Замятина м. Ф

Вид материала

Доклад

Содержание Виноградова т.и. Замятина м.ф. Виноградова т.и. Замятина м.ф. Замятина м.ф.

Подобный материал:

• Века. Вопросы к семинарам и диспутам. Часть вторая е. И. Замятин. Роман-антиутопия, 78.14kb.
• Урок по роману Евгения Замятина «Мы». (Урок рассчитан на 2 часа, 56.51kb.
• Проект «Сопоставление романа Е. Замятина «Мы», 151.85kb.
• Методические рекомендации на февраль 2009 Г. 1 февраля 125 лет со дня рождения, 247.32kb.
• Урок закрепление по роману Е. Замятина "Мы", 70.99kb.
• Урок по роману Е. И. Замятина «Мы», 42.32kb.
• Вопросы по курсу: История новейшей российской литературы, 9.4kb.
• Утопия Е. Замятина «Мы», 69.24kb.
• Собрание сочинений: в 5 т. М., 2003. Т. Пискунова, 19.51kb.
• Символика цвета в творчестве е. И. Замятина, 315.88kb.

Оценка «прозрачности» бюджетного процесса и

общественного участия. Прикладной анализ бюджета.


ЗАМЯТИНА М.Ф.


Мой доклад посвящен первому направлению – шкала оценки «прозрачности». Для тех, кто не был на предыдущих семинарах, я просто коротенько скажу, какова предыстория этого вопроса. Когда говорим о прозрачности бюджета, когда говорим, что городские власти идут навстречу общественности и общественным организациям, то неплохо бы понять, во-первых, что такое прозрачность, во-вторых, как-то это потрогать, пощупать, измерить. Потому что любой процесс или явление нуждается в каких-то качественных оценках. Как раз первая часть проекта была с этим связана. Проблема состоит в том, что начата она была не на пустом месте. И мы воспользовались тем «кодексом прозрачности» МВФ, который явился как бы первой шкалой оценки прозрачности.

Несколько слов о том, почему в прозрачности, хотя этого уже касались многие, заинтересовано такое большое количество субъектов. Дело в том, что процент глобализации экономики делает очень уязвимыми все национальные экономики. А процесс инвестирования со стороны международных инвестиционных структур в национальные экономики делает очень актуальной проблему прозрачности национальной экономики. Если говорить о Кодексе ВМФ, то его подготовка и подготовка шкалы оценки прозрачности диктовались тем, что были сделаны достаточно большие вложения со стороны международных институтов в страны Юго-Восточной Азии, а потом, как известно, разразился кризис. И МВФ считал, что если бы национальные экономики были более «прозрачными», то этот процесс был бы меньше, и можно было бы его предотвратить или каким-то образом повлиять на этот процесс. Поэтому задача этого Кодекса "прозрачности" ограничена, прежде всего, финансовой сферой. И Кодекс направлен на оценку "прозрачности" на государственном уровне. Т.е. оценка "прозрачности" бюджета и бюджетного процесса государств – членов МВФ. Что касается общественного участия, там практически эта проблема не ставилась, только небольшой раздел по доступности информации для населения.

У нас стояла другая задача: не просто оценить "прозрачность", а проект предусматривает как бы шаг навстречу на стыке двух сторон. И с этой точки зрения необходимо было попытаться осмыслить, не только просмотреть бюджет и "прозрачность» бюджетного процесса, а постараться оценить и измерить само общественное участие в этом бюджетном процессе.

И определенную помощь в этом оказала шкала, разработанная в Южной Африке. Не буду на этом подробно останавливаться, поскольку центром "Стратегия" опубликована брошюра, которая очень подробно излагает опыт Южной Африки по подготовке по шкале бюджетного процесса. Но шкала была ориентирована на национальный уровень, в основном. Поэтому, когда стал вопрос о том, в какой степени приемлемо использование для нас данной шкалы, мы столкнулись с целым рядом проблем. Первое, с необходимостью адаптации шкалы к российским условиям. Несколько факторов определяет необходимость этого. Первый фактор: бюджетная терминология, конституционные основы. Законодательные основы бюджетного процесса в России отличаются от тех основ и той терминологии, которые использованы в Кодексе "прозрачности" МВФ. Взяв за основу эту шкалу, мы посчитали на первом семинаре, учитывая, что у нас более активные семинары, люди, уже обладающие опытом, т.к. это был семинар для продвинутых участников, определенными знаниями в бюджетном процессе, первое, что мы сделали, - попробовали запустить этот опросник среди присутствующих на семинаре. Уже заранее предполагая, что многие вопросы будут непонятными, мы везде поставили такой вариант ответа: «затрудняюсь ответить». В основном, затруднялись ответить, потому что это первая проблема оценки, первая проблема реализации, связанная с тем, что она требует определенных профессиональных знаний. Дело в том, что сам опросник состоит из нескольких частей. Законодательные основы финансовой "прозрачности". И там идет целый ряд вопросов. Налоговая система – идет целый ряд вопросов, и т.д. Там пять блоков выделяется. Общественное участие – это пятый блок.

Для того, чтобы выступать экспертам, и для того, чтобы оценить с этой точки зрения «прозрачность», нужно обладать достаточно профессиональными знаниями. И первый вывод состоит в том, что мы не можем практически найти одного эксперта, который квалифицированно бы ответил на все пять блоков опросника. Это первая проблема. Может быть, у коллег из Южно-Африканской Республики другие проблемы, но мы для себя решили, что это одна из серьезных проблем. Она сегодня вынесена будет на секцию и здесь, а также она была вынесена на сутки раньше, чем началась конференция, каким образом нам поступать в этом вопросе.

Другая проблема связана с тем, что опросник был ориентирован на национальный уровень. Речь идет о том, что нам нужно было адаптировать еще эту шкалу не только с точки зрения содержательности вопросов, которые там ставились, но нам нужно было адаптировать эту шкалу и к муниципальному уровню. Работа была построена таким образом: в рамках проекта была предоставлена большая инициатива всем региональным координаторам. Первоначально мы взяли этот опросник, несколько его адаптировали с бюджетной российской терминологией. А далее каждый регион – участник проекта проявил большое творчество и разработал опросник. Отсюда возникают следующие проблемы.

Мы хотим мерить не только у себя. Можно оценивать у себя в динамике: 1999 год, 2000, 2001. Ну и что? А где мы будем? Я оценила качество: качество высокое, качество среднее, качество низкое. А что у других? На каком уровне я стою по отношению к другим? И более того, если пойти по такому пути, у каждого региона, например, мы, на конференции я услышала, что первыми занимаемся вопросами "прозрачности" бюджета. Слышали, что Биробиджан занимается вопросами "прозрачности". Т.е. сама проблема настолько актуальна, мы коснулись с вами только одной стороны в организации экономики. Но если взять всех субъектов – участников бюджетного процесса, то, по существу, у каждого есть свои интересы.

Опять я сделаю маленькое отступление. Всегда считали, что городские власти в этом не заинтересованы. Ничего подобного. У исполнительной власти есть свой резон представить бюджетный процесс как достаточно прозрачный. Это связано с необходимостью повышения инвестиционной привлекательности региона. Вот так Санкт-Петербург, активно работая, с точки зрения технологии представления бюджетного процесса, Санкт-Петербург - достаточно продвинутый город. Но если мы посмотрим внимательно, ориентация власти идет на что? Идет на то, чтобы представлять в таком виде бюджет, тут приводили пример 1999, 2000 года, обратите внимание, посмотрите, как выглядит бюджет, представленный таким образом. Поэтому, безусловно, открытость, доступность, информация в определенных рамках для исполнительной власти является чрезвычайно актуальной.

Что касается других участников. Мы уже говорили, каким образом хотят участвовать НКО. И вот в рамках нашей конференции в наших регионах, участвующих здесь, открылся очень интересный ракурс, я думаю, как бы в рамках большого проекта не уделялось большое внимание (это у нас прозвучало на секции), достаточно убедительный самарский вариант, когда участниками этого процесса активно выступают политические силы, политические партии, оппозиционные партии. Очень активную роль играют средства массовой информации, а не только НКО.

Ведь любой бюджет рассматривается с двух позиций. Бюджет – как политический документ, потому что согласование различных точек зрения, как влиять на бюджет, И бюджет - финансовый документ - перспектива социально-экономического развития страны. Поэтому спектр заинтересованных в этой "прозрачности" достаточно высок.

Пример открытости исполнительной власти, желающей идти навстречу, наглядно демонстрирует исполнительная власть Санкт-Петербурга.

Мы следующим этапом использования этой шкалы в регионе попытались оценить финансовую прозрачность, и отрабатывали этот опросник с точки зрения содержательности вопросов, которые сюда включаются. Мы очень активно сотрудничали с С.В. Деминым, который докладывал сегодня вам.

Более того, он выступал как эксперт по опроснику. Более того, мы с Комитетом финансов провели обследование первой части по финансовой "прозрачности". И я еще раз говорю, что для исполнительной власти это движение навстречу в самом процессе повышения "прозрачности" является чрезвычайно актуальным.

Следующая проблема - что же делать теперь с теми опросниками, которые разработаны в разных регионах, я бы сказала, с использованием различных методических подходов? В каждом есть что-то ценное. Если хотим эксплицировать этот опыт на другие регионы, а, по-видимому, такая задача станет, появилось желание провести экспертизы, сделать оценку "прозрачности" своего бюджета. Поэтому в рамках этого проекта сейчас стоит эта проблема. И это одна из важных задач на будущее. В рамках этого будущего мы должны выработать некую единую шкалу.

И опять возвращаюсь, когда мы подводим итоги, возникает еще одна очень важная проблема, как в оценке изменения любого процесса. Эта проблема связана с тем, как количественно и качественно мы будем оценивать, и как мы будем подводить результаты опроса по разным направлениям. Дело в том, что в африканском опроснике оценка чисто качественная: высокая, средняя по разделу и т.д. Мы у себя попробовали эту оценку дать. Оценка исполнительной власти, "прозрачности" не такая высокая. Все дали среднюю оценку. Моя такая оценка эксперта, я думаю, что для организации бюджетного процесса в Санкт-Петербурге достаточно объективная. Поэтому у нас методически возникает целый ряд сложных и серьезных проблем, которые мы предполагаем, что они будут решением задач на будущее.

Второй блок вопросов был связан с прикладным анализом. Дело в том, что в рамках этого проекта мы не только хотели оценить "прозрачность" бюджета. Кстати, на секции был сделан, на мой взгляд, интересный шаг. «Прозрачность бюджета» как бы выносится в заголовок доклада. А мы попытались, чтобы каждый определился, что такое «прозрачность бюджета». Нигде нет определения "прозрачности" как термина.

Что касается бюджетного кодекса, то вы знаете, что там гласность, открытость, доступность информации – все это есть. Но понятия прозрачности как таковой нет.

И следующий вопрос, которого мы касались, - это вопрос касается прикладного анализа бюджета. Я не останавливаюсь, потому что вы получили все книжечки, где в рамках регионов сделан прикладной анализ. Один из первых шагов на начальном этапе – мы попытались составить некие рекомендации по анализу бюджета. По анализу бюджета по регионам было получено достаточно много замечаний. Один из итоговых документов проекта этого года – это еще будут рекомендации по анализу бюджета, которые дают на местах достаточно большой люфт. Мы определили некий необходимый спектр вопросов, который должен быть обязательно отражен в этом бюджете.

Вот таких два блока и два документа по технологии. На выходе должен быть опросник, адаптированный к российским условиям. Опросник для уровня субъекта федерации, для муниципального уровня; и рекомендации по прикладному анализу бюджета.

Если у кого-то из вас вызовет интерес, что из себя представляют эти опросники, пожалуйста, я их принесла по всем вариантам, которые были подготовлены в регионах. Ряд региональных координаторов представили проекты по субъектам федерации – по муниципальному уровню. Ряд координаторов представили только муниципальный уровень. Если кому-то интересно, можете ознакомиться до того, как мы будем рекомендовать как некий единый вариант опросника "прозрачности".

Говоря о "прозрачности" - шкале "прозрачности", я боюсь употреблять слово «стандарт», потому что стандарт в промышленности и стандарт в российской терминологии имеют несколько разное звучание. Поэтому я называю шкала оценки и опросник. Я принесла, подойдите ко мне, можно увидеть, какие разные методические пособия заложены.

По сравнению с опросником, который использовался в Южной Африке, мы практически во всех анкетах существенно расширили раздел общественного участия. Потому что при всей многоаспектности проблемы "прозрачности", наверное, взаимное движение навстречу друг другу, мотивы этого движения, интересы участников совершенно разные. Суть самая большая все-таки состоит в том, что это есть некий шаг небольшой к построению гражданского общества.

Что бы я еще хотела сказать? Сделать бюджетный процесс абсолютно прозрачным – это просто невероятная задача. Так же, как нельзя бороться с коррупцией, а можно только несколько уменьшить ее уровень. Поэтому, когда мы говорим о «прозрачности», каждый маленький шаг, на мой взгляд, способствует тому, что появляются возможности контроля или более эффективного использования средств бюджета. Это одна из главных задач. Хотя некоторые инструменты, которые вводятся, на первый взгляд, казалось бы, увеличивают "прозрачность» бюджета, но на самом деле они являются и могут быть источником коррупции, может быть, только в несколько меньшем объеме. Мы видим это на примере городского заказа. Городской заказ – на конкурсной основе. На слух. Скажите, пожалуйста, конкурсное расходование, распределение бюджетных средств – прекрасный инструмент. Но если мы посмотрим на внутреннюю технологию этого городского заказа, там все заведомо, заранее распределено. Поэтому городской заказ может дать только некий шаг, и то он будет небольшой. Но все-таки он уже маленький шаг к большему наведению порядка в расходовании средств, большей прозрачности. Но мы не можем же двигаться такими маленькими шагами.

Мы сегодня обсуждали: прозрачность – это цель или средство. Это то, что меняется местами. Это средство и целью. В рамках нашего проекта – это цель. А повышение прозрачности – это как средство борьбы с коррупцией.

Здесь идет целый набор таких вещей. Поэтому мне представляется, что это одно из условий. И рассчитывать на то, что мы с вами обеспечим "прозрачность» бюджета, резко устраним коррупцию - это один из факторов. Нравственная сторона все равно останется. Сторона образовательная – все равно останется. Повышение образовательного уровня останется, повышение квалификации участников через образовательный процесс. Поэтому не надо обольщаться. Это очень важная, интересная задача. Но успехи здесь будут очень небольшие. Я отвечаю за сегодняшнее пленарное выступление: не будет прозрачности - не будет финансирования. Я хочу сказать, что в области обеспечения реальной прозрачности в рамках проекта удастся сделать только очень маленькие, небольшие шаги. На этом я хотела закончить. Спасибо.

ВИНОГРАДОВА Т.И.

Спасибо, Маргарита Федоровна. Я думаю, что у участников будут вопросы.

Вопрос:

Существуют ли информационные ресурсы, которые являются основной для того, чтобы говорить о реальной прозрачности на муниципальных уровнях, уровнях местного самоуправления?

ЗАМЯТИНА М.Ф.

Дело в том, что я хотела вернуться к этому вопросу, когда будем подводить итоги секций. Тогда я отвечу, что сегодня мы явились свидетелями очень интересной компьютерной системы, которая позволяет агрегировать информацию о бюджетах - федеральном, региональном, субъектах федерации, даже муниципальных образований. Очень интересная компьютерная система, такая информационная база создает такие предпосылки. Я думаю, что в разных регионах дело обстоит по-разному. Скажем, всем известно, что в Комитете финансов Санкт-Петербурга такая система существует. Не знаю, насколько она открыта. В рамках Комитета финансов существуют достаточно передовые, прогрессивные разработки бюджетного процесса. Но не будем забывать, что мы имеем очень большой спектр в разных муниципальных образованиях. Если провести такую сравнительную оценку, болевые точки будут разные. Где-то, может быть, это и будет. Сказать, что сегодня я знаю какое-нибудь муниципальное образование, в котором система была бы хорошо проработана, я не могу. Может быть, этой мой недостаток знаний. Но регионы будут разделяться не только по этому. Если мы сейчас возьмем муниципальные образования, то некоторые имеют устав, в котором всего две строчки о бюджетном процессе. Некоторые муниципальные образования имеют положения о бюджетном процессе, утвержденные представительным органом власти, где прописана вся процедура. С этой точки зрения, они находятся по нормативно-правовой базе уже в разных весовых категориях. В некоторых муниципальных образованиях бюджетный процесс – это полтора листочка, отпечатанные на компьютере. Если вы как экономист прочитаете, то понять информацию очень-очень сложно. В некоторых уже достаточно большие сдвиги. Я адресую вас к сборникам, которые выпускает центр "Стратегия". Как мне представляется, может быть, г-н Дюбин не разделит мою точку зрения, что большой прогресс в рамках этого проекта в Великих Луках. На одном из первом семинаре мне показалось, что было огромное противостояние между депутатами и исполнительной властью, большое желание в лице г-на Дюбина идти навстречу этому процессу. Хотя и была объективная причина, не принимался бюджет Псковской области, но практически бюджет они не приняли. И вот сейчас было приятно увидеть и услышать, что в Великих Луках бюджет принят уже достаточно основательный, который был уже утвержден, правда, хотя и с опозданием.

Поэтому я еще раз говорю, что все регионы находятся в разных весовых категориях.

Я бы хотела остановиться еще на одном вопросе. Извините, я это упустила. Это тоже российская специфика. Она состоит в том, что бюджетная система России после того нового федеративного устройства – разделения на федеральные государства бюджетная система находится в стадии становления. Если для других стран эта бюджетная система и тенденция к прозрачности характерна для всех стран – и демократических, и не демократических, то в рамках уже свободного бюджетного процесса.

Я думаю, что к нам придут большие изменения. И потому отработанная нами шкала прозрачности потребует изменения, потому что есть два момента, которые могут существенно повлиять. Прежде всего, консенсусное совершенствование межбюджетных соглашений. Я надеюсь, что это будет в сторону прозрачности.

Второй момент, который связан с тем, что по линии Министерства финансов принято решение, с 1999 по 2003 год – практически на 4 года будет реализовываться очень крупный проект – «Реформирование региональных финансов». Эти два документа, я думаю, они существенно повлияют на законодательную базу. Не говоря о том, что третий процесс, которого касался г-н Демин, связанный с реформированием налоговой системы. Если сейчас мы говорим, что налоговая система, по сравнению с законодательной, мы не говорим, плохая, но имеет достаточно четкую законодательную основу, то грядущие изменения налогового кодекса повлекут за собой очень большие изменения.

И в заключение еще хочу сказать одну вещь. Коллеги, может быть прозрачным плохой бюджет? Прозрачность – это инструмент оценки. Может быть прозрачным бюджет с огромным дефицитом. Т.е. прозрачность и качество бюджета – это не есть прямая корреляция.

ВИНОГРАДОВА Т.И.

Есть еще вопросы? Нет.

У меня есть такой вопрос, который касается прикладного бюджетного анализа. Мы уже отрекламировали книжки, где есть пример прикладного бюджетного анализа, который пробуется нами осуществляться. Вы уже знакомились. Мне бы хотелось просить вас оценить проблему сложности, трудности осуществления. Почему этот вопрос возникает? Все-таки здесь большинство аудитории – это те, кто включен в этот проект или собирается быть включенным. Это одно из основных направлений работы по этому проекту.

ЗАМЯТИНА М.Ф.

Кратко. Во-первых, доступность информации для бюджетного анализа. Если исполнительная власть идет навстречу, скажем, по Санкт-Петербургу проблем не было. Нам Комитет финансов предоставил возможность работать с бюджетом. Вторая проблема - подбор экспертов. Мы знаем, что среди наших координаторов была такая проблема в одном из регионов. Люди, достаточно квалифицированные, которые могли бы выступать экспертами, отказывались это делать по той причине, что человек, после появления негативных тенденций в бюджетном процессе или в бюджете, считал, что он вряд ли сохранит свое место в исполнительной власти. Это очень серьезная проблема. Поэтому, может быть, речь пойдет о том, что будет перекрестный анализ. У нас уже такая практика есть. Здесь это такой психологический момент. И третий момент связан с полнотой представленной информации.

Вы знаете, что бюджеты разные. Бюджетный кодекс как обязательный введен с этого года. Поэтому многие положения о бюджетном процессе не соответствовали основным требованиям бюджетного кодекса. Это могло быть на практике. Значит, мы можем рассчитывать, что основные требования бюджетного кодекса будут учтены при разработке бюджета 2002 года. Сегодня с этого надо начинать. Это тоже проблема.

Поэтому важен объем информации. Опять же ссылаясь на бюджет Санкт-Петербурга, коллеги, делающие информационную систему, сказали, что то, что мы считаем плюсом, говорят, что это минус. Бюджет слишком объемный – 450 страниц. Но в этом бюджете представлена функционально-экономическая ведомственная классификация. Я не хочу сказать, что в этом бюджете нет того, что надо скрыть Комитету финансов. Это не так. Но речь идет о том, что …она подошла и получила ответ, он сказал: размещаем сумму без расшифровки и указания, куда расходуются, но размещаем это в ИНТЕРНЕТ. Пожалуйста, что мешает задать вопрос депутатам: а куда же расходуются эти средства? Это уже несколько иная задача – участие в бюджетном процессе. Об этом будут говорить.

Поэтому, я думаю, что это три основные фактора: квалификация экспертов - раз, предоставление информации – два, и качество бюджетной документации.


Вопрос (Петрозаводск):

Введение стандартных нормативов, которые исключительное влияние окажут на формирование бюджетной части, как бы это прокомментируете?


ЗАМЯТИНА М.Ф.

Готовность проработанности стандартов или готовность использования их при составлении своего бюджета?

• Готовность использовать в бюджете 2001 года минимальных стандартов и финансовых нормативов?
  
• Я думаю, что готовность совершенно неодинакова, это дифференцировано по муниципалитетам.
  
• Но это же принципиально разная позиция построения бюджета.
  
• Я думаю, что мы еще в конце про реформирование региональных бюджетов услышим еще очень много новых принципов, о чем я сказала. Подождем – увидим, уже небольшой срок остался.
  

ВИНОГРАДОВА Т.И.

Спасибо, Маргарита Федоровна. Она будет с нами до конца конференции, поэтому вы можете обращаться к ней с вопросами по поводу прозрачности, особенно шкал и опросников.