, что, несмотря на значительный рост объёмов внешней торговли, не произошло укрепления доходной базы бюджетов приграничных регионов. По-прежнему имеется существенная дифференциация в финансовом положении субъектов РФ, что говорит о неэффективности исполнения одной из задач федеральной бюджетной политики - выравнивания бюджетной обеспеченности регионов.

Четвёртая группа результатов связана с разработкой методологических подходов к оценке бюджетных угроз финансовой устойчивости приграничных регионов.

Исследование вопросов, связанных с рисками бюджета, позволило установить, что необходимо учитывать различия в понятиях "риски" и "угрозы" в бюджетной системе приграничного региона. Понятие "бюджетный риск приграничного региона" понимается в работе как вероятность возникновения опасной ситуации в бюджетной системе приграничного субъекта Федерации, подрывающей её устойчивость. На основе изучения специфики приграничных субъектов РФ в диссертации выявлены возможные бюджетные риски, характерные для приграничного субъекта РФ, и показана их специфика. В общем виде к наиболее серьёзным из них относятся: риск сокращения доходов бюджета, вследствие сокращения объёмов внешнеторгового оборота; риск сокращения доходов бюджета, вследствие сужения сферы оказания платных услуг; риск неустойчивости структуры доходов бюджета приграничного региона и др.

"Бюджетную угрозу" финансовой устойчивости приграничного субъекта РФ необходимо представить как систему бюджетных рисков данного региона в состоянии их взаимодействия в процессе нарастания опасностей в бюджетной системе РФ в целом или её отдельных элементов. В работе определены принципы, на которых должна основываться система критериев оценки бюджетных угроз финансовой устойчивости приграничных регионов (комплексность оценки, системность оценки, максимальная информативность результатов оценки).

Разработаны этапы анализа бюджетных угроз финансовой безопасности приграничного субъекта РФ (рис. 4).

Последовательность анализа бюджетных угроз финансовой безопасности приграничного субъекта РФ, включает следующие этапы:

- выявление бюджетных рисков приграничного региона;

- их анализ и оценка. Анализ бюджетных рисков и прогнозирование их последствий целесообразно осуществлять путём использования таких методов, как мониторинг бюджетных показателей приграничного региона; многомерный статистический анализ; метод оптимизации; ситуационный анализ и др. Оценка бюджетных рисков приграничного региона носит экспертный, вероятностный характер в силу неопределённости многих негативных последствий, как действия объективных факторов, так и принимаемых решений органами государственной власти.

- выявление на основе проведённого анализа бюджетных рисков уровня бюджетных угроз финансовой устойчивости приграничного региона;

- определение механизмов устранения бюджетных угроз финансовой устойчивости приграничного региона. Нейтрализация бюджетных угроз предполагает учёт возможных критических, кризисных ситуаций в бюджетной системе приграничного субъекта РФ с целью выработки практических мер по их ослаблению и смягчению их последствий.



Рисунок 4 - Последовательность анализа бюджетных угроз финансовой устойчивости приграничного региона

Проведённый анализ бюджетных рисков приграничных субъектов РФ в рамках существующих методик, в дальнейшем не позволяет выявить уровень бюджетной угрозы и принять необходимые меры для их устранения. В связи с этим в работе предложена методика оценки уровня бюджетных угроз финансовой устойчивости приграничного субъекта РФ на основе анализа бюджетных рисков и текущей финансовой устойчивости бюджета приграничного региона. Для этого необходимо сопоставить динамику рисков (коэффициент вариации) и интегральный показатель текущей финансовой устойчивости бюджетов приграничных субъектов РФ. В качестве шкалы для оценки данных показателей используются нормативные (пороговые) значения, применяемые при анализе рисков и текущей финансовой устойчивости бюджетов приграничных субъектов РФ. Для объективности оценки двух показателей в работе предложено построить матрицу оценки бюджетных угроз приграничных субъектов РФ (табл. 4).

Таблица 4 - Матрица оценки уровня бюджетных угроз приграничных субъектов РФ

Коэффициент вариации

Индекс устойчивости, Иуст

14-20

7-13

0-6

<0

<10

Минимальный риск - абсолютная

устойчивость (1А)

Минимальный риск - нормальная

устойчивость (1В)

Минимальный риск - низкая

устойчивость (1С)

Минимальный риск - критическая

устойчивость (1D)

10-17

Пониженный риск - абсолютная

устойчивость (2А)

Пониженный риск - нормальная

устойчивость (2В)

Пониженный риск- низкая

устойчивость (2С)

Пониженный риск - критическая

устойчивость (2D)

18-25

Умеренный риск - абсолютная

устойчивость (3А)

Умеренный риск - нормальная

устойчивость (3В)

Умеренный риск - низкая

устойчивость (3С)

Умеренный риск - критическая

устойчивость (3D)

>25

Высокий риск -

абсолютная

устойчивость (4А)

Высокий риск - нормальная

устойчивость (4В)

Высокий риск - низкая

устойчивость (4С)

Высокий риск - критическая

устойчивость (4D)


В зависимости от уровня риска выделены: минимальный (значение коэффициента вариации до 10 %), пониженный (от 10 до 17 %), умеренный (от 18 до 25 %) и высокий риск (более 25 %), которым в матрице присвоены числовые значения от 1 до 4 (чем ниже риск, тем меньше значение числа в матрице). Исходя из значения интегрального показателя текущей финансовой устойчивости бюджетов регионов, выделены четыре состояния бюджета: абсолютно устойчивое (значение показателя устойчивости от 14 до 20), нормальное (от 7 до 13), с низкой устойчивостью (от 0 до 6) и критическое менее (0), которым в матрице присвоены буквенные значения A, B, C и D соответственно.

Проведенная оценка уровня бюджетных угроз финансовой устойчивости приграничных субъектов приморского типа показала её высокий уровень (значение уровня бюджетной угрозы колеблется за весь анализируемый период от 3D до 2С). Таким образом, это подтверждает сделанный вывод о том, что формирование бюджета приграничного региона в рамках действующей бюджетной политики без учёта особенностей данных территорий, создаёт бюджетную угрозу финансовой устойчивости приграничного субъекта РФ.

Оценив уровень бюджетных угроз, перед органами власти приграничных регионов встаёт проблема определения механизмов их устране­ния (ослабления) и необходимости разработки системы мер по обеспечению финансовой устойчивости приграничных субъектов РФ.

Авторский анализ различных механизмов устранения/ослабления бюджетных угроз, даёт основание выделить два блока мер по обеспечению устойчивого бюджетного развития приграничных регионов (табл. 5).

Таблица 5 - Система мер по обеспечению бюджетной устойчивости приграничных субъектов РФ

Меры по обеспечению

бюджетной устойчивости

Бюджетные мероприятия

Системный подход к снижению уровня угрозы бюджетной безопасности приграничного региона

Законодательные гарантии стабильности бюджетной системы приграничного региона

Использование зарубежного опыта

Изменение направлений бюджетной политики государства в отношении приграничных субъектов РФ

Реализация современных методов и инструментов бюджетного прогнозирования и планирования

Снижение бюджетных угроз за счёт роста финансовой устойчивости бюджетов приграничных субъектов РФ

Научно-исследовательская поддержка выявления бюджетных угроз

Перераспределение бюджетных потоков с целью стимулирования приграничных субъектов РФ в развитии их потенциала


Основными направления нейтрализации (ослабления) бюджетной угрозы финансовой устойчивости приграничного субъекта РФ являются:

- системный подход к снижению уровня угрозы бюджетной безопасности приграничного региона;

- оздоровление бюджетной системы приграничного региона и достижение финансовой устойчивости бюджетов в результате повышения заинтересованности региональных органов власти приграничных субъектов РФ в развитии собственного бюджетного потенциала;

- организация бюджетных взаимоотношений по вертикали государственного управления: федеральный центр - приграничный субъект федерации, учитывающих специфику приграничных субъектов РФ.

Пятая группа результатов связана с систематизацией, дополнением и уточнением методологических основ и подходов к оценке бюджетного потенциала регионов, учитывающих специфику приграничных субъектов РФ.

В ходе исследования сущности финансового и бюджетного потенциалов, в работе делается вывод о том, что бюджетный потенциал приграничного региона следует определять как сумму потенциалов, рассчитанных на основе финансовых ресурсов приграничного субъекта РФ, с учётом воздействия внутренних и внешних факторов, отражающих специфику приграничного региона. Исследуя внутренние (уровень доходов населения, уровень развития производства, состояние бюджетной системы приграничного субъекта РФ и др.) и внешние факторы (характер бюджетного регулирования, геополитические факторы и др.), воздействующие на бюджетный потенциал приграничного региона, выявлена их специфика и влияние на величину бюджетного потенциала.

Проведённый анализ методов оценки бюджетного потенциала региона показал необходимость оценки бюджетного потенциалов региона с учётом его приграничного положения. В общем виде система оценки бюджетного потенциала приграничного субъекта РФ представлена на рис. 5.



Рисунок 5 - Оценка бюджетного потенциала приграничных субъектов РФ

Для формирования системы показателей оценки бюджетного потенциала приграничного субъекта РФ использовались методы многомерного анализа. На основе комплексного подхода предложена система экономических показателей (финансовых, бюджетных, внешнеэкономических), позволяющих определить бюджетный потенциал приграничного региона.

Основываясь на предложенных в данной работе теоретических подходах и системе показателей оценки бюджетного потенциала приграничного региона, разработан алгоритм расчёта сводного индекса бюджетного потенциала, учитывающий специфику приграничного региона и включающий:

1. Проведение оценки бюджетного потенциала приграничного региона по внутренним показателям.

2. Оценку бюджетного потенциала приграничного региона по внешним показателям.

3. Оценку экспортного потенциала приграничного региона, как совокупности показателей экспортоориентированной направленности экономики региона.

4. Итоговую (интегральную) оценку бюджетного потенциала с учётом внутренних, внешних показателей и экспортного потенциала приграничного региона.

Апробация алгоритма оценки бюджетного потенциала приграничных регионов позволила обосновать типологию приграничных субъектов РФ, содержащую пять групп регионов (с показателями сводного индекса бюджетного потенциала от критического до высокого уровня):

1 группа - высокий уровень: 80<сводный индекс потенциала ≤ 100;

2 группа - весьма высокий уровень: 60<сводный индекс потенциала ≤ 80;

3 группа - средний уровень: 40 <сводный индекс потенциала ≤ 60;

4 группа - низкий уровень: 20 < сводный индекс потенциала ≤ 40;

5 группа - критический уровень: 0 < сводный индекс потенциала ≤20.

Результаты оценки бюджетного потенциала приграничных регионов приморского типа дают основание утверждать, что динамика интегрального индекса бюджетного потенциала свидетельствует о низкой долгосрочной устойчивости их бюджетов, поскольку не характеризуется позитивной динамикой на протяжении всего анализируемого периода. Более того, в настоящее время ни в одном приграничном регионе приморского типа не созданы условия для реализации их потенциала в полном объёме. Даже максимальное значение сводного индекса составляет лишь 66 %. При этом низкие показатели базовых потенциалов по данным регионам характерны для бюджетного потенциала по внутренним показателям. Это подтверждает вывод об отсутствии стратегических преимуществ у приграничных регионов и необходимости активизации деятельности государственных органов власти по созданию условий для их развития. Для этого необходима разработка и реализация бюджетной стратегии в отношении различных типов приграничных регионов, адекватной уровням их бюджетного потенциала, состоянию текущей и долгосрочной устойчивости бюджетов приграничных регионов.