Предложения1

Вид материала

Документы

Содержание Ответственность независимых экспертов Система коррупциогенных факторов

Предложения¹

по повышению эффективности института независимой

антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов

и проектов нормативных правовых актов


В современной России предпринимаются последовательные шаги по формированию действенного механизма противодействия коррупции. Очевидно, что не все задуманное реализуется и что не все введенные в действие меры эффективны. В настоящее время сформирована правовая основа противодействия коррупции², предусмотрено проведение обязательной³ независимой антикоррупционной экспертизы проектов федеральных нормативных правовых актов⁴. Утверждена Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов⁵. Антикоррупционная экспертиза⁶ проводится Генеральной прокуратурой России⁷, Минюстом России⁸, правовыми службами органов государственной власти⁹ и органов местного самоуправления, а также институтами гражданского общества и гражданами. Однако в стадии разработки находятся другие элементы механизма противодействия коррупции, примерный перечень которых приведен в п. 8 Национальной стратегии противодействия коррупции¹⁰, определяющей основные направления государственной антикоррупционной политики на среднесрочную перспективу.

Заметим, что и существующие элементы механизма противодействия коррупции также развиваются. Например, совершенствуется правовое регулирование антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее – антикоррупционная экспертиза): теперь она закреплена в федеральном законе, процедура экспертизы упрощена, приняты меры по реализации принципа «конкретизации положений федерального законодательства в актах органов власти» и во многих (но не во всех) органах власти разработаны нормативные правовые акты, предусматривающие порядок проведения антикоррупционной экспертизы. В то же время, ряд проблем, связанных с природой антикоррупционной экспертизы¹¹, качеством правового регулирования¹², в том числе применением правил и методики проведения антикоррупционной экспертизы, остался неразрешенным. В наибольшей степени данное утверждение, к сожалению, может быть отнесено к институту независимой антикоррупционной экспертизы.

Институт независимой антикоррупционной экспертизы внедрен, но его эффективность оказалась крайне низкой: количество независимых экспертов и проведенных ими экспертиз незначительно, правовая природа независимой антикоррупционной экспертизы, предложенная система коррупциогенных факторов, субъекты проведения независимой антикоррупционной экспертизы и их статус вызывают, в основном, вопросы. Среди них, на наш взгляд, наибольшего внимания и, соответственно, разрешения заслуживают три проблемы.

1. Необходимо изменить статус независимых экспертов, поскольку в настоящее время он не определен: статус предполагает закрепление не только принципов антикоррупционной экспертизы и само право проводить экспертизу, но и иные элементы – обязанности, ограничения, запреты, гарантии (правовые и социальные) и ответственность.

Считаем, что в настоящий момент требования к независимым экспертам существенно занижены. Это утверждение основано на понимании сущности антикоррупционной экспертизы. Она выступает разновидностью комплексных экспертиз нормативного правового материала, сложна по своей природе и требует от экспертов соответствующей подготовки (например, если в заключении даны рекомендации по устранению коррупциогенных факторов – то фактически эксперт выступает в роли субъекта правотворческой деятельности).

Поэтому следует не только расширять права независимых экспертов (получать информацию о планах нормотворческой деятельности органов власти; запрашивать материалы из правотворческих органов; участвовать в их заседаниях, а также на предоставление дополнительной информации по предмету регулирования нормативных правовых актов; на повышение квалификации; на поощрение и другие), но и нормативно закрепить обязанности независимых экспертов. К таким обязанностям, на наш взгляд, нужно отнести:

проводить антикоррупционную экспертизу регулярно (сейчас, видимо, достаточным можно признать, если эксперт выполнит свои функции один раз в два года – причем в рамках этой единственной экспертизы коррупциогенных факторов он может и не обнаружить, более того, проведет антикоррупционную экспертизу по акту, название которого превышает его содержание¹³);

не только выявлять коррупциогенные факторы, но и в каждом случае обосновывать их коррупциогенность (принцип «обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы»), а также давать рекомендации по их устранению;

ограничивать круг нормативных актов, по которым эксперт уполномочен проводить экспертизу, сферой его практической юридической деятельности и (или) научных интересов.

Вероятно, по аналогии со статусом иных субъектов права, выполняющих публичные функции, нужно продумать систему ограничений и запретов для независимых экспертов, например:

запрещать проводить экспертизу, в случае, если это может привести к конфликту интересов или личной заинтересованности эксперта;

не допускать при проведении антикоррупционной экспертизы случаев лоббизма.

Ответственность независимых экспертов в настоящий момент носит исключительно позитивный характер. Считаем, что независимые эксперты должны отвечать за дачу заведомо ложной антикоррупционной экспертизы (по аналогии со ст. 17.9 КоАП РФ); злоупотребление правом при даче заключения; проведение антикоррупционной экспертизы в случае лоббизма. Вероятно, наиболее приемлема административная ответственность независимых экспертов: лишение права заниматься данным видом деятельности или дисквалификация (путем отзыва свидетельства об аккредитации в качестве независимого эксперта с опубликованием данной информации в СМИ).

2. Необходимо изменить юридическое значение независимой антикоррупционной экспертизы. Это возможно несколькими способами:

или предусмотреть обязательную независимую антикоррупционную экспертизу по некоторым видам проектов нормативных правовых актов (например, затрагивающих права и свободы человека и гражданина), что, впрочем, прямо соответствует принципу «обязательности проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов»;

или предусмотреть обязательный ответ на независимую экспертизу, даже если она и не содержит рекомендаций по устранению коррупциогенных факторов (напомним наше утверждение, что если в заключении даны рекомендации по устранению коррупциогенных факторов – то эксперт выступает субъектом правотворческой деятельности);

или предусмотреть обязательное информирование независимого эксперта о результатах рассмотрения его заключения.

3. Проблема аккредитации независимых экспертов. Независимая антикоррупционная экспертиза может проводиться юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации в соответствии с Положением об аккредитации независимых экспертов¹⁴. Однако сам факт аккредитации, ее процедура (несмотря на относительную доступность) несколько расходятся с концепцией «расширения форм участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции». Более того, можно отметить и пробелы в этой процедуре:

аккредитация независимых экспертов не предусмотрена ни Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», ни разработанными на его основе Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96;

аккредитация юридических лиц оставляет вопросы:

при изменении штатов организации (например, увольнении одного из указанных в заявлении об аккредитации эксперта) – теряет ли юридическое лицо статус независимого эксперта?

могут ли штатные работники организации быть аккредитованы как независимые эксперты – физические лица?

уполномочены ли на проведение антикоррупционной экспертизы иные работники организации, помимо указанных в заявлении об аккредитации?

должна ли быть отражена (и как именно) степень участия работников организации, указанных в заявлении об аккредитации?

кто обладает правомочиями на подписание экспертного заключения об антикоррупционной экспертизе от имени аккредитовано юридического лица?

возможно ли указание в заключении об антикоррупционной экспертизе аккредитованого юридического лица особого мнения работника организации, не согласного (не в полной мере согласного) с данным заключением?

Развитию института независимой антикоррупционной экспертизы должно служить совершенствование антикоррупционной экспертизы в целом. На наш взгляд, следует выстраивать систему антикоррупционной экспертизы, которая позволит, с одной стороны исключить необоснованные затраты (не только «собственных средств», но и интеллектуальных усилий, временных затрат и пр.) независимых экспертов (например, если проект акта, подвергнутый экспертизе на ранних стадиях правотворчества будет вообще снят с обсуждения инициатором), с другой – исключит дублирование работы экспертов (сейчас одновременно экспертирование осуществляет несколько обязательных субъектов, теперь и независимые, а есть еще и инициативные экспертизы, которые нередко они выявляют одни и те же дефекты). В идеале можно представить систему проведения независимой антикоррупционной экспертизы следующим образом:

на первом этапе – субъект правотворчества должен доводить планы нормотворческой деятельности до сведения общественности и в том числе до независимых экспертов. Важна организующая роль Минюста России или институтов гражданского общества (как вариант – саморегулиремых организаций, объединяющих независимых экспертов) для определения возможностей независимых экспертов осуществить требуемые экспертизы;

на втором этапе – придание проекту нормативного акта официального статуса (например, принятие в первом чтении Государственной думой Российской Федерации, Законодательным собранием) и вынесение проекта на обсуждение общественности (и на сайте соответствующего нормотворческого органа власти), в том числе проведение независимой антикоррупционной экспертизы с представлением экспертного заключения в правотворческий орган и в Минюст России для обобщения выявленных замечаний и коррупциогенных факторов;

на третьем – доработка проекта с учетом замечаний и информирование Минюста России, экспертов и общественности о внесенных изменениях;

в дальнейшем (после принятия нормативного правового акта, на стадии его реализации) антикоррупционная экспертиза должна проводиться в рамках мониторинга¹⁵.

Кроме того, требуется выявить наиболее эффективные средства проведения антикоррупционной экспертизы:

организовать научно-методические семинары по вопросам проведения соответствующих экспертиз с участием, как субъектов правотворческой деятельности, так и субъектов проведения экспертиз (включая независимых экспертов и представителей институтов гражданского общества);

ввести специальные программы обучения (по основным образовательным программам – дисциплины специализации, по программам дополнительного профессионального образования – спецкурсы, «круглые столы», конференции и др.) по вопросам проведения антикоррупционной экспертизы;

обобщать положительный и успешный опыт проведения антикоррупционной экспертизы и распространять его всеми законными способами;

осуществлять в рамках программ юридического всеобуча пропаганду, связанную с проведением антикоррупционной экспертизы;

расширять формы привлечения общественности к правотворческой деятельности (упростить процедуры реализации правотворческой инициативы граждан, увеличить количество оснований проведения публичных слушаний по проектам нормативных правовых актов и пр.).

Следует также продолжить работу по созданию надежной и научно обоснованной системы коррупциогенных факторов. Система коррупциогенных факторов, предусмотренных в Методике проведения антикоррупционной экспертизы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, претерпела существенные изменения (см. таблицу):

Система коррупциогенных факторов
Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 года № 196	Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96
широта дискреционных полномочий
определение компетенции по формуле «вправе»
наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права
злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами)
выборочное изменение объема прав
чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества
принятие нормативного правового акта сверх компетенции
заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий
юридико-лингвистическая неопределенность
отсутствие административных процедур
отказ от конкурсных (аукционных) процедур
существование собственно пробела в правовом регулировании		не предусмотрено
отсутствие запретов и ограничений для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц)		не предусмотрено
отсутствие мер ответственности органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц)		не предусмотрено
отсутствие указания на формы, виды контроля за органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами)		не предусмотрено
нарушение режима прозрачности информации		не предусмотрено
нормативные коллизии – противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае		не предусмотрено

В новой Методике система коррупциогенных факторов уменьшена на шесть видов. И если отказ от признания коррупциогенными факторов системного характера, проявляющихся в наличии коллизий, присущих абсолютно всем нормативным правовым актам, следует признать правильным, то по другим факторам оценка далеко не однозначна. Например, «нарушение режима прозрачности информации» в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления – необходимое условие противодействия коррупции, отмечаемое специалистами и международными актами, поэтому отказ от такого фактора – «это путь назад в борьбе с таким злом, как коррупция».¹⁶

Однако «оставшаяся» система коррупциогенных факторов также несовершенна. Например, первый из коррупциогенных факторов, предусмотренных Методикой, – «широта дискреционных полномочий», на наш взгляд, является классическим примером последнего фактора, предусмотренного той же Методикой, – «юридико-лингвистическая неопределенность» (поскольку термин «дискреционных полномочий» ранее в российском законодательстве не применялся и, разумеется, не может быть признан устоявшимся).

С другой стороны, систему коррупциогенных факторов следует не только сокращать, но и расширять. Мы полагаем, к коррупциогенным факторам должна быть отнесена ситуация, при которой в проекте нормативного правового акта (нормативном правовом акте) содержится отсылочная норма, предполагающая наличие другого нормативного правового акта, который не разработан и (или) перспективы разработки которого существенно затруднены.

К иным проблемам совершенствования антикоррупционной экспертизы можно отнести:

в настоящее время правовое регулирование антикоррупционной экспертизы в органах государственной власти и органах местного самоуправления осуществляется не системно (различными по содержанию, форме, процедурам нормативными правовыми актами). Так в деятельности высшего законодательного органа Нижегородской области – Законодательного собрания – она (антикоррупционная экспертиза) предусмотрена для проектов нормативных правовых актов – Регламентом Законодательного собрания, а действующие нормативные правовые акты подлежат такой экспертизе при мониторинге (предусмотрено Законом области "О противодействии коррупции в Нижегородской области" и Положением о мониторинге...). Полагаем, что есть необходимость в разработке модельного акта об антикоррупционной экспертизе (по аналогии с актами во всех федеральных органах исполнительной власти) – единого Положения о порядке антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Законодательном собрании Нижегородской области. Это в полной мере согласуется с положениями ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе..." и принципом Национальной стратегии противодействия коррупции – конкретизация положений федерального законодательства в актах органов власти;

методика проведения антикоррупционной экспертизы предусматривает такой коррупциогенный фактор как юридико-лингвистическая неопределенность. Следовательно, антикоррупционная экспертиза выступает не только разновидностью правовой, но и лингвистической экспертизы проектов нормативных правовых актов. На наш взгляд, в практике проведения антикоррупционной экспертизы не в полной мере используется потенциал именно лингвистической экспертизы. Полагаем целесообразным проводить ее на начальных этапах работы с проектами нормативных правовых актов – одновременно с правовой и соответственно, антикоррупционной экспертизой. Это позволит повысить эффективность антикоррупционной экспертизы и выработать более действенные приемы и способы выявления коррупциогенных факторов;

при проведении антикоррупционной экспертизы есть значительные возможности реализации другого принципа Национальной стратегии противодействия коррупции – взаимодействие органов государственной власти ... с институтами гражданского общества. В этом направлении важно обеспечить координацию и взаимодействие всех субъектов антикоррупционной экспертизы в существующих формах (межведомственные советы, группы и пр.) и путем внедрения инструментов саморегулирования¹⁷.

Таким образом, назрела необходимость:

1. совершенствования института антикоррупционной экспертизы в целом и независимой антикоррупционной экспертизы в частности;

2. разработки рекомендаций по применению Методики проведения антикоррупционной экспертизы, поскольку, несмотря на заявленное название – Методика, данный документ не раскрывает особенности проведения антикоррупционной экспертизы, а также не содержит указаний по выявлению названных в ней коррупциогенных факторов. Мы полагаем, что нужно провести официальное толкование и принять соответствующий интерпретационный акт – Рекомендации по применению Методики проведения антикоррупционной экспертизы. Название документа, безусловно, звучит несколько странно и не может не вызвать неприятия в среде профессиональных юристов, но в существующей системе правового регулирования антикоррупционной экспертизы приемлем только такой вариант.


Заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин

Приволжского филиала ГОУ ВПО «Российская академия правосудия»,

независимый эксперт, уполномоченный на проведение экспертизы

на коррупциогенность (свидетельство об аккредитации

Минюста России № 165 от 7 июля 2009 г.)

к.ю.н., доцент А.Р. Лаврентьев