Методы оценки эффективного взаимодействия органов местного самоуправления мегаполиса с его экономическими институтами и системами

Вид материала

Диссертация

Содержание Научный руководитель Ведущая организация I. общая характеристика работы Объект исследования - местное самоуправление в рамках мегаполиса, его социально-экономическая основа и структура. Теоретическая и методологическая база исследования. Научная новизна Научная новизна характеризуется следующими научными положениями, выносимыми на защиту. Теоретическая значимость Практическая ценность Достоверность выводов и результатов исследования Реализация и апробация результатов исследования. Структура диссертации Ii. основное содержание работы Во второй главе В третьей, заключительной главе « Iii. основные публикации по теме работы 4. Кузнецов Н.В. Финансы органов местного самоуправления и фондовый рынок // Инновации и инвестиции. 2011. № 4. 0,5 п.л.

Подобный материал:

• Обеспечение транспарентности органов местного самоуправления современной России в процессе, 445.57kb.
• Конституцией Российской Федерации и действующим закон, 718.8kb.
• Города нягани ханты-Мансийский автономный округ, 70.19kb.
• Задачи и направления работ по созданию единой системы межведомственного взаимодействия, 133.23kb.
• Решение межведомственного совещания по проблемам взаимодействия органов прокуратуры, 85.5kb.
• Доклад на августовское совещание на тему «опыт работы школы и органов местного самоуправления, 109.79kb.
• 1. Понятие финансово-экономической основы местного самоуправления, 200.54kb.
• Ославле состоялось Межведомственное совещание по проблемам взаимодействия органов прокуратуры, 57.85kb.
• На межведомственном совещании с органами местного самоуправления 18., 63.66kb.
• Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. №607 «Об оценке эффективности, 173.8kb.

На правах рукописи

КУЗНЕЦОВ Никита Владимирович

МЕТОДЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОГО

ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ МЕГАПОЛИСА

С ЕГО ЭКОНОМИЧЕСКИМИ ИНСТИТУТАМИ

И СИСТЕМАМИ

Специальность 08.00.01 – Экономическая теория

(1.3. Макроэкономическая теория)


Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата экономических наук


МОСКВА 2011

Диссертация выполнена в ГОУ ВПО «Омский Государственный педагогический университет»


Научный руководитель: доктор экономических наук,

профессор Ковалёв

Александр Иванович

Официальные

оппоненты: доктор экономических наук,

профессор Миженская

Эльвина Фёдоровна

доктор экономических наук

доцент Рагулина

Юлия Вячеславовна

Ведущая организация: Московский институт

экономики, политики

и права (МИЭПП)


Защита диссертации состоится 29 декабря 2011 г. в 14.00 на заседании диссертационного совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д. 521.005.01 при Институте международного права и экономики им. А.С. Грибоедова по адресу: 111024, г. Москва, шоссе Энтузиастов, д. 21, ауд. 501.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института международного права и экономики им. А.С. Грибоедова


Автореферат разослан «29 » ноября 2011 г.


Ученый секретарь

диссертационного совета

Д. 521.005.01,

к.э.н., доцент Е.П. Пилипенко

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования определена, во-первых, ролью, которую играет местное самоуправление в общественной системе страны, формируя сферы организации и деятельности граждан на первичном территориальном уровне, исходя из интересов населения муниципальной территории. В современных условиях экономического развития местное самоуправление осуществляется на территориях - муниципальных образованиях, городских или сельских поселениях, где население самостоятельно определяет структурную основу местного самоуправления своего муниципального образования: органов местного самоуправления и других организационных форм его осуществления.

Во-вторых, тем, что муниципальные образования превратились в объективную социально- экономическую реальность. Активная деятельность органов местного самоуправления позволяет им выполнять функцию регулятора местного бюджета, что определяется наличием источников финансовых средств, которыми они могут самостоятельно распоряжаться для исполнения своих функций.

В-третьих, значимостью местного самоуправления, основой которого является интегрированное влияние законодательства на принципы и порядок организации местного самоуправления в городе Москве, его правовые, территориальные и финансово - экономические основы, государственные гарантии его реализации.

В-четвертых, возможностями организации многообразных социальных составляющих, позволяющих полнее использовать потенциал местного самоуправления.

Актуальность темы работы предопределила её цель, задачи и методологическую основу.

Цель исследования – анализ социально-экономических основ местного самоуправления во взаимодействии с экономическими институтами и системам на уровне мегаполиса.

Основные задачи исследования заключаются в том, чтобы:

- провести анализ и обобщить характер нового местного самоуправления, раскрыть его роль в общественной системе страны;

- выявить место муниципальных образований в структуре местного самоуправления;

- обосновать основные приоритеты во взаимодействии органов местного самоуправления, экономических систем и институтов московского мегаполиса;

- на основе зарубежного опыта рассмотреть деятельность органов местного самоуправления в интересах его практического использования с целью дальнейшего совершенствования этой работы в российских условиях;

- в рамках исследования предложить методы, влияющие на оценку эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Объект исследования - местное самоуправление в рамках мегаполиса, его социально-экономическая основа и структура.

Предмет исследования - совокупность социально- экономических отношений, возникающих в практике развития местного самоуправления.

Теоретическая и методологическая база исследования.

Анализ экономической литературы позволяет констатировать, что различные аспекты рассматриваемой проблемы привлекают внимание исследователей, хозяйственных практиков. Этим во многом формируется интерес в исследованиях развития местного самоуправления.

Современная теория местного самоуправления основана на теоретических и методологических разработках классиков экономической теории (С.Брю, Дж. М.Кейнс, А.Лаффер, П.Самуэльсон, Р.Солоу, Ф.Шарп).

Интерес к проблематике исследования опирается на обобщение ряда теоретических положений различных экономических школ, использование концепций отечественных исследователей по различным направлениям развития местного самоуправления (Алексеев А.П., Васильев А.А. Дмитриев Ю.А. Кружков А.В., Полетаев А.А., Чернышев Л.Н.).

В ряде работ концентрируется внимание на обобщении правового опыта развития местного самоуправления (Автономов А.С., Байдаков С.Л., Коваленко А.И., Миженская Э.Ф., Рагулина Ю.В., Савин В.И., Фадеев В.И.).

Включение местного самоуправления уже на начальном этапе экономической трансформации в механизм государственного регулирования, объективно потребовало переосмысления накопленных теоретико-методологических разработок и практических решений. Это сделало необходимым выработку новых современных подходов к исследованию развития местного самоуправления.

При этом, несмотря на известное внимание исследователей к названному выше направлению, имеющиеся разработки, посвященные исследованию данной проблемы, с точки зрения её важности содержат значительный потенциал, направленный на разработку научных рекомендаций по развитию местного самоуправления, оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления, чем обусловлена необходимость дальнейшего исследования этих вопросов.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в предложенных новых методах оценки эффективности взаимодействия органов местного самоуправления мегаполиса с его экономическими институтами и системами, которые базируется на основе выявления приоритетных направлений, сравнительном анализе различных теоретико-методических подходов к оценке взаимодействия такого рода, в учёте отечественного и зарубежного опыта.

Научная новизна характеризуется следующими научными положениями, выносимыми на защиту.

1. Обосновано понимание местного самоуправления как одного из важнейших институтов современного общества, опирающегося на самоорганизацию граждан и в этом качестве реализующей властные полномочия по созданию максимально благоприятных условий для работы муниципальных органов, в том числе в рамках локальных территорий, их ресурсов и особенностей, конкретные формы которых не должны быть унифицированы, а должны определяться местной спецификой.

2. Раскрыто содержание муниципального образования как комплексного, самодостаточного социально-экономического института, включающего выборные органы местного самоуправления, объекты муниципальной собственности и хозяйственные структуры, относящиеся к компетенции органов местного самоуправления, формирующего местный бюджет, в границах территории которого осуществляется местное самоуправление.


3. Выявлено, что приоритетной задачей органов местного самоуправления московского мегаполиса является достижение взаимодействия основных экономических систем и институтов, включающих: социальную составляющую (развитие новых для нашей страны разнонаправленных форм социальной помощи); взаимозависимость бюджетов органов местного самоуправления разного уровня (местного, мегаполиса, федерального); деятельность жилищно-коммунального хозяйства (в рамках основных показателей); взаимодействия финансов органов местного самоуправления и фондового рынка (обеспечение экономического роста муниципальных образований путём привлечения инвестиций с помощью регионального фондового рынка).

4. Показана возможность в ряде случаев прямого перенесения зарубежного опыта организации деятельности органов местного самоуправления в российскую практику путём заимствования отдельных локальных организационно-экономических и инструментальных решений в качестве прототипов, позволяющих использовать зарубежные достоинства принципиального разнообразия экономических и организационных решений в области организации деятельности органов местного самоуправления или купировать их недостатки.

5. Доказана необходимость использования методов, направленных на повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления, позволяющих снизить уровень несбалансированных решений, усилить взаимодействие населения и органов местного самоуправления.

Теоретическая значимость диссертационной работы заключается в том, что содержащиеся в ней основные теоретические положения и выводы могут быть использованы для совершенствования методологического подхода при разработке программ развития местного самоуправления.

Практическая ценность работы состоит в том, что использование ее результатов позволит:

- повысить эффективность развития органов местного самоуправления на основе разработанных теоретических положений, которые доведены до конкретных предложений по повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления;

- использовать основные выводы и рекомендации в качестве методической базы для дальнейших исследований и решения практических задач развития местного самоуправления;

- углубить учебный процесс по курсу «Основы местного самоуправления», «Государственное и муниципальное управление», «Муниципальное управление и местное самоуправление» в высших учебных заведениях, разработке спецкурсов, учебно-методических пособий, посвященных основным направлениям темы.

Область исследования. Исследование выполнено в рамках специальности 08.00.01 – Экономическая теория (п. 1.3. «Макроэкономическая теория: теория экономического роста; теория деловых циклов и кризисов; теория денег; теория инфляции; теория национального счетоводства; теория управления экономическими системами. Экономические аспекты научно-технического прогресса и его влияние на макроэкономические процессы»).

Достоверность выводов и результатов исследования подтверждена репрезентативным объёмом использованного в диссертационной работе информационного массива, научной обоснованностью примененных методов исследования, положительными практическими результатами апробации разработанных положений.

Реализация и апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы докладывались и публиковались на Международной научно-практической конференции «Экономика России: вопросы современного развития», проведённой Институтом экономики и управления в промышленности» (Москва, 14-15 апреля 2010 г.), а также на научно-практической конференции «Теоретические и методологические проблемы экономики и управления», проведённой Институтом экономики и социальных отношений (Москва, 15-16 декабря 2010 г.),

Публикации. По теме диссертации автором опубликованы 7 работ общим объемом 3,5 п.л., в том числе в изданиях, рекомендованных ВАК - 4 работы объемом 2,0 п. л.

Структура диссертации отражает цель, задачи и логику исследования и представлена в следующем виде:


Структура работы

Введение

Глава 1. Местное самоуправление как новый

для России социально-экономический институт

1.1. Новое местное самоуправление: содержание и место

в общественной системе.

1.2. Муниципальное образование как структурная основа

местного самоуправления.

1.3. Экономические и законодательные механизмы

функционирования органов местного самоуправления.

1.4. Организация деятельности местного самоуправления

на современном этапе.

Глава 2. Основные приоритеты во взаимодействии

органов местного самоуправления, экономических

систем и институтов

2.1. Жилищно-коммунальное хозяйство как основной

объект внимания органов местного самоуправления.

2.2. Механизм взаимодействия бюджетов органов местного

самоуправления разного уровня (местный, мегаполиса,

федеральный).

2.3. Анализ взаимодействия финансов органов местного

самоуправления и фондового рынка.

2.4. Социальная составляющая деятельности органов

местного самоуправления.

Глава 3. Формирование социально-экономического

эффекта деятельности органов местного самоуправления

и методы его оценки

3.1. Характеристика показателей деятельности органов

местного самоуправления и мегаполиса.

3.2. Зарубежный опыт оценки эффективности деятельности

органов местного самоуправления.

3.3. Рейтинг органов местного самоуправления г. Москвы.

3.4. Практические направления повышения эффективности

деятельности органов местного самоуправления

Заключение

Литература


II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В первой главе диссертации «Местное самоуправление как новый для России социально-экономический институт» проанализированы теоретические основы учения о местном самоуправлении как децентрализованной формы управления, предполагающей известную автономность местных органов, которые выступают органами местных самоуправляющихся территориальных сообществ.

Отмечается, что в дореволюционной России сформировалась развитая система мест­ного самоуправления. Однако в советский период местное самоуправление в сложившемся формате отвергалось, и, как показывает наше исследование, необходимость формиро­вания в общественной системе страны нового местного самоуправления вновь возникла в начале 90-х гг. прошлого века ¹.

В работе всесторонне проанализированы практический опыт развития местного самоуправления в постсоветский период, предложенная законодательная база и направления её практической отработки в ходе реализации принципов самоуправления ², структура и полномочия органов местного самоуправления.

Вместе с тем, с учётом изменения федерального законодательства в соответствии с концепцией административной реформы необходимость дальнейшего развития местного самоуправления обусловлена, важностью удовлетворения двух объективных социальных потребнос­тей: настоятельной необходимостью эффективного управления делами общества и развития демократии, ибо, чем сложнее общество, тем сложнее управ­лять его делами «сверху».

Местное самоуправление осуществляется на территориях - муниципальных образованиях, городских или сельских поселениях, где население самостоятельно определяет структурную основу местного самоуправления своего муниципального образования: органов местного самоуправления и других организационных форм его осуществления. К органам местного самоуправления относятся: представительные и иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. Представительными органами местного самоуправления являются дума, муниципальное собрание, муниципальный комитет, совет и т.п., представляющие собой коллегиальный орган местного самоуправления. Они состоят из депутатов, избираемых в соответствии с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» (ст.15). Депутаты избирают председателя органа местного самоуправления, который осуществляет полномочия в соответствии с уставом муниципального образования.

Факторами, влияющими на выбор организационной структуры исполнительных и иных органов местного самоуправления являются размер и уровень социально-экономического развития территории, численность населения, финансовые возможности, национальные и иные местные традиции и пр. В крупных муниципальных образованиях исполнительные органы местного самоуправления имеют разветвленную структуру, которая включает различные подразделения отраслевого и функционального назначения: отделы, управления, комитеты (образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты и др.), вспомогательный аппарат и др.

Структурные подразделения исполнительного органа создаются в соответствии со схемой управления конкретным муниципальным образованием, возглавляются руководителем и имеют соответствующие полномочия по осуществлению исполнительной и распорядительной деятельности в определенной сфере согласно уставу муниципального образования и законодательству. Структурные подразделения в соответствии с уставом могут наделяться правами юридического лица.

Функции и полномочия структурных подразделений исполнительного органа, организация и порядок их деятельности определяются специальными положениями, которые утверждаются в порядке, установленном уставом муниципального образования.

В диссертации в рамках муниципального образования выделены следующие типы организации местного самоуправления. 1. Сельский сход (городское собрание), который эффективно применяется, как правило, в небольших поселениях, где функции представительного органа власти может выполнять непосредственно население. 2. Комиссия - данная модель управления характеризуется выборностью небольшого числа комиссаров, которым передаются как представительские, так и исполнительные полномочия по управлению муниципальным образованием. 3. Совет - управляющий - данная модель управления характеризуется, прежде всего, тем, что в муниципальном образовании избирается представительный орган - совет, который выполняет нормотворческие функции от имени избирателей. 4. Совет – градоначальник; особенностью данной модели является сильный и относительно многочисленный совет, выполняющий основные административные функции: разработку и принятие финансовых планов, бюджетов, назначение и увольнение должностных лиц.

Автором подчёркивается, что для крупных муниципальных образований целесообразно использовать как можно более детальное разграничение функций с созданием специальных подразделений для их исполнения. Для небольших муниципальных образований наиболее применима схема, при которой выполняемые функции группируются. В малых муниципальных образованиях осуществление многих функций, для которых в городах создаются целые службы, может производиться самим населением или на добровольной основе отдельными ответственными лицами.

Следующим аспектом данной главы стал анализ экономических и законодательных механизмов, регулирующих развитие органов местного самоуправления и муниципальных отношений. Законодательные механизмы, регулирующие развитие органов местного самоуправления и муниципальных отношений прописаны в Федеральном законе № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (гл. 8-я «Экономическая основа местного самоуправлении»). Этим же законом определены и экономические механизмы, регулирующие развитие органов местного самоуправления, а именно «находящиеся в муниципальной собственности средства местных бюджетов, имущество, а также имущественные права муниципальных образований ³.

В контексте исследования экономических механизмов функционирования органов местного самоуправления, для автора наиболее актуальным стал вопрос о средствах местного бюджета, что определяется местом местного бюджета в бюджетной системе, наличием источников финансовых средств, которыми они могут самостоятельно распоряжаться для исполнения своих функций и в соответствии со ст. 14 Бюджетного кодекса РФ ⁴. В диссертации проанализированы собственные источники доходов местных бюджетов (доходы от местных налогов и сборов, разного рода субсидии, дотации, а также субвенции).

В диссертации как составная часть экономического механизма обозначено территориально-общественное самоуправление. Именно территориально-общественное самоуправление выступает в качестве ближайшего и надёжного партнёра органов местного самоуправления в решении экономических вопросов местного уровня. Население, в пределах расселения которого осуществляется территориально-общественное самоуправление, непосредственно, либо через исполнительный орган, организует собственные инициативы посредством различных механизмов и способов (они могут быть реализованы при содействии органов местного самоуправления, или различных коммерческих структур), что ведёт к реализации экономических задач, стоящих перед территориально-общественным самоуправлением.

Как ещё один важный аспект темы, автором диссертации рассмотрены вопросы современной организации деятельности местного самоуправления в таком мегаполисе как г. Москва.

Существенное значение в организации деятельности местного самоуправления в г. Москве имеет Закон города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации мес­тного самоуправления в городе Москве» (в ред. Законов г. Моск­вы от 12.03.2003 № 16, от 14.05.2003 № 25, от 31.05.2006 № 22), который устанавливает принципы и порядок организации местного самоуправления в городе Москве, его правовые, территориальные и финансово - экономические основы, государственные гарантии его реализации. Согласно Закону местное самоуправление в Мос­кве - самостоятельная деятель­ность местного сообщества (жителей внутригородского муници­пального образования) по решению вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления. Местное самоуправление в городе Москве осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований, создава­емых на территории районов города Москвы. На сегодня - 125 му­ниципальных образований на территории 123 городских районов.

К основным вопросам местного значения относятся вопросы сохранения единства городского хозяйства; оказание органами государственной власти г. Москвы содействия населению в осуществлении права на местное само­управление; взаимодействие с органами территориального общественного самоуправления, жилищного самоуправления, с общественными организациями. Эти и другие вопросы организации деятельности местного самоуправления в г. Москве детально проанализированы в работе.

Так, говоря о роли органов местного самоуправления в системе в целом, отмечено, что только благодаря им вся система местного самоуправления движется и развивается и что практически любой импульс, связанный с участием в местном самоуправлении населения или органов территориального общественного самоуправления, опосредован реализацией соответствующих полномочий органов местного самоуправления. Отсюда следует, что именно органам местного самоуправления населения будет принадлежать решающая роль в выборе направлений развития системы местного самоуправления.

Во второй главе диссертации «Основные приоритеты во взаимодействии органов местного самоуправления, экономических систем и институтов» прежде всего, уделено внимание исследованию работы жилищно-коммунального хозяйства как основного объекта внимания органов местного самоуправления. При этом, в работе показано, что в большинстве муниципальных образований эффективность деятельности жилищно-коммунального хозяйства оценивается по ряду показателей. В частности, одним из них выступает подготовка к отопительному сезону, которой уделяется серьёзное внимание и по нормативам к 15 ноября подавляющее большинство паспортов готовности жилищного фонда должно находиться в стадии готовности. Для муниципалитетов важна устойчивая тенденция своевременной подготовки объектов к отопительному сезону, что связано с высоким уровнем взаимодействия всех ответственных структур как муниципального, так и вышестоящего уровня.

В современных условиях, с ростом тарифов на водоснабжение немаловажное значение имеет показатель уровня охвата населения муниципальных территорий приборами учета воды. Повсеместная установка таких приборов позволяет заметно сократить потери воды в жилых помещениях, уменьшить нерациональный расход воды, что приводит к снижению расходов на оплату коммунальных услуг и эти. В большинстве муниципальных округов взаимодействие органов местного самоуправления и ЖКХ проводится по линии газоснабжения, в городских округах достаточно высоки значения по холодной и горячей воде. Сегодня средние значения характеризуются крайне низкими значениями – среднее по холодной воде составляло 31,23%, по горячей - 15,48%. В тоже время, ситуация, когда менее трети расхода ресурса контролируется и фиксируется счётчиками, не создает никаких стимулов к оптимизации – ни в процессе доставки ресурса, ни в процессе его потребления, а энергоэффективность остается на низком уровне, хотя эта проблема особенно актуальна в контексте изменений, вносимых в 2012 г. в систему оценки деятельности органов местного самоуправления ⁵. В контексте анализа проблемы, имеет значение уровень собираемости платежей за предоставленные жилищно-коммунальные услуги. В большинстве муниципальных образований г. Москвы в 2009-2010 годах данный показатель находился на уровне 92,77%. что свидетельствует как о рациональной политике льготирования, так и о разумной и четкой работе с неплательщиками.

В работе значительное внимание уделено анализу взаимодействия бюджетов органов местного самоуправления разного уровня (местного, мегаполиса, федерального). ⁶. В частности, автором установлено, что местные органы власти самостоятельно определяют направления использования средств местных бюджетов. В пределах имеющихся средств увеличивают сверх централизованно устанавливаемые нормы расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения, народного образования, социального обеспечения, правоохранительных органов; устанавливают дополнительные льготы и пособия для усиления помощи отдельным категориям населения; образовывают резервные фонды. Федеральные органы государственной власти, со своей стороны, как и органы местного самоуправления мегаполиса Москвы обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты. Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности ⁷. Кроме бюджетов органов местного самоуправления, бюджетная система Российской Федерации включает городской бюджет Москвы.

В работе сделан вывод, что проблема расширения собственной доходной базы бюджетов местных органов самоуправления остается исключительно актуальной. За последние годы на местные бюджеты были переложены дополнительные расходы по финансированию социальной инфраструктуры и ряд других расходов, т.е. происходит снижение доходов бюджетов, неуклонное падение уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Средством привлечения финансов в необходимые инвестиционные проекты всё шире становятся ценные бумаги, выпускаемые муниципальными органами власти ⁸. В этой связи наше исследование продемонстрировало анализ взаимодействия финансов органов местного самоуправления и фондового рынка. Муниципальные заимствования - займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства органа местного самоуправления как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками. К муниципальным могут быть отнесены и займы субфедерального уровня. Предельный объём государственного долга муниципального образования по всем видам долговых обязательств (кредиты, бюджетные ссуды, ценные бумаги, выданные гарантии и поручительства) не должен превышать объёма доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ. Для муниципального образования на текущий финансовый год объем дефицита бюджета не может превышать 10% доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ (справка: для субъекта РФ - 15% доходов бюджета текущего года без учета финансовой помощи из федерального бюджета).

По итогам первого полугодия 2010 года объём обращающихся на внутреннем рынке муниципальных облигаций составил по номинальной стоимости 427, 3 млрд. руб. Доля биржевых сделок в суммарном обороте субфедеральных и муниципальных облигаций традиционно высока и не опускается ниже 70% (исключение составил 2008г., когда доля сделок упала до 58%). Биржевая торговля субфедеральными и муниципальными облигациями осуществляется на ФБ ММВБ и РТС. В первом полугодии 2010 г. наблюдался перелом тенденции снижения числа эмитентов субфедеральных и муниципальных облигаций, представленных на фондовых биржах, которая возникла в 2008-2009 гг.

По итогам первого полугодия 2010 г. объём биржевых сделок с субфедеральными и муниципальными облигациями (без учета сделок РЕПО) ⁹ составил 397,8 млрд. руб., что на 2,7% меньше, чем за второе полугодие предыдущего года. Доля сделок РЕПО в общем биржевом обороте сделок с субфедеральными и муниципальными облигациями постоянно растет: в сравнении с 2005 г. она увеличилась более чем в три раза, превысив уровень 90%. Необходимо отметить, что в 2010 г. для муниципальных облигаций доля сделок РЕПО снизилась до 45%, тогда как для субфедеральных облигаций она стала больше 92%. Таким образом, сектор субфедеральных облигаций фактически превратился в денежный рынок под залог ценных бумаг ¹⁰.

Как мы видим, решающее условие формирования муниципалитета в качестве стратегического инвестора - выделение в местном бюджете специального структурного подразделения - инвестиционного бюджета с закреплением за ним специфических, неналоговых по своей сути, источников доходов и специфических, возвратных, направлений расходов.


Табл. 1

Организованный рынок субфедеральных и муниципальных облигаций

Период	ФБ ММВБ			РТС
	Кол-во эмитетнов облигаций	Кол-во выпусков облигаций	Кол-во выпусков облигаций в котировальных списках (эмитенты /выпуски)	Кол-во эмитетнов облигаций	Кол-во выпусков облигаций	Кол-во выпусков облигаций в котировальных списках (эмитенты /выпуски)
2005	41	90	22/53	2	16	1/1
2006	50	106	22/49	14	35	0/0
2007	59	116	27/49	16	30	0/0
2008	45	116	27/53	10	21	0/0
2009	40	107	20/52	6	14	0/0
2010	44	101	23/53	6	12	0/0

Источник: Трегуб А.Я. Российский фондовый рынок: первое полугодие 2010 г. События и факты. М., 2010. С.18.


В этой связи территориально-корпоративные инвестиции имеют свои особые цели: 1.вложения в развитие доходной базы муниципального бюджета; 2.инвестирование в процесс бюджетосбережения. Главным результатом таких инвестиций становится освоение того или иного ресурса территории данного муниципального образования.

На основе данных ММВБ, в диссертации проведен многоаспектный анализ торгов муниципальными облигациями пол месяцам и по дням.

Сделан вывод, что инвестиционный бюджет является системообразующим звеном муниципальной позиции, эффективным инструментом разработки и реализации муниципальной промышленной политики, а также обеспечивает плодотворное взаимодействие муниципальной власти с реальным сектором экономики.

Важным аспектом заключительного параграфа второй главы работы стало раскрытие социальной составляющей деятельности органов местного самоуправления.

Определено, что со сменой в России общественной системы, происшедшей в 90-е годы ХХ века принципиально изменился характер социальных отношений и социальная структура общества оказалась резко дифференцированной. В создавшихся условиях возникла необходимость найти такие формы и способы реализации социальных гарантий и оказания социальной помощи нуждающимся в ней людям и группам людей, находящимся в положении социальных аутсайдеров, которые бы обеспечили их психосоциальную реабилитацию и интеграцию в социум для полноценного функционирования. Особую роль при этом стала играть социальная работа на уровне муниципалитетов и других местных сообществ ¹¹.

Анализ действующей ныне системы социальной защиты и социального обслуживания свидетельствует, что за последние годы на муниципальном уровне сложились две равноправные модели оказания социальной помощи и поддержки, различающиеся с точки зрения механизмов предоставления социальных услуг населению.

Первая модель - централизованная муниципальная организация социальной помощи. Согласно этой модели социальные трансферты (детские пособия, жилищные субсидии) и социальная помощь по местным программам предоставляются муниципальными центрами социальной помощи при подразделении социальной защиты населения. Социальные услуги предоставляются муниципальными социальными службами отдельно. Такой подход отражает преобладание распределительных функций государства, то есть механическое перераспределение и расходование бюджетных средств на социальные трансферты для бедных, что лишь консервируют бедность и социальное неравенство.

Вторая - модель децентрализованной муниципальной организации социального обслуживания и социальной поддержки. В соответствии с данной моделью детские пособия предоставляются департаментами социальной защиты субъекта Российской Федерации, жилищные субсидии выплачиваются службами жилищных субсидий при муниципальном управлении жилищно-коммунального хозяйства, а социальная помощь в рамках местных программ предоставляется отдельно разным категориям граждан в виде услуг, которые им оказывают муниципальные социальные службы.

Местная социальная политика и социальная работа в сообществе как элементы социальной реальности находятся сегодня в России в процессе институциализации, что в определенной степени объясняет множественность их теоретических трактовок. Местное сообщество как объект и субъект в социальной работе по месту жительства только формируется. Так, при поддержке общественных организаций и жителей г. Москвы в 2011 г. учреждена общественная инспекция по делам инвалидов, которая призвана контролировать качество проведения работ по организации безбарьерной среды. В ноябре 2011 г. Правительство г. Москвы провело пленарное заседание VI Московского гражданского форума «Общество и власть». Стратегия развития». По словам мэра г. Москвы, обратившегося к участникам форума, начаты масштабные работы по реализации программ развития г. Москвы, в том числе по вопросам общественного участия в решении всех социальных вопросов локального уровня. Новое правительство г. Москвы усилило работу по формированию комфортной среды для инвалидов. В частности, департамент социальной защиты населения г. Москвы начал работать по оснащению образовательных учреждений специализированным оборудованием для инвалидов. В 2011 году 90 % образовательных объектов будет приспособлено для обучения инвалидов, полностью эта работа будет завершена в 2012 году.

Сделан вывод, что работа социальных служб по вовлечению населения муниципальных образований в социальную работу будет означать постепенный отход от традиционного российского патернализма в модели социальной помощи и поддержки. Тем не менее, в настоящее время пока ещё рано говорить о социальной работе в местных сообществах как о сложившейся системе, реализующей выработанную муниципальную социальную политику.

По нашему мнению, социальная работа - это перспективная и необходимая сфера деятельности. Её становление напрямую связано с развитием самоуправления и самоорганизации населения.

В третьей, заключительной главе «Формирование социально-экономического эффекта деятельности органов местного самоуправления и методы его оценки» рассмотрена группа проблем, выдвигающая на первый план оценку деятельности системы управления на муниципальном уровне.

Во-первых, дана характеристика показателей деятельности органов местного самоуправления мегаполиса.

Перечень показателей, анализируемых в работе, включает состояние развития малого предпринимательства; улучшение инвестиционной деятельности; ротация кадров на муниципальном уровне; состояние здравоохранения; развитие образования; благоустройство, санитарное состояние территории муниципального образования, обеспеченность зелеными насаждениями и качество озеленения.

Анализ свидетельствует, что согласно Комплексной программе развития и поддержки малого и среднего предпринимательства в Москве, среди приоритетных задач и направлений по поддержке предпринимательства значится дальнейшее совершенствование системы городской, окружных и муниципальных инфраструктур поддержки малого предпринимательства, расширение объемов предоставления субъектам малого предпринимательства интегральной финансово-имущественной поддержки.

Поддержка субъектов малого предпринимательства Москвы на муниципальном уровне осуществляется через Департамент поддержки и развития малого и среднего предпринимательства г. Москвы, другие организации по поддержке малого предпринимательства.

Регулирование инвестиционной деятельности органами местного самоуправления осуществляется по следующим направлениям: в форме капитальных вложений для создания в муниципальных образованиях благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности; защиты интересов инвесторов; прямое участие органов местного самоуправления в инвестиционной деятельности, путем разработки, утверждения и финансирования инвестиционных проектов, осуществляемых муниципальными образованиями; размещения на конкурсной основе средств местных бюджетов для финансирования инвестиционных проектов. В случае участия органов местного самоуправления в финансировании инвестиционных проектов, осуществляемых РФ и её субъектами, разработка и утверждение инвестиционных проектов осуществляются по согласованию с органами местного самоуправления.

В Москве планируется проведение крупной ротации кадров в муниципалитетах, скорее всего, с понижением степени их самостоятельности. Совместят разделенные ныне должности руководителя исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления (муниципалитета) и главы муниципального собрания, т.е. избранные председатели московских муниципальных собраний станут чиновниками Соответствующий проект поправок в закон «Об организации местного самоуправления в городе Москве» уже подготовлен.

Что касается школьного образования, то российские школы в краткосрочном периоде передадут из ведения муниципалитетов на уровень региональных министерств образования. Документ, направленный на глобальное переподчинение школ, в настоящий период разрабатывается. Учредителем школ станет субъект федерации - орган управления образованием каждого региона. Сейчас в основном учредителями школ выступают муниципалитеты. Две основные причины переподчинения школ, это полная неэффективность нынешнего управления образованием и скудный муниципальный бюджет, из-за которого школы недофинансируются.

Состояние благоустройства в работе также в диссертации проанализировано. Москва имеет почти 40 тыс. жилых строений, 99,8 подъездов, 50 млн. м2 дворовых территорий и местных проездов. Уровень их благоустройства, прежде всего, определяет комфортность проживания жителей города. Работает программа комплексного благоустройства дворовых территорий, «Мой двор, мой подъезд», она носит социальную направленность и определена как одна из приоритетных. В ходе выполнения программы было отремонтировано более 11,4 млн. м2 асфальтовых покрытий, произведен ремонт газонов на площади 4,7 тыс. га, устроено свыше 260 тыс. м2 цветников, отремонтировано 24 тыс. и построено 7,4 тыс. новых детских площадок, а также отремонтировано около 4 тыс. и устроено более 1 тыс. новых спортивных площадок, создано автостоянок на 123,6 тыс. машино-мест, установлено 1,7 тыс. км декоративных ограждений и т. д. Общий объем затрат на реализацию программы «Мой двор, мой подъезд» составил до 2003 года более 11 млрд. руб. Развитие системы благоустройства города будет продолжено в направлении повышения качества работ, внедрения достижений высоких технологий, совершенствования организационных форм обслуживания жилого фонда в целом.

В диссертации специально изучен зарубежный опыт организации деятельности органов местного самоуправления. Анализ зарубежного опыта показывает, что в западных странах используют принципиальное разнообразие в применении экономических и организационных решений в области организации деятельности органов местного самоуправления.

Автором рассмотрены основные модели местного самоуправления: англосаксонскую и континентальную ¹².

Говоря об организации местного самоуправления в США, отмечено, что структура органов местного самоуправления в этой стране включает в себя различные уровни. Всего, по данным статистики, в США насчитывается около 90 000 органов местного управления, в том числе 3043 графства, 19 279 муниципалитетов, 16 656 таунов и тауншипов, 14 422 школьных округа и 31 555 специальных округов и т.п. Наиболее крупными органами местного самоуправления в США являются графства и муниципалитеты. Отличительная характеристика муниципалитетов заключена в наделении их юридическими правами муниципальных корпораций. Будучи самостоятельным экономическим агентом, муниципалитет является самостоятельным рыночным субъектом, определяющим собственную стратегическую политику. Среди основных функций муниципалитетов следует выделить владение собственностью; участие в покупке и продаже крупных партий товаров; преследование в судебном порядке лиц, нарушающих законность; заем денежных средств и предоставление займов; заключение контрактов и пр.

Представляет определённый интерес опыт организации деятельности органов местного самоуправления Швеции. В настоящее время территория Швеции разделена на 288 коммун, каждая из которых имеет свой выборный орган власти. Источником местной власти как на коммунальном, так и на земельном уровнях являются советы, избираемые на пропорциональной основе по числу полученных партией голосов.

Основным финансовым источником деятельности муниципалитетов является прямой местный подоходный налог с физических лиц, уровень которого местные власти устанавливают самостоятельно. В структуре доходов местных органов подоходный налог составляет почти 60%. Для сравнения: тарифы на энергоснабжение, водоснабжение, канализацию занимают только 15% доходной части муниципалитета. Сложенные вместе муниципальный и губернский налоги не должны превышать 35% от всей налогооблагаемой базы.

Ярким примером положительной организации деятельности органов местного самоуправления является Германия, где установлено, что вопросы местного самоуправления находятся в компетенции федеральных земель и Федерация не вмешивается в политику федеральных земель в отношении местного самоуправления. В землях, округах и муниципалитетах граждане должны иметь представительства, избранные путем всеобщих, свободных и равных выборов при тайном голосовании. В муниципалитетах выборный территориальный орган может заменяться муниципальным собранием. Законодательно предусмотрено, что муниципалитеты имеют гарантированное право разрешать в рамках закона все их местные дела под свою ответственность. Ассоциации муниципалитетов также пользуются правом самостоятельности в рамках их законных полномочий и в соответствии с положениями законодательства. Таким образом, на федеральном уровне установлены только основные права и гарантии местного самоуправления.

В работе также подробно рассмотрена организация местного самоуправления в Канаде и в Венгрии.

Проведён рейтинг органов местного самоуправления города Москвы как инструмент принятия управленческих решений. Если подходить к деятельности органов местного самоуправления концептуально, то следует учитывать основные элементы их реализации, такие как необходимость организации эффективной обратной связи с населением, которое является прямым пользователем услуг органов местного самоуправления; расширение информационного пространства деятельности органов местного самоуправления; при организации деятельности органов местного самоуправления необходимо создание специальной комиссии в структуре управления, за которой могут быть закреплены функции контроля за наполняемостью бюджета и расходованием финансовых средств; необходимо проведение квалифицированной кадровой политики.

Ещё один аспект проанализирован в диссертации. Речь идёт об оценке эффективности деятельности системы управления на муниципальном уровне.

Наиболее распространенный метод оценки эффективности деятельности муниципальных служб заключается в сопоставлении данных по объему полученной продукции к численности работающих и затратам. По отдельным работам могут дополнительно представляться данные по качественным характеристикам услуг, в частности, по их оперативности, эффективности. Этих показателей обычно вполне достаточно для руководителей нижнего звена, где численность штата и бюджет в целом остаются стабильными на протяжении года.

Оценка затрачиваемых ресурсов производится путем калькуляции затрат на все ресурсы, затраченные на получение результатов. При оценке затрат на трудовые ресурсы прежде всего следует учитывать затраты на уровне непосредственных исполнителей, дающих конкретный продукт. Если служащий выполняет несколько обязанностей по разным видам деятельности, которые дают разные результаты и существенно отличаются по затратам труда, надо отдельно оценивать производительность по каждому из них. Методы направлены на повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления, что позволяет снизить уровень несбалансированных решений, усилить взаимодействие населения и органов местного самоуправления.

В заключении диссертации сформулированы основные выводы и предложения проведённого исследования.


III. ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ РАБОТЫ


Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России:

1. Кузнецов Н.В. Сравнительный анализ различия и взаимосвязи государственного управления и местного самоуправления // Транспортное дело России. 2011. № 3 (88). 0,5 п.л.

2. Кузнецов Н.В. Муниципальное образование как основная организационно-территориальная структура муниципального уровня // Микроэкономика. 2011. № 6. 0,5 п.л.

3. Кузнецов Н.В. О некоторых аспектах развития функций муниципального уровня // Транспортное дело России. 2011. № 4 (89). 0,5 п.л.

4. Кузнецов Н.В. Финансы органов местного самоуправления и фондовый рынок // Инновации и инвестиции. 2011. № 4. 0,5 п.л.

Статьи в журналах, сборниках научных трудов и конференциях:

5.Кузнецов Н.В. Практические аспекты организации и деятельности органов местного самоуправления г. Москвы // Инновационная экономика: информация, аналитика, прогнозы. 2010. № 1(1). 0,5 п.л.

6. Кузнецов Н.В. Направления деятельности органов местного самоуправления г. Москвы // Актуальные вопросы экономики и управления / Сборник статей ИЭ и СО. 2009. 0,5 п.л.

7. Кузнецов Н.В Сущность и состояние организации социальной работы на муниципальном уровне // Актуальные проблемы экономического развития / Сборник статей ИЭ и УП. 2010. 0,5 п.л.