Правовое и организационное обеспечение планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы россии

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2

На правах рукописи

ДЕРБИНА Ольга Васильевна

ПРАВОВОЕ И ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

ПЛАНИРОВАНИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ

Специальность 12.00.11 – судебная власть, прокурорский надзор,

организация правоохранительной деятельности

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Вологда – 2011

Д

иссертация выполнена в Федеральном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Вологодский институт права и экономики Федеральной службы исполнения наказаний»

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Кононов Анатолий Михайлович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Залужный Александр Гаврилович

кандидат юридических наук, профессор Старков Валентин Иванович

Ведущая организация – Федеральное казенное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний»

Защита диссертации состоится «28» января 2012 г. в 12.00 часов на заседании диссертационного совета Д 338.002.01 при Федеральном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Псковский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний» по адресу: 180014, г. Псков, Зональное шоссе, д. 28.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Псковского юридического института Федеральной службы исполнения наказаний.

Автореферат разослан «27» декабря 2011 г.

У

ченый секретарь диссертационного совета

кандидат юридических наук А.В. Паршков

общая характеристика работы

Актуальность темы исследования обусловлена повышением значения планирования деятельности государственных органов в условиях политических, экономических и социальных преобразований. Уголовно-исполнительная система (далее – УИС) находится в состоянии реформирования. При этом одним из направлений реформы является совершенствование правоохранительной деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания. Для того чтобы максимально полно и эффективно достичь поставленные цели, следует, прежде всего, оптимально определить необходимые мероприятия и требуемые для их исполнения ресурсы.

Если советский период характеризовался определенным преувеличением значимости функции планирования в регулировании общественных отношений, в том числе и в сфере исполнения уголовных наказаний, то при переходе к рыночным отношениям произошло во многом необоснованное снижение роли планирования и недооценка его важности. В настоящее время планирование правоохранительной деятельности УИС должно выступить одним из основных способов эффективного решения важных социальных задач по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнения уголовных наказаний.

На базе применения новейших разработок науки и техники в управленческой деятельности, на основе изучения положительного опыта в России и зарубежных странах, с учетом ошибок, допущенных в практике планирования в предыдущие годы, необходимо придать планированию правоохранительной деятельности УИС инновационный характер, отвечающий современным потребностям управления.

Несмотря на значимость планирования в решении актуальных задач в сфере исполнения уголовных наказаний, в теории государственного управления не достаточно исследованы вопросы становления и развития правового и организационного обеспечения планирования правоохранительной деятельности УИС в российском государстве. Не совсем четко определена сущность ряда теоретических понятий, таких как: «планирование», «акты планирования», «процесс планирования» и некоторых других. Определенные ранее в научной литературе данные понятия не объективированы и не адаптированы к правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы в настоящее время.

В полном объеме не сформировано правовое обеспечение организации планирования правоохранительной деятельности УИС на современном этапе. Нормативные акты, регулирующие общие вопросы планирования^¹, были приняты в условиях ускоренной переработки правовой базы и приведения ее в соответствие с принятой Конституцией Российской Федерации 1993 года^², что отрицательно отразилось на содержании и уровне юридической техники. Кроме того, с момента их принятия произошли существенные изменения в практике государственного планирования, в том числе и правоохранительной деятельности УИС. В результате в настоящее время не все формы государственного планирования правоохранительной деятельности имеют надлежащее правовое регулирование. Не выстроена единая, логически последовательная система актов планирования правоохранительной деятельности. Отсутствует современное обоснование и правовое закрепление перечня принципов, которыми необходимо руководствоваться в процессе планирования правоохранительной деятельности. Законодательно не установлен перечень субъектов планирования правоохранительной деятельности, не систематизированы полномочия отдельных субъектов в процессе государственного планирования правоохранительной деятельности. Не урегулированы формы и порядок участия общественности в планировании правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы.

С учетом реформ в организации правоохранительной деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, изменений в пенитенциарной политике и уголовно-исполнительном законодательстве, новаций в научно-техническом обеспечении управления нуждаются в переработке положения ведомственных правовых актов, регулирующих вопросы планирования. Прежде всего, необходимо дальнейшее совершенствование положений Инструкции об организации планирования в уголовно-исполнительной системе, утвержденной Приказом ФСИН России от 8 августа 2005 года № 703^³ (далее – Инструкция, Инструкция об организации планирования в УИС). Требуется научное обоснование вопросов качества и необходимого количества актов планирования правоохранительной деятельности органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания. Нуждаются в уточнении требования к содержанию и структуре планов, обязанности отдельных субъектов в процессе планирования текущей правоохранительной деятельности УИС, а также ряд процессуальных сроков.

На федеральном уровне не создана единая информационная база актов планирования, подготовленных по вопросам правоохранительной деятельности различными государственными органами, что затрудняет поиск необходимой информации и сказывается на качестве и эффективности планирования правоохранительной деятельности, в том числе и уголовно-исполнительной системы.

Не в полной мере отвечают современным требованиям кадровое обеспечение планирования правоохранительной деятельности УИС, оснащенность подразделений уголовно-исполнительной системы современной техникой и информационными технологиями. Имеют место недостатки при профессиональной подготовке и мотивации должностных лиц органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, на которых возложены обязанности по реализации функции планирования правоохранительной деятельности.

Таким образом, правовое и организационное обеспечение планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы является актуальной проблемой, требующей своевременного, научного и комплексного исследования и решения.

Степень разработанности темы исследования. Различные аспекты планирования исследованы в значительном количестве научных работ, однако, большинство из них анализируют планирование хозяйственной деятельности. Планирование как управленческая функция в экономике является предметом исследования в работах М.М. Алексеевой, М.И. Бухалкова, А.И. Ильина, Л.С. Максименко, И.В. Матвеевой, В.А. Мау, Б.А. Райзберга и многих других авторов.

Рассмотрению проблем правового обеспечения планирования уделялось меньшее внимание. Правовые аспекты планирования различных сфер народного хозяйства исследованы в трудах О.А. Брызгуновой, А.С. Беляковой, Е.Ю. Жаровой, Е.В. Кудряшовой, О.Е. Кутафина, А.Ф. Ноздрачева, А.С. Матненко, Г.Н. Сусловой и других.

Вопросы правового регулирования и организации планирования в правоохранительной сфере, преимущественно в органах внутренних дел, рассматривались А.В. Бабенко, А.В. Васевым, Б.Е. Власовым, Х. Исмайловым, В.В. Данилейко, А.Г. Залужным, А.М. Кононовым, Р.М. Кульбаевым, В.Г. Кутушевым, В.Д. Малковым, А.В. Ольшевским, Г.А. Тумановым, М.В. Ходжичем и другими. Среди имеющихся трудов необходимо выделить исследования, осуществленные в советские годы В.Г. Кутушевым^¹ и В.Д. Малковым^², поскольку в них наиболее полно освещены организационные и правовые аспекты планирования в ОВД.

Отдельные проблемы планирования деятельности непосредственно уголовно-исполнительной системы в той или иной степени затронуты Г.А. Аванесовым, А.А. Аксеновым, В.М. Анисимковым, В.Г. Афанасьевым, В.З. Веселым, С.Е. Вициным, С.М. Зубаревым, А.И. Зубковым, Г.Г. Зуйковым, А.П. Ипакяном, Б.Б. Казаком, А.Ф. Майдыковым, А.П. Печниковым, В.И. Селиверстовым, И.Н. Смирновой, В.И. Старковым, Г.А. Тумановым, В.А. Уткиным, О.В. Филимоновым, С.Х. Шамсуновым и другими.

В целом, следует отметить явную недостаточность исследований, посвященных вопросам планирования правоохранительной деятельности УИС. Комплексный анализ правовых и организационных основ планирования правоохранительной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний не проводился.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения по правовому регулированию и организации планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы.

Предмет исследования составили теоретические, организационные и правовые аспекты планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы.

Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования – дальнейшая разработка теоретических, правовых и организационных основ планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы и обоснование комплекса мер, направленных на их совершенствование.

В соответствии с целью исследования были поставлены и решены следующие задачи:

1. Исследованы понятие и сущность планирования правоохранительной деятельности органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания;

2. Проведен ретроспективный анализ развития правового и организационного обеспечения функции планирования правоохранительной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний.

3. Проанализировано содержание правового обеспечения планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы, выявлены проблемы в правовом регулировании планирования, определены направления их решения.

4. Исследована специфика системы, структуры и содержания актов планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы, определены пути их совершенствования.

5. Изучены правовые и организационные аспекты системы субъектов, участвующих в планировании правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы, предложены направления по их совершенствованию.

6. Осуществлен анализ процессуально-правовых аспектов организации планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы, на основе которого разработаны предложения по совершенствованию этапов планирования.

Методологическая основа и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составили комплексный, системный и конкретно-исторический подходы.

Исследование основано на комплексном подходе, предполагающем использование теоретических положений разных наук, в том числе уголовного, уголовно-исполнительного права, теории социального и государственного управления, экономической теории, юридической психологии, политологии и др.

Системный подход определил последовательность проведения исследования, направленного на достижение единой цели, а также логику, взаимосвязь и взаимозависимость сформулированных выводов.

Исследование проблемы планирования правоохранительной деятельности УИС проведено на основе конкретно-исторического подхода, с учетом процессов реформирования уголовно-исполнительной системы, приведения ее состояния в соответствие с международными актами и стандартами.

Методика исследования включила как общие научные методы (диалектический метод, методы индукции и дедукции, анализа и синтеза), так и специальные (историко-правовой, сравнительно-правовой, метод анкетирования, экспертного опроса и другие).

Диалектический метод позволил исследовать планирование правоохранительной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний в развитии на основе принципов объективности, всесторонности и полноты познания.

Получению большинства из сформулированных выводов, разработке понятийного аппарата, связанного с тематикой исследования, способствовали методы индукции и дедукции, анализа и синтеза.

Историко-правовой метод позволил выявить последовательность подходов к пониманию сущности планирования правоохранительной деятельности УИС и особенности развития его правового обеспечения в тот или иной исторический период развития российского государства.

С помощью сравнительно-правового метода были установлены недостатки в правовом регулировании планирования деятельности органов и учреждений УИС по сравнению с иными федеральными органами исполнительной власти (МВД России, Минюстом России, ФССП России и другими), в результате разработаны предложения по внесению изменений в Инструкцию об организации планирования в УИС.

Методы анкетирования и экспертного опроса позволили определить проблемы в практике планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы России и способствовали разработке основных направлений их решения.

Теоретическая основа исследования включает положения теории государственного управления, менеджмента, теории государства и права, конституционного, административного, уголовного, уголовно-исполнительного и иных отраслей права, а также научные знания в области психологии, экономической теории, социологии, политологии. В своей работе автор, прежде всего, опирался на результаты исследований таких ученых, как А.А. Аксенов, В.М. Анисимков, М.Н. Гернет, С.М. Зубарев, А.И. Зубков, В.Г. Кутушев, О.Е. Кутафин, Л.С. Максименко, В.Д. Малков, А.С. Матненко, А.П. Печников, Г.А. Туманов.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, международные правовые акты и стандарты, законодательство Российской Федерации и ее субъектов, подзаконные нормативные правовые акты, акты органов местного самоуправления, имеющие отношение к теме диссертационного исследования.

Эмпирическую основу исследования образуют материалы практической деятельности органов и учреждений уголовно-исполнительной системы (планы работы, справки об их выполнении), а также результаты анкетирования сотрудников органов и учреждений уголовно-исполнительной системы.

Научная новизна исследования. Настоящая работа представляет собой одну из первых попыток разработки комплекса теоретических и практических вопросов правового и организационного обеспечения планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы.

Элементы новизны содержатся в авторских определениях понятий «планирование правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы», «акт планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы», «процесс планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы».

Научной новизной обладают положения о периодизации этапов становления и развития правового и организационного обеспечения функции планирования правоохранительной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний.

Диссертантом выявлены основные направления совершенствования правового обеспечения планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы: во-первых, аргументировано внесение изменений и дополнений в действующие правовые акты (Закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»^¹, Инструкцию об организации планирования в УИС); во-вторых, обосновано принятие новых нормативных правовых актов, в том числе федеральных законов о государственном стратегическом планировании правоохранительной деятельности, о правоохранительной службе Российской Федерации.

Автором приведены доводы о необходимости формирования новой системы актов планирования правоохранительной деятельности, в том числе и в сфере исполнения уголовных наказаний. Обоснована важность создания для уголовно-исполнительной системы единой информационной базы актов планирования правоохранительной деятельности различных органов государственной власти. Подготовлены практические рекомендации по планированию правоохранительной деятельности в органах (учреждениях) ФСИН России, их подразделениях. Разработаны критерии и показатели, на основе которых возможно оценить качество планирования правоохранительной деятельности в УИС. Изложено авторское представление о содержании квалификационных требований к должностям по реализации функции планирования правоохранительной деятельности УИС.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Авторское определение понятия «планирование правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы».

Планирование правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы – это реализуемая установленными субъектами управленческая функция по разработке, согласованию, утверждению и организации исполнения актов планирования (документов, в которых определены цели (задачи) на предстоящий период времени, мероприятия по их достижению, исполнители и сроки их выполнения), выступающая способом повышения эффективности деятельности по обеспечению безопасности, правопорядка и законности, борьбе с преступностью, защите прав, свобод и законных интересов лиц в сфере исполнения уголовных наказаний.

2. Периодизация этапов становления и развития функции планирования правоохранительной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний в зависимости от состояния ее правового и организационного обеспечения.

В развитии данной функции выделены пять основных этапов:

- первый этап (IX век - до конца XVII века) – этап зарождения планирования пенитенциарной функции, обусловленный возникновением государства и началом правового регулирования государственной деятельности по исполнению наказаний;

- второй этап (XVIII век - до октября 1917 года) – этап становления планирования как самостоятельной функции в управлении пенитенциарной системой России;

- третий этап (октябрь 1917 года - 50-е годы ХХ века) – этап формирования научных, организационных и правовых основ реализации функции планирования правоохранительной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний;

- четвертый этап (60-е - 80-е годы ХХ века) - этап интенсивного развития форм и методов планирования и широкой практики их применения в сфере правоохранительной деятельности органов, исполняющих уголовные наказания;

- пятый этап (начало 90-х годов ХХ века – по настоящее время) - этап совершенствования планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы России в условиях рыночной экономики и демократизации общества, реформирования органов государственной власти и правового регулирования.

3. Предложения по формированию правовой основы планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы.

В целях формирования правовой основы планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы предлагается:

- разработать и принять Федеральный закон «О государственном стратегическом планировании правоохранительной деятельности», концепция которого сформулирована автором;

- дополнить Закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» нормой о социальном предназначении этих органов, которая будет служить ориентиром планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы по различным направлениям, а также положением о том, что цели (задачи) правоохранительной деятельности органов и учреждений УИС, направления по их достижению определяются на основании (с учетом) актов государственного стратегического планирования правоохранительной деятельности в целом.

4. Предложения по совершенствованию системы, структуры и содержания актов планирования правоохранительной деятельности в УИС.

В целях повышения качества и эффективности планирования правоохранительной деятельности, совершенствования системы, структуры и содержания актов планирования правоохранительной деятельности в УИС предлагается:

- создать единую информационную систему актов планирования правоохранительной деятельности;

- внести в Инструкцию об организации планирования в УИС следующие изменения и дополнения:

о переходе от квартального к полугодовому периоду планирования работы структурных подразделений органов (учреждений) УИС, что позволит сократить количество разрабатываемых планов;

о закреплении за руководителями органов (учреждений) УИС, их подразделений полномочия по самостоятельному решению вопроса о разработке актов планирования правоохранительной деятельности с учетом специфики работы и требований правовых документов;

о новой редакции примерной структуры плана организационно-практических мероприятий в УИС, отражающей новейшие направления правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы;

о требованиях, предъявляемых к содержанию планов, включающих: законность, актуальность, обоснованность, реальность, конкретность, системность содержания, равномерность, напряженность плана.

5. Предложения, направленные на совершенствование правового и организационного положения субъектов планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы:

- законодательно установить перечень субъектов государственного стратегического планирования правоохранительной деятельности, определить полномочия указанных субъектов и основы их взаимодействия; урегулировать формы участия общественности в обсуждении актов планирования правоохранительной деятельности;

- сформировать правовую основу для определения квалификационных требований к должностям по реализации функции планирования правоохранительной деятельности в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы (Федеральный закон о правоохранительной службе Российской Федерации, Указ Президента Российской Федерации о перечне типовых должностей правоохранительной службы, Приказ ФСИН России о перечне должностей сотрудников уголовно-исполнительной системы, соответствующих им специальных званий и общих квалификационных требований);

- в Инструкции об организации планирования в УИС определить показатели и критерии оценки качества реализации субъектами планирования этой функции.

6. Предложения по совершенствованию процесса планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы:

- на законодательном уровне установить перечень принципов процесса планирования правоохранительной деятельности: законности, системности, непрерывности, открытости, самостоятельности и ответственности;

- в Инструкции об организации планирования в УИС:

определить требования, предъявляемые к предложениям, направляемым в проекты планов; регламентировать порядок и сроки доработки предложений в проекты плана; закрепить ответственность за непредставление в установленный срок предложений, отвечающих установленным требованиям;

определить субъектов, ответственных за согласование проекта плана, установить сроки и форму согласования проекта плана; указать субъекта, на которого возлагается обязанность организовать утверждение проекта плана, и субъекта, уполномоченного утверждать проект плана, а также четко регламентировать срок, в течение которого проект вносится на рассмотрение субъекта, утверждающего проект плана;

указать субъектов организации выполнения плана и субъектов, ответственных за его выполнение, установить их обязанности и ответственность; определить сроки доведения мероприятий плана до конкретных исполнителей.

Теоретическая значимость исследования. В диссертационном исследовании содержатся научные выводы, позволяющие расширить теоретические взгляды на организацию планирования в сфере исполнения уголовных наказаний, которые могут оказаться полезными при дальнейших научных исследованиях, связанных с совершенствованием отдельных видов, форм и методов планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы.

Практическая значимость исследования выражается в разработанных автором предложениях по совершенствованию нормативных правовых актов и практических рекомендациях по планированию правоохранительной деятельности органов и учреждений ФСИН России.

Материалы диссертационного исследования могут применяться в учебном процессе при преподавании курсов, затрагивающих проблемы организации планирования работы правоохранительных органов, для подготовки учебных и учебно-методических пособий по соответствующим дисциплинам.

Обоснованность и достоверность результатов исследования подтверждаются комплексностью анализа правовых и организационных основ планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы, выразившейся в использовании положений различных отраслей научного знания и применении разнообразных научных методов. В ходе исследования изучено более 200 правовых и научных источников, документация органов и учреждений УИС, связанная с темой исследования.

Проводились беседы с сотрудниками различных подразделений органов и учреждений УИС с целью выявления проблем в организации планирования правоохранительной деятельности и разработки предложений по их решению. Изучено и обработано 506 анкет, предложенных сотрудникам УИС 11-ти субъектов Российской Федерации (республик Карелия и Коми, Архангельской, Вологодской, Калининградской, Кемеровской, Мурманской, Новгородской, Псковской и Ленинградской областей, г. Санкт-Петербурга), из которых большинство проходят службу в должностях руководителей или сотрудников организационно-инспекторских (организационно-аналитических) подразделений.

Апробация и внедрение результатов исследования. Наиболее значимые положения диссертационного исследования нашли отражение в одиннадцати научных публикациях, а основные результаты были представлены в докладах на международных научно-практических конференциях «Управление и экономика: опыт, теория, практика» (Вологда, 2009 год), «Уголовно-исполнительная система России: история и современность (к 130-летию УИС)» (Вологда, 2009 год), «Управление и экономика: опыт, традиции, инновации» (Вологда, 2010 год), «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального законодательства, регулирующего деятельность уголовно-исполнительной системы в условиях ее реформирования» (Рязань, 2010 год), «Уголовно-исполнительная система России в условиях реформирования» (Вологда, 2010 год), «Становление и развитие уголовно-исполнительной системы России» (Пермь, 2010 год), научно-практических семинарах «Административно-правовой статус сотрудника ФСИН России в условиях реформирования УИС и системы государственной службы в Российской Федерации» (Вологда, 2010 год), «Проблемы формирования ювенальной юстиции в России и создания исправительных учреждений нового типа для несовершеннолетних» (Вологда, 2010 год).

Результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Вологодского института права и экономики ФСИН России, Пермского института ФСИН России, а также практическую деятельность органов и учреждений ФСИН России двух субъектов: Республика Карелия, Вологодская область, о чем имеются соответствующие акты о внедрении.

Структура и объем работы. Структура диссертации, ее содержание соответствуют объекту, предмету, цели и задачам исследования. Она состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.

Blog

Правовое и организационное обеспечение планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы россии

Содержание