Курс лекций / Под редакцией заведующего кафедры государственно-правовых дисциплин Московского института экономики, менеджмента и права, к ю. н., доцент Н. И. Дорохов. М.: Миэмп, 2007. Вкурсе лекций в краткой форме излагаются основные
| Вид материала | Курс лекций |
- Трудовой договор права и обязанности сторон, 3734.29kb.
- Курс лекций в электронной форме содержит все лекции предусмотренные программой дисциплины, 32.88kb.
- Курс лекций по дисциплине история экономики москва 2008, 991.98kb.
- Курс лекций по дисциплине история экономических учений москва 2008, 5434.7kb.
- Курс лекций по детской хирургии, 3266.84kb.
- А. С. Грибоедова кафедра государственно-правовых дисциплин методические рекомендации, 1275.69kb.
- Классификация правовых статусов субъектов сферы образования: критерии и ориентиры, 188.08kb.
- Программа государственного экзамена для студентов специальности 1- 26 02 03 «Маркетинг», 535.81kb.
- Курс лекций Харьков 2002 Рецензенты: директор Института социальных наук Одесского национального, 7409.27kb.
- Институт Экономики Педагогики и Права Волгоградская область, г. Волжский факультет:, 27.96kb.
3. Организация местного самоуправления и местного управления в административно-территориальных единицах
В научной литературе по проблемам муниципального права признано, что система местных органов самоуправления и управления обычно строится в соответствии с административно-территориальным делением, единицы которого служат пространственным пределом функционирования местных органов власти
Иными словами, территориальная организация местного самоуправления, по-видимому, является составной частью государственно-территориального устройства.
Разделение территории современных государств на административно-территориальные единицы складывалось под воздействием особенностей исторического развития конкретной страны. Так, например, во Франции победа революции привела к упразднению административно-территориальной системы периода абсолютизма и установлению к началу 80-х годов ХIХ века нового деления (на коммуны и департаменты). Такая территориальная дифференциация сохранялась до реформы 80-х годов ХХ столетия, имеющей цель децентрализации власти. В США, ФРГ, Италии важнейшие элементы существующей административно-территориальной системы возникли также в ХIХ веке.
Во многих западноевропейских странах романо-германской системы права – как с унитарной, так и с федеративной формой политико-территориального устройства (Бельгия, Германия, Испания, Италия, Нидерланды, Португалия) административно-территориальная структура испытала на себе сильное воздействие французской системы. Принято считать, что наполеоновские войны оказали большое влияние на различные регионы Европы, интегрированные путем завоевания в единую империю, созданную французским императором Наполеоном Бонапартом. Как следствие этого, с конца ХVIII века, Франция оставалась единственным в континентальной Европе национальным государством, своего рода образцом для любых попыток национально-государственного строительства. Возникшие во Французской империи унитарные идеи государственного строительства применялись разными государствами на всем протяжении ХХ столетия. В таких государствах, особенно в континентальной Европе, как правило, складывалась своеобразная муниципальная система, в которой естественные объединения жителей определенной территории существовали в условиях централизации государственного управления, доминирующей над самоуправлением.
Однако влияние французской системы не было абсолютным на всей территории империи, что отчасти определяет разницу между романской (Франция, Италия) и германской (ФРГ, Австрия, Бельгия, Нидерланды) моделями местного управления и местного самоуправления. Кроме того, нужно учитывать, что Франция и Италия являются унитарными государствами, а ФРГ, Австрия, Бельгия, Нидерланды – федеративными государствами, имеющими свою специфику организации местного управления. Каждая из названных стран континентальной системы права применяла французскую систему, приспосабливая ее к своим практическим потребностям, в результате чего возникли различные варианты одного и того же явления.
Административно-территориальное деление бывает двух, -трех- и четырехзвенным. Принято различать: а) уровень общинных единиц (общины, коммуны и др.), которые в конституционном праве многих демократических стран рассматриваются как «естественные поселения»; б) региональный уровень – «искусственные» административно-территориальные единицы, созданные актами государственной власти «сверху», под которыми подразумеваются области, губернии, районы и др. Это различие имеет важное значение для организации местного самоуправления и местного управления. Так, например, в континентальной системе управления в единицы регионального уровня назначаются представители центра (президента, правительства, министерства внутренних дел), которые, в частности, осуществляют административный контроль за деятельностью органов самоуправления общин, где нет назначаемых «сверху» должностных лиц.
На Европейском континенте встречаются почти все виды административных единиц. Так, во Франции к административно-территориальным единицам относятся коммуны, кантон, округ, департамент и регион; в Италии – коммуна, провинции и области; в Англии – округ и графство; в ФРГ – община и округ, в Бельгии – округ и провинция. В США существует до шести видов административно-территориальных единиц: графства; города; бороу; вилиджи; тауны и тауншипы.
Следует иметь ввиду, что административно-территориальные единицы одного и того же уровня в пределах одной страны имеют разные наименования, например, графства в Англии и Уэльсе, области – в Шотландии, районы - в Северной Ирландии. Нередки случаи, когда одно и то же наименование применяется в различных странах, хотя относится к разным типам территориальных образовании. Например, кантоны, которые в Люксембурге являются основными районами деятельности муниципальных властей, во Франции выступают как судебные округа, в Швейцарии кантонами называются субъекты федерации. Это можно сказать и об округе. Если во Франции (за исключением Парижа, Марселя и Лиона) округ не располагает выборной ассамблеей и определяет границы деятельности государственных служб, то в ФРГ он выступает, с одной стороны, как среднее звено местного управления, имеющее представительный орган, с другой, как правительственный округ, органы управления в котором назначаются из центра. При этом местные представительные органы обычно формируются и на низовом, и на среднем (региональном) уровнях. Региональные советы чаще всего выполняют общекоординационные функции по отношению к представительным органам низового звена.
Традиционными низовыми административно-территориальными подразделениями выступают округа (Великобритания), сити, бороу, вилиджи и тауны (в США), коммуны (Франция, Италия), общины (ФРГ). Такие единицы являются самыми многочисленными звеньями в системе территориального устройства. Основными органами местного самоуправления в низовых территориальных единицах являются муниципальные советы, имеющие представительные и исполнительные органы власти. Как правило, представительный орган местного самоуправления формируется путем выборов. Например, на всей территории Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии местное население избирает представительные органы – советы, которые являются юридическими лицами. Советы графств и округов выбираются на четыре года. В отношении Шотландии действует специальный закон «О местном управлении» 1973 года, согласно которому на ее территории были созданы 9 регионов, 53 округа, 3 острова (как территориальные единицы) и 1343 общины. В каждой из этих территориальных единиц населением избирались советы. Этим же законом регулируются полномочия всех трех уровней местной власти. Начиная 1998 года, следствием правительственных реформ в Шотландии стало сокращение уровней управления. В итоге был сохранен всего лишь один уровень управления, представленный 32 территориями, состоящими из городов, новых унитарных образований и островов.
В Уэльсе в этот период создана одноуровневая система из 20 административно-территориальных единиц, именуемых графствами или городами – графствами. В Северной Ирландии существует 6 административных районов, разделенных на 26 округов. Большая часть полномочий сосредотачивается в руках правительственных комиссий, которые возглавляют административные районы, где фактически отсутствует местное самоуправление. Практически, вся управленческая деятельность местных органов Англии, Уэльса и Шотландии осуществляется через советников, комиссии и административный аппарат. Члены местных советов образуют в них комитеты и комиссии с целью решения отраслевых и функциональных вопросов.
Руководство отраслями местного управления находится в ведении комиссий, образуемых советом. Все муниципальные советы делегируют часть своих функций комиссиям для подготовки решений по тем или иным вопросам оперативного управления. Весьма распространены комиссии по вопросам политики и ресурсов, т.к. они осуществляют координационные функции в отношении прочих комиссий. Постоянные статусные комиссии, создание которых является обязанностью совета, формируются из членов совета, каждый из которых может входить стразу в несколько комиссий.
Большинство членов комитета (комиссии) должны быть членами местных советов, хотя порой разрешается и кооптация извне (введение в состав выборного органа новых членов без проведения дополнительных выборов). В Великобритании, как и в других странах англосаксонской системы местного управления, существует два основных подхода к вопросу о кооптации: во-первых, учитывается профессиональная пригодность лица к работе комиссии, а также опыт его работы в различных службах; во-вторых, принимается во внимание способность тех или иных лиц представлять интересы различных организаций – церкви, учительских союзов, коммерческих кругов. Система кооптирования имеет как достоинства, так и недостатки. К достоинствам обычно относят привносимые кооптированными членами опыт и знания. Среди недостатков данной системы можно упомянуть ее недемократизм, поскольку такие советники, как правило, не подчиняются населению.
В Великобритании исполнительно-распорядительные функции осуществляет совет, которому принадлежат все полномочия по местному управлению. Однако практически совет может предоставлять второстепенные функции главному администратору, который формально не является главой исполнительной власти и назначается на должность советом. Главная функция администратора – курировать работу всех отделов. В некоторых городах (округах, графствах) главный администратор фактически возглавляет исполнительную власть. Как следствие этого, ему подчиняется особый административный орган, объединяющий директоров всех служб местной администрации, а совет не участвует в непосредственном управлении исполнительной властью. Между этими двумя вариантами существует большое количество промежуточных форм взаимоотношений совета и администрации.
Недостаточная эффективность системы комитетов и двусмысленное положение главного администратора вызвали необходимость реформировать структуру местного управления. В соответствии с законом «О местном управлении» 2000 года все советы должны сформировать самостоятельный орган исполнительной власти. Кроме этого, закон регламентирует три варианта формирования исполнительной власти: во-первых, система «мэр-кабинет» предусматривает прямые выборы мэра, осуществляющего руководство исполнительной властью и назначающего до девяти человек своих помощников (кабинет); во-вторых, система «лидер-кабинет», в которой главы исполнительной власти избираются из состава совета, тогда как помощников («кабинет») может назначить либо лидер, либо совет; в-третьих, система «мэр и управляющий от совета» с разделением полномочий исполнительной власти мэра, избранного всем населением данной территории с управляющим, которого назначает совет из числа профессиональных чиновников.
В муниципальных корпорациях США (сити, бороу, вилиджи и тауны) проживает две трети населения страны, на долю которых приходится одна треть всех расходов местных властей. Муниципалитеты превосходят другие местные органы управления по расходам на полицейскую службу, противопожарную охрану, жилищное строительство, реконструкцию городов, строительство и эксплуатацию аэропортов, дорог, автостоянок, библиотек, парков. В других сферах местного управления (социальное обеспечение, здравоохранение, образование, строительство общественных зданий, инфраструктура водного транспорта и др.) муниципалитеты затрачивают от 10 до 45% от общей суммы соответствующих местных расходов. Важная роль муниципалитетов в системе местного управления США объясняется, прежде всего, тем, что они являются органами управления преимущественно в городах, где потребность в местных социально-экономических службах наиболее высока. Именно внутри этой группы административно-территориальных единиц штатов США различия особенно заметны. В 164 крупнейших городах страны с населением, превышающим 100 тыс., проживает более 56 млн. человек. В то же время более половины муниципальных корпораций объединяют менее одной тысячи жителей. Большинство муниципальных образований входит в состав графств.
Органами местного управления в США являются муниципальные советы, которые по своему численному составу, как правило, не превышают семи человек. В крупных городах количество муниципальных советников чаще всего пропорционально численности населения. Так, например, советы городов с населением от 250 тыс. до 500 тыс. жителей в среднем насчитывают 10 человек; от 500тыс. до 1 млн. жителей –13 человек; более 1 млн. жителей – 22 человека. Правда (как отмечают некоторые ученые) прямая пропорция соблюдается не всегда. В отдельных городах с населением более 1 млн. жителей численный состав совета может варьироваться от 50 (Чикаго) до девяти (Детройт) или восьми (Хюстон) членов. В городах с населением от 500 тыс. до 1 млн. жителей в состав совета могут входить от 33 (Кливленд) или 29 (Индианаполис, Сент-Луис) до девяти (Бостон, Питтсбург, Сиэтл) и даже семи человек. (Колумбус, Милоуки).
Процесс голосования в США официально строится на принципах тайного волеизъявления и личного участия избирателей. Активное избирательное право на муниципальных выборах принадлежит гражданам США, достигшим определенного возраста (в 46 штатах –21 года, в Джорджии, Кентуки –18 лет, на Аляске –19 лет, Гаваях-20 лет) и проживающим в данном штате установленный минимальный срок, который ,в свою очередь, варьируется в зависимости от избирательного законодательства того или иного штата. Определение результатов выборов как в США, так и Великобритании осуществляется по мажоритарной системе относительного большинства. Пропорциональная система выборов практически не встречается. Последнее обстоятельство определяется тем, что Конституции многих штатов запрещают политическим партиям и объединениям участвовать в местных выборах и выдвигать своих кандидатов.
В местном самоуправлении США и Великобритании наряду с выборами широко применяются разнообразные формы прямой демократии. Так, например, в Великобритании официально принятыми формами непосредственного участия населения в муниципальном управлении являются приходские собрания и публичные обсуждения проектов муниципальных решений. Приходские собрания собираются один раз в год. Открытые обсуждения проводятся ,в основном, по поводу нормативных актов, которые до их принятия подлежат обязательному опубликованию.
В США применяется несколько видов местного референдума. В ряде штатов действует институт обязательного референдума, на который совет выносит проекты муниципальных хартий и поправок к ним, решения о займах, об изменении муниципальной территории. Реже используется, так называемый, добровольный референдум, проводимый по усмотрению муниципальных советов. При этой форме референдума не одобренный избирателями проект решения муниципалитета не имеет юридической силы. Существует референдум и третьего типа, который назначается при поступлении от избирателей петиции, требующей пересмотра принятого муниципалитетом решения.
С референдумом тесно связан институт инициативы. Под инициативой понимается право избирателей (обычно от 5 до 10% избирателей, принявших участие в предыдущих выборах) внести в муниципалитет петицию о принятии того или иного решения, проект которого исходит от населения. Отклоненный муниципалитетом проект обычно выносится на референдум.
Муниципальными хартиями в 28 штатах предусматривается институт отзыва. Отзыв может быть применен в отношении советников, выборных чиновников, а иногда и в отношении назначаемых должностных лиц.
Выборность и коллегиальность муниципальных советов не исчерпывает качественную характеристику их представительства. Реальность представительного начала в муниципальном управлении раскрывается в полномочиях и функциях муниципалитетов, во взаимоотношениях представительной и исполнительной властей в каждом виде муниципальной организации. В пределах каждого из 50 штатов существует несколько форм муниципального управления, а в стране в целом их по крайне мере несколько сотен. Все эти формы можно свести к трем основным типам управления: мэр–совет, совет–управляющий, комиссионная форма управления.
Мэр–совет. Исторически эта форма муниципального управления была заимствована в Англии, где в ХVIII веке округ («бороу») управлялся советом, состоящим из мэра, рекордера, олдерменов и членов совета. Эти лица объединяли всю исполнительную, нормотворческую и судебную власть в округе. Такого рода система была принята и в Америке в первый период после отделения от Англии, с той разницей, что в штатах со временем стал доминировать мэр. В большинстве случаев мэры избирались населением наряду с остальными членами совета, но иногда они назначались губернаторами или избирались членами совета из их числа. Постепенно в соответствии с общим принципом разделения власти положение мэра и его функции стали отличаться от положения и функций остальных членов совета.
Полномочия мэров определяются в хартии города. Исходя из своих полномочий, мэры подразделяются на «слабых» и «сильных». При «слабых» мэрах действует «сильный» совет, располагающий правом издавать нормативные акты, назначать или освобождать от должности представителей администрации. «Слабый мэр обладает правом назначать лишь мелких чиновников городского управления. С середины 70-х годов для местного управления США стала характерной тенденция усиления власти мэра. Соответственно ,«сильный» мэр характеризуется сосредоточением в его руках права назначать и освобождать от должности городских чиновников всех степеней. Составляя бюджет, мэр имеет возможность формулировать основные направления политики городского управления и заставить городской совет следовать этим направлениям.
Совет-управляющий (менеджер). Такого рода форма является чисто американским нововведением в практику муниципального управления. Она возникла в начале ХХ века на волне реформистского движения прогрессистов, стремившихся «очистить» городское управление от влияния боссизма. Смысл данного движения заключался в попытке утверждения принципа научного управления (менеджмента). К тому времени теория менеджмента была весьма популярной не только в среде местной политической элиты, но и в высших кругах американского общества целом. Еще в 1887 году профессор Вудро Вильсон – будущий президент США - положил начало изучению научного менеджмента. Разработанная им модель «административной эффективности» основывалась на использовании в административно-государственном управлении методов организации и управления бизнесом и привлечении к процессу управления профессионалов. Результатом практического воплощения этих воззрений стало использование в городском управлении системы «совет-менеджер», состоящей из профессионалов (по аналогии с формами руководства частными корпорациями, управляемыми профессиональными менеджерами под контролем советов директоров).
Для данной разновидности муниципального управления характерен небольшой состав (пять-девять человек). Советники избираются от города в целом. За советом закрепляются все нормотворческие функции и формирование общей политики муниципалитета без участия партий. Важнейшей задачей совета является поиск, отбор и назначение (как правило, на четырехлетний срок) главного администратора (менеджера), на которого возлагается ответственность за практическую организацию руководства муниципальным аппаратом. Менеджеры либо представляют деловую среду, либо являются профессиональными чиновниками, прошедшими специальную подготовку и имеющими опыт в городском управлении.
Менеджер вправе подбирать руководителей важнейших департаментов и служб, которых в должности утверждает совет. Второстепенные чиновники назначаются самим менеджером. Он непосредственно координирует деятельность всех подразделений муниципального аппарата, докладывает совету о состоянии дел в городе и вносит свои предложения, подготавливает проект бюджета, участвует в заседаниях совета с правом совещательного голоса. При этой системе управления формально сохраняется должность мэра, однако он выполняет, в основном, представительские функции и председательствует на заседаниях совета, у него нет административных полномочий и нет права вето.
Таким образом, появление формы «совет-менеджер» отражает объективную необходимость в квалифицированном, профессиональном руководстве сложным комплексом хозяйственных и социальных служб современного города. Эта форма является продуктом технократического подхода, принижающего значение политических аспектов социального управления.
Комиссионная форма управления, как и форма «совет-менеджер», появилась в США в начале ХХ века. Если для системы «совет-менеджер» служила образцом крупная корпорация, то прототипом комиссионной формы была небольшая фирма, управляемая коллегиальной группой предпринимателей. В обоих случаях на муниципальный уровень переносились законы делового общения. В городах с такой формой управления избираются муниципальные комиссии в составе трех-пяти человек, члены которых не только выполняют функции, свойственные муниципальным советникам, но и осуществляют руководство всем исполнительным аппаратом. Каждый «комиссионер» является одновременно и непосредственным руководителем одного или нескольких департаментов.
Наряду с перечисленными выше тремя основными типами муниципального управления в Соединенных Штатах имеется большое число промежуточных форм. Их развитие, прежде всего, связано со стремлением избежать многочисленные теневые стороны, присущие каждой из трех основных форм. В послевоенный период в таких городах, как Нью-Йорк, Сан-Франциско, Нью-Орлеан, Бостон, Филадельфия стали использоваться гибридные формы управления, сочетающие в себе черты системы «мэр-совет» и «совет-менеджер». Различные модификации этих форм обычно именуются системой « «сильный» мэр-совет с главным администратором». Смысл такого сочетания заключается в попытке концентрировать внимание мэра на стратегических и политических вопросах городского развития и освободить его от выполнения сложных управленческих задач, требующих специальной квалификации. Поэтому такого рода функции оперативного управления передаются высококвалифицированному профессиональному управленцу –главному администратору.
Во Франции в каждой коммуне путем всеобщего прямого голосования образуется муниципальный совет, который на шесть лет избирает из своего состава главу исполнительной власти – мэра и его заместителей. Мэр и его заместители образуют муниципалитет – исполнительный орган коммуны. Количество муниципальных советников регулируется законом от 19 ноября 1982 года, согласно которому, советы могут насчитывать от девяти (в коммунах с населением менее 100 человек) до 69 членов (в коммунах с населением более 300 тыс. человек). Исключения были сделаны для таких крупных городов, как Париж, Марсель и Лион, в которых численность муниципальных советов составляет, соответственно, 163, 101 и 73 человека. Срок деятельности совета составляет шесть лет.
Специфика должности мера во Франции заключается в том, что, с одной стороны, он является главой исполнительной власти, а с другой – представителем центральной власти в коммуне. Хотя совет обладает возможностью влиять на мэра посредством обращения в судебные инстанции, тем не менее, роль государства даже на этом уровне территориального деления остается огромной. Как представитель государства, мэр осуществляет регистрацию актов гражданского состояния; выполняет функции представителя общей полиции; публикует государственные законы и постановления; организует выборы; удостоверяет подписи; составляет списки военнообязанных и организует гражданскую оборону; осуществляет надзор за функционированием начальных школ; выдает разрешение на застройку. Взаимодействие мэра, государства и коммуны определятся тем, что в качестве представителя коммуны мэр обладает тремя типами полномочий: 1) собственные полномочия; 2) полномочия по исполнению решений совета; 3) полномочия, делегированные советом. В пределах собственных полномочий, к основным разновидностям которых относится руководство муниципальной полицией и муниципальными службами, мэр действует самостоятельно. В двух других случаях совет правомочен давать мэру указания для исполнения. Законом 26 января 1943 года мэру дано право создавать свой кабинет, который состоит из советников и доверенных лиц.
В ФРГ органы местного самоуправления и местного управления отличаются некоторым своеобразием. Здесь фактически действует двухуровневая система управления - федеративная и земельная. Коммуны являются неотъемлемой частью земель, а коммунальное право выступает в качестве исключительной компетенции земельного законодательства. Институт местного самоуправления рассматривается в современной Германии как один из основных элементов демократии. Для обозначения демократического начала самоуправления в правовой науке этого государства используется термин «базисная демократия». Германия, являясь по Конституции федеративным государством, принадлежит к тем странам, где горизонтальное разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную сочетается с вертикальным разделением власти между федерацией и ее субъектами – землями. Принцип самоуправления относится, главным образом, к самым мелким государственно-территориальным единицам – коммунам и их объединениям – районам и округам. Примечательно, что последние часто играют большую административно-управленческую роль и служат в качестве избирательных округов при проведении выборов. Именно коммуна выступает в качестве важнейшего элемента самоуправления, которое, в силу этой своей специфики, обычно понимается как коммунальное самоуправление.
Основной закон Федеративной Республики Германии не содержит подробного положения, регулирующего местное самоуправление и местное управление. В статье 28 регламентируется лишь то, что в общинах и округах на основе всеобщих и прямых выборов при тайном голосовании должны создаваться представительные органы. Таким образом, общинам и объединениям общин предоставляется право на самоуправление по вопросам местного хозяйства. Аналогичные формулировки закрепляются и в конституциях земель. Специфика коммунальной системы ФРГ заключается в большом количестве уровней управления при отсутствии единой системы местного самоуправления и местного управления земель. В каждой земле имеются индивидуальные особенности организации местной власти. Более того, «известные различия в этом отношении наблюдаются подчас в пределах одной и той же земли», хотя во всех землях (за исключением городов-земель, являющихся одновременно землями и общинами) функционируют округа: общинные, городские и сельские. В отдельных землях встречаются более крупные общинные союзы, как, например, районы в Баварии и отчасти – в Рейндланд-Пфальце, земельные союзы в Северном Рейне-Вестфалии.
В ФРГ на уровне общинного управления, с одной стороны, действует система, которая в рамках правительственных округов охватывает административные органы, назначаемые центром и подчиненные только ему, а с другой, – система местного самоуправления, охватывающая представительные органы, избираемые населением общин и округов. В современном законодательстве ФРГ нет однозначного понятия «округа». Однако анализ земельного законодательства позволяет сделать вывод о двойственном положении округа, поскольку он является административным подразделением земли и одновременно укрупненной коммунальной единицей. Эта неопределенность, как отмечают некоторые ученые, «сохраняется и в конституциях земель, которые определяют округ и как самоуправляющуюся корпорацию (Бавария) и территориальную корпорацию (Нижняя Саксония, северная Рейн-Вестфалия) и корпорацию публичного права (Баден-Вюртенберг, Гессен и Саар)». Однако, правовая природа округов во всех землях ,в основном, одинакова. Округа и города (в ранге округов), образуя основу коммунального самоуправления и являясь носителями коммунальных функции в полном объеме, одновременно служат звеном административной государственной системы. Следовательно, такого рода коммунальное звено обеспечивает выполнение как государственных, так и коммунальных задач.
Позиция округа обусловлена его тройственной природой: он является звеном административной государственной системы, выступает как самостоятельная коммунальная единица и одновременно является объединением общин. В любом случае , какова бы ни была концепция правовой природы округа, безусловен факт его непосредственной связи с общинами.
В Германии сложились четыре основных типа организационного устройства общин. Французская модель характеризуется наличием единого руководящего органа – мэра. Данная модель оказала сильное влияние на формирование структуры местного самоуправления в государствах левого Рейна, оказавшихся в начале ХIХ под протекторатом наполеоновской Франции. В Западной Германии эта модель была, в основном, сохранена в Сааре и Рейнланд–Пфальце.
Высшим органом местной власти является Совет общины, избираемый ее жителями сроком на 5 лет. Депутаты Совета работают на общественных началах, в их компетенцию входят все вопросы, которые по закону не относятся к компетенции мэра. В свою очередь мэр является главой администрации и председателем Совета.
Важной особенностью коммунальной конституции коммуны Рейнланд-Пфальц является существование коллегиального органа местной власти – городского правления, состоящего из мэра и всех избранных чиновников. Городское правление приобретает функции, которые в большинстве случаев принадлежат мэру коммуны. Все важнейшие вопросы в пределах местного самоуправления, такие. как подготовка решения по бюджету, принятию устава, назначение и увольнение чиновника решаются коллегиально на совместных заседаниях правления. Во всех остальных случаях полномочия по подготовке решений сосредотачиваются в руках одного должностного лица – мэра коммуны. Следует иметь в виду, что положение о коммунальном правлении в конституции Рейнланд-Пфальц относится к элементам магистратской конституции, позволяющей принимать компромиссные решения между двумя вариантами руководящего органа власти – единоличным и коллегиальным.
Северогерманская модель существует в коммунах Шлезвиг-Гольштейн и Гессен. При такой модели решение принимается представительным органом власти коммуны – Собранием депутатов. Собрание депутатов избирается жителями коммуны сроком на 4 года, его члены исполняют свои обязанности на общественных началах. Представительный орган власти в праве решать все вопросы, не отнесенные к компетенции исполнительной власти.
Исполнительная власть концентрируется в руках коллегиального правления –магистрата. Члены магистрата избираются Собранием депутатов и работают как на общественных, так и профессиональных началах. В состав магистрата входят бургомистр – председатель магистрата и его заместители. Магистрат принимает решение большинством голосов. При принятии решения бургомистр может опротестовать решение магистрата как противоречащее интересам общины.
Положение о директоре – вариант англосаксонской модели. Основанием для введения коммунального устройства на территории британской зоны оккупации Германии (современные земли Северной Рейн-Вестфалии, Нижней Саксонии, Шлезвинг-Гольшейна) стал приказ № 21 оккупационных властей от 1 апреля 1946 года. Была учреждена система, при которой существовало два разных руководителя общины: почетный председатель – бургомистр и профессиональный чиновник –директор.
Высшим органом коммунистической власти является коммунальный Совет, который избирается жителями общины сроком на 5 лет. Депутаты Совета работают на общественных началах. К компетенции Совета отнесены все вопросы, если в коммунальной конституции не устанавливается иное. В земле северной Рейн-Вестфалии полномочия Совета настолько широки, что он имеет право отменять решения главы исполнительной власти – коммунального директора.
Глава исполнительной власти – директор коммуны – избирается Советом на штатную должность сроком на 8 лет. В компетенцию директора входят подготовка и исполнение решений Совета, руководство деятельностью коммунальной администрации, управление кадровыми вопросами.
Бургомистр –почетный председатель Совета общины –избирается Советом сроком на 5 лет и действует на общественных началах. Бургомистр председательствует на заседаниях Совета и представляет его , определяет (вместе с директором) повестку заседаний Совета, обладает правом созыва заседания Совета.
Южно германский совет существует в Баден-Вюртенберге и Баварии. Представительным органом является общинный совет, главой исполнительного аппарата и одновременно председателем совета – бургомистр или обер-бургомистр, избираемый непосредственно населением сроком на 6-8 лет. Он наделен значительными полномочиями в сфере планово-финансовой деятельности, самостоятельно в большинстве случаев решает кадровые вопросы. Последнее определяет возможность оказания влияния на совет ( со стороны бургомистра).
Более крупными звеньями административно-территориального деления во многих странах с унитарной формой политико-территориального устройства являются департаменты во Франции, провинции в Италии и Испании, графства в Великобритании. Система органов итальянской провинции аналогична системе французского департамента ,с той лишь разницей, что во Франции институт префекта (замененный в 1982 году институтом комиссара республики) был предусмотрен конституцией, а в Италии он является антиконституционным. Кроме того, провинции и коммуны в Италии характеризуются Конституцией Итальянской Республики 1948 года как автономные единицы, действующие в пределах принципов, установленных общим законом республики, определяющим их функции. Следовательно, если для каждой области издается специальный закон, то правовое положение провинции и коммуны регулируется единым общегосударственным законом.
Примечательно то, что в Конституции Итальянской республики провинции и коммуны определяются как единицы государственной децентрализации. Из этого можно сделать вывод о том, что политика децентрализации в указанном государстве , практически, осуществляется на всех уровнях административно-территориального деления. При этом провинции в целях дальнейшей децентрализации могут подразделяться на округа - единицы с исключительно административными функциями. В настоящее время в Италии насчитывается около 100 провинций и около 8 тыс. коммун.
Законом 1990 года были введены некоторые критерии для образования провинций, в частности, наличие минимальной численности населения в 200 тыс. жителей для возникновения коммун. Следовательно, данное положение предусматривает трансформацию коммуны в провинцию. Хотя представляется, что указанная выше мера направлена на воспрепятствование быстрому увеличению численности населения. По закону 1990 года к ведению провинции относятся: защита почв, охрана и улучшение окружающей среды; предотвращение бедствий; защита и улучшение водных и энергетических ресурсов; охрана культурных ценностей и забота о них; дорожное строительство и транспорт; охота и рыболовство; санитарная служба. В обязанности провинции входит координация деятельности коммун в экономической, производственной, коммерческой и туристической областях. На коммуны возложены функции по удовлетворению личных потребностей людей. К таковым относятся здравоохранение, социальное обеспечение.
Закон 1990 года расширил полномочия провинций и коммун, предоставив им право разрабатывать и изменять собственные уставы. Однако такого рода документы обязаны иметь характер унифицированного нормативного акта, поскольку должны соответствовать предписаниям рассматриваемого национального закона. Вместе с тем, в данных территориальных единицах в обязательном порядке должны функционировать такие органы, как: совет – представительный орган; джута - исполнительный орган местной власти; глава исполнительной власти; в коммунах – мэр; председатель в провинциях. Национальный закон 1993 года определяет порядок избрания органов местного самоуправления и тем самым распространяет систему выборов по мажоритарной избирательной системе на коммуны с численностью населения менее 15 тыс. жителей, вводя также прямые выборы мэров в коммунах и председателей в провинциях. Итак, в Италии система местного самоуправления в провинции и коммуне выглядит следующим образом: в каждой провинции и коммуне избирается свой совет, который, в свою очередь, избирает из своего состава исполнительный орган – джунту; председатель исполнительного органа – джунты (в коммуне - мэр) избирается гражданами непосредственно.
Во Франции департамент как административно-территориальная единица является основой проведения государственной экономической и социальной политики. Каждый департамент делится на городские и сельские коммуны (общины). В стране их насчитывается 36 765. В сельской местности между департаментом и коммуной существует промежуточная административно-территориальная единица общей компетенции – округ, который не является коллективом. Не является территориальным коллективом и нижестоящая по отношению к округу историческая территориальная единица – кантон. Во Франции действуют 95 департаментов, обладающих единым статусом. К этому числу добавляется Париж, являющийся одновременно департаментом и коммуной, и четыре заморских департамента, являющихся одновременно регионами. На департаментском уровне существует представительный орган – генеральный совет, а также президент генерального совета, являющийся главой исполнительной власти, и постоянная комиссия.
Согласно статье 141 Конституции Королевства Испании «провинция является местным образованием, обладающим правом юридического лица, объединяющим группу муниципалитетов и образующим единицу территориального управления для выполнения деятельности государства.
В настоящее время в Испании насчитывается 50 провинций, причем это деление не изменялось с 1833 года. Осуществление в провинции автономного правления и руководство администрацией возлагается на депутации и иные представительные корпорации. Центральное правительство в указанной административно-территориальной единице представлено губернатором, которого назначает министр внутренних дел Испании. Депутация состоит из депутатов, избираемых по судебным округам, которые , в свою очередь, избирают из своего состава председателя. В обязанности председателя депутации входит представительство провинции, руководство ее управляющей комиссией и администрацией, созыв депутации на сессии, руководство службами и деятельностью исполнительных органов провинции. Председатель назначает из числа членов управляющей комиссии вице председателей, которым он вправе отдать часть своих полномочий. Управляющая комиссия является исполнительным органом провинции. Численный состав ее не превышает одной трети численности состава депутации.
Административно-территориальное деление Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии в соответствии с действующим законодательством строится по двух или трехзвенному образцу. Основными административно-территориальными звеньями в Англии, Уэльсе и Северной Ирландии являются графства и округа. После проведения административной реформы 1972-1974 годов графствам как крупным территориальным единицам были переданы все важнейшие функции, которые по закону могли осуществлять местные выборные органы. Округа были наделены второстепенными функциями. Главным управленческим органом в графствах и округах являются, соответственно, советы графств и округов, избираемые населением.
Важной административно-территориальной единицей в унитарных государствах является регион. На данный момент регион (как территориальный коллектив и как звено административно-территориального деления) утвердился только в Италии и во Франции. Региональная форма политико-территориального устройства публичной власти сложившаяся в Италии и Испании подробно рассматривается во 2 параграфе 7 главы данного учебного пособия.
Во Франции регионы как административно-территориальные единицы были созданы законом от 5 июня 1872 года и призваны обеспечить комплексное социально-экономическое развитие крупных территорий. В настоящее время Франция разделена на 26 регионов.
В большинстве современных государств административно-территориальное деление может быть изменено законом: законодатель вправе изменять границы существующих административно-территориальных единиц и создавать новые территориальные единицы. Однако, процесс внесения изменения в территориальное деление государств различается по форме политико-территориального устройства. Так, например, если в унитарных государствах (Франция, Италия и Великобритания) образование и изменение административных единиц осуществляется в централизованном порядке, то в странах с федеративной формой территориального устройства (США, ФРГ) эти вопросы составляют компетенцию органов субъектов федерации и решаются в соответствии с их законодательством. В федеративных государствах какие- либо изменения в статусе муниципальных органов и органов субъектов федерации происходят с использованием института референдума. В Соединенных Штатах Америки законодательство штатов нередко устанавливает специализированные критерии для образования различных видов муниципальных корпораций. Образование и преобразование таких самоуправленческих единиц в США, как тауншипы, школьные и специальные округа входят в компетенцию законодательных органов штатов.
Вопросы и задания для самостоятельной работы:
В чем отличие местного управления от местного самоуправления?
Какие муниципальные системы Вы знаете?
Каковы различия между децентрализацией и деконцентрацией управления?
Дайте характеристику правовым основам местного управления и местного самоуправления.
Охарактеризуйте Европейскую хартию местного самоуправления 15 октября 1985 года.
Какие виды административно-территориальных единиц Вы знаете?
Охарактеризуйте органы местного самоуправления, действующие на разных уровнях территориального деления государства.
Что такое организационные основы местного самоуправления?