Формирование системы государственной службы российской федерации в контексте реализации концепции правового государства

Вид материала

Содержание

Научный консультант: Барциц Игорь Нязбеевич
Колодкин Леонард Михайлович
Ведущая организация: ГОУ «Московский государственный институт международных отношений (Университет) Министерства иностранных дел
I. Общая характеристика диссертационной работы
Степень научной разработанности темы.
Объектом исследования
Методологическая основа.
Нормативную правовую основу диссертационной работы
Научная новизна диссертационного исследования
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, содержащие элементы научной новизны
Теоретическая и практическая значимость работы
Апробация результатов исследования.
Структура диссертации
Ii. основное содержание работы
Глава 2. – «Институционализация государственной службы Российской Федерации»
Глава 4. – «Тенденции правового регулирования и деятельности государственной службы на этапе осуществления стратегии развития Ро
II. Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российск
КРЫЛОВОЙ Елены Геннадьевны

Подобный материал:

1 2 3 4

На правах рукописи

КРЫЛОВА Елена Геннадьевна

ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА

Специальность 12.00.14 – административное право;

финансовое право; информационное право

А в т о р е ф е р а т

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Москва – 2009

Диссертация выполнена на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» (РАГС).

Научный консультант: Барциц Игорь Нязбеевич

доктор юридических наук, профессор

Официальные оппоненты: Козбаненко Виктор Анатольевич

доктор юридических наук, профессор

Колодкин Леонард Михайлович

доктор юридических наук, профессор,

Заслуженный деятель науки

Российской Федерации

Елисеев Борис Петрович

доктор юридических наук, профессор,

Заслуженный юрист Российской Федерации

Ведущая организация: ГОУ «Московский государственный институт международных отношений (Университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации»

Защита состоится 11 июня 2009 года в 14.00 часов на заседании диссертационного Совета Д-502.006.01 по юридическим наукам в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г. Москва, пр-т Вернадского, 84, корп. 1, ауд. 3370.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС.

Автореферат разослан «___»_________2009 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета Е.Ю.Киреева

I. Общая характеристика диссертационной работы

Актуальность темы исследования. Одним из основных направлений государственного строительства в условиях административной реформы является реформирование государственной службы, которое предполагает в целях повышения эффективности государственной службы, обеспечения ее открытости, создания атмосферы доверия граждан к органам власти, улучшения качества оказываемых соответствующими государственными органами населению публичных услуг – поднять ее авторитет, престиж и конкурентоспособность в обществе как профессионального вида деятельности на основе современных технологий организации, подбора кадрового состава, эффективного взаимодействия государственных органов со структурами гражданского общества.

Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила в качестве основной цели государства построение демократического, правового, социального государства и учредила в стране демократическую модель государственной власти с учетом принципа разделения власти в его функциональном понимании.

Особенность законодательного регулирования состоит в том, что, закрепляя правовые институты (принципы, статусы, структуры), оно создает нормативные предпосылки для государственной службы как целостного государственного института, функционирование которого связано не только с объективными условиями, но с субъективным фактором – волей, интересами того или иного субъекта. Следовательно, государственная служба (как государственный институт) может функционировать, не зависимо от многих негативных внешних воздействий, будет объективно устойчива к ним и воспроизводима при любых условиях и кризисах. В таком аспекте реформирование государственной службы Российской Федерации на основе комплекса объективных и субъективных условий не получило должного научного осмысления.

Формирование системы государственной службы Российской Федерации через призму принципов правового государства и настоятельная потребность разработки комплексных мер по совершенствованию государственной службы обусловили выбор и актуальность темы исследования.

Вопросы реформирования государственной службы Российской Федерации были одними из основных в целом ряде Посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, нашли свое отражение в значимых для государственно-правового развития страны в политико-правовых документах, таких как: Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации от 15 августа 2001 года, Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации» № 1336 от 19 ноября 2002 года, Концепция административной реформы в Российской Федерации № 1789-р от 25 октября 2005 года.

Государственная служба как публично-правовой институт испытывает регулирующее и стимулирующее воздействие со стороны государства и основывается на стратегии управления.

В качестве существенного недостатка становления государственной службы отмечается отсутствие системности в формировании государственной службы, специального федерального органа по ее управлению. Становление и развитие эффективной системы управления государственной службой представляется первоочередной задачей в комплексе мер по реформированию государственной службы Российской Федерации и совершенствованию данного института в контексте реализации концепции правового государства.

Однако, в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» многие концептуальные положения остались не конкретизированными. Следствием этого стало отсутствие законодательно закрепленной структуры, механизмов, технологии функционирования и четких принципов организации государственной службы, соответствующих концепции правового государства. По-прежнему актуальным остается создание единой системы служебно-правовых отношений в процессе научно-методического, инновационного сопровождения реформы государственной службы.

Международный опыт проведения масштабных административных реформ (в США, Германии, Франции, Японии) показывает, что их проведение осуществляется исходя из права, на законодательной основе под контролем институтов государства и гражданского общества. Это делает возможным формирование государственных структур, которые действуют не в корпоративных интересах отдельных групп, а представляют общегосударственные интересы.

Актуальность диссертационного исследования связана также с тем, что в результате административных трансформаций в Российской Федерации до сих пор не созданы правовые основы и соответствующие институциональные средства, образовывающие единую систему управления реформационными процессами, происходящими в государственной и муниципальной службах. Практика проведения административных реформ в странах развитой демократии убедительно показывает, что успех преобразований приходит лишь тогда, когда реформирование служб находится под патронажем конкретного органа, входящего в систему государственной власти и наделенного соответствующими, четко очерченными и достаточными полномочиями.

Государственная служба как объект управления представляет собой развернутое в пространственном (Российская Федерация, субъект Российской Федерации) и профессиональном (ветви власти, виды государственной службы) отношении системное образование, элементами которого являются службы в органах государства; главным принципом управления государственной службой следует считать централизацию в сочетании с элементами децентрализации – необходимый элемент государственно-управленческой деятельности на всей территории Российской Федерации. В настоящее время централизация управления государственной службой выступает скорее в качестве необходимого элемента ее эффективного функционирования на всей территории Российской Федерации.

Новая управленческая ситуация и парадигма инновационного управления обусловливают необходимость глубокой концептуальной разработки новых организационно-правовых принципов структурирования государственно-служебных отношений: дополнение принципов организации единого управляющего центра принципами правового обеспечения децентрализации, автономизации функциональных структур, возложение на эти структуры социальной и юридической ответственности за самостоятельность действий.

Необходимость обновления методологии анализа современного состояния государственной службы Российской Федерации, потребность разработки инновационных мер по формированию системы государственной службы в контексте правового государства, повышения качества регулирования и функционирования этого важнейшего института публичной власти обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы. Развитие взглядов на публично-правовой характер государственной службы и установление ее в форме института административного права на различных этапах истории государства и права находят освещение в трудах видных отечественных ученых XIX – XX веков: Н.Н.Алексеева, И.Е.Андреевского, М.А.Бакунина, А.Д.Градовского, В.М.Гессена, А.И.Елистратова, В.В.Ивановского, И.А.Ильина, Н.И.Иорданского, Б.А.Кистяковского, В.О.Ключевского, М.М.Ковалевского, Ф.Ф.Кокошкина, Н.М.Коркунова, С.А.Котляровского, Н.О.Куплевасского, Н.К.Нелидова, П.И.Новгородцева, М.М.Сперанского, Б.Н.Чичерина, Г.Ф.Шершеневича, А.С.Ященко и др.

Рассмотрение многих процессов и проблем организации и развития современного института государственной службы нашло свое отражение в трудах отечественных специалистов в области теории права и государства, конституционного и административного права: С.А.Авакьяна, А.С.Автономова, С.С.Алексеева, А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, М.В.Баглая, И.Н.Барцица, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, Н.С.Бондаря, В.Г.Вишнякова, Б.Н.Габричидзе, Н.И.Глазуновой, А.А.Гришковца, К.Ф.Гуценко, Б.П.Елисеева, Н.М.Казанцева, Д.А.Керимова, В.А.Козбаненко, Л.М.Колодкина, О.Е.Кутафина, Ю.И.Лейбо, И.И.Лукашука, В.О.Лучина, Г.В.Мальцева, Л.С.Мамута, В.М.Манохина, М.Н.Марченко, А.А.Мишина, В.С.Нерсесянца, А.Ф.Ноздрачева, А.В.Оболонского, Ю.Н.Старилова, Б.А.Страшуна, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, В.А.Туманова, И.А.Умновой, Н.Ю.Хаманевой, Т.Я.Хабриевой, И.Д.Хутинаева, В.Е.Чиркина, Б.С.Эбзеева, В.Ф.Яковлева и др.

Важный вклад в детализацию общей проблематики исследуемого института внесли труды ученых, рассматривающие правовые аспекты разработки и проведения государственной кадровой политики, управление персоналом государственной службы. Значительное внимание исследуемым проблемам уделяется в работах историков, философов и социологов: Р.Г.Абдулатипова, А.Г.Барабашева, В.Э.Бойкова, В.Д.Граждана, В.С.Комаровского, К.О.Магомедова, В.П.Мельникова, М.Ю.Мизулина, В.С.Нечипоренко, Г.В.Осипова, Е.В.Охотского, В.А.Сулемова, А.И.Турчинова и других.

При написании диссертационного исследования также использовались теоретические работы зарубежных ученых: Ж.Бодена, М.Вебера, А.Гамильтона, Г.В.Гегеля, Т.Гоббса, В.Гвина, Г.Еллинека, Р.Йеринга, И.Канта, Э.Карра, Х.Краббе, К.Маркса, Д.Мэдисона, Дж.Локка, Ш.Монтескье, М.Ориу, К.Поппера, Ж.-Ж.Руссо, Б.Спинозы, А.де Токвиля, П.Фиджеральда, Л.Фишера, К.Хессе, Ф.Энгельса и других.

В тоже время в юридической науке отсутствует целостная теоретическая концепция организации и функционирования системы государственной службы Российской Федерации в контексте реализации концепции правового государства. Отсутствуют работы, посвященные раскрытию теоретических инновационных аспектов сущности и содержания института государственной службы с учетом поставленной проблематики.

Объектом исследования выступают административно-правовые отношения стратегического характера, складывающиеся в процессе формирования и совершенствования института государственной службы Российской Федерации, в том числе развития отдельных видов государственной службы, а так же ее организационной и кадровой составляющих.

Предмет исследования составляют нормы российского права, регулирующие систему государственной службы как комплексного публичного правового института, его принципов, представляющих основу ее организации и функционирования, а так же нормы права, закрепляющие общие и специальные вопросы институционализации государственной службы в контексте правовой государственности и развития информационного общества.

В диссертации изложены теоретические проблемы проведения институционально-функционального анализа системы государственной службы Российской Федерации, исследованы коллизии и практика реформирования государственной службы.

Цель исследования заключается в комплексном общетеоретическом и административно-правовом анализе концептуальных основ теории и практики научной организации и функционирования государственной службы Российской Федерации, выработке механизма правового обеспечения формирования системы государственной службы Российской Федерации на современном этапе административной реформы, в соответствии с принципами правового государства, направленного на повышение правовой культуры государственных служащих, усиление ответственности государственных служащих перед обществом.

Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующего комплекса задач, отражающих логическую последовательность представленного исследования:

- изучить взаимосвязи государственной службы и правового государства как юридической формы демократической, федеративной, социальной государственности;

- выявить роль принципов правового государства в обеспечении научной организации государственной службы соответствующей конституционной практике разделения власти;

- рассмотреть теорию институционализации инновационно-правовой основы формирования системы государственной службы в контексте современного правопонимания;

- показать возрастающую роль институтов президентской власти в развитии государственной службы и становлении системы управления государственной службой;

- раскрыть специфику функционирования государственной службы в законодательных (представительных), исполнительных и судебных органах государственной власти;

- проанализировать перспективы формирования иных видов государственной службы Российской Федерации;

- выявить проблемы организации и функционирования государственной гражданской службы Российской Федерации и пути их решения в условиях реализации концепции правового государства;

- обосновать особенности формирования системы управления государственной службы Российской Федерации, предложения по совершенствованию управления государственной службой Российской Федерации и разработать рекомендации по вопросам формирования управленческого кадрового резерва.

Методологическая основа. В диссертационном исследовании используются как общенаучные методы познания общественных явлений и процессов, так и конкретные методы исследования правовых институтов, предоставляющие возможность сделать определенные теоретические выводы.

В ходе исследования формирования системы государственной службы Российской Федерации применялись определенные методы: системный, позволивший проанализировать принципы организации и функционирования государственной службы; институционально-функциональный, давший возможность изучить систему государственной службы Российской Федерации и ее назначение; исторический, обусловливающий рассмотрение эволюции становления и развития института государственной службы; сравнительно-правовой, предоставивший возможность исследовать нормы различных отраслей права, выявить их взаимосвязь.

В процессе исследования также использовались специальные методы научного познания, как: формально-юридический, позволивший провести анализ действующих нормативных правовых актов различной юридической силы на наличие в них пробелов и коллизий, и теоретико-прогностический, давший возможность рассмотреть вопросы по совершенствованию законодательства в целях предотвращения новых проблем и коллизий.

Нормативную правовую основу диссертационной работы составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации), международные правовые акты (в том числе Международный пакт «О гражданских и политических правах», Всеобщая декларация прав человека, «Венская Конвенция о праве международных договоров»), федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, использованы материалы судебной практики, результаты социологических исследований, обсуждений в палатах Федерального Собрания Российской Федерации, Правительстве Российской Федерации и межведомственных комиссиях по проблемам развития данного правового института, статистические данные.

В диссертации также исследовано законодательство зарубежных стран (Великобритании, Соединенных Штатов Америки, Федеративной Республики Германии, Франции).

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке проблемы инновационно-правового формирования системы государственной службы в контексте правового государства. В результате решения поставленных задач диссертационного исследования получены новые выводы и предложения, выносимые на защиту, которые и составили авторскую концепцию развития государственной службы Российской Федерации, обусловленной реализацией концепции правового государства.

На основе исследования правового регулирования института государственной службы диссертант представил ряд принципиально новых обобщений, выводов и методик, обогативших административно-правовую науку.

В диссертационном исследовании:

- раскрыт институт государственной службы Российской Федерации как единая формируемая централизованная система, а также обоснованы положения о формировании эффективной системы государственной службы Российской Федерации на основе концепции правового государства, реальное функционирование которой осуществимо на инновационных принципах, разработанных автором;

- показано инновационно-правовое содержание реформирования государственной службы в рамках первоочередных задач, направленных на обновление и оптимизацию системы государственного управления;

- представлено комплексное обоснование видовой классификации государственной службы, проанализирована необходимость пересмотра видов государственной службы в целях ее оптимизации и эффективности, а также совершенствования реестра должностей государственных служащих;

- разработаны рекомендации по программе формирования и подготовки резерва управленческих кадров, определена специфика президентского контроля над группой кадрового резерва, находящегося под патронажем Президента Российской Федерации;

- представлены перспективы формирования системы государственной службы Российской Федерации и обоснована авторская концепция создания органа управления государственной службой Российской Федерации.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:

В результате общетеоретического системного подхода к функционированию элементов государственного механизма Российской Федерации, диссертант пришел к выводу, что институт государственной службы в основе своей организации и функционирования должен базироваться на совокупности черт и принципов демократического правового и социального государства, провозглашенного в ст.ст. 1 и 7 Конституции Российской Федерации. Сопоставление принципов правового государства и правовых норм, регулирующих систему государственной службы Российской Федерации показывает, что при формировании системы государственной службы нормативное закрепление ее основ осуществлено выборочно; закреплены лишь отдельные принципы правого государства: признание, соблюдение и защита прав человека со стороны государства, механизм гарантий прав и свобод, принципы законности, верховенства конституции по отношению к другим законам.

На основе анализа действующего законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации выявлены следующие актуальные проблемы, решение которых необходимо для институционализации государственной службы Российской Федерации: а) построение механизмов взаимодействия гражданского общества с государственной службой, преодоления недоверия граждан к служащим; б) преодоление бюрократизма в государственном аппарате в сфере правореализации государственной службы; в) формирование кадровой политики Российской Федерации, соответствующей целям демократического правового социального государства; г) совершенствование механизмов юридической ответственности в системе государственной службы.

Обосновывается, что на современном этапе развития правовой системы Российской Федерации инноватизация системы государственной службы Российской Федерации затрагивает вопросы обновления общих принципов построения и взаимодействия ее уровней и элементов на основе правового государства: создание качественно новых отношений и типов взаимодействия между государственными служащими и гражданами; при этом необходимо нормативно определить место и роль непосредственных форм участия государственной службы в системе взаимодействия государства и гражданского общества; поддержка общегуманитарных ценностей правовой культуры в системе государственной службы; создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, национальных, культурных и других особенностей развития российского общества.

По мнению диссертанта, институциональный подход к вопросам развития организационно-правовых основ государственной службы позволяет осуществить административное реформирование системы государственной власти как процесса адаптации института государственной службы к глобальным изменениям в обществе, обусловленных мировым экономическим кризисом и требующим инновационно, социально направленных государственно-правовых мер. Реформирование государственной службы Российской Федерации предполагает переориентацию ее деятельности на инновационное развитие отношения аппарата государственной службы к гражданскому обществу как субъекту управления; уважения интересов граждан и действенного контроля за деятельностью государственного аппарата.

Для институционализации государственной службы Российской Федерации необходимо развитие кадрового потенциала Российской Федерации как важнейшего интеллектуального и профессионального ресурса российского общества и создание Президентом Российской Федерации в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ст. 80 Конституции Российской Федерации) федерального резерва управленческих кадров, состоящего из профессионально подготовленных, компетентных работников.

В качестве предложений по Программе формирования резерва управленческих кадров диссертантом предлагаются следующие направления.

Первое направление – формирование федерального резерва управленческих кадров под патронажем Президента Российской Федерации на базе существующих кадровых технологий, которые основываются на анкетном и рекомендательном принципах. В рамках этого этапа можно сформировать кадровый резерв из лиц, уже находящихся на государственной службе. Второе направление связано с нормативным правовым обеспечением Программы формирования резерва управленческих кадров. Программа должна предусматривать на федеральном уровне внесение изменений в действующее законодательство. Третье направление относится к методическим рекомендациям и технологиям формирования Программы резерва управленческих кадров.

В Программе следует предусмотреть разработку квалификационных требований к должностям, подлежащим замещению из резерва на основе профессиональных стандартов и методик их определения.

Методики должны охватывать стадии реализации Программы, а именно: стадию формирования резерва управленческих кадров; стадию профессионального развития резерва управленческих кадров; стадию востребованности резерва управленческих кадров.

Четвертое направление – это финансово-экономическое обеспечение Программы формирования резерва управленческих кадров.

Структура кадрового управленческого резерва должна состоять из:

- федерального резерва управленческих кадров под патронажем Президента Российской Федерации;

- федерального резерва управленческих кадров, состоящих на государственной службе (государственные служащие);

- резерва управленческих кадров, находящихся на муниципальной службе (муниципальные служащие);

- резерва управленческих кадров потенциально способных по профессионально-личностным качествам замещать должности в государственном и муниципальном управлении.

В целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ст. 80 Конституции Российской Федерации) необходимо создать федеральный орган по управлению государственной службой Российской Федерации, подчиненный непосредственно Президенту Российской Федерации – Федеральное агентство по управлению государственной службой при Президенте Российской Федерации. Такой федеральный орган управления будет обладать самостоятельностью с наделением функций контроля, надзора и оперативного исполнения задач по формированию и регулированию системы государственной службы. Функционирование такого органа должно быть системным, межведомственным и централизованным в той мере, в какой позволяет демократический принцип разделения уровней и ветвей государственной власти в Российской Федерации; цель его создания – системное управление и контроль за процессами организации государственной службы, учитывающие основные направления деятельности и видовое многообразие государственной службы. При этом основные направления функционирования данного органа составляют: правовое регулирование, кадровое обеспечение и финансирование государственной службы, контроль за соблюдением в государственных органах нормативных правовых актов, регулирующих государственную службу.
На основе анализа федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации автор сформулировал и обосновал положение о несоответствии порядка организации государственной службы в отдельных органах государственной власти специфике закрепленных за ними полномочий.

Так, государственная гражданская служба в аппарате органов законодательной (представительной) власти Российской Федерации характеризуется следующими особенностями, которые не учитываются нормами Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: а) аппараты палат Федерального Собрания Российской Федерации определяются регламентами палат с учетом формируемых депутатских объединений; б) на государственной службе в законодательных органах реализуются административно-правовые функции регулирования законодательного процесса, а не осуществление полномочий данного органа; в) поскольку палаты Федерального Собрания РФ обладают юридической самостоятельностью, то кадровое, материальное и техническое обеспечение определяются руководителями палат по согласованию с комитетами по регламенту и организации работы палат; г) согласно ст. 94 Конституции Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации не имеет административной вертикали, а субординация между государственными служащими проявляется лишь во внутренней структуре самого аппарата.

Государственная служба в органах судебной власти России, по мнению диссертанта, характеризуется следующими особенностями, которые так же не регулируются законодательством о государственной службе: а) исключительно важное значение при осуществлении государственными служащими своих должностных обязанностей приобретает соблюдение принципов законности, справедливости и своевременности при подготовке и вынесении правоприменительных решений; б) на государственной службе в судебных органах реализуются только функции финансового, материально-технического, организационного, информационного и справочного обеспечения процесса осуществления правосудия, исключающие вмешательства в деятельность судей; в) на работников аппаратов судов налагаются дополнительные ограничения: невозможность выступать в качестве народных, арбитражных и присяжных заседателей; г) для выполнения своих обязанностей государственным служащим аппаратов судов необходимо наличие высокой квалификации в сфере юриспруденции (высшего или среднего специального образования).

Таким образом, диссертант считает целесообразным законодательно закрепить федеральными законами специальные нормы права, регулирующие специфику государственной службы в органах различных ветвей государственной власти.

Автор, на основе изучения практики реализации норм права, регулирующих государственную службу Российской Федерации, предлагает собственную классификацию видов государственной службы Российской Федерации. В качестве самостоятельного вида федеральной государственной службы – дипломатическую службу Российской Федерации.

Основой такого выделения служат принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и принцип разделения власти. Дипломатическая служба осуществляется в государственных органах, полномочия которых относятся к исключительной компетенции Российской Федерации, и может быть определена следующим образом: «Дипломатическая служба представляет собой федеральную государственную службу профессиональной служебной деятельности граждан на должностях дипломатической службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации, осуществляющих внешнеполитические функции государства. Таким гражданам присваиваются дипломатические ранги».

Обосновывая дипломатическую службу в качестве вида государственной службы, диссертант предлагает внести изменения в ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и федерального закона, регулирующего основы дипломатической службы Российской Федерации.

Изучение правового регулирования гражданской службы субъектов Российской Федерации и соответствующей правоприменительной практики дало возможность диссертанту предложить общую схему структуры законодательства субъекта Российской Федерации о гражданской службе. При подготовке и принятии соответствующих законов субъектов Российской Федерации необходимо учитывать особенности организации гражданской службы, предусмотрев, в частности: а) распределение полномочий между представительным (законодательным) органом и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в области регулирования и контроля за организацией гражданской службы, б) порядок учреждения должностей гражданской службы субъекта Российской Федерации, в) перечень должностей гражданской службы категории «руководители», принятых на определенный срок своих полномочий, г) дополнительные гарантии и условия их предоставления гражданским служащим субъекта Российской Федерации; д) правовой статус органа по управлению гражданской службой субъекта Российской Федерации.

В диссертации выявляется и анализируется позитивный опыт такого нормативного регулирования в ряде субъектов Российской Федерации (Амурской, Астраханской, Владимирской, Ивановской, Ленинградской, Омской, Пензенской, Рязанской, Сахалинской, Тюменской областях, Пермском крае и Еврейской автономной области). На основе его обобщения формулируются практические рекомендации по совершенствованию законодательства субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе.

По мнению диссертанта, дисциплинарная ответственность государственных служащих за служебные проступки, предусмотренная действующим законодательством Российской Федерации, не учитывает правовую природу статуса государственных служащих как служащих государства, а не служащих отдельных государственных органов, а также ответственность как сущностной характеристики правового государства (баланс прав, обязанностей и ответственности).

Дисциплинарная ответственность государственных служащих Российской Федерации представляет собой внутриведомственный институт, который не может обеспечить защиту административно-правового статуса, возникающего у гражданина, состоящего на службе государства как публичного института. Институт государственной службы в России оказался лишен правового механизма реализации ответственности, что не соответствует актуальным задачам реформирования государственной службы. На взгляд автора, Федеральный закон № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» должен предусматривать конкретные нормы, регулирующие ответственность на государственной службе.

На основе анализа действующего законодательства выделены следующие особенности правового регулирования государственной службы Российской Федерации:

данный институт включает в себя наряду с нормами различных отраслей российского права: конституционного, административного, трудового, финансового, так же нормы международного права и нормы специального законодательства о государственной службе;
система законодательства о государственной службе имеет трехуровневую структуру: законодательные акты международного, федерального и регионального (субъектов Российской Федерации) уровней. Законодательство о государственной службе образует единую иерархичную систему, в основе построения которой положена юридическая сила правовых источников;
правоотношения на государственной службе Российской Федерации регулируются нормами как публичного, так и частного права.

Диссертант приходит к выводу, что право государственной службы (служебное право) следует рассматривать как отдельную самостоятельную комплексную отрасль российского законодательства, выделяя ее из системы административного законодательства.

Диссертант представил авторскую этапизацию формирования системы управления государственной службой, которая отражает динамику ее становления, обосновывает последовательность дальнейшего реформирования и развития государственной службы в Российской Федерации.

По мнению диссертанта, дальнейшее реформирование системы государственной службы Российской Федерации целесообразно осуществлять в два этапа. В частности (2009 – 2010 годах) необходимо реализовывать направления по совершенствованию государственной службы в рамках Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации», а также обновить ее концептуальные основы и создать механизмы апробации предлагаемых нововведений. В этот же период целесообразно принятие новых федеральных законов, а также изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты о государственной службе с учетом правоприменительной практики, выявленных пробелов и коллизий. В последующем (до 2013 года) возможно осуществление новых апробированных информационно-управленских технологий в систему государственной службы Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость работы. Научная значимость работы заключается в формировании системы государственной службы с позиции перспективных направлений теории и практики российского права. Теоретическая направленность в решении практических задач совершенствования системы государственной службы позволяет систематизировать научно-практические представления об эффективной модели управления государственной службы.

Апробация результатов исследования. Основные положения работы обсуждены и рекомендованы к защите на заседаниях проблемной комиссии и кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Ряд положений разработанной авторской концепции отражены в опубликованных монографиях, лекциях и научных статьях, включены в учебники, учебные пособия, методические разработки.

Отдельные положения диссертационного исследования реализованы автором в его научной и практической деятельности в процессе преподавания административного права, курсов и спецкурсов «Система государственного и муниципального управления», «Правовое обеспечение государственной службы», а также в выступлениях на международных, всероссийских и профильных научных конференциях.

Структура диссертации обусловлена целью, задачами, содержанием и отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих пятнадцать параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы исследования, проанализирована степень ее научной разработанности, определены цели и задачи, объект и предмет исследования, раскрыта методологическая основа исследования, сформулированы положения, выносимые на защиту, показана научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации, структура работы.

Blog

Формирование системы государственной службы российской федерации в контексте реализации концепции правового государства

Содержание