Концепция совершенствования и развития системы государственного управления использованием и охраной водных ресурсов и водохозяйственным комплексом российской федерации москва

Вид материала

Документы

Содержание 4. Основные пути и методы осуществления государственной водной политики 4.2. Законодательное и нормативно-правовое обеспечение 4.3. Экономические методы регулирования водопользования и новый хозяйственный механизм водопользования 4.4. Программно-целевое решение комплекса водохозяйственных и водоохранных задач 4.5. Ресурсное обеспечение 4.6. Информационно-аналитическое и научное обеспечение 4.7. Международное сотрудничество

Подобный материал:

• Председатель Правительства Российской Федерации М. Фрадков утверждена Постановлением, 2795.75kb.
• Анализ управления охраной труда: общие положения Руководство организации в первом квартале, 67.07kb.
• Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период, 2670.63kb.
• Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации на период, 448.93kb.
• Правительство российской федерации постановление от 30 декабря 2006 г. №845 о внесении, 22.42kb.
• Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации, 763.24kb.
• Правительство российской федерации постановление от 30 декабря 2006 года n 845 о внесении, 40.93kb.
• 3 Стратегические направления развития лечебно-профилактических учреждений Аннотация, 57.22kb.
• Концепция развития здравоохранения в Российской Федерации на 2009 2018, 3065.75kb.
• Указ Президента Республики Беларусь №622 от 11 декабря 2009, 166.42kb.

4. Основные пути и методы осуществления государственной водной политики*

4.1. Совершенствование структуры органов государственного управления и развитие механизмов государственного регулирования водопользования *

Совершенствование структуры органов государственного управления использованием и охраной водных ресурсов и водохозяйственным комплексом связано с решением следующих основных задач:

- созданием схемы эффективной координации деятельности федеральных государственных органов, осуществляющих государственное регулирование в области водопользования, функционирования водохозяйственного комплекса, предотвращения чрезвычайных ситуаций на водных объектах;

- укреплением бассейнового звена государственного управления;

- четким разграничением полномочий по управлению использованием и охраной водного фонда и водохозяйственным комплексом, а также разделение сфер ответственности между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

На федеральном уровне задачи по государственному управлению использованием и охраной водных ресурсов и развитием водохозяйственного комплекса возлагаются на государственную водную службу, взаимодействующую в рамках своей компетенции с заинтересованными министерствами и ведомствами и субъектами Российской Федерации, наделяемую необходимыми ресурсами и несущую ответственность за достижение целей государственной водной политики и реализацию Национальной программы "Вода Росси и - XXI век". Статус государственной водной службы при необходимости уточняется Правительством Российской Федерации.

Центральным вопросом совершенствования структуры органов государственного управления является укрепление бассейнового звена, которое заключается в передаче на бассейновый уровень значительной части полномочий федеральных государственных органов управления использованием и охраной водного фонда, а также соответствующих ресурсов. Практически на бассейновом уровне должны быть сконцентрированы все необходимые полномочия по решению задач рационального использования и охраны водных ресурсов, развития водохозяйственного комплекса, а также сконцентрированы ресурсы.

Основными задачами бассейновых органов являются:

- бассейновое планирование; организация разработки бассейновых схем комплексного использования и охраны водных ресурсов (СКИОВР);

- организация разработки и реализации бассейновых программ использования и охраны водных ресурсов и развития водохозяйственного комплекса; осуществление функций государственного заказчика по проектам водохозяйственного строительства;

- создание и развитие на бассейновом уровне системы государственного мониторинга водных объектов; создание фондов государственных информационных ресурсов;

- организация и осуществление государственного надзора за безопасностью гидротехнических сооружений и осуществление других государственно-властных полномочий в пределах своей компетенции.

Модель управления речным бассейном во всем мире рассматривается как наиболее эффективная модель комплексного управления водными ресурсами. При этом с учетом положительного международного опыта и в соответствии с декларируемым в Концепции принципом открытости и гласности планирования водопользования, согласования интересов различных групп водопользователей при бассейновых органах государственного управления создаются бассейновые советы. Деятельность советов направлена на согласование интересов субъектов Российской Федерации в бассейне данного водного объекта, а также интересов отдельных категорий водопользователей. Бассейновые советы формируются и осуществляют свою деятельность в порядке, устанавливаемом законодательством. В советах обеспечивается представительство субъектов Российской Федерации, муниципалитетов, союзов и объединений водопользователей, общественности.

На территориальном уровне государственное управление в координации друг с другом осуществляют территориальные органы федеральных государственных органов и государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, установленных законом. Разграничение осуществляется на основе принципа исключения наблюдаемого в настоящее время дублирования полномочий, а также предоставления каждой из сторон исключительных полномочий по тем или иным вопросам государственного управления. В необходимых случаях может использоваться институт взаимного согласования принимаемых решений (принцип "двойного ключа"). Могут также быть использованы иные взаимно приемлемые схемы взаимодействия и осуществления полномочий.

Бассейновые органы управления и подчиненные им по вертикали управления территориальные органы федерального государственного органа образуют систему органов, осуществляющих непрерывное взаимодействие с водопользователями в плане выдачи им соответствующих государственных предписаний, осуществления государственного контроля и надзора, проведения государственной водной экспертизы, заключения договоров на водопользование и т.д.

Для поддержки деятельности бассейновых органов государственного управления при них создаются (передаются им в ведение и подчинение) подведомственные организации в виде соответствующих федеральных государственных учреждений и государственных унитарных предприятий, задачей которых является выполнение технических и отдельных распорядительных функций, связанных с осуществлением бассейнового планирования и регулирования, а также для выполнения водохозяйственных работ. Указанные учреждения и предприятия образуют инфраструктуру управления водопользованием на бассейновом уровне.

Государственное управление осуществляются с использованием соответствующих механизмов, к наиболее важным из которых относятся:

Стратегическое планирование использования и охраны водных ресурсов и развития водохозяйственного комплекса

Стратегическое планирование осуществляется путем разработки бассейновых схем комплексного использования и охраны водных ресурсов и на их базе - Генеральной схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов Российской Федерации, которая является основой для координации на межведомственном и правительственном уровне деятельности в области градостроительства, осуществляемой на основе Генеральной схемы расселения и размещения производительных сил Российской Федерации. Развитие территорий должно осуществляться с учетом перспективной обеспеченности их водными ресурсами.

Схемам комплексного использования и охраны водных ресурсов (СКИОВР) должен быть на законодательном уровне придан статус государственных плановых документов, обязательных для учета и руководства при планировании водохозяйственной и водоохранной деятельности на объектовом, муниципальном и территориальном уровнях. СКОИВР являются основой для согласования на бассейновом уровне территориальных программ субъектов Российской Федерации по использованию и охране водных ресурсов, развитию водохозяйственного комплекса в целях обеспечения при их выполнении целевых показателей бассейновых государственных программ.

Нормирование водопользования

Нормирование - это наиболее важный в практическом отношении, системообразующий механизм государственного регулирования водопользования, обеспечивающий всестороннюю регламентацию деятельности водопользователей в рамках системы соответствующих государственных предписаний. Указанная регламентация водопользования, достигается за счет создания интегрированной системы нормирования.

Действующая система нормирования основана на концепции допустимости разбавления сточных вод чистыми водами водных объектов и, как показала практика, не стала препятствием для предотвращения и деградации водных объектов, накопления в них загрязненных донных отложений, деградации водных и околоводных экологических систем. В связи с этим ставится задача введения в практику государственного регулирования водопользования наряду с действующей системой нормирования допустимых сбросов загрязняющих веществ в водные объекты ввести и других, более совершенных и существенно дополняющих ее систем нормирования.

В интегрированной системе нормированию подлежит воздействие на водный объект, состояние самого водного объекта, а также уровень риска резкого его ухудшения под влиянием различных факторов воздействия. В соответствии с этим задачей является создание новой системы нормирования предельно допустимых состояний водных объектов по всему комплексу гидрохимических, гидрологических, гидробиологических, морфометрических и иных показателей, а также системы нормирования предельно допустимых рисков. Интегрированная система нормирования водопользования отвечает многозначности целей государственного управления использованием и охраной водных ресурсов и является необходимым условием эффективного решения задач обеспечения устойчивого развития и водной безопасности.

Нормативы предельно допустимых состояний водных объектов могут интерпретироваться как нормативы целевых показателей состояния водных объектов и в этом случае обеспечивают отсутствующую в настоящее время основу для создания единой системы целевых показателей государственных программ оздоровления и восстановления водных объектов в бассейнах.

Нормативы в интегрированной системе нормирования разрабатываются для бассейнов водного объекта или их участков. На их основе устанавливаются нормативы водопользования для отдельных водопользователей, в том числе, например, квоты на забор воды и количество сбрасываемых загрязнителей в составе сточных вод.

Интегрированная система нормирования водопользования обеспечивает создание отсутствующей в настоящее время эшелонированной системы правовой защиты водного фонда и безопасного функционирования водохозяйственного комплекса.

Интегрированная система нормирования обеспечивает также принципиально новые возможности для проявления системообразующего значения института нормирования. При этом появляется отсутствующая в настоящее время критериальная база для проведения государственной экологической экспертизы и государственной водной экспертизы.

Развитие системы нормирования имеет значение с точки зрения эффективного осуществления международного сотрудничества. По трансграничным водным объектам разрабатываются и устанавливаются соответствующие нормативы, в том числе предусмотренные международными конвенциями нормативы целевых показателей качества вод в граничных створах.

В методологическом плане подходы к созданию интегрированной системы нормирования водопользования в равной степени распространяются как на водные, так и на водохозяйственные объекты, т.е. предметом нормирования являются: воздействие на водохозяйственный объект; его состояние по совокупности соответствующих параметров, а также риск резкого ухудшения состояния или возникновении аварии водохозяйственного объекта при воздействии на него природных или техногенных факторов воздействия. В последнем случае, например, разрабатываются и применяются критерии безопасности гидротехнических сооружений.


Государственная экспертиза

В настоящее время введенный Водным кодексом Российской Федерации институт государственной экспертизы предпроектной и проектной документации на строительство хозяйственных и иных объектов, влияющих на состояние водных объектов (государственной водной экспертизы), не имеет необходимой нормативно-правовой базы. Это резко сужает область эффективного государственного регулирования водопользования и не обеспечивает предотвращения реализации недостаточно обоснованных проектов хозяйственной и иной деятельности.

В связи с этим требуется укрепление и развитие указанного института, принятие предусмотренных Водным кодексом постановлений Правительства Российской Федерации о порядке проведения государственной водной экспертизы, а также внесение дополнений в Водный кодекс Российской Федерации для законодательного оформления государственной водной экспертизы и расширения круга объектов экспертизы.

К объектам экспертизы следует отнести схемы комплексного использования и охраны водных объектов, проекты схем и технической документации на строительство и реконструкцию гидротехнических и водохозяйственных сооружений, в том числе находящихся в сейсмически опасных районах или входящих в состав технических комплексов тепловых и атомных электростанций; проекты строительства и реконструкции, связанные с проведением ландшафтного переустройства, формированием береговых линий, проведением берегоукрепительных и мелиоративных работ и другие.

Институт государственной водной экспертизы функционирует наряду с функционированием института государственной экологической экспертизы.

Государственный мониторинг

Получение государственными органами управления использованием и охраной водного фонда своевременной, полной и достоверной гидрометеорологической и гидрометрической информации, а также сведений о состоянии водохозяйственных сооружений является критически важным условием принятия обоснованных управленческих решений, в особенности при управлении водными ресурсами в условиях пропуска паводков. Ее недостаточность не позволяет своевременно принимать меры для предотвращения наводнений и уменьшения наносимого ими ущерба.

Государственный мониторинг включает в себя мониторинг поверхностных вод суши, подземных водных объектов, внутренних морских вод территориального моря Российской Федерации, а также мониторинг водохозяйственных сооружений. Мониторинг ведется на опорной государственной сети станций и постов наблюдения по единой для каждого бассейна программе и соблюдении установленных законодательством требований к обеспечению единства измерений.

Задачей является восстановление сети гидрометеорологических станций и гидрометрических постов, а также разработка и широкое внедрение на практике отсутствующих в настоящее время систем мониторинга гидротехнических сооружений III и IV классов ответственности.

Актуальной задачей является осуществление наблюдений за состоянием и использованием водоохранных зон и паводкоопасных территорий.


4.2. Законодательное и нормативно-правовое обеспечение *

Достижение целей государственной водной политики связано с обеспечением баланса экономических и экологических интересов общества, а также интересов в области водной безопасности. Согласование интересов участников водных отношений осуществляется на основе законодательно установленных для этого механизмов и процедур.

Развитие водного законодательства Российской Федерации и законодательное закрепление новых механизмов государственного регулирования водопользования является необходимым условием формирования эффективной системы государственного управления. Требуется его гармонизация с законодательством Европейского Союза и других развитых стран. Это является необходимым условием для осуществления эффективного международного сотрудничества, условием вступления России во Всемирную торговую организацию, условием решения имеющихся трансграничных проблем по загрязнению водных объектов и вододелению.

Наиболее важным является ускоренное развитие водного законодательства, прежде всего принятие Водного кодекса Российской Федерации в новой редакции и других федеральных законов, обеспечивающих введение в действие эффективных механизмов государственного регулирования водопользования. Законом на основе системы платежей за пользование водными объектами должна быть сформирована финансовая база водохозяйственной отрасли. На законодательном уровне должно быть установлено, что собираемые средства должны быть целевым назначением направлены на реализацию государственных программ (в данной Концепции - Национальной программы "Вода России - XX век").

К числу основных задач законодательного регулирования относятся:

- разграничение полномочий по управлению использованием и охраной водных ресурсов между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации; закрепление за Российской Федерацией полномочий по централизованному планированию и регулированию использования водных ресурсов, по распоряжению средствами платежей, собираемых за использование водных объектов и направляемых целевым образом на реализацию федеральных государственных программ;

- законодательное закрепление изменений отношений собственности на водные объекты и водохозяйственные сооружения, обеспечивающих стимулирование водохозяйственной и водоохранной деятельности; закрепление государственной (федеральной) собственности на водные объекты;

- закрепление в законе четкой логической цепи: "полномочия государственных органов - ответственность - ресурсное обеспечение осуществления полномочий и реализации государственных программ";

- законодательное закрепление хозяйственного механизма водопользования, адекватного рыночным условиям, а также установление основ ведения водного хозяйства в этих условиях;

- обеспечение защиты инвестиций в водохозяйственный комплекс;

- разработка и закрепление в законодательстве правовых механизмов обеспечения водной безопасности, восстановления водных объектов, экономии водных ресурсов и ресурсосбережения, охраны водосборных территорий от загрязнения и обеспечения восстановления стокорегулирующей роли водосборов;

- обеспечение участия общественности и граждан в формировании государственной водной политики и осуществлении общественного контроля за рациональным использованием и охраной водных ресурсов и др.

- установление порядка районирования территории по степени паводкоопасности и прямой запрет на жилищное строительство или производственную застройку территорий на паводкоопасных территориях.

Одной из важных и актуальных в настоящее время задач является также законодательное регулирование и установление четкого процедурного порядка, дающим возможность для контролирующих, правоохранительных и судебных органов привлекать водопользователей к ответственности в случае нарушения ими требований законодательства по рациональному использованию и охране водных ресурсов, обеспечению безопасной эксплуатации гидротехнических сооружений.

В Водном кодексе Российской Федерации и других федеральных законах должны быть четко прописаны задачи и обязанности водопользователей по соблюдению требований водного законодательства, в том числе по восстановлению водных объектов, предоставленных в пользование, по ресурсосбережению, по охране водосборных территорий, обеспечению безопасности гидротехнических сооружений и др. Должен быть установлен исчерпывающий перечень нарушений водного законодательства (в настоящее время в Водном кодексе Российской Федерации отсутствует)


4.3. Экономические методы регулирования водопользования и новый хозяйственный механизм водопользования *

Экономический механизм водопользования основывается на реализации принципа платности водопользования и возмещения всех общественно необходимых затрат на поддержание водного фонда Российской Федерации в нормальном состоянии.

Реализация экономического механизма осуществляется в виде взимания платы за все виды водопользования и непосредственно связана с решением вопроса о собственности на водные объекты. В связи с необходимостью сохранения средообразующей роли водных объектов, природной целостности речных и иных водных систем, а также в связи с единством водохозяйственного комплекса реализуется тезис о сохранении водных объектов в государственной (федеральной) собственности. Соответственно этому осуществляется централизация полномочий по управлению использованием и охраной водного фонда, а также строится система платежей за использование водных объектов. Нарушение управляемости несет с собой угрозу возникновения чрезвычайных ситуаций.

Платежи взимаются за все виды пользования водными объектами и в размере 100% направляются в федеральный бюджет, после чего строго целевым образом направляются на финансирование мероприятий государственных федеральных программ использования и охраны водных ресурсов, развития водохозяйственного комплекса.

Средства, поступающие в бюджет в виде платежей за использование водных ресурсов, рассматриваются, таким образом, как основной источник финансирования программных водохозяйственных и водоохранных мероприятий, финансируемых в рамках государственного заказа, размещаемого в целях удовлетворения государственных нужд, ресурсного обеспечения федеральных целевых программ, в том числе бассейновых подпрограмм. Водное, налоговое и бюджетное законодательство в связи с этим должны обеспечивать целевое направление указанных платежей на формирование целевых бюджетных фондов. Отсутствие в бюджетной системе целевых фондов делает практически невозможным достижение провозглашенных в настоящей Концепции целей государственной водной политики.

Бюджетное финансирование является залогом обеспечения национальной безопасности в водно-ресурсной сфере. Наряду с этим должны быть увеличена роль и расширена область внебюджетного финансирования водохозяйственных и водоохранных мероприятий. В связи с этим заслуживают внимания следующие вопросы.

Целевое использование амортизационных отчислений

Методами государственного регулирования должно быть обеспечено направление водопользователями и собственниками водохозяйственных сооружений амортизационных отчислений по их целевому назначению. За счет этого должны быть в основном решаться текущие задачи обновления основных фондов водного хозяйства в режиме простого воспроизводства. Стимулирование обновления основных производственных фондов обеспечивается за счет формирования и осуществления эффективной государственной амортизационной политики, обязывающей и стимулирующей водопользователей к использованию амортизационных отчислений по целевому назначению.

Новый экономический механизм водопользования, адекватный рыночным условиям

Данному механизму отводится центральная роль в решении задачи отхода государством от решения несвойственных ему в настоящих институциональных условиях задач и уменьшения бремени бюджетных расходов на выполнение неотложных водохозяйственных и водоохранных мероприятий и мероприятий по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений.

Формирование экономического механизма осуществляется за счет переноса указанной деятельности в область гражданско-правовых отношений. Основным направлением стимулирования экономической активности в водохозяйственной отрасли и существенного увеличения объемов привлекаемых в нее внебюджетных средств является обеспечение взаимодействия водопользователей и специально создаваемых водохозяйственных эксплуатационных предприятий (водосервисных компаний) в сфере гражданско-правовых отношений.

К числу водохозяйственных эксплуатационных предприятий могут относиться как государственные унитарные предприятия, так и организации иных форм собственности.

Водохозяйственные эксплуатационные предприятия наделяются правом осуществлять лицензируемую деятельность по удовлетворению потребностей водопользователей (водопотребителей) в водных ресурсах и получения доходов от поставки соответствующих товаров и оказания услуг. При этом законодательно устанавливается, что водопользователи обязаны заключать с указанными предприятиями договора на получение указанных товаров и услуг. При отсутствии договора водопользователи лишаются в установленном порядке прав водопользования.

К обязанностям водохозяйственных эксплуатационных предприятий относится выполнение всего заранее закрепленного в условиях лицензий комплекса работ и инженерно-технических мероприятий, необходимых для инженерного обустройства водных объектов, обеспечения нормативного качества водных ресурсов, содержания и обслуживания водохозяйственных систем, обеспечения технического уровня гидротехнических сооружений и т.п. Лицензии предприятиям выдаются бассейновыми органами государственного управления использованием и охраной водного фонда или, по согласованию с ними, территориальными органами федерального государственного органа, уполномоченного в области государственного управления использованием и охраной водного фонда. Состав водохозяйственных и водоохранных работ, закрепляемых в условиях выдаваемых лицензий, определяется на основе документов, составляющих бассейновое планирование.

Все затраты, связанные с обустройством водных объектов и поддержанием их в нормативном состоянии (берегоукрепление, очистка русел и т.п.) должны быть учтены в составе затрат на производство продукции и услуг и включены в себестоимость. Водохозяйственные эксплуатационные предприятия, осуществляющие коммерческую деятельность, отчисляют в бюджет установленные законодательством налоги и сборы, в том числе плату за право пользование водным объектом в своих целях. Деятельность предприятий подлежит государственному контролю, а информационное обеспечение контроля за деятельностью водохозяйственных эксплуатационных предприятий со стороны государственных контролирующих органов осуществляется за счет системы государственного мониторинга водных объектов.

В указанной области гражданско-правовых отношений используются рыночные механизмы ценообразования. В случае необходимости защиты потребителей от монополизации и недобросовестной конкуренции применяется государственное регулирование тарифов на поставляемые водохозяйственными предприятиями товары и оказываемые ими услуги.

Отношения между водопользователями и водохозяйственными эксплуатационными предприятиями регулируются водным, гражданским и иным соответствующим законодательством, а указанный хозяйственный механизм водопользования, адекватный рыночным условиям, подлежит закреплению в законодательстве.

Указанные выше водохозяйственные эксплуатационные предприятия наряду с ведением коммерческой деятельности могут, наравне с другими заинтересованными организациями, участвовать в выполнении мероприятий, связанных с конкурсным размещением государственных заказов для удовлетворения государственных нужд, осуществляемыми бассейновыми органами государственного управления в рамках реализации соответствующих бассейновых программ.

Развитие системы страхования

Страхование является эффективным финансовым механизмом, обеспечивающим решение вопросов возмещения ущербов от наводнений и иных проявлений вредного воздействия вод без участия бюджета. Повышение эффективности системы страхования достигается при введении обязательного страхования гражданско-правовой ответственности в случае аварии на напорных гидротехнических сооружениях и нанесения ущерба. К объектам добровольного или обязательного страхования могут быть отнесены имущество граждан и организаций, размещенных на паводкоопасных территориях (здания, сооружения, выращиваемая и выращенная сельскохозяйственная продукция и т.п.).

Для введения в действие системы обязательного страхования требуется принятие соответствующего федерального закона. В области страхования ответственности владельцев гидротехнических сооружений законодательно должны быть установлены нормы отчислений страхований компаний в фонды превентивных мероприятий.

Федеральный государственный орган, уполномоченный в области управления использованием и охраной водных ресурсов, в рамках своей компетенции решает вопросы районирования территорий по степени паводкоопасности и степени риска от наводнений, осуществляет государственный контроль за выполнением требований законодательства в части обязательного страхования.


4.4. Программно-целевое решение комплекса водохозяйственных и водоохранных задач *

Главным условием эффективности государственных программ в области использования и охраны водных ресурсов и развития водохозяйственного комплекса является следование бассейновому принципу. Это означает, что все программные мероприятия должны быть увязаны в рамках бассейна, а их планирование и выполнение на территориальном и муниципальном уровне должно быть подчинено целям высшего (бассейнового) порядка.

Программно-целевой подход реализуется путем разработки и реализации Национальной программы "Вода России - XXI век". Составными частями этой программы являются бассейновые программы использования и охраны водных ресурсов и развития водохозяйственного комплекса, разрабатываемые с учетом водохозяйственной, гидрологической, социальной, экологической и иной ситуации в бассейнах. Национальная программа рассчитана на срок 10 лет. Генеральной целью национальной программы является обеспечение экономического и социального развития Российской Федерации в водно-ресурсной сфере, укрепление государственности, развитие рынка товаров и услуг.

Бассейновые подпрограммы в свою очередь являются основой для разработки более детальных планов мероприятий на отдельных участках бассейнов (в суббассейнах), а также рассматриваются как основа для разработки, при необходимости, субъектами Российской Федерации дополнительно территориальных программ и реализации их на своей территории. Необходимым условием обеспечения результативности всех указанных программ является объединение их в единую систему целевых программ.

Единство системы программ обеспечивается единством программных целей и централизацией планирования и управления финансовыми средствами на реализацию программных мероприятий. Кроме того, значение имеет создание и развитие единой системы государственного мониторинга, единой системы государственных информационных ресурсов, единой научно-методологической, нормативно-правовой и нормативно-методической основы. Принципиальное значение имеет единство планирования использования и охраны водных ресурсов в рамках бассейна. Для этого для каждого из бассейнов разрабатываются схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов (СКИОВР), на основе которых составляется (уточняется) Генеральная схема комплексного использования и охраны водных ресурсов Российской Федерации. Указанным схемам придается статус государственных плановых документов, обязательных для учета и руководства при решении задач рационального использования и охраны водных ресурсов на всех уровнях управления (объектовый, муниципальный, территориальный).

Национальная программа помимо бассейновых подпрограмм включает общесистемные программные проекты:

- совершенствование и развитие системы государственного управления использованием и охраной водных ресурсов и водохозяйственным комплексом, включая усиление государственного надзора за безопасностью гидротехнических сооружений и укрепление кадрового потенциала водохозяйственной отрасли;

- совершенствование государственной водной политики, укрепление связей с общественностью и расширение участия общественности в формировании государственной политики;

- разработка и развитие хозяйственного механизма водопользования, адекватного рыночным условиям, создание эффективных механизмов государственного регулирования водопользования,

- совершенствование и развитие водного законодательства, укрепление правовой и нормативно-методической базы водопользования;

- развитие системы государственного мониторинга водных объектов и водохозяйственных систем и сооружений;

- создание единой системы информационных ресурсов в области водопользования;

- развитие научной сферы, создание новой технологической базы водопользования и поддержка инновационных проектов;

- содействие модернизации отечественной производственной базы гидромеханического и другого специализированного оборудования.

Управление разработкой и реализацией Национальной программы осуществляется в порядке, установленном законодательством.


4.5. Ресурсное обеспечение *

Основными источниками финансирования водохозяйственной и водоохранной деятельности и реализации Национальной программы "Вода России - XXI век" являются бюджетные ассигнования, средства водопользователей и инвесторов.

Поступление средств в бюджет осуществляется в виде платежей за использование водных объектов. Платежи должны иметь строго целевой характер, что объясняется особой важностью своевременного и достаточного финансирования противопаводковых мероприятий, мероприятий по обеспечению необходимого технического уровня гидротехнических сооружений, ведению государственного мониторинга водных объектов, выполнению всего комплекса других мер по обеспечению национальной безопасности в водно-ресурсной сфере.

При этом размеры платежей устанавливаются, а минимально необходимая доходная часть бюджета формируется с учетом суммарной (макроэкономической) величины затрат на реализацию программных мероприятий, требующих обеспечения бюджетными ассигнованиями. Недобор доходной части бюджета служит причиной критического снижения устойчивости финансирования программных мероприятий, невыполнение которых связано с нанесением колоссальных ущербов экономике и окружающей среде.

Суммы сборов должны быть достаточны для выполнения в полном объеме всех тех мероприятий, которые государство обязано, как гарант обеспечения конституционных прав граждан и национальной безопасности, финансировать для защиты населения от наводнений, организации санитарно-защитных зон питьевых водоисточников, обеспечения безопасности тех гидротехнических сооружений, которые находятся в федеральной собственности.

В перспективе расчетная база платежей должна корректироваться (в сторону увеличения) с учетом социально-экономической оценки водных, биологических, гидроэнергетических, рекреационных и других ресурсов водных объектов, которые подлежат учету в системе национальных счетов. В настоящее время эти активы не учитываются, в результате чего вся система экономических показателей водопользования существенно искажена, поскольку не учитывает, например, затраты на очистку забираемой из водоисточников загрязненной воды, лечение людей, потребляющих некачественную питьевую воду. Эти затраты отражаются в показателях экономической активности других отраслей экономики, что неправомерно выдается за показатели экономического роста. Реализация указанного подхода к корректировке платежей будет серьезным стимулом бережного отношения к водным ресурсам.

Создание водохозяйственного комплекса было связано с формированием сложных природно-технических систем в виде каскадов водохранилищ на реках, систем внутрибассейнового и межбассейнового перераспределения стока и т.п. Это в настоящее время, как и ранее, определяет необходимость централизованного принятия практически всех управленческих решений по управлению водными ресурсами и обеспечению безопасного функционирования водохозяйственного комплекса. В свою очередь это объективным образом определяет необходимость централизованного планирования и использования финансовых ресурсов. В связи с этим, а также с учетом отрицательной практики передачи в 2001 году доходов бюджета от водных платежей субъектам Российской Федерации (ими было освоено только 7% от выделенных средств) средства от платежей за пользование водными объектами подлежат в полном объеме (100%) направлению в федеральный бюджет. Из бюджета эти средства, имеющие характер неналоговых платежей, строго целевым образом должны через соответствующий целевой бюджетный фонд расходоваться на реализацию первоочередных противопаводковых мероприятий, иных программных мероприятий Национальной программы "Вода России - XXI век". Целесообразно также создание специального резервного (страхового) фонда на выполнение мероприятий по предотвращению чрезвычайных ситуаций на водных объектах, связанных с авариями гидротехнических сооружений и наводнениями, и на ликвидацию их последствий.

Создание целевого бюджетного фонда на ведение водохозяйственной и водоохранной деятельности в рамках заказа для государственных нужд, как и резервного фонда, должно быть закреплено в водном, налоговом и бюджетном законодательстве Российской Федерации. Отсутствие этого фонда в настоящее время фактически означает перевод решения вопроса об обеспечении национальной безопасности в водно-ресурсной сфере в область политических торгов и лоббирования при рассмотрении бюджета на очередной финансовый год. Это как показала практика последнего периода, связано только с непрерывным катастрофическим ухудшением состояния водохозяйственного комплекса и нарастанием угроз крупномасштабных аварий и чрезвычайных ситуаций с особо тяжелыми для экономики страны и для населения последствиями. Для исправления положения дел необходимо осознание серьезности проблемы и политическая воля.

Средства бюджета должны направляться на реализацию Национальной программы "Вода России - XXI век" и соответствующих бассейновых подпрограмм. Основная часть полномочий государственного заказчика при этом передается на бассейновый уровень государственного управления.

Требуемое бюджетное финансирование Национальной программы составляет до 13 млрд. рублей в год. В перспективе, стремление к снижению объемов необходимых затрат и экономии бюджетных средств рассматривается в увязке с действиями по активизации научно-технической и инновационной деятельности и выполнению в полном объеме превентивных мероприятий.

Объемы внебюджетных средств, индикативно определяемые на первом этапе оценки необходимого ресурсного обеспечения реализации Национальной программы, могут изменяться в широких пределах (от 10 до 30 млрд. рублей в год). Их величина в значительной степени зависит, с одной стороны, от эффективности применяемых государственными органами методов административного и экономического принуждения водопользователей к выполнению программных мероприятий, а, с другой стороны, от экономической мотивации водопользователей к снижению своих трансакционных издержек и капитальных вложений при выполнении обязательных действий по выполнению государственных предписаний.

По мере внедрения в практику нового хозяйственного механизма водопользования, адекватного рыночным условиям, соотношение бюджетного и внебюджетного финансирования мероприятий Национальной программы будут изменяться в сторону уменьшения объемов бюджетных ассигнований.

Уточнение и корректировка показателей ресурсного обеспечения реализации Национальной программы осуществляется в рамках разработки бассейновых схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, в которых определяется и конкретизируется состав программных мероприятий с учетом особенностей водохозяйственной ситуации в каждом из бассейнов. При этом также рассчитываются необходимые для их выполнения средства (по источникам финансирования, в зависимости от принадлежности объекта к государственной или иной собственности).


4.6. Информационно-аналитическое и научное обеспечение *

Подготовка информационно обоснованных решений является приоритетным условием эффективного государственного управления. В связи с этим требуется выполнить комплекс работ по ускоренному формированию фонда государственных информационных ресурсов в области водопользования. Должны быть устранены имеющиеся в настоящее время ведомственные барьеры обмена информацией о состоянии водных объектов, их водосборных территорий, водохозяйственных сооружений и создано действительно единое информационное пространство для органов государственного управления водопользованием.

Основу государственных информационных ресурсов составляют Государственный водный кадастр и Регистр гидротехнических сооружений. Ведутся другие необходимые отраслевые классификаторы и справочники. В составе фонда государственных информационных ресурсов обеспечивается хранение сохранившихся в настоящее время (фактически, не полностью) материалов и документов, содержащих сведения о состоянии гидротехнических сооружений, выполненных ранее проектных и научных разработках, гидрогеологических изысканиях. Создание информационной базы осуществляется с использованием современных информационных технологий, включая геоинформационные системы пространственного анализа и представления информации.

Важная роль в организации информационно-аналитического и научного обеспечения отводится созданию соответствующей инфраструктуры в виде сети информационно-аналитических и научных центров.

На федеральном уровне требуется создать информационно-аналитический и ситуационный центр, в который должна оперативно и в полном объеме поступать мониторинговая, гидрометеорологическая и иная информация, необходимая для принятия стратегических и оперативных решений по управлению водными ресурсами, предотвращению наводнений и снижению ущерба в случае возникновения чрезвычайных ситуаций на водных объектах. Важным каналом поступления информации в этом случае является дистанционное зондирование Земли из космоса. Задача по информационному обслуживанию возлагается на федеральный информационно-аналитический центр. Результатом аналитической деятельности центра являются различные аналитические материалы. Наиболее важным из них является ежегодный "Государственный доклад о состоянии водного фонда и водохозяйственного комплекса Российской Федерации" (в настоящее время не выпускается).

Принципиально важной задачей (в соответствии с декларируемым бассейновым принципом) является существенное улучшение информационного обеспечения бассейновых органов государственного управления водопользованием. С этой целью им передаются все необходимые информационные ресурсы, для чего создаются бассейновые фонды государственных информационных ресурсов. В эти фонды по соответствующим информационным каналам (система статистики, система государственного мониторинга и др.) должна поступать вся необходимая информация о состоянии водных объектов и гидротехнических сооружений в бассейне. Информационно-аналитическое обеспечение деятельности бассейновых органов управления осуществляют создаваемые при них подведомственные информационно-аналитические центры.

Большинство задач по управлению использованием и охраной водных ресурсов и водохозяйственным комплексом являются исключительно наукоемкими, а снижение затрат бюджетных и иных средств на водохозяйственную и водоохранную деятельность связывается с инновациями и широким применением на практике научных разработок. В связи с этим научное и научно-техническое обеспечение рассматривается как составная технологическая часть процесса государственного управления водопользованием.

Актуальной задачей является развитие научной сферы, для чего создается и развивается сеть подведомственных научных организаций, осуществляющих научное обеспечение текущей и перспективной деятельности государственных органов. В связи с переносом центра тяжести государственного управления на бассейновый уровень на этом уровне создается и укрепляется бассейновая сеть научных организаций. Для этого в зоне деятельности каждого из бассейновых органов управления создается (выделяется) специализированная научная организация.

На федеральном уровне необходимо создать Государственный научный центр, в задачи которого входит, в рамках его компетенции, координация разрозненных и дублируемых в настоящее время научных исследований и научно-технических разработок, а также научно-методическое руководство научными организациями, осуществляющими научное обеспечение деятельности бассейновых органов государственного управления. Одной из задач центра является подготовка научных кадров высшей квалификации для водохозяйственной отрасли.

В связи с тем, что деятельность по информационно-аналитическому и научному обеспечению основана на одних и тех же методологических подходах и научной базе, функции научного и информационно-аналитического центра в каждом отдельном случае могут быть переданы одной и той же организации.

Принципиально важным условием эффективности научного и информационно-аналитического обеспечения государственного управления водопользованием является ее непрерывность, систематический характер и устойчивость финансирования, чего не наблюдается в настоящее время. Все это резко увеличивает "цену" принятия недостаточно научно и информационно обоснованных управленческих решений.


4.7. Международное сотрудничество *

Общая протяженность Государственной границы Российской Федерации составляет 80933 км, из них 7141 км проходит по рекам, 475 км - по озерам и 38807 км - по морям. На суше Российская Федерация граничит с 14 государствами. Общее количество водных объектов, имеющих статус трансграничных (пограничных) превышает тысячу, среди них 70 относятся к крупным и средним рекам. Из этого с очевидностью следует необходимость международного сотрудничества и совместного решения имеющихся проблем.

Международное сотрудничество осуществляется в целях выполнения Российской Федерацией взятых на себя международных обязательств в водно-ресурсной сфере, а также защита национальных интересов на международной арене с применением соответствующих методов и средств. Для этого представители российской стороны участвуют в рабочих группах и комиссиях, принимают участие в обсуждениях на международных научных конференциях, вносят необходимые инициативы и др.

Целью международного сотрудничества является также использование положительного зарубежного опыта, обеспечение сопряжения применяемых в отечественной и зарубежной практике, прежде всего в Европейском Союзе, методов управления водными ресурсами, ведения мониторинга водных объектов, а также обеспечения сопряжения и гармонизации нормативно-правовой базы и базы стандартов.

Учет конкретных обстоятельств и определение предмета сотрудничества осуществляется отдельно в каждом отдельном случае в рамках разработки и реализации соответствующих бассейновых программ по мероприятиям, относящимся к трансграничным объектам.