Экспертно-аналитический Центр ран

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 75

Глава 2.
Развитие особых
экономических зон в России

2.1. Правовые основы

Мировой опыт показывает, что ряд фундаментальных проблем, стоящих перед российской экономикой, может быть разрешен с помощью особых экономических зон, предоставляющих благоприятный инвестиционный режим для работающих в них организаций. Эти проблемы включают изменение структуры экономики на основе смещения инвестиционных приоритетов в сторону высокотехнологичных отраслей обрабатывающей промышленности, создание рабочих мест.

Таким образом, путем создания особых экономических зон государство может решать не только сугубо экономические вопросы, но и смягчать социальную напряженность. Как правило, внутри особых экономических зон развиваются все виды бизнеса – как с точки зрения отраслевой направленности, так и с точки зрения размера производства, а также происхождения капитала.

Низкая инвестиционная привлекательность России вызвана, прежде всего, серьезной административной и налоговой нагрузкой, с которой сталкиваются хозяйствующие субъекты. В этой связи, когда Правительство разрабатывало программу социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу, было принято решение идти на снижение административных и налоговых барьеров. Но сегодня понятно, что в масштабах всей страны провести столь радикальную реформу пока не возможно. Начать было решено с особых экономических зон.

Понятие «особая экономическая зона» в законодательстве РФ

В российском законодательстве понятие «особые экономические зоны» идентифицируется с понятием «свободные экономические зоны». Последние впервые были упомянуты в Законе РСФСР № 1545-I от 04.06.1991 «Об иностранных инвестициях в РСФСР», принятом в начале проведения экономических реформ, а ныне уже недействующем.

В Федеральном законе (также сейчас уже не действующем) № 157-ФЗ от 13.10.1995 «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» предусматривалось, что «особый режим хозяйственной, в том числе внешнеторговой, деятельности на территории свободных экономических зон устанавливается федеральным законом о свободных экономических зонах, другими федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации» (ст. 23).

08.12.2003 был принят Федеральный закон № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности». В нем определение свободной экономической зоны повторяет формулировку, данную в ст. 23 № 157-ФЗ от 13.10.1995. Согласно ст. 42 № 164-ФЗ «особый режим хозяйственной, в том числе внешнеторговой деятельности на территориях свободных экономических зон, устанавливается федеральным законом о свободных экономических зонах». Такое постоянство в понимании этой категории позволяет предположить, что законодатель намеренно связывает понятие «свободная экономическая зона» с кругом отношений, возникающих в рамках внешнеторговой или связанной с ней деятельности. На это указывает и сфера применения закона, где содержится такая норма. Согласно ст. 1, № 164-ФЗ определяет основы государственного регулирования внешнеторговой, а не какой-либо иной хозяйственной деятельности.

В литературе понятию «свободная экономическая зона» дается более широкое толкование. Данное понятие часто приводится в связи не с внешнеторговой, а с инвестиционной деятельностью. Следуя этому, «под свободными экономическими зонами в международной практике понимаются обособленные территории государств, на которых для решения конкретных экономических и иных задач создаются особые благоприятные условия для деятельности иностранных предприятий»^⁵.

Такое свободное толкование понятия «свободные экономические зоны» сильно отличается от принятого определения, которое дается в законах о внешнеторговой деятельности. В научной литературе, например, под свободными экономическими зонами понимается не «особый режим» деятельности, как это предусматривалось в Федеральном законе «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» (ст. 23) и в Федеральном законе «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (ст. 42), а «обособленные территории государств, на которых для решения конкретных экономических и иных задач созданы благоприятные условия для деятельности иностранных предприятий»^⁶.

Что же считать «свободной экономической зоной» – режим деятельности или территорию? На практике этот вопрос приобрел важное значение, так как именно из-за его нерешенности долгое время не реализовались положения Федерального закона «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», предписывающие принятие федерального закона о свободных экономических зонах.

Необходимость принятия закона об особом режиме хозяйственной деятельности существовала уже давно. Законодательные органы испытывали достаточно сильное давление регионов, желающих иметь федеральные законы, касающиеся конкретных экономических территорий (например, территории экономической зоны «Находка», Калининградской области и ряда других). Среди многочисленных предложений проектов законов лишь для немногих регионов был принят специальный закон. Одним из них стал Закон «Об особой экономической зоне Калининградской области» 1996 года. В отношении многих свободных экономических зон действуют нормативные акты в форме постановлений Правительства или указов Президента РФ. Что же касается закона об особых экономических зонах вообще, то он был принят 22.06.2006.

Таким образом, мы считаем необходимым выяснить, являются ли свободные экономические зоны, используемые во внешнеторговой деятельности, и «образования с особыми экономическими условиями функционирования» – особые экономические зоны, одной и той же категорией или все-таки речь идет о двух различных правовых институтах, из которых один используется применительно к инвестиционной, а другой – к внешнеторговой деятельности.

Создание экономических зон с особым режимом хозяйствования, как правило, увязывается с задачей привлечения иностранных инвестиций. Это во многом связано с принятием в 1991 г. в СССР и РСФСР закона об иностранных инвестициях, который предполагал регулирование отношений, ранее неизвестных социалистическому способу хозяйствования. С помощью установления «особого хозяйственного режима» предполагалось привлекать иностранные инвестиции. Именно так формулировалась задача создания свободных экономических зон в ст. 42 Закона РСФСР «Об иностранных инвестициях в РСФСР» (1991). При этом «привлекательными» для иностранных инвесторов условиями хозяйственной деятельности были:

упрощенный порядок регистрации предприятий с иностранными инвестициями в указанных зонах;
льготный налоговый режим;
пониженные ставки за пользование землей;
особый таможенный режим;
упрощенный порядок въезда и выезда иностранных граждан.

Однако все эти льготные условия не имели бы никакого значения, если бы одновременно с принятием этого закона не была бы проведена либерализация режима внешнеторговой деятельности. Любой инвестор организует производство в чужом государстве не ради самого производства, а с целью получения прибыли за счет освоения новых рынков сбыта и источников сырья. Совпадение либерализации внешней торговли с принятием закона об иностранных инвестициях привело к тому, что в понятии свободной экономической зоны были совмещены режимы как внешнеторговой, так и инвестиционной деятельности.

Источником множества противоречий в действующих федеральных законах явилось совмещение двух различных режимов в одном понятии. Режим, который обеспечивал привлечение иностранных инвестиций, распространялся и на российские юридические лица, включая предприятия с иностранными инвестициями. Это свидетельствует о некорректности такой формулировки цели создания свободной экономической зоны, как привлечение иностранных инвестиций. По существу, привлечение иностранных инвестиций одним из способов решения общей проблемы – социально-экономического развития того или иного территориального образования. А это связано с задачей финансирования инвестиционных проектов. Эта проблема решается в рамках инвестиционного законодательства.

После отмены первого в истории Российской Федерации Закона об иностранных инвестициях 1991 г. прекратили свое действие и нормы об «особых» условиях хозяйственной деятельности в рамках свободных экономических зон, которые содержались в этом законе.

После принятия Федерального закона № 160-ФЗ от 09.07.1999 «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» привлечение иностранных инвестиций предполагалось осуществлять иными способами. В соответствии с ним налоговые и таможенные льготы предполагалось предоставлять в рамках «инвестиционных» и прежде всего, «приоритетных инвестиционных» проектов, под которыми понимается «признание экономической целесообразности объемов и сроков осуществления прямых иностранных инвестиций» (ст. 2 Закона). К этим проектам приравниваются также и отдельные коммерческие организации с иностранными инвестициями, в уставном капитале которых доля иностранного инвестора составляет более 25% (ст. 17 Закона). Таким образом, этот Федеральный закон дает иной подход к определению и установлению «особых условий» экономической деятельности иностранных инвесторов – через понятие «инвестиционный проект». Признание приоритетности такого инвестиционного проекта означает предоставление этому «образованию» особого режима.

В 2003 г. приняты важные федеральные законы: № 164-ФЗ от 08.12.2003 «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», № 165-ФЗ от 08.12.2003 «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров».

В настоящее время политика привлечения иностранных инвестиций, определявшая принцип регулирования экономики России в начале 90-х годов, уступает место политике создания условий конкуренции между предпринимателями различных государств. Поставлен вопрос о переходе на концепцию конкуренции и в регулировании иностранных инвестиций.

Закон «Об особой экономической зоне
в Калининградской области» (1996)

Федеральный закон № 13-ФЗ от 22.01.1996 «Об особой экономической зоне в Калининградской области», принятый на основе действовавшего тогда Закона об иностранных инвестициях (1991), предусматривал создание режима внешнеэкономической деятельности, неизвестного международному праву. Во-первых, он распространял свое действие на всю территорию области, в то время как свободные зоны обычно создаются в морских и речных аэропортах и в местах с аналогичными преимуществами. Кроме того, особенности особой экономической зоны в Калининградской области выходили за рамки правового регулирования не только внешнеторговой, но и внешнеэкономической деятельности.

В Законе содержатся нормы, определяющие режим инвестиций и предпринимательской деятельности (гл. II), регулирование банков и банковской деятельности (гл. V), осуществление валютного регулирования и валютного контроля в особой экономической зоне (гл. VI).

Данный Закон выводит особую экономическую зону в Калининградской области за рамки федерального таможенного регулирования, поскольку вопросы ее функционирования решают не федеральные таможенные власти, а областная Дума.

Следуя ст. 21 № 13-ФЗ, Правительство РФ утвердило государственную федеральную программу развития Особой экономической зоны, в соответствии с которой в первоочередном порядке из федерального бюджета для специальных федеральных, межрегиональных и региональных объектов финансирования выделяются средства. Федеральная целевая программа развития Калининградской области на период до 2010 года была утверждена постановлением Правительства от 7 декабря 2001 г. № 866. Она была направлена на обеспечение устойчивого социально-экономического развития области и включала в себя выполнение таких задач, как трансформация экономической структуры региона в направлении экспортной ориентации.

Задачи Программы развития можно решить правовыми средствами, которые имеются в действующем законодательстве, прежде всего в федеральных законах «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», а также «Об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений». В них содержатся положения об инвестиционных проектах, которые и должны быть положены в основание проекта федерального закона о правовых основах образований с особыми экономическими условиями функционирования. Указанные в Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2010 года задачи, как, например, развитие Калининграда как крупного транспортного узла, обеспечение устойчивого энергоснабжения области, развитие телекоммуникационной инфраструктуры, туристско-рекреационного комплекса, сельского хозяйства, рыбопромышленного комплекса, отраслей социальной сферы, могут быть решены путем разработки соответствующих инвестиционных проектов. Для этого следовало бы предусмотреть объемы привлеченных средств и сроки их освоения, как это предписано в законах об иностранных инвестициях и об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений. Проектное финансирование – это и есть правовая основа образований с особыми экономическими условиями функционирования.

Как правило, реализация инвестиционного проекта основывается на договоре между органом власти области и предпринимателем-инвес-тором или заказчиком инвестиционного проекта (на договоре концессии). Содержанием инвестиционного проекта является управление финансовыми потоками, направленными на реализацию конкретной задачи. Законы об инвестиционной деятельности и инвестициях лишь в общих чертах определяют порядок реализации данных проектов. Однако конкретное их содержание зависит от договора, который будет заключен органом власти Калининградской области с коммерческими и международными банками, инвесторами. В нем должны быть определены объем и сроки инвестирования средств, а также порядок их возврата из полученных доходов реализованных проектов. Европейским банком реконструкции и развития разработаны примерные условия концессионных договоров, создающих благоприятный режим для реализации инвестиционных проектов^⁷. В настоящее время, в регулировании и управлении экономической деятельностью происходят изменения, связанные с присоединением России к ВТО. Меняются нормы и правила в части осуществления управления рыночными отношениями. Основное внимание уделяется развитию гражданско-правовых форм, отношений между органами власти и предпринимателями. Все чаще поднимается вопрос о развитии «договорных форм инвестиций», к которым могут быть отнесены концессионные договоры.

Свободные экономические зоны
в Таможенном Кодексе РФ (2003)

Важные положения, с точки зрения понимания и толкования понятий «особая» и «свободная» экономические зоны, ввел новый Таможенный кодекс от 28.05.2003, который, по оценке экспертов, соответствует нормам ВТО и международным правилам торговли.

Таможенный кодекс дает определение понятия «особая экономическая зона». Он также ставит вопрос о легитимности действия законов и иных нормативных актов, регулирующих особые (свободные) экономические зоны в том понимании, в котором эти понятия применялись в законодательстве начала 90-х годов.

Согласно п. 3 ст. 2 Таможенного Кодекса на территории Российской Федерации могут находиться создаваемые в соответствии с федеральными законами особые экономические зоны, являющиеся частью таможенной территории Российской Федерации. Это означает, что на территории особой экономической зоны применяются положения Таможенного Кодекса РФ. Особенность «особой экономической зоны» состоит в том, что «товары, помещенные на территории особых экономических зон, рассматриваются как находящиеся вне таможенной территории Российской Федерации». Это предусмотрено «для целей применения таможенных пошлин, налогов, а также запретов и ограничений экономического характера, установленных законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, за исключением случаев, определяемых настоящим Кодексом и иными федеральными законами». Таким образом, Таможенный кодекс ограничивает содержание понятия «особая экономическая зона» вопросами применения таможенных пошлин, налогов, а также запретов и ограничений экономического характера, установленных законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, для товаров, помещенных на территорию особых экономических зон.

Из положения п. 3 ст. 2 Таможенного кодекса следует, что «товары, помещенные на территории особых экономических зон, рассматриваются как находящиеся вне таможенной территории». Это означает, что при помещении их на территорию особой экономической зоны не происходит «перемещения через таможенную границу». Такое перемещение происходит лишь в том случае, когда с территории особой экономической зоны товар перемещается на территорию Российской Федерации, находящуюся за границами особой экономической зоны.

Так, следуя Таможенному кодексу, «перемещение через таможенную границу товаров или транспортных средств – это совершение действий по ввозу на таможенную территорию Российской Федерации или вывозу с этой территории товаров или транспортных средств любым способом» (п. 7 ст. 11). Это означает, что как бы мы ни определяли порядок применения таможенных пошлин, налогов, а также запретов и ограничений экономического характера в федеральном законе об особой экономической зоне, в любом случае при перемещении через таможенную границу России товара, помещенного на территорию особой экономической зоны, подлежат применению нормы таможенного законодательства.

В Таможенном кодексе РФ содержится понятие особой экономической зоны, которое соответствует понятию «свободная зона» в практике международной торговли. Многие государства, считая необходимым поощрять развитие своей внешней торговли, прибегают к таким способам ее регулирования, как освобождение от таможенных пошлин и налогов товаров, помещенных на часть их территории, и отнесение их к товарам, находящимся вне таможенной территории. Товары, помещенные на территории свободной зоны, не подлежат обычному таможенному контролю.

Эта обычная практика создания «свободной зоны» включает в себя различные территории, как, например, «свободный склад», «свободный порт». Проводится также различие между торговыми и промышленными свободными зонами. Во-первых, предполагается деятельность, нацеленная на сохранение товаров, и ограничивается обычными операциями по улучшению упаковки, приведению товаров в пригодное для продажи на рынке состояние, подготовке к отгрузке. Промышленные свободные зоны отличаются от торговых лишь числом предполагаемых операций с товарами, в них разрешаются операции по переработке товаров.

В настоящее время, различия в законодательстве отдельных стран о «свободных зонах» определяются целями их создания в рамках все той же концепции содействия развитию внешней торговли и международной торговли в целом. Товары, помещенные в отдельные свободные зоны, могут освобождаться от взимания импортных таможенных пошлин и налогов, однако к ним могут применяться запреты и ограничения, действующие на таможенной территории. Законодательством о свободной торговой зоне в том или ином государстве таможенным органам могут быть переданы функции по контролю за проведением операций по сохранению товаров в соответствии с установленными требованиями. При этом, когда таможенные власти осуществляют контроль в отношении товаров, предназначенных для свободной зоны, они должны применять лишь такую меру, которая представляется существенной для обеспечения применения тех законов и подзаконных актов, за соблюдение которых таможенные власти несут ответственность.

Как правило, само понятие «свободная зона» связано с тем, что товары, помещенные в такую зону, освобождаются от импортных таможенных пошлин и налогов или таковые возвращаются, равно как пошлины и налоги при экспорте. Когда товары, переработанные в свободных зонах, перемещаются на таможенную территорию для отечественного потребления, они подлежат обложению импортными таможенными пошлинами и налогами, как если бы они были ввезены из-за границы. Именно такое содержание, ограниченное рамками регулирования внешнеторговой деятельности, вложено в понятие «свободная зона» в международной практике. Это соответствует также и содержанию понятия «особая экономическая зона», определение которого дается в новом Таможенном кодексе.

При перемещении через таможенную границу возможен выбор того или иного таможенного режима из числа предусмотренных Таможенным кодексом РФ. Перечень возможных режимов содержится в ст. 155 Кодекса. В нем выделяется группа под общим названием «экономические таможенные режимы», которая включает в себя:

переработку на таможенной территории;
переработку для внутреннего потребления;
переработку вне таможенной территории;
временный ввоз;
таможенный склад;
свободную таможенную зону (свободный склад).

Различные сочетания указанных «экономических таможенных режимов» составляют содержание правового регулирования «особой экономической зоны», создаваемой на территории Российской Федерации для выполнения конкретных задач по развитию и расширению внешнеторговой деятельности. Согласно ст. 155 Таможенного кодекса «таможенный режим свободной таможенной зоны (свободного склада) устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации, регулирующим правоотношения по установлению и применению таможенного режима свободной таможенной зоны».

Киотская конвенция. Принятое в международной практике понимание «свободной зоны» было согласовано государствами и закреплено в международных нормах Киотской конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур, которая вступила в силу 25 сентября 1974 года. В Киотской конвенции установлены стандарты регулирования отношений по созданию свободной таможенной зоны, которые служат ориентиром для законотворческой деятельности государств, следующих международным стандартам. Так, государство определяет в своем законодательстве требования к созданию свободных зон, с учетом принятого в международной практике их понимания, определяет виды товаров, допускаемых в такие зоны, характер операций, которые можно осуществлять в отношении товаров. Согласно указанным стандартам законодательство страны может предусмотреть, что управление свободной зоной осуществляется таможенными властями, иными властями или физическими, юридическими лицами. Однако требования о строительстве и дислокации свободной зоны и организация таможенного контроля осуществляются таможенными властями. Они также определяют характер «закрытой» (охраняемой) зоны, наблюдение за средствами доступа в свободную зону, устанавливают часы работы и осуществляют контроль за соблюдением установленных положений. В функцию таможенных властей входит также осуществление проверки товаров лиц, поместивших их в свободную зону. Наличие международных стандартов регулирования «свободных зон» не позволяет государству произвольно толковать понятие «свободная» или «особая экономическая зона» применительно, к внешнеторговой деятельности, в частности, при принятии законов о свободных зонах. С помощью международных стандартов обеспечивается унифицированный подход к регулированию внешнеторговой деятельности, целью которого является достижение гармоничного взаимодействия национальных правовых систем. Такой подход позволяет принять международные нормы более высокого порядка, то есть содержащие обязательства государств по применению правил международной торговли, прежде всего норм Соглашений ГАТТ/ВТО.

Нормы международного права в области внешнеэкономической деятельности, предусмотренные в этих соглашениях, препятствуют принятию со стороны государств – участников ВТО такого регулирования, которое является недобросовестной конкуренцией между государствами, Так, экспортные субсидии, экономические дотации национальным производителям, включая предоставление различного рода освобождений от уплаты пошлин и налогов, – все эти меры, принимаемые государством, могут нарушить принцип рыночной экономики в мировой торговле, основанной на честной и добросовестной конкуренции. Конкуренция ведется как между производителями и экспортерами различных стран, так и между поддерживающими своих предпринимателей государствами. Важную роль в оценке мер регулирования, используемых государством во внешнеторговой деятельности, играет единообразное понимание «свободной зоны», достигнутое в Киотской конвенции, таким образом. Поэтому определение в Таможенном кодексе особой экономической зоны, корреспондирующее с понятием, принятым в международной практике, позволяет Российской Федерации участвовать в международном сотрудничестве на основе действующих международных правил.

Одним из важных условий для «выживания» отечественного производителя в конкуренции с иностранными инвесторами (после того, как был открыт национальный рынок для иностранных инвесторов) стала система пользования привилегиями или льготами. Чтобы их получить, достаточно было создать коммерческую организацию с иностранными инвестициями. В получении льгот национальные предприниматели часто проявляли больше заинтересованности, чем иностранный инвестор, привыкший осуществлять свою деятельность на основе жесткого расчета и в рамках действующих законов. Создание свободной экономической зоны, рассчитанной на привлечение иностранных инвестиций, предполагало масштабное предоставление льгот в рамках ограниченных территорий, что само по себе выходило за рамки регулирования внешнеторговой деятельности. В основе предоставления таких льгот лежала норма ст. 42 о создании свободных экономических зон Закона об иностранных инвестициях, принятого в 1991 году и прекратившего уже свое действие. В условиях отсутствия общего закона о свободных экономических зонах были приняты федеральные законы об отдельных экономических зонах.

Федеральный закон
об особых экономических зонах (2005)

Следует отметить, что в 90-х годах прошлого века были уже неудачные попытки создать в России свободные экономические зоны. Новое название – особые экономические зоны – призвано подчеркнуть, что это не возврат к старому, а принципиально новое решение, которое учитывает и ошибки прошлого.

Федеральный закон № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» был принят 22.07.2005. Одновременно в Налоговый кодекс Российской Федерации, Таможенный кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, а также ряд других федеральных законов внесены изменения, направленные на установление льгот и преференций для участников особых экономических зон.

Свободные (особые) экономические зоны – это феномен, уже имеющий богатую историю в России. В конце прошлого века в России было создано свыше 20 зон. Более 412 правовых актов регулирует эту тематику. Попытки создать свободные экономические зоны привели к повсеместному уклонению от уплаты налогов, т. к. в них регистрировались в основном торговые компании. Поэтому Правительство ограничило в № 116-ФЗ деятельность на территории особой экономической зоны только промышленным производством и технико-внедренческой деятельностью.

Согласно № 116-ФЗ, особая экономическая зона (ОЭЗ) – это определяемая Правительством часть территории Российской Федерации со специальным режимом для предпринимательской деятельности. В свободной зоне действуют особые налоговый таможенный, лицензионный и визовый режимы.

В соответствии с № 116-ФЗ, на территории РФ можно создать два типа особых экономических зон: промышленно-производственные, технико-внедренческие.

Промышленно-производственные особые экономические зоны создаются на участках территории, площадь которых составляет не более двадцати квадратных километров. Технико-внедренческие создаются не более чем на двух участках территории, общая площадь которых составляет не более двух квадратных километров.

Открытые экономические зоны создаются на 20 лет, их срок существования продлению не подлежит. Особенности налогообложения резидента особой экономической зоны закрепляются в Налоговом кодексе РФ. На федеральном уровне планируется освобождение резидентов особой экономической зоны в течение первых 5 лет от уплаты налога на имущество и земельного налога. Также в них будет действовать режим свободной таможенной зоны. Для резидентов технико-внедренческих зон закон предусматривает пониженную ставку единого социального налога (14% против 26%). При заключении договора на работу в промышленно-производственной особой экономической зоне инвестиции в первый год должны составить не менее 1 млн евро, в течение 10 лет (максимальный срок действия договора) – не менее 10 млн евро.

Решение о создании особой экономической зоны принимается Правительством РФ и оформляется постановлением Правительства РФ на основании совместной заявки высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и исполнительно-распорядительного органа муниципального образования. Отбор заявок на создание особой экономической зоны одного типа осуществляется на конкурсной основе.

Открытая экономическая зона создается на двадцать лет. Этот срок продлению не подлежит.

На территории особой экономической зоны не допускаются виды экономической деятельности, успешно развивающиеся и без специальной государственной поддержки и особо оговоренные в Законе, а именно:

добыча полезных ископаемых и металлургия;
переработка полезных ископаемых и переработка лома черных и цветных металлов;
производство и переработка подакцизных товаров (за исключением легковых автомобилей и мотоциклов).

Управление особыми экономическими зонами возлагается на федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять функции по управлению особыми экономическими зонами – Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами. В Агентство входят территориальные органы – это структуры, каждая из которых управляет территорией отдельно взятой особой экономической зоны, с функциями:

регистрация юридических лиц в качестве резидентов;
ведение реестра участников зоны;
контроль за соблюдением резидентами условий работы в особой экономической зоне.

Специальный совет при территориальном органе рассматривает заявки от потенциальных инвесторов, оценивая, какую пользу их проекты могут принести экономике.

Статья 8 Закона предусматривает целый ряд функций органов управления особой экономической зоной:

осуществлять регистрацию резидентов зоны;
представлять отчет о результатах функционирования зоны;
осуществлять контроль за исполнением резидентами зоны их обязанностей;
оформлять приглашения для получения визы иностранными гражданами для работы на территории зоны;
выполнять функции заказчика по проектированию зоны и созданию инженерной, социальной и иной инфраструктуры;
управлять и распоряжаться объектами недвижимости, находящимися на территории зоны;
обеспечивать проведение экспертизы проектной документации;
выдавать разрешения на строительство объектов недвижимости.

Резидентами особых экономических зон признаются:

промышленно-производственной – коммерческие организации;
технико-внедренческой – индивидуальные предприниматели и коммерческие организации, зарегистрированные на территории муниципального образования, в границах которого расположена зона, и заключившие с органами управления зоны соглашение о технико-внедренческой деятельности.

На территории особой экономической зоны устанавливается таможенный режим «свободной таможенной зоны». При этом режиме:

иностранные товары размещаются и используются в пределах территории особой экономической зоны без уплаты таможенных пошлин и НДС;
к иностранным товарам не применяются запреты и ограничения экономического характера, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности;
российские товары размещаются и используются на условиях, применяемых к вывозу в соответствии с таможенным режимом экспорта с уплатой акциза и без уплаты вывозных таможенных пошлин.
товары используются резидентами зоны только в целях ведения ими промышленно-производственной или технико-внедрен-ческой деятельности.

По закону резиденты особой экономической зоны не могут иметь обособленных подразделений вне зоны, поэтому, скорее всего, в такой зоне будут работать, в основном, вновь созданные организации. Однако главное условие для резидентов промышленно-производственных зон – это инвестирование в производство не менее 10 млн евро, а в первый год – не менее 1 млн евро. Помимо этого, предполагаемый резидент должен представить бизнес-план с заключением банковской или финансовой организации. Для участников технико-внедренческих зон обязательная сумма инвестирования не установлена.

Один из самых интересных вопросов – как будут отбираться площадки для особых экономических зон. Инициатива должна исходить от регионов и муниципалитетов. Критериями отбора площадок станут наличие сырьевой базы, необходимых трудовых ресурсов и пр. А главное, будет решаться вопрос – не нарушается ли при открытии зоны экономическая стабильность регионов-соседей – в смысле перетекания капитала и производства.

Закон гарантирует участникам налоговые льготы. Так, на первые пять лет резиденты обоих типов зон освобождаются от налога на имущество и земельного налога. В промышленно-производственных зонах помимо этого разрешается применять повышающий (удвоенный) коэффициент по амортизационным отчислениям и без ограничений списывать убытки на будущий период и затраты на НИОКР. Для технико-внедренческих зон предусмотрена максимальная ставка ЕСН на уровне 14 процентов. Наряду с этим, регионы и муниципалитеты смогут предоставлять еще и свои льготы.

Безусловно, налоговые преференции очень важны, но и не менее актуально снижение иных издержек, связанных с административными барьерами и созданием инфраструктуры. Для снижения административной нагрузки для субъектов экономической деятельности предусмотрен принцип «одного окна». Реализация этого принципа будет осуществляться путем делегирования ряда полномочий федеральному органу исполнительной власти – Федеральному агентству по управлению особыми экономическими зонами. Кстати, «принцип одного окна» принят и в других успешных особых свободных зонах – Китая, Сингапура и пр. Например, в Китае в одном из «технопарков» существует один большой зал, где сидят представители всех служб – таможни, строительных организаций и пр. и есть офис-менеджер, с которым потенциальный резидент обходит все «окошки», а самое главное, оценивает работу всех служащих и заполняет соответствующую анкету.

Что же касается инфраструктуры – то, в соответствии с законом, это исключительная прерогатива государства, которое уже запланировало выделить на ее организацию определенную сумму. Если вернуться к международному опыту, то и в китайских «особых экономических районах» транспортной и прочей инфраструктурой занимается исключительно государство. Кроме того, оно ведет в зоне типовую застройку, предлагая помещения потенциальным резидентам.

Естественно, что для работы в особой экономической зоне нужны квалифицированные кадры, причем в большом количестве. На наш взгляд, именно человек решит здесь все. И именно отсутствие должного количества кадров может отрицательно сказаться на эффективности деятельности особой экономической зоны. Поэтому необходимо перенимать мировой опыт подготовки, переподготовки и повышения квалификации таких специалистов. Путем ликвидации кадрового голода также может служить и легальная миграция. Что же касается технико-внедренческих зон, то их предполагается организовывать там, где есть хорошие образовательные школы и научные учреждения – это Новосибирск, Томск и т. п., где представлены многие научные и инженерные специальности.

Кроме того, определенные обязательства со стороны резидентов особой экономической зоны могли бы внести вклад в улучшение положения с занятостью в регионе местоположения зоны и даже за его пределами. Например, резиденты особой экономической зоны не позднее через 5 лет после начала деятельности должны обеспечить на своих предприятиях рабочие места российским гражданам в количестве не менее 80% от общего числа работников и такое же число по каждой профессии, а также постоянное профессиональное обучение в соответствии с разработанным и согласованным планом предприятия. Эти обязательства могли бы браться на уровне резидента зоны или на уровне особой экономической зоны.

Заявка на создание особой экономической зоны подается в Правительство, а потом начинается конкурсная процедура.

Прежде всего, особые экономические зоны планировалось создавать в депрессивных регионах для поднятия экономики, это должны быть точки роста региона.

Туристско-рекреационные зоны (2006)

В 2006 г. Правительство предложило в Закон об особых экономических зонах дополнение, предусматривающее создание рекреационных зон, что позволит привлечь инвестиции для развития туристической инфраструктуры в России.

В 2006 г. был принят Федеральный закон № 76-ФЗ от 03.06.2006 «О внесении изменений в ФЗ ”Об особых экономических зонах в РФ”», определяющий порядок создания и прекращения существования туристско-рекреационных особых экономических зон в России, а также особенности предпринимательской деятельности на их территории. В частности, предусматривается:

зоны такого типа создаются на одном или нескольких участках территории, определяемых Правительством РФ;
такие зоны, в отличие от зон других типов, могут располагаться на территориях нескольких муниципальных образований и включать в себя полностью территорию какого-либо административно-территориального образования;
в туристско-рекреационных зонах, в отличие от зон других типов, допускается размещение объектов жилищного фонда.

Резидентами туристско-рекреационной особой экономической зоны признаются индивидуальные предприниматели и коммерческие организации, зарегистрированные на территории муниципального образования, в границах которого располагается зона. Лишение статуса резидента зоны допускается только в судебном порядке. Резиденты туристско-рекреационной особой экономической зоны вправе осуществлять на ее территории только туристско-рекреационную деятельность. Под ней понимается деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по строительству, реконструкции, эксплуатации объектов туристской индустрии, объектов, предназначенных для санитарно-курортного лечения, медицинской реабилитации и отдыха граждан, а также туристская деятельность и деятельность по разработке месторождений минеральных вод, лечебных грязей и других природных лечебных ресурсов, их добыче и использованию.

В законе подробно прописаны особенности соглашения об осуществлении туристско-рекреационной деятельности (его предмет, документы, необходимые для его заключения, порядок его заключения, а также срок действия такого соглашения и изменение его условий).

Портовые особые экономические зоны (2007)

Федеральный закон от 30.10.2007 № 240-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ "Об особых экономических зонах в РФ” и отдельные законодательные акты РФ» ввел в правовое поле еще один вид особых экономических зон.

Согласно № 240-ФЗ, портовые особые экономические зоны могут создаваться на территориях морских и речных портов, открытых для международного сообщения и захода иностранных судов, на территориях аэропортов, выполняющих международные воздушные перевозки, а также на территориях, предназначенных для их строительства.

Проблемы функционирования особых экономических зон

Можно отметить и ряд проблем, существующих в сфере функционирования особых экономических зон.

Главная проблема, по нашему мнению, состоит в том, что не определены результаты, которые будут достигнуты с помощью № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». Ставится общая цель стимулировать экономический рост, однако при этом не определяются конкретные показатели, которых необходимо достичь. В то же время экономические механизмы, заложенные в законе, по сути, превращают технопарки в офшоры, в которых дешевая российская рабочая сила создает продукт для западных кампаний. В частности, в законодательстве предусмотрен льготный таможенный режим для товаров, ввозимых из-за рубежа в особую экономическую зону и вывозимых из них за границу. При этом с товаров, с товаров, перемещаемых из зоны на территорию России, по полной программе взимаются таможенные пошлины, НДС и акцизы.

Предыдущий проект Федерального закона критиковали за отсутствие целей создания особых экономических зон. Это было учтено в последней редакции, которая предусматривает, что «особые экономические зоны создаются в целях развития обрабатывающих производств, отраслей высоких технологий и производства новых видов продукции». Однако эта новая ст. 3 № 116-ФЗ не дает более подробного описания целей, которое могло бы послужить основанием для определения Правительством критериев и разработки его политики в области особых экономических зон, например, для их создания. По этой причине все вопросы политического характера оставлены для будущего урегулирования Федеральным правительством, что делает настоящий закон расплывчатым в этой области.

Единственным свободным субъектом особой экономической зоны является государство. Прочие участники проекта – регионы, муниципалитеты и предприниматели – никак не участвуют в управлении особой экономической зоной и не получают никаких рычагов влияния на ситуацию. Кроме того, закон сильно ограничивает активность предпринимателей, заставляя подстраиваться под те виды деятельности, которые разработало государство. Между тем, главным двигателем развития высокотехнологичных производств являются предприниматели, поэтому именно они решают, где и чем собираются заниматься, во что вкладывать деньги, предлагая государству свои бизнес-проекты. Вместо стимулирующих условий для развития высоких технологий потенциальные инвесторы получили крайне сложную и громоздкую процедуру согласований и регистрации в начале работы, многочисленные проверки в процессе деятельности и, в качестве компенсации, половинчатые льготы и небольшие послабления по таможенному режиму.

Направления развития особых экономических зон.

1. Для того чтобы особые экономические зоны успешно развивалась, совершенно необходимо, чтобы все участники проекта имели возможность влиять на принятие решений, касающихся ее функционирования. Речь идет как о субъектах и муниципалитетах, так и о предпринимателях-резидентах.

2. Очень важно более подробно регламентировать принципы и механизмы развития и управления особой экономической зоной. Мировой опыт свидетельствует о том, что эффективное управление подобными проектами невозможно без профессиональных девелоперов, способных осуществлять задачи комплексного развития территорий. Эту роль не могут выполнять ГУПы. Необходимы частные компании, привлекаемые на конкурсной основе. При этом в конкурсах должны участвовать и зарубежные фирмы, которые зачастую могут работать гораздо эффективнее своих российских коллег. Ведь у иностранцев уже есть опыт развития подобных технопарков. Кроме того, вслед за иностранными девелоперами в Россию могут прийти иностранные инвесторы.

3. Необходимо также более подробно прописать условия осуществления основной деятельности со стороны резидентов, их взаимоотношения с «внешним миром», другими субъектами предпринимательской деятельности, работающими в особой экономической зоне и т. п. Самое главное – обеспечить возможность беспрепятственного «выхода» «совокупного инновационного продукта» на территорию России.

4. Необходимо обеспечить более привлекательные условия для тех предпринимателей, которые и станут резидентами особой экономической зоны, а именно: серьезные налоговые льготы, упрощение процедур регистрации, большая свобода в выборе деятельности.

Только при выполнении этих условий можно создать эффективно работающие «бизнес-инкубаторы», способные производить законченные инновационные продукты и являющиеся «точками роста» для региона и страны в целом.

Blog