Geum.ru

Русский Гуманитарный Интернет Университет Библиотека Учебной и научной литературы

Вид материалаДокументы

Содержание


Реформы центральных и местных органов
Опричное управление: причины
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7
^

Реформы центральных и местных органов


власти в 50-е гг. XVI в.

Многие историки усматривают альтернативу установлению единоличной власти Ивана IV в том историческом пути развития, ко­торый был намечен реформами правительства Адашева в 1549— 1560 гг. В состав Избранной рады2 входили князья И.Ф. Мстис­лавский, В.И. Воротынский, Д.Ф. Палецкий, Д.И. Курлятев, дьяк И. Висковатый3, печатник Н.А. Фунтиков и другие. Не входили в состав правительства, но оказывали большое влияние на всю правительственную деятельность конца 40-х — начала 50-х гг. XVI в. митрополит Макарий и протопоп Благовещенского собора Сильвестр.

Основные шаги и направления деятельности Избранной рады: а) созыв Земских и церковных соборов; б) создание центральных органов государственного управления — приказов; в) Судебник 1550 г.; г) частичное ограничение местничества в 1550 г.; д) Уло­жение о службе 1555—1556 гг.; е) отмена кормлений в результа­те губной и земской реформы; ж) ограничение церковного зем­левладения.

Для обсуждения важнейших вопросов внешней и внутренней политики с середины XVI в. стали созывать Земские соборы. Исследователи отмечают их генетическую связь с предшествую­щими институтами. Земские соборы, требовавшие участия пред­ставителей господствующего класса всей земли, в какой-то мере заменяли княжеские съезды и вместе с Боярской думой унасле­довали их политическую роль. В то же время Земские соборы — это орган, пришедший на смену вече, восприняв традиции учас­тия общественных групп в решении правительственных вопро­сов, но заменив присущие ему элементы демократизма начала­ми сословного представительства. Наименование, некоторые орга­низационные и процедурные формы Земские соборы получили от церковных, которые появились раньше их1.

В XVI в. Земский собор как учреждение лишь формировался и первоначально не имел ни четкой структуры, ни четкой компе­тенции. Практика созыва и порядок заседаний, тем более состав собора не были строго регламентированы и изменялись. Устано­вить четкие различия между собственно Земскими соборами2 и более или менее широкими совещаниями соборной формы3 (та­кие совещания были типичны для правительственной практики той поры) не всегда возможно. Отсюда споры о том, сколько соборов было в XVI—XVII вв. Л.В. Черепнин за период с 1549 по 1684 г. насчитал 57 Земских соборов4 (из них при Иване Гроз­ном — 6, при Федоре Ивановиче — 3), но предполагает, что в действительности их было больше. В памятниках XVI в. термин «земский собор» не встречается. Он редко употребляется и в XVII столетии. Документы XVII в., трактующие о созыве земских со­боров, чаще говорят просто «собор», «совет», «земский совет».

Что же такое Земский собор? Крупнейший специалист в этом вопросе Л.В. Черепнин считает, что для современников Земский собор — это совещание представителей «земли», посвященное го­сударственному строительству: «совет» «о устроении земском», «отчинах, судах и управах земских»5. Л.В. Черепнин считает, что Земские соборы условно можно разделить в зависимости от того: 1) кто и с какой целью собрал собор; 2) характера представитель­ства6. Исходя из первого критерия автор делит Земские соборы на: а) созванные царем — большинство соборов; б) созванные царем по инициативе сословий — ряд соборов времени Михаила Романова и собор 1648 г.; в) созванные сословиями или по ини­циативе сословий в отсутствие царя — соборы 1565, 1611 — 1613 гг.; г) избирательные на царство — соборы по избранию Бориса Годунова, Василия Шуйского, Михаила Романова и дру­гих.

Говоря о втором критерии, необходимо помнить следующее. Три пути вели в состав Земского собора: а) по общественно-поли­тическому положению (освященный собор и боярская Дума); б) по назначению (по приглашению) — представители феодальных и изредка «третьего» сословий; в) по выбору — представители со­словий. Состав большинства общегосударственных Земских со­боров, прежде всего в XVI в., определяли первые два фактора. Ко второй, небольшой по численности группе соборов, относят­ся те, в работе которых принимали участие выборные от «своих» земель, регионов, территорий.

Состав участников собора зависел в значительной мере от причин его созыва и от содержания его деятельности. Как прави­ло, это были: 1) духовенство, 2) боярство, 3) дворянство, 4) дьячество и приказный аппарат, иногда 5) купечество (верхушка по­сада)1. Исследователи отмечают, что участники соборов не пользо­вались равными правами. Обсуждение вопросов нередко прохо­дило раздельно — по чинам или сословиям2.

Как правило, земские соборы рассматривали судебные, административные, финансовые и военные (включая международ­ные) вопросы.

Формирующейся централизованной монархии был нужен сословно-представительный орган (соответственным образом классово сформированный), который поддержал бы политику власти, через который власть узнавала бы об общественных за­просах и обращалась бы к обществу. Таким институтом являлись Земские соборы. Одним из последствий их созыва являлось то обстоятельство, что правительственная власть снимала с себя в какой-то степени ответственность за проводимые ею мероприя­тия, так как эти мероприятия оказывались одобренными доста­точно широким кругом советников. Однако соборы XVI в. — это не представительные учреждения в обычном понимании: а) власть царя они не ограничивали; б) не было выборных представителей. Это скорее бюрократические учреждения, как выразился дорево­люционный исследователь А. И. Заозерский, это — парламент чиновников3.

В середине 50-х гг. завершается реорганизация центральных органов управления («изб»), за которым позднее закрепилось наи­менование приказов. Если раньше текущее управление в стране осуществлял Большой (центральный) и областной дворцы, причем каждый из них на определенной территории, то теперь уп­равление начинает строиться не по территориальному, а по ве­домственному принципу. В каждом приказе сосредоточивалась какая-либо одна отрасль управления: Разрядный приказ — цент­ральное ведомство по делам дворянского войска, Поместный приказ ведал поместным землевладением, Большой приход ве­дал сбором главных общегосударственных налогов; и т.д. Осо­бое значение имел Челобитный приказ, возглавлявшийся самим Адашевым. Этот приказ, разбиравший «челобития» (прошения, жалобы), контролировал деятельность центральных ведомств. В связи с присоединением к России новых территорий сложились некоторые областные приказы (Казанский, Сибирский). Во главе важнейших приказов находились бояре и окольничие. Всем делопроизводством ведали дьяки.

Создание приказов представляло собой только начальный этап централизации государственного аппарата. Порой отсутствовало четкое разграничение функций между отдельными учреждения­ми. Для многих приказов было характерно совмещение судеб­ных, административных и финансовых функций, а также соеди­нение функционального управления с территориальным. Но в целом разветвленная приказная система с ее бюрократическим аппаратом явилась сильным орудием укрепления централизован­ного государства4.

Значительные изменения произошли в системе местных ор­ганов власти. Институт кормлений постепенно был ликвидиро­ван. К этому результату привели следующие шаги. В ходе губ­ной5 реформы 1539—1541 гг. важнейшие уголовные дела (в то время это борьба с разбойниками и антифеодальными выступле­ниями) были изъяты из ведения наместников и волостелей и пе­реданы в руки выборных дворян из губных старост. Но рефор­ма проводилась не повсеместно, а в отдельных округах, по чело­битью местного дворянства и верхушки посада. В 1549 г. из ком­петенции наместнического суда исключены были дворяне. По Судебнику 1550г. суд наместников вообще ограничен участием на нем выборных представителей местного населения. В 1555— 1556 гг. происходит широкое осуществление губной реформы. Наконец, в начале 50-х гг. в отдельных посадах, волостях и уездах началась, а в 1555—1556 гг. приняла широкий размах зем­ская реформа. Суть ее состояла в том, что власть наместников заменялась земскими старостами, выборными из зажиточных по­садских людей и черносошных крестьян. Губная реформа прово­дилась на территории, где было развито феодальное землевладе­ние. Земская реформа осуществлялась в районах, где вотчинное и поместное землевладение, как правило, отсутствовало. Вводимое в городах выборное самоуправление не распространялось на Москву (столица), Псков и Новгород (исконные вольности кото­рых традиционно внушали царю опасения), Казань (в только что завоеванном крае было еще неспокойно) и пограничные горо­да-крепости. В перечисленных городах власть находилась в ру­ках назначаемых государством воевод.

Губная и земская реформы, а также введение воеводского управления ослабляли власть феодальной знати и усиливали по­зиции дворянства. Созданное выборное губное управление стало сословно-представительным органом дворянства. Местное зем­ское управление было органом верхов посада и зажиточного чер­носошного крестьянства, низовым звеном правительственного аппарата.

Изменения в системе управления дополнялись преобразова­ниями в судебной сфере. Наиболее значимым было категоричес­кое требование Судебника 1550 г. об участии «судных мужей» — своеобразных присяжных заседателей — при каждом судебном разбирательстве. «Судные мужи» — выборные представители в наместничьем суде — существовали и в XV в. Однако их участие в суде представлялось великим князем как пожалование, как при­вилегия. Ни всеобщего характера, ни серьезного значения пре­жние «судные мужи», по мнению некоторых исследователей, не имели. Введение на местах в середине XVI в. «праведного», т.е. справедливого, суда, контролируемого «лучшими людьми» из данного сословия, было важным шагом в направлении создания сословно-представительной государственной системы. Проведе­ние реформы управления, введение единого законодательства (Судебник 1550 г.) не могло быть осуществлено при сохранении прежней системы феодальных иммунитетов — системы исключительных прав тех или иных светских и церковных феодалов, освобождавшей их от подчинения общим нормам закона, прежде всего от уплаты налогов. Несмотря на колебания в этом вопросе, общая политика государства в первой половине и особенно в се­редине XVI в. была направлена на уничтожение феодального иммунитета.

Укреплению власти царя способствовали ограничение с 1550 г. на время военных походов местничества и особенно создание постоянного стрелецкого войска. Порядок несения воинской служ­бы всеми землевладельцами (как боярами, так и дворянами) оп­ределялся «Уложением о службе», принятым в 1555—1556 гг.

Процесс централизации власти неизбежно выдвигал вопрос о положении церкви в государстве. Сильвестр и его единомыш­ленники — нестяжатели1 идеологически обосновали необходи­мость ликвидации земельных богатств церкви. Этот вопрос сре­ди других важных проблем обсуждался на церковном соборе, проходившем в январе—феврале 1551 г. и получившем название Стоглавый2. Осифлянское3 большинство собора во главе с мит­рополитом Макарием не приняло правительственную программу секуляризации церковных земель. Это вызвало открытое недо­вольство Ивана Грозного. Приговором 11 мая 1551 г. покупка духовными феодалами вотчинных земель без «доклада» Ивану IV запрещалась под угрозой конфискации объекта продажи. На царя отписывались поместные и черные земли, которые были захва­чены монастырями у дворян и крестьян «насильством» за долги, а также все владения бояр, переданные монастырям в малолет­ство Ивана IV. Этот шаг укрепил центральную власть и ограни­чил возможности церкви.

За десять лет деятельности Избранной рады было проведе­но столько реформ, сколько еще не знало никакое другое деся­тилетие в истории средневековой России. События более по­здних лет уничтожили многие результаты этих преобразований. Отчасти их недолговечность, отчасти настойчивое очернение де­ятельности правительства Адашева, начатое Иваном Грозным, привели к недооценке их глубины и масштаба. Предпринятые в 50-е гг. меры, с одной стороны, значительно усилили власть царя — создание постоянного войска, центральных органов уп­равления (приказов), отмена кормлений, ограничение феодаль­ных иммунитетов, с другой — способствовали формированию условий для ограничения власти царя — укрепление местного самоуправления, развитие законодательства (Судебник 1550 г.), появление зачатков представительных органов власти (Земские соборы). Таким образом, путь развития общества, который был намечен реформами Избранной рады, в перспективе мог приве­сти к укреплению сословно-представительной монархии4.


^ Опричное управление: причины,

сущность, последствия

Именно против такого хода событий и выступал Иван Гроз­ный. Цель опричнины как системы политических и экономичес­ких мер — установление в России режима личной власти царя1.

Поставив боярскую Думу и синклит церковных иерархов меж­ду угрозой нападения своего особого (опричного) войска и угро­зой выступления московского посада (искусно возбуждаемого агентами царя после его отъезда из столицы в декабре 1564 г. в Александровскую слободу), Иван Грозный добился полной их капитуляции, скрепленной соответствующими приговорами. «Го­сударева воля» была признана единственным источником власти и права, единственным источником определения внутренней и внешней политики. Для создания впечатления о всенародной, по крайней мере всесословной, поддержке политики царя указ о вве­дении опричнины в феврале 1565 г. был представлен на утверж­дение Земского собора. С целью оказать давление на светскую и церковную аристократию, на всех возможных противников Ива­на Грозного на заседания Собора впервые были приглашены пред­ставители посада.

Традиционно обращают внимание на внешнюю сторону со­бытий: деление страны на земщину — государственную террито­рию, и опричнину2 — личные владения государя. Всеми делами в земщине ведали боярская Дума и московские приказы. В оприч­нине, территория которой постоянно расширялась вследствие конфискации удельных, вотчинных и поместных владений, так­же были созданы боярская Дума, Разрядный, Ямской, Дворцо­вый и другие приказы, были свои бояре, окольничие, думные дворяне и дьяки. Но государство по-прежнему оставалось еди­ным. Деление на земщину и опричнину по существу было созда­нием как бы «верхнего этажа» власти. Прежние исторически сло­жившиеся институты, сохранявшиеся в земщине, были тем са­мым все разом подчинены власти самодержца, который стоял над опричными органами власти. Так, опричная боярская Дума управляла не делами двора, а делами государства, иногда соби­раясь вместе с земской боярской Думой, иногда же навязывая последней свои решения. Соответственно земская боярская Дума занимала в отношении опричной Думы подчиненное положение.

Опричный двор с самого начала и до конца дней Ивана Гроз­ного3 осуществлял верховное руководство всеми главными служ­бами и учреждениями Российского государства.

Опричнина — это форсированная централизация без доста­точных экономических и социальных предпосылок.

В этих условиях свою реальную слабость власти пытаются компенсировать террором. Создается не четко работающий аппа­рат государственной власти, обеспечивающий выполнение реше­ний правительства, а аппарат репрессий. Террор был направлен против всех, кто был носителем хотя бы некоторой самостоя­тельности, свободы. В течение нескольких лет было ликвидиро­вано последнее удельное княжество и уничтожен последний удель­ный князь Владимир Старицкий; ослаблена церковь — расправа с митрополитом Филиппом и некоторыми другими церковными иерархами; Новгород лишился своего самоуправления после по­грома 1570 г.; погибли тысячи и тысячи россиян — князей, бояр, дворян, купцов, ремесленников, крестьян, священнослужителей, подавляющее большинство из которых не замышляло никаких заговоров против царя.

Главным результатом опричнины стал новый механизм вла­сти, с помощью которого стало возможным управлять огромной страной, не поощряя, а наоборот гася ростки демократии. На смену сословно-представительной монархии в результате опричного переворота пришло самодержавие как форма политической и го­сударственной организации господствующего класса. Никаких реальных возможностей ограничения власти Ивана Грозного ни боярская Дума, ни изредка созываемые в этот период Земские соборы не имели.

Система управления страной и механизм ее деятельности не изменились при сыне Ивана Грозного — Федоре Ивановиче (1584—1598 гг.), который был утвержден на царство Земским собором в мае 1584 г.

Важным событием того времени стало учреждение в России института патриаршества. Это произошло на церковном соборе в январе 1589 г. Первым патриархом стал Иов, который до этого был митрополитом и полностью поддерживал Бориса Годунова. Этот акт повысил авторитет церкви как внутри страны, так и на международной арене.

Какие факторы способствовали победе деспотического вари­анта централизации?

В России переход к государственному подданству (подчине­ние всех одному сюзерену) произошел не от вассалитета, кото­рый в середине XVI в. почти угас и не мог закрепить политичес­кие права и привилегии за феодалами, а от победивших внутри господствующего класса княжеско-подданнических отношений.

Задержка в развитии страны более чем на два столетия при­вела к тому, что в период образования централизованного госу­дарства недостаточно развитой была среда (ремесло, промыслы, торговля, товарно-денежные отношения), порождавшая вольно­сти, на базе которых только и возможно формирование буржуаз­ных свобод.

Уровень товарности, буржуазности (соединяющих «торговы­ми узами» разные, прежде почти не связанные друг с другом области) — этот уровень в России XVI в. был намного ниже, чем в Европе. И при спокойных обстоятельствах ей, по мнению неко­торых исследователей, полагалось бы еще несколько столетий набирать буржуазность и только после того — объединяться1. Однако у Руси спокойных обстоятельств не было: борьба с мон­гольским, польско-литовским натиском и другими опасными соседями, несомненно, ускорила объединение страны. Недоста­ток объединяющей, скрепляющей силы, которую на Западе игра­ло «третье сословие», с избытком взяло на себя Российское госу­дарство. При этом оно примерно во столько же раз было неограниченнее западных, во сколько российская буржуазность уступа­ла европейской. Вот такую своего рода «формулу» самовластья предложил Н.Я. Эйдельман.

Наконец, субъективный фактор — стремление Ивана Грозно­го к неограниченной власти — также был одним из факторов, предопределивших переход к опричнине как инструменту управ­ления страной.

Каковы были последствия создания единого централизован­ного государства в России?

С одной стороны, это позволило свергнуть монголо-татарское иго, прекратить феодальные усобицы, создать условия для развития культуры, ремесла, торговли, земледелия. С другой стороны, выбор деспотического варианта централизации государ­ства (опричнина) во второй половине XVI в. имел своими послед­ствиями: 1) разорение значительной территории страны и тяже­лейший экономический кризис в 70—80-е гг. XVI в.; 2) пораже­ние в Ливонской войне, потерю принадлежащего России Балтий­ского побережья (то самое «окно в Европу», которое полтора сто­летия спустя ценой еще одной четвертьвековой войны должен был отвоевывать Петр I), катастрофическое падение междуна­родного престижа России, национальное унижение; 3) формиро­вание режима личной власти; 4) превращение русских дворян в холопов самодержавия; 5) фактическое закрепощение крестьян; 6) подготовку условий для Смутного времени в России на рубеже XVI—XVII вв.

Эффективная система управления предполагает наличие: 1) эффективно действующего государственного аппарата; 2) опти­мального разграничения полномочий между государством и об­ществом; 3) развитых форм обратной связи между обществом и государством, позволяющих минимизировать ошибки госаппа­рата. По этому пути в XV — XVI вв. шли наиболее развитые стра­ны Западной Европы. В этом же направлении повели Россию в 50-е гг. XVI в. деятели Избранной рады. Но параллельно внутри элиты развивались тенденции, которые в совокупности с субъек­тивным фактором (личные качества Ивана Грозного) направили развитие страны по противоположному пути. Установление в стра­не режима личной власти завершилось крупной внутри- и внеш­неполитической катастрофой. В будущем, как известно, не раз еще в истории России триумф одного человека (достижение нео­граниченной власти) оборачивался трагедией для страны.

Во все века, во всех странах реформаторы и тираны исполь­зуют, как правило, и преобразования государственного аппарата, и террор. Отличия между ними в акцентах: первые делают став­ку на реформы, прибегая при необходимости к насилию (госу­дарство должно уметь себя защищать), вторые, меняя что-то в органах власти, ставку делают на террор. Использование наси­лия в качестве главного инструмента своей политики — это при­знак слабости государства.

Из технологий управления, которые с успехом использовал Иван Грозный и к которым неоднократно в будущем будут обра­щаться руководители России, можно отметить два момента. Для достижения единоличной власти он применил такой прием, как шантаж своей отставкой, заранее рассчитав, зная менталитет рос­сиян XVI в., что она не будет принята. Во все века действенным способом для преодоления сопротивления государственного ап­парата было обращение руководителя страны напрямую к народу через голову бюрократии с целью направить энергию масс про­тив этой бюрократии. Этот прием в 1564—1565 гг. с успехом ис­пользовал Иван Грозный.

Начавшееся во второй половине XVI в. движение России к самодержавной форме правления на века обрекло страну на от­ставание и догоняющий тип развития.