Правовые основы административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел в области дорожного движения

Вид материала

Документы

Содержание Личная (национальная) юрисдикция 1 уровень (федеральные нормативные правовые акты) 2 уровень (нормативные правовые акты субъектов РФ) 3 уровень (подзаконные нормативные правовые акты) — 4 уровень (локальные акты органов внутренних дел РФ в области дорожного движения) Салищева Н.Г.

Подобный материал:

• Приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации от 2 марта 2009, 2676.21kb.
• Тема 12 Организация административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних, 444.64kb.
• Приказ от 2 марта 2009 г. N 185 об утверждении административного регламента министерства, 2232.23kb.
• chka org, 2435.24kb.
• Инструкция органов внутренних дел Республики Казахстан по обеспечению безопасности, 1004.47kb.
• Организовать изучение и выполнение требований Административного регламента с принятием, 1928.33kb.
• Жесты, применяемые сотрудниками, по регулированию дорожного движения, 1130.17kb.
• Требований в области обеспечения безопасности дорожного движения приказываю, 1051.49kb.
• Требований в области обеспечения безопасности дорожного движения приказываю, 2498.46kb.
• Родах и других населенных пунктах технических средств регулирования дорожного движения,, 39.57kb.

В. Махмутов,

соискатель

Правовые основы

административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел

в области дорожного движения

Для того чтобы полнее раскрыть сущность и содержание правовых основ административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел в области дорожного движения, проведем подробный анализ имеющихся в юридической литературе теоретических разработок, посвященных понятию «юрисдикция»¹.

Изучение термина «юрисдикция» следует начинать с рассмотрения его этимологии. Традиционно принято считать, что термин «юрисдикция» происходит от латинских слов jus — право и dico — говорю². Разным определениям понятия «юрисдикция» способствовал перевод этого термина с латыни (jurisdictio — судопроизводство), хотя на латинском языке этому понятию соответствует слово justitio, а также толкование слов jus, disere как разрешение конфликта или применение властью установленных правил¹.

Юрисдикция определяется по виду и характеру разрешаемых дел (преступления и проступки, имущественные споры между хозяйственными организациями и отдельными лицами и т. д.), по их территориальной принадлежности, в зависимости от участвующих в деле лиц (подсудность военнослужащих военным трибуналам). Различают юрисдикцию арбитражных и общих судов, корпоративную, гражданскую, уголовную, налоговую и др.² Выделяется также юрисдикция государства — права судебных и административных органов государства на рассмотрение и разрешение дел в соответствии с их компетенцией³. В научной литературе упоминаются ее разновидности. Например, юрисдикция государства над воздушными судами, космическими объектами, морскими судами, основной задачей которой является решение правовых вопросов, связанных с государственной деятельностью и его полномочиями. Иначе трактуется налоговая юрисдикция. Здесь подразумевается территория, на которой действуют самостоятельные налоговые законы⁴.

В международном праве различают конституционную, обязательную, параллельную, территориальную и личную (национальную), оффшорную юрисдикцию, международного суда и др. Под территориальной понимается такая юрисдикция, которая осуществляется в пределах установленных границ. На своей территории ссылка скрыта реализует полную ссылка скрыта, за исключением тех случаев, когда ссылка скрыта предусматривается иное. Ограниченная целевая юрисдикция используется государством в пределах его континентального шельфа и экономической зоны.

Личная (национальная) ссылка скрыта применяется ссылка скрыта в отношении своих ссылка скрыта, находящихся за пределами его ссылка скрыта, например в открытом море, в Антарктике. В случаях, предусмотренных национальным ссылка скрыта, ссылка скрыта может распространяться на граждан этого государства и тогда, когда они находятся на иностранной территории, но действовать эта юрисдикция может только на территории своего государства, если иное не предусмотрено ссылка скрыта. В случаях возникновения ссылка скрыта вопрос о применении юрисдикции того или иного государства решается на основании ссылка скрыта или ссылка скрыта.

Рассмотрим основные признаки и функции юрисдикционной деятельности. Исходя из анализа указанных определений необходимо сделать вывод о том, что для такого важного феномена характерны не только признаки, к которым относят наличие правового спора (правонарушения), состязательную процедуру разрешения дела, издание юрисдикционного акта в установленной законом форме, но и некоторые другие, например: наличие юрисдикционного органа, его подведомственность, компетенцию или полномочия, наличие правовой основы реализации этих полномочий; возможность регулирования общественных отношений в определенной сфере, установленной законом; закрепление результатов в процессуальных документах.

Как верно отмечает А.П. Шергин, правоохранительные и иные органы исполнительной власти в основном «обслуживают» юрисдикцию. Без компетентного государственного органа не может быть осуществлена правоохранительная деятельность государства, каждая из составных частей которой имеет свои признаки и делится на надзорную, юрисдикционную, исполнительную и др.¹ Не секрет, что органы суда, прокуратуры, внутренних дел (милиции), исполнения наказания и другие уполномоченные органы исполнительной власти несут основную нагрузку правоприменительной деятельности. Это позволяет сделать вывод о том, что одним из обязательных признаков юрисдикционной деятельности является наличие государственного органа, наделенного специальной компетенцией, или полномочиями.

Понимая юрисдикцию в широком смысле, полагаем, трудно согласиться с выводами о том, что юрисдикционную деятельность обычно связывают с разрешением юридических дел и применением государственного принуждения²: рассмотрения вопросов, обусловленных позитивными обстоятельствами, она не охватывает³. Думается, именно с позитивных позиций в большинстве случаев она осуществляется в нашем обществе. Характерная черта юрисдикции — применение не мер принуждения, а установленных законом государственных полномочий по реализации государственно-властной, исполнительно-распорядительной деятельности.

Некоторые авторы справедливо полагают, что необходимость применения принуждения может возникать и для решения позитивных государственных задач, сопряженных с экстремальными социальными условиями, в интересах государственной безопасности, охраны прав граждан и др.¹, т. е. не связанной с нарушением нормы права. К позитивной сфере можно также отнести, например, рассмотрение судом дел об установлении юридических фактов, регистрацию в установленном административном порядке оружия, транспортных средств, запись актов гражданского состояния. Полагаем, что в большинстве случаев она связана с полномочиями по властному разрешению компетентными органами различных правовых вопросов, возникающих в определенной сфере государственного управления. Что же касается споров и разрешения дел, связанных с правонарушением, то они занимают в юрисдикционной деятельности небольшой удельный вес². Таким образом, не оспаривая устоявшуюся точку зрения на правовой спор (правонарушение) как один из характерных признаков юрисдикционной деятельности, считаем, что наличие у государственного органа совокупности дискреционных, властных полномочий, т. е. компетенции, целесообразно также рассматривать в качестве основного признака³.

Для реализации специальной компетенции или полномочий органы государственного и муниципального управления наделяются в законодательном порядке подведомственностью или правовой сферой деятельности, в которой они реализуются. В Кодексе об административных правонарушениях определено более шестидесяти субъектов различных ведомств, которые наделены полномочиями осуществлять юрисдикционную деятельность. Этим же законом оговорено правовое поле деятельности судей арбитражных, военных, районных судов, мировых судей, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных уполномоченных органов исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента или Правительства РФ. Наличие правовой сферы деятельности (конституционной, государственной, международной и др.) или подведомственности — один из основных признаков, характеризующих юрисдикционную деятельность¹.

Не требует особых доказательств то, что реализация властных полномочий невозможна без должной правовой основы, механизма правового регулирования, т. е. системы правовых средств, которые воздействуют на общественные отношения, организуя их в соответствии с задачами государства и общества. Присутствие правовой основы реализации этих полномочий, возможность регулирования общественных отношений в определенной сфере также являются основными признаками юрисдикционной деятельности.

Административно-юрисдикционный процесс необходимо наполнить более широким содержанием и понимать его не только как принудительную, но и как регулятивную, правоприменительную, правонаделительную деятельность.

Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел позволяет выполнять регулятивные, нормотворческие, правонаделительные, правоохранительные функции, включающие издание правовых актов, регистрацию, лицензирование, рассмотрение и разрешение административно-правовых споров и дел об административных правонарушениях, иных юридических действий, обеспечивает защиту от противоправных посягательств (административных правонарушений) в области общественного порядка, общественной безопасности, в том числе безопасности дорожного движения и в других сферах общественных отношений, охрана которых возложена на органы внутренних дел.

Исходя из обозначенного подхода административно-юрисдик­ционную деятельность можно подразделить на следующие виды:

— согласительное производство (выделено в 1993 г. в связи с принятием Конституции РФ, ст. 85 которой предусматривает возможность использования Президентом России согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов РФ);

— производство по предложениям, заявлениям и жалобам граждан (регламентировано Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»);

— дисциплинарное производство (производство по наложению дисциплинарных взысканий);

— производство по делам об административных правонарушениях (или более удачное название юрисдикционного производства по делам об административных правонарушениях — административно-деликтная юрисдикция);

— нормотворческое производство;

— правонаделительное производство (регистрационное, разрешительное и т.п.);

— исполнительное производство;

— административно-процессуальное производство;

— производство по возмещению причиненного ущерба.

Поскольку органами внутренних дел (милицией) согласительное производство не осуществляется, а дисциплинарное имеет внутриорганизационный характер, следует выделить наиболее значимые виды административно-юрисдикционных производства: нормотворческое; правонаделительное, административно-процессуальное производство; по делам об административных правонарушениях; по предложениям, заявлениям и жалобам граждан; исполнительное производство. В процессе административной деятельности ГИБДД можно выделить аналогичные виды административных производств:

Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел (милиции) — это основанная на законе и облеченная в форму правовых отношений регулятивная, правоприменительная, правоохранительная деятельность органов внутренних дел (милиции) и их должностных лиц, наделенных правом реализации различных видов административных производств позитивного и принудительного характера и принятия по ним решений в установленных законом форме и порядке.

Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»¹ подходит к обеспечению безопасности дорожного движения как к многоплановой проблеме. Он определяет важнейшие направления деятельности в этой сфере, но не устанавливает пределов полномочий федеральных органов исполнительной власти. Можно только констатировать, что законодательство в общем виде разграничивает полномочия Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения (ст. 6).

Как справедливо отмечает Б.В. Россинский, «организационно-правовые вопросы надзорной деятельности в сфере обеспечения безопасности дорожного движения вообще не нашли пока должного отражения в федеральных законах»². В Федеральном законе от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» им посвящена лишь ст. 30, в которой принципы надзорной деятельности в данной сфере, права и обязанности органов, призванных ее осуществлять, не сформулированы. Статья 30 является бланкетной и отсылает к законодательству, которого нет.

Для разрешения этой проблемы представляется целесообразным разграничить полномочия ДОБДД и ФСНТ на уровне федерального законодательного акта. Можно согласиться с точкой зрения названного выше автора, который предлагает разработать и принять федеральный закон «О Государственной автомобильной инспекции» в связи с тем, что Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции»³, будучи фундаментом ее организационно-правовой системы, не в состоянии охватить всех нюансов работы входящих в милицию подразделений, всех ее прав и обязанностей. Тенденция к детальной регламентации деятельности отдельных служб милиции в дополнение к нормам Закона РФ «О милиции», по его мнению, не надуманное, волюнтаристское решение, а отражающее глубинные процессы демократизации общества, дух и требования Конституции РФ⁴.

Представляется, что с учетом изменения правового регулирования в области дорожного движения необходимо говорить о законопроектах «О Государственной инспекции безопасности дорожного движения» или «О Федеральной дорожной патрульной службе»¹. В проекте этих документов, помимо детальной проработки прав и обязанностей органов надзорной службы в области обеспечения безопасности дорожного движения, необходимо более четко обозначить ее основные задачи. Думается, что было бы правильно освободить инспекцию (службу) от несвойственной ей работы. Постоянное увеличение функций Госавтоинспекции привело к резкому сокращению в работе службы удельного веса надзорной деятельности. Исполнение распорядительных, организационно-хозяйственных, внутренних контрольных функций других ведомств стало более важным. Количество задач и функций, возложенных на нее, возросло в настоящее время до 48².

Из анализа нормативно-правовых документов, регулирующих правовое положение перечисленных служб, можно сделать вывод о необходимости освобождения ФСНТ от государственного контроля над соблюдением правил безопасности дорожного движения и о возложении на нее функций контроля над соблюдением юридическими лицами и предпринимателями, занимающимися перевозочной деятельностью, требований специальных разрешений (лицензий).

Сотрудники ДОБДД, точнее ДПС, как представляется, должны выполнять функции, связанные с обеспечением безопасности участников дорожного движения, реализация которых предполагает возможность применения мер административного принуждения — физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Что же касается деятельности ФСНТ и ФДА, то она, как представляется, должна носить сугубо «мирный» характер. Сфера ее интересов может распространяться на проведение технических осмотров транспортных средств, подготовку и обучение водителей, принятие контрольных экзаменов и т. д. Освободившись от излишних задач, Департамент обеспечения безопасности дорожного движения мог бы эффективнее выполнять свои функции, использовать материальные и иные ресурсы для обеспечения безопасности дорожного движения, оперативнее осуществлять административно-юрисдикционные полномочия.

Административно-юрисдикционная деятельность (административная юрисдикция) подразделений, обеспечивающих безопасность дорожного движения, представляя собой вид правоохранительной деятельности органов государственного управления, является элементом более широкого понятия — правоприменительной деятельности милиции¹. В науке административного права сформировалась теоретическая концепция этой деятельности, основные положения которой заключаются в следующем.

Термином «применение» может быть названо любое правомерное действие, в том числе использование своих прав, основных обязанностей. Это обусловлено тем, что выделение теорией права трех основных форм реализации права — соблюдения, исполнения (использования) и применения — в известной мере условно. Так, применение права в широком смысле этого слова распространяется и на другие формы его реализации (и соблюдение, и исполнение).

В деятельности правоохранительных органов можно одновременно обнаружить и соблюдение, и исполнение, и применение права. Если же подходить к осуществлению права с точки зрения изучения конкретных действий, направленных на реализацию предписаний правовых норм, то эти действия имеют различный характер. Соблюдение юридических норм предполагает воздержание от запрещенных нормативными актами поступков. Использование субъективных прав и исполнение юридических обязанностей означают действия в пределах установленной нормами права меры возможного и должного поведения. Соблюдение, исполнение (использование) права заключается в том, что определенный субъект (орган государства, отдельный гражданин) сообразует собственные действия и поступки с нормами права².

Характер действий, составляющих применение права, иной. Здесь подразумевается не только соответствие своих действий требованиям правовых норм, но и применение определенной нормы не к собственным поступкам, а к действиям иных лиц. Выражаясь иначе, применение норм права есть акт, который порождает права и обязанности субъектов, является средством организации реализации права со стороны органов (должностных лиц), чьи предписания имеют властный, обязательный характер¹. Поэтому юридической наукой обоснованно выделяется особый вид деятельности государственных органов, их должностных лиц, сущность которой состоит «в разрешении конфликтов по поводу права и правопорядка»².

Реализация административно-принудительных мер в форме их применения возможна при наличии факта нарушения Правил дорожного движения. В обеспечении безопасности дорожного движения используется весь арсенал средств административного принуждения. Административно-предупредительные меры, хоть и не связаны непосредственно с нарушением Правил дорожного движения, а направлены на его предупреждение, могут быть предметом анализа правоприменительной деятельности в широком аспекте³.

Можно согласиться с мнением некоторых авторов, полагающих, что использование мер административного предупреждения, в сущности, есть акт применения права на основе действующих норм. Например, прекращая движение транспортного средства на отдельном участке дороги, должностное лицо реализует властное веление нормативных правовых актов (т. е. применяет право), хотя его действия не зависят от нарушения норм или установленных правил, действующих в области дорожного движения. Следовательно, использование мер административного предупреждения — элемент правоприменительной деятельности ДПС.

Другие группы мер административного принуждения — административного пресечения, или административного наказания, — связаны с совершением административных дорожных деликтов, нарушением иных норм и стандартов, действующих в дорожном движении.

Если касаться мер административного пресечения (административное задержание, отстранение от управления транспортным средством, изъятие документов на право управления транспортным средством и др.), то их основное назначение состоит в том, чтобы в принудительном порядке прекратить противоправные действия, представляющие опасность для дорожного движения, и предотвратить вредные последствия таких действий. Иными словами, целью их применения не является разрешение дела об административном нарушении Правил дорожного движения.

Подведем некоторые итоги исследования.

Во-первых, административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел (милиции) — это основанная на законе и облеченная в форму правовых отношений регулятивная, правоприменительная, правоохранительная деятельность органов внутренних дел (милиции) и их должностных лиц, наделенных правом реализации различных видов административных производств позитивного и принудительного характера и принятия по ним решений в установленных законом форме и порядке.

Во-вторых, правовые основы административно-юрисдикцион­ной деятельности органов внутренних дел в области дорожного движения следует условно классифицировать на четыре уровня:

1 уровень (федеральные нормативные правовые акты) — Конституция РФ 1993 г., КоАП РФ, Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции», Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения».

2 уровень (нормативные правовые акты субъектов РФ) — постановление Правительства Москвы от 15 мая 2001 г. № 459-ПП «Об основных направлениях совершенствования организации дорожного движения в г. Москве», распоряжение мэра Москвы от 30 декабря 2005 г. № 435-РМ «О городской Комиссии по безопасности дорожного движения», Закон Санкт-Петербурга от 11 июля 2005 г. № 332-49 «Об ограничении или прекращении движения транспортных средств на дорогах в Санкт-Петербурге», постановление Правительства Санкт-Петербурга от 25 октября 2006 г. № 1274 «О Концепции обеспечения безопасности дорожного движения в Санкт-Петербурге на 2006-2008 годы» и др.

3 уровень (подзаконные нормативные правовые акты) — указы Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения», от 22 сентября 2006 г. № 1042 «О первоочередных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения, постановление Правительства РФ от 25 апреля 2006 г. № 237 «О Правительственной комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения» и др.

4 уровень (локальные акты органов внутренних дел РФ в области дорожного движения) — приказы МВД России от 20 апреля 1999 г. № 297 «Об утверждении Наставления по работе дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации», от 8 июня 1999 г. № 410 «О совершенствовании нормативно-правового регулирования деятельности Службы дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации», от 23 марта 2002 г. № 263 «Об организации деятельности строевых подразделений Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации», от 2 июля 2002 г. № 627 «О мерах по совершенствованию деятельности Государственной инспекции безопасности дорожного движения и укреплению доверия к ней со стороны участников дорожного движения» и др.

В-третьих, к особенностям административно-юрисдикционной деятельности, осуществляемой органами внутренних дел в области дорожного движения, следует отнести:

а) круг охраняемых милицией общественных отношений (широкий спектр видов дел об административных правонарушениях, рассматриваемых сотрудниками милиции);

б) внутриведомственную специализацию при регистрационной, разрешительной, лицензионной и иной регулятивной, правоприменительной деятельности, предусмотренной законом, возбуждении дела об административном правонарушении, осуществлении административного расследования и при рассмотрении дел об административных правонарушениях;

в) регламентированность административно-юрисдикционной деятельности милиции как федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации (в части определения компетенционных полномочий по делам об административных правонарушениях, ответственность за которые устанавливается субъектами РФ), так и ведомственными нормативно-правовыми актами, т. е. компонент множественности правовых актов, регулирующих рассматриваемую сферу деятельности милиции;

г) широкий круг должностных лиц, наделенных правом рассмотрения дел об административных правонарушениях (административно-юрисдикционной деятельности);

д) право сотрудников милиции вести упрощенное административно-деликтное производство, назначая административное наказание на месте правонарушения без составления протокола об административном правонарушении.

В-четвертых, в административной деятельности ГИБДД можно выделить аналогичные виды административных производств:

а) в группе административно-регулятивных производств:

— регистрационно-транспортное производство;

— экзаменационно-транспортное производство;

— дорожно-транспортное разрешительное производство, которое включает в себя шесть видов производств;

б) в группе административно-принудительных производств — производство по делам об административных правонарушениях в области обеспечения безопасности дорожного движения

Для разрешения этой проблемы представляется целесообразным разграничить полномочия ДОБДД и ФСНТ на уровне федерального законодательного акта. Можно согласиться с тем, что целесообразно разработать и принять федеральный закон «О Государственной автомобильной инспекции» в связи с тем, что Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции», будучи фундаментом ее организационно-правовой системы, не в состоянии охватить всех нюансов работы входящих в милицию подразделений, всех ее прав и обязанностей. Тенденция к детальной регламентации деятельности отдельных служб милиции в дополнение к нормам Закона РФ «О милиции» — решение не надуманное, волюнтаристское, а отражающее глубинные процессы демократизации общества, дух и требования Конституции РФ.

Представляется, что с учетом изменения правового регулирования в области дорожного движения необходимо говорить о законопроектах «О Государственной инспекции безопасности дорожного движения» или «О Федеральной дорожной патрульной службе». В проекте этих документов, помимо детальной проработки прав и обязанностей органов надзорной службы в области обеспечения безопасности дорожного движения, необходимо более четко обозначить основные ее задачи. Думается, что было бы правильно освободить инспекцию (службу) от несвойственной ей работы.