Правовые основы управления рыбными ресурсами в США и эволюция основанного на правах управления рыбными ресурсами на Аляске д-р Кит Р. Криддл, профессор морских наук
| Вид материала | Документы |
- Дисциплина: «Управление человеческими ресурсами», 16.7kb.
- Отличие управления человеческими ресурсами от управления персоналом. Методы управления., 71.53kb.
- Программа информационно-управленческой практики для студентов 4 курса специальности, 223.04kb.
- Рабочая программа модуля / дисциплины «Правовые основы управления человеческими ресурсами», 348.92kb.
- Российской Федерации Российской Федерации Государственный университет- высшая школа, 221.2kb.
- Бюджетной целевой программы «Управление природными ресурсами и охрана окружающей среды, 477.73kb.
- Программа дисциплины Стратегия и технологии управления человеческими ресурсами для, 363.05kb.
- Темы рефератов Роль и место подразделения по управлению человеческими ресурсами в организации., 35.24kb.
- Для заказа этой или новой работы свяжитесь, 139.71kb.
- А. П. Анисимов теоретические пробелмы управления земельными ресурсами поселений, 2455.42kb.
Правовые основы управления рыбными ресурсами в США и эволюция основанного на правах управления рыбными ресурсами на Аляске
Д-р Кит Р. Криддл, профессор морских наук
Университет Аляски, г. Фэрбенкс, Школа рыболовства и океанских наук
Dr. Keith R. Criddle, Professor of Marine Policy
University of Alaska Fairbanks School of Fisheries and Ocean Sciences
11120 Glacier Highway, Juneau, AK, United States of America 99801
keith.criddle@uaf.edu
Семена успеха или неуспеха рыбного промысла закладываются в ткань механизмов управления, которые определяют, кому разрешается участвовать в промысле и условия, на которых участие разрешается. Уникальная правовая среда, культура и традиции каждой страны или государства влияют на наличие жизнеспособных альтернативных структур управления рыболовством. В этом докладе рассказывается о некоторых уроках управления рыбными ресурсами в Соединенных Штатах, в основном на опыте Аляски. Хотя большинство видов промысла на Аляске являются успешными с точки зрения биологических ресурсов, почти все они в разное время навлекали на себя экономическую катастрофу. В некоторых видах промысла на Аляске структура механизмов управления эволюционировала в сторону поддержки экономического успеха. В некоторых видах промысла структуры управления не эволюционировали, и эти виды продолжают сталкиваться с экономическими неудачами.
ПРАВОВОЙ КОНТЕКСТ УПРАВЛЕНИЯ РЫБНЫМИ РЕСУРСАМИ В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ
Рыбные ресурсы в Соединенных Штатах управляются совокупностью властей федерального уровня, уровня группы штатов, штата и племени, компетенция которых взаимно пересекается, и обусловливается договорами и соглашениями. Как правило, в юрисдикции отдельных штатов находятся ресурсы в озерах, ручьях и реках в границах штата, а также на морских акваториях в пределах трех миль от их побережья. Главными основами управления рыбными ресурсами в США является общее право, федеральное конституционное право, конституционное право штатов, федеральные законы и правила, законы и правила штатов.
Общее право
В США и других странах, правовые традиции которых берут начало от Великой хартии вольностей, общее право обеспечивает основу для определения имущественных прав путем создания и принудительного осуществления договорных отношений, а также определения средств защиты от причинения вреда и от гражданских правонарушений. Нормы, регулирующие имущественное право, имеют важное значение для промысла, т.к. они определяют условия владения, вытекающие отсюда права и обязанности и то, как эти права и обязанности распределяются между частными лицами, группами и государством.
Федеральное конституционное право
Роль федеральной власти в управлении рыбными ресурсами в Конституции США прямо не оговаривается, но подразумевается в силу статей о собственности, регулировании торговли и заключении договоров. Статья о собственности утверждает преобладание права федеральной власти на федеральные леса и водоемы и сопутствующие ресурсы, включая подвижные ресурсы, которые перемещаются с федеральных земель, а также на действия на землях штата или частных лиц, посягающих на федеральные ресурсы. Статья о регулировании торговли утверждает преобладание права федеральной власти на всю деятельность, влияющую на межгосударственную торговлю, включая передвижение рыбы между границами государств или из федеральных вод. Статья о заключении договоров утверждает право федеральной власти заключать соглашения с другими странами и требует, чтобы эти соглашения имели обязательную силу для штатов, племен и граждан.
Федеральные законы и правила
Общая связь между законом и правилом состоит в том, что правила разрабатываются исполнительной властью для реализации законов, принятых законодательной властью. Таким образом, если правило может иметь важную роль для ведения промысла, то законы устанавливают границы, в которых разрабатываются правила. Ключевыми федеральными законами, имеющими отношение к управлению рыбными ресурсами в США, являются Закон Магнусона-Стивенса об управлении и сохранении рыбных ресурсов (Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act, MSFCMA), Закон о национальной политике в области охраны окружающей среды (National Environmental Policy Act, NEPA), Закон о находящихся под угрозой исчезновения видах (Endangered Species Act, ESA) и Закон об охране морских млекопитающих животных (Marine Mammal Protection Act, MMPA). Наибольшее значение из этих законов имеет Закон Магнусона-Стивенса об управлении и сохранении рыбных ресурсов. В соответствии с этим законом создана государственная структура с восемью региональными Советами по управлению рыбными ресурсами (Fishery Management Council, FMC), которые имеют основные полномочия для определения того, как этот закон должен применяться к конкретным видам промысла. Официально эти советы консультируют министра торговли США, который отвечает за обнародование окончательных правил, их выполнение и принуждение к их выполнению. На практике решения советов редко отклоняются министром торговли.
Законы, правила, общее и конституционное право на уровне штатов
Пользование рыбными ресурсами в каждом из американских штатов осуществляется на основе конституции штата, законов и правил штата и прецедентов общего права. Эти законы существенно различаются от штата к штату.
ЭВОЛЮЦИЯ ОСНОВАННОГО НА ПРАВАХ УПРАВЛЕНИЯ НА АЛЯСКЕ
Политика в области рыболовства на Аляске представляет собой тесное переплетение федеральной политики и политик штата. Эта взаимная зависимость выражена ярче, чем в большинстве других штатов. Это объясняется уникальным отношением Аляски к рыболовству и ее положением по отношению к остальной территории США.
История вопроса
На регион Аляски приходится 59% массы общего сданного на берег в США улова и 33% валового дохода от него. Если бы Аляска была бы государством, она занимала бы 7-е место в мире по объему вылова. Шесть из десяти крупнейших рыбных портов США расположены на Аляске. Ни один из видов промысла на Аляске в настоящее время не считается «истощающим».
До 19-го века и на протяжении его большей части основным назначением промысла в регионе Аляски было обеспечение средств к существованию. Помимо лосося, сельди, корюшки и палтуса, пользователи добывали морских млекопитающих животных и морских птиц. В конце 1800-х годов развилась промышленная добыча лосося, палтуса и трески. Общее квотирование промысла палтуса было введено по Палтусовой конвенции 1923 года. В течение первой половины 20-го века лососевый промысел осуществлялся региональными монопсониями (консервными заводами). Вызванная влиятельностью консервных заводов озабоченность привела к движению на уровне штата, в результате которого были приняты конституционные и законодательные положения, запретившие экономически эффективные технологии добычи (ловушки и запруды) в пользу флота маломерных судов, которые соревновались друг с другом в процессе выбора долей улова. В северной части Тихого океана с середины 1950-х годов до 1978 г., когда он был запрещен договором, процветал лососевый промысел дрифтерными жаберными сетями в открытом море.
Начиная с середины 1950-х годов, рыболовные флотилии Японии, России, Кореи и Восточной Европы начали наращивать свои все возрастающие усилия по вылову минтая, желтоперой камбалы и других обитающих на камбаловых, тихоокеанского клювача, угольной рыбы и сельди в восточной части Берингова моря. Начиная с 1964 года, иностранным судам был запрещен промысел в трехмильной зоне территориальных вод. Начиная с 1966 года, была запрещена выдача иностранным судам разрешений на рыболовство в зоне от трех до двенадцати миль от берега. Начиная с 1976 года, требование получения разрешения было распространено на 200-мильную зону в соответствии с Законом Магнусона-Стивенса об управлении и сохранении рыбных ресурсов.
К 1985 году иностранный промысел был заменен совместными предприятиями с добывающими судами под американским флагом, которые поставляли улов на иностранные обрабатывающие суда, и ловцами-процессорами. К 1990 году совместные предприятия были заменены добывающими судами под американским флагом, которые поставляли улов на отечественные обрабатывающие предприятия, и отечественными ловцами-процессорами. В отличие от промысла донных видов, в развившемся в 1960-е годы крабовом промысле доминировали отечественные суда.
Управление лососевым промыслом
Хотя лососевые запасы Аляски хорошо управляются с точки зрения биологической продуктивности, они плохо управляются с экономической точки зрения. К концу 1960-х годов лососевый промысел на Аляске стал сценой интенсивных баталий. В соответствии с Законом об ограничении лицензирования (1972 г.) были введены программы ограничения лицензирования для промысла лосося, сельди и моллюсков на Аляске. Однако, ограничение лицензирования не смогло обеспечить экономической стабильности промысла на Аляске, так же как и других местах – число площадок было ограничено, но их добывающая мощность не была ограничена. Для тех, кто не знаком со стимулами промысла по олимпийскому принципу, направленными на экономию затрат, трудно понять, что активный лососевый промысел на Аляске не позволяет получать ренту, сравнимую с рентой, получаемой в лососевой аквакультуре. Финансовая сумятица, вызванная падением цен на отгружаемую с судов продукцию и стоимостью разрешений на лов, привела к многочисленным банкротствам, схемам реструктурирования долгов и уменьшению числа участников в некоторых видах промысла. Принятые меры включали усилия по улучшению обращения с уловом для повышения качества продукции, повышению активности на рынке и распространению федеральных программ страхования урожая на активное рыболовство. Истоки экономической неудачи могут лежать в том обстоятельстве, что лососевые ресурсы Аляски управляются на основе конституции штата Аляска, которая истолковывается как содержащая запрет на возникновение частных или кооперативных прав на промысел.
Минтаевые ресурсы Берингова моря и Алеутских островов
В результате политики американизации и субсидий на суда, как это было предусмотрено Законом Магнусона-Стивенса об управлении и сохранении рыбных ресурсов, промысел донных рыб, бывший почти исключительно иностранным до 1976 г., стал осуществляться почти полностью совместными предприятиями к середине 1980-х годов и стал полностью отечественным к 1990 году. К 1991 году, когда произошла первая из серии схваток за квоты в Северо-Тихоокеанском совете по управлению рыбными ресурсами, были сделаны оценки, что существует возможность увеличения добычи донных видов рыб в районе Берингова моря и Алеутских островов более чем вдвое по сравнению с ОДУ и что необходимые перерабатывающие мощности имеются примерно на уровне 150%. Эти конфликты вокруг выделения квот сопровождались волнами банкротств в рыбной промышленности и продолжались до тех пор, пока структура управления ресурсами не была изменена Законом о рыболовстве в США (American Fisheries Act, AFA). В соответствии с этим законом была создана программа ограниченного участия для минтаевого промысла в районе Берингова моря и Алеутских островов и выделены квоты по секторам для ловцов-процессоров, плавучих баз, добывающих судов с доставкой улова на береговые перерабатывающие мощности и добывающих судов с доставкой улова на ловцы-процессоры. Закон также определил параметры для организации кооперативов в указанных секторах, выделил средства для выкупа девяти из двадцати девяти оперировавших на тот момент ловцов-процессоров и увеличил квоту, выделяемую для программы развития прибрежных поселков (Community Development Quota, CDQ). Выделение квот по секторам позволяло участникам того или иного сектора принять решение о том, будут ли они сотрудничать на условиях, определенных Законом о рыболовстве в США, или состязаться по олимпийскому принципу в пределах выделенной для сектора квоты. Столкнувшись с необходимостью выбора в пользу совместных или разобщенных действий, все четыре сектора быстро организовались на основе гражданских договоров, по которым для каждой компании выделялись квоты внутри общей квоты, выделенной всему сектору.
Управление промыслом палтуса и угольной рыбы
Численность палтуса у берегов штата Вашингтон, Британской Колумбии и Аляски быстро сокращалась с конца 1950-х годов до середины 1970-х годов. Это падение численности было в значительной степени результатом иностранного промысла за пределами территориальных вод США и Канады. После того как США и Канада утвердили свои исключительные права управления ресурсами в переделах своих соответствующих экономических зон, стало возможным восстановить популяцию палтуса. Тем не менее, хотя восстановление популяции было успешным и промышленные уловы выросли, число добывающих судов также возросло, а продолжительность сезона сократилась с более чем 100 дней до 2 дней в основных промысловых районах. Эта напряженная гонка за уловом привела к снижению качества и подавила развитие рынка, препятствовала рационализации капитальных вложений, привела к снижению уровня безопасности и повысила вероятность превышения лимитов на добычу. После нескольких бесплодных попыток в 1991 г. Северо-Тихоокеанским советом по управлению рыбными ресурсами была рекомендована программа индивидуальных квот на добычу (Individual Fishing Quota, IFQ), утвержденная министром торговли в 1993 г. и введенная в действие в 1995 г.
После введения индивидуальных квот произведенная стоимость и прибыльность промысла палтуса и угольной рыбы резко возросли. Продолжительность сезона увеличилась с 2 до 260 дней. Суточный улов сократился с 30 млн. фунтов до 0,3 млн. фунтов. Число держателей квот уменьшилось с приблизительно 4800 до приблизительно 3150. Число судов сократилось с приблизительно 3400 до приблизительно 1385. Годовой уровень поисково-спасательных операций снизился со средней величины 28 до 7. Объем вылова уменьшился с величины, в среднем на 5% превышающей ОДУ, до величины, в среднем на 1,5% меньше ОДУ. Уровень смертности пятнистого криворота сократился с примерно 3% ОДУ до менее чем 1,5% ОДУ. Средняя цена продукции, сдаваемой судами, возросла на 0,24 долл. США/ фунт, что привело к увеличению доходов примерно на 11 млн. долларов США в год. В совокупности, около 92% этого прироста досталось рыбакам. Распределение доходов от этой программы повлияло на структуру всех последующих программ на Аляске.
Рационализация промысла краба в районе Берингова моря и Алеутских островов
Начиная с самого своего возникновения в 1960-е годы, крабовый промысел в районе Берингова моря и Алеутских островов был в значительной степени отечественным. Сезонное управление крабовым промыслом в районе Берингова моря и Алеутских островов было в значительной степени делегировано Департаменту охоты и рыболовства Аляски, который пытался контролировать уловы и стабилизировать численность крабовых популяций путем введения ограничений минимального размера, запрета на вылов самок краба и различной продолжительности промыслового сезона (управление SSS). Однако, под управлением SSS продолжительность промыслового сезона в течение 1980-х годов все больше сокращалась. Управляющие ввели лимиты на число ловушек (корзина с приманкой) на одно судно для основных популяций, а также «сверхисключительные» зоны для некоторых небольших крабовых популяций. Сокращение сроков промыслового сезона особенно проблематично для крабового промысла, который ведется в зимнее время в сложных для рыболовства условиях и может компенсироваться промыслом по олимпийской системе в короткие сроки. Поскольку краб должен перерабатываться живым, с увеличением числа судов-краболовов процессоры также увеличили свою мощность. Так как общее управление ресурсами краба остается в юрисдикции федерального правительства, стало возможным учредить основанную на правах структуру. Программа рационализации промысла краба в районе Берингова моря и Алеутских островов включает выделение квот на добычу судовладельцам и шкиперам и квоты на переработку береговым перерабатывающим мощностям и плавучим процессорам. Она также включает положения, призванные поощрять создание кооперативов добытчиков. Первичный анализ показал, что добывающий потенциал значительно укрепился и что чистый доход от сданного улова увеличился, тогда как перерабатывающий потенциал укрепился незначительно, и информации о том, произошли ли серьезные изменения в чистых доходах переработчиков, недостаточно.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Опыт Аляски в управлении промыслом лосося, палтуса/ угольной рыбы, минтая и краба в районе Берингова моря и Алеутских островов иллюстрирует взаимозависимость институтов управления рыбными ресурсами в США. Имеются виды промысла, регулируемые главным образом штатами (например, лососевый промысел), промыслы под совместной юрисдикцией (например, крабовый) и промыслы, находящиеся главным образом под федеральной юрисдикцией (например, промысел палтуса/ угольной рыбы и минтая). Однако, политические взаимосвязи прочнее взаимоотношений де-юре. Через членство в Северо-Тихоокеанском совете по управлению рыбными ресурсами рыбная отрасль Аляска может оказывать значительное влияние на выполнение правил в рамках Закона Магнусона-Стивенса об управлении и сохранении рыбных ресурсов. Политики Аляски преуспели в дополнении этого закона положениями, которые относятся конкретно к рыбному промыслу на Аляске. Возможно, на Аляске такая взаимозависимость проявляется сильнее, чем в других штатах, но подобные силы действуют во всей системе управления рыбными ресурсами в США.