Развитие российского законодательства

Вид материала

Закон

Содержание Международные акты. Конституция Российской Федерации Федеральном конституционном законе Указы Президента Российской Федерации Вторую группу Постановления и распоряжения Правительства РФ Нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Государственные органы федерального значения Государственные органы регионального значения

Подобный материал:

• Развитие российского законодательства, 922.13kb.
• Д. А. имеет следующие опубликованные печатные работы: Некоторые вопросы защиты авторских, 14.43kb.
• Развитие российского законодательства, 216.11kb.
• 1. Новое в нормативном регулировании бухгалтерского учёта и отчетности, 60.39kb.
• Развитие российского законодательства, 712.64kb.
• Развитие российского законодательства, 374.03kb.
• Темы для рефератов: История возникновения и развития колхозного, сельскохозяйственного,, 56.49kb.
• Развитие российского законодательства, 278.53kb.
• Концепция реформы российского законодательства о залоге и ипотеке A. Создание залога, 539.17kb.
• Развитие российского законодательства, 140.24kb.

РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА


М. БАРАНОВ,

кандидат юридических наук


НОРМАТИВНОЕ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В СИСТЕМЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ


Наличие действенной нормативной базы – одно из важнейших условий системности контроля, она обеспечивает его легитимность и целостность, взаимосвязь элементов. В современных условиях несовершенство нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы контроля, нередко порождает многочисленные нарушения. В настоящее время особенно четко проявляется зависимость эффективности контроля от качества соответствующего нормативно-правового обеспечения, конкретности и лаконичности формулировок, правильного толкования правовых норм и согласованности правовых актов.

Исполнительная власть, осуществляя государственный контроль, неизбежно вторгается в область прав и свобод граждан, ограничивает в установленных законом рамках свободу деятельности ор­ганизаций. При осуществлении контроля (как для граждан, так и для организа­ций) в определенных случаях могут наступать различные негативные последст­вия. Однако в соответствии со ст. 2 Конституции РФ 1993 г. положение человека, его права и свободы, как высшая ценность, обладают приори­тетом и верховенством. Этот конституционный постулат имеет развитие в зако­нодательстве Российской Федерации, обозначая, что в современном демократичном обществе базовыми целями выступают интересы человека, его права и свободы, которые должны находиться в гармонии с общественными, публичными (государствен­ными) интересами, с правами других институтов общества. Возникающие меж­ду ними противоречия должны разрешаться в пользу интересов человека в це­лях осуществления его прав и свобод.

Анализ действующей нормативной базы по вопросам контроля показывает, что эту сферу управленческой деятельности в той или иной мере затрагивают отдельные, нередко не связанные друг с другом правовые акты. В то же время их разрозненность, а порой и противоречивость, несоответствие требованиям времени отдаляют их от желаемого уровня. В них имеет место ограничение компетенции лиц, ответственных за проведение контрольной работы. В связи с отсутствием надлежащей системы координации контрольной работы нередко происходит избыточное дублирование и параллелизм в деятельности субъектов и объектов контроля, а в результате – нерациональное использование ресурсов, в том числе кадровых, информационных, интеллектуальных, временных. Требования ряда нормативных правовых актов реализуются не в полном объеме.

В значительной мере это можно объяснить тем, что в настоящее время в федеральных органах исполнительной власти Российской Федерации отсутствует единый подход к развитию и совершенствованию организационной и правовой базы контроля, в том числе ведомственного.

Деятельность по осуществлению государственного контроля нуждается во всестороннем и тщательном нормативном регулировании, в формировании стройной и понятной системы национального законодательства, для чего государст­во определяет условия, развивает и создает соответствующие юридические гарантии и средства, устанавливает юридические механизмы осуществления государственного контроля на всей территории России.

В современных условиях наиболее часто используемыми на практике формами координации в сфере контроля являются: подготовка и издание нормативных правовых актов, методических указаний в сфере контроля, а также составление справок. Такие формы, как создание координирующих федеральных органов исполнительной власти (далее – ФОИВ), назначение координаторов, осуществляющих координацию действий ФОИВ-исполнителей и соисполнителей в большей степени разработаны в теории.

Средства координации в сфере контроля за исполнением решений - согласование задач различных ФОИВ, их работников, участвующих в совместной деятельности, согласование планов мероприятий по конкретным направлениям контрольной работы, согласование мероприятий взаимодействующих субъектов и объектов на практике используются недостаточно.

Проведенный анализ показывает, что применительно к организации взаимодействия ФОИВ в процессе контроля за исполнением решений можно говорить о такой его распространенной форме, как обмен информацией. Совместное планирование и осуществление различных мероприятий (операций), совместная разработка нормативных актов, регулирующих функции взаимодействующих сторон (ФОИВ) в сфере их деятельности, совместная работа по предотвращению и устранению причин и условий, вызывающих срыв сроков исполнения, как формы взаимодействия практически не используются.

Объект государственного контроля, осуществляемого исполнительной властью, весьма многообразен. К нему относятся, например:

- в экономической сфере: конкуренция и монополистическая деятель­ность, внешняя торговля, приватизация, лицензирование отдельных видов деятельности, финансы и налоги и так далее;

- в социально-культурной сфере: здоровье граждан, социальное обслу­живание, образование, санитарно-эпидемиологическое благополучие, культура и так далее;

- в административно-политической сфере: оборона, военная служба, безопасность, внутренние дела и так далее.

Не менее разнообразны и субъекты исполнительной власти, осуществляющие государственный контроль. До марта 2004 г. на федеральном уровне в соответствии со Структурой федеральных органов исполнительной власти, ут­вержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. № 867 (с изменениями от 1 декабря 2000 г., 16 октября, 1 ноября 2001 г., 29 апреля 2002 г., 11 марта 2003 г.)¹, насчитывалось 58 органов исполнительной власти.

В связи с вступлением в силу Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнитель­ной власти»¹ количество министерств сократилось с 24 до 17, но при этом об­щее количество федеральных органов исполнительной власти возросло с 58 до 69. При этом федеральные министерства осуществляют контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Руко­­водители всех федеральных органов исполнительной власти наделены полно­мочиями по контролю деятельности в возглавляемых ими органах. На феде­ральные службы возлагается в основном осуществление функций по контролю и надзору в установленной сфере деятельности.

Учитывая вышеизложенное, можно легко объяснить, откуда взялось такое большое количество разнообразных контрольных отношений, складывающихся при осуществлении го­сударственного контроля, и необходимость своевременного юридического ре­гулирования процессов, связанных с ним. Этим обусловлено наличие разнооб­разия и значительного количества несистематизированных юридических актов, содержащих нормы пра­ва, регулирующие общественные отношения, связанные с осуществлением го­сударственного контроля исполнительной властью, и, таким образом, состав­ляющих его правовую основу.

Можно выделить следующие группы правовых актов, классифицируя их в зависимости от юридической силы:

1. международные акты;
   
2. Конституция Российской Федерации;
   
3. федеральные конституционные законы, федеральные законы;
   
4. указы Президента Российской Федерации;
   
5. постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;
   
6. нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти;
   
7. законодательные акты субъектов Российской Федерации;
   
8. другие нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации.
   

В настоящее время нормативное правовое обеспечение контроля представляет собой совокупность законодательных и иных нормативных актов, разработка, издание, соблюдение и применение которых регламентирует рассматриваемую сферу деятельности². Следовательно, знание и правильное применение этих актов характеризует правовую культуру, а контроль за соблюдением этих норм является обязанностью каждого руководителя ФОИВ. Поэтому одним из определяющих элементов формирования функциональной системы контроля за исполнением решений в ФОИВ является обеспечение субъектов контроля нормативной правовой базой, соответствующей требованиям времени.

Исследование действующих правовых актов по вопросам контроля показывает, что в настоящее время на федеральном уровне существует более 260 законов Российской Федерации, указов Президента России, постановлений Правительства России, в которых зачастую различным образом определены субъекты, объекты контроля, их цели, задачи, права, обязанности. Многочисленность этих правовых актов, нередко их взаимная противоречивость свидетельствуют об их неунифицированности³.

Такое положение сложилось ввиду отсутствия системной, последовательной работы органов государственного управления в сфере контроля. Однако при этом следует отметить, что вопрос эффективного исполнения управленческих решений в органах государственной власти приобрел особое значение в связи с проводимыми в нашей стране реформами.

Рассмотрим, каким образом вопросы контроля регулируются каждой из обозначенных групп правовых актов.

Международные акты. В соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ обще­признанные принципы и нормы международного права и международные дого­воры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Правила, установленные международным договором, обладают большей юри­дической силой, чем правила установленные законом. Среди международных актов, регулирующих вопросы государственного контроля, можно назвать соглашения о взаимодействии в той или иной области, различные договоры, совместно разработанные правила. Приведем несколько примеров таких актов. Соглашением «О сотрудничестве в области ветеринарии» (Москва, 12 марта 1993 года) между правительствами государств-участников устанавливают­ся, органы, осуществляющие государственный ветеринарный контроль. На Сто­роны возлагается обязанность обеспечивать сотрудничество в области контроля, апробации, стандартизации, сертификации новых биологических и химико-фармацевтических препаратов, применяемых в животноводстве и ветеринарии⁴.

Аналогичные соглашения заключены во многих областях сотрудничест­ва, например: Соглашение о контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов (Москва, 12 апреля 1996 г.), Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды (Москва, 8 февраля 1992 г.)⁵ и др. Одной из задач, решаемых данными соглашениями, является обеспечение взаимодействия органов, осуществляющих контроль в соответст­вующей области. Другим видом международных нормативно-правовых актов, регулирую­щих вопросы государственного контроля, являются решения. Так, Решением Совета глав государств Содружества Независимых Государств от 10 февраля 1995 утверждены «Основы таможенных законодательств государств- участников Содружества Независимых Государств»⁶. Данным нормативным актом определены основные контрольные функции таможенных органов. Целью указанного нормативно-правового акта является гармонизация та­моженного законодательства государств-участников Содружества, которые должны использовать настоящие Основы таможенных законодательств госу­дарств-участников Содружества для подготовки или уточнения национального таможенного законодательства.

Конституция Российской Федерации вопросам государст­венного контроля уделяет незначительное внимание. Слово «контроль» упот­ребляется лишь в трех статьях Основного закона страны. В части 5 ст. 101 Конституции РФ полномочиями по осуществлению контроля за исполнением федерального бюджета наделяется Счетная палата РФ. Этот вид контроля представляет собой контроль, осуществляемый законода­тельной ветвью власти, и не является предметом данного исследования.

В соответствии с п. «а» ст. 71 Конституции РФ в ве­дении Российской Федерации находится контроль за соблюдением Конститу­ции и федеральных законов. Властными полномочиями по осуществлению та­кого контроля различные государственные институты наделены как непосред­ственно Конституцией и федеральными законами (Президент Российской Фе­дерации, Конституционный Суд Российской Федерации, палаты Федерального Собрания, Правительство Российской Федерации), так и только федеральными законами (Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и соответствующие федеральные суды общей юрисдик­ции, арбитражные суды, Прокуратура Российской Федерации, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека).

Выясним, какими контрольными полномочиями наделяет Конституция Российской Федерации исполнительную власть. Глава 6 Конституции Россий­ской Федерации устанавливает, что исполнительную власть Российской Феде­рации осуществляет Правительство Российской Федерации. Однако компетен­ция Правительства России в Конституции Российской Федерации обозначена лишь самым общим образом. В ст. 114 Конституции Российской Федерации мы не найдем упоминаний о контрольных функциях Правительства Российской Федерации. Только из общего смысла данной статьи можно сделать вывод, что Правительство России не сможет выполнить возложенные на него функции по обеспечению проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики; по обеспечению проведения единой государственной политики в области куль­туры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, эколо­гии; по управлению федеральной собственностью не осуществляя систематиче­ского государственного контроля в перечисленных сферах деятельности. По нашему мнению, такой значимый элемент в жизни государства и общества, как государственный контроль, осуществляемый исполнительной властью должен со временем получить закрепление в Основном Законе Российской Федерации.

В Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2- ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»⁷ деятельность высшего органа исполнительной власти получила свое развитие и конкретизацию. В соответст­вии с этим законом Правительство Российской Федерации наделено широкими полномочиями, охватывающими все сферы деятельности общества, среди кото­рых контроль занимает значительное место.

В главе III Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» перечислены следующие контрольные полномочия Правительства Российской Федерации:

- руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность;

- обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов;

- осуществляет в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными закона­ми, нормативными указами Президента Российской Федерации ва­лютное регулирование и валютный контроль;

- осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного науч­но-технического и культурного сотрудничества.

В соответствии со ст. 44 Закона о Правительстве РФ оно также осуществляет контроль и за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к предмету совместного ведения России и ее субъектов.

Кроме вышеперечисленных контрольных полномочий, к таковым можно отнести и полномочия, имеющие контрольный характер:

• право отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов (абз. 7 ст. 12 ФКЗ «О Пра­вительстве Российской Федерации»);
  
• вносить предложения Президенту Российской Федерации о приоста­новлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия Конституции Россий­ской Федерации, федеральным конституционным законам, федераль­ным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина (абз. 4 ст. 44 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).
  

Указы Президента Российской Федерации образуют четвертую группу норма­тивных актов. Их можно разделить на две группы.

В первую группу выделим статутные Указы, то есть устанавливающие правовое положение соответствующего федерального органа исполнительной власти. Как правило, руководство деятельностью такого органа осуществляет Президент Российской Федерации. При этом характерно, что в соответствую­щем Положении орган исполнительной власти наделяется полномочиями по осуществлению государственного контроля. Например, Указ Президента РФ от 11 ноября 1998 г. № 1357 «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации и Генераль­ного штаба Вооруженных Сил Российской Федерации»⁸. Данным Указом Пре­зидента РФ утверждены Положение о Министерстве обо­роны РФ и Положение о Генеральном штабе Вооруженных Сил РФ.

В соответствии с Положением о Министерстве обороны РФ на него возложены следующие контрольные функции: контроль состояния Вооруженных Сил России; координация и финансирова­ние работ, выполняемых в целях обороны, и осуществление контроля за вы­полнением этих работ; государственный контроль за деятельностью авиацион­ного персонала государственной авиации; контроль поисково-спасательного обеспечения полетов.

Вторую группу составляют тематические Указы Президента Российской Федерации, регулирующие осуществление государственного контроля в той или иной области. Как и в федеральных законах, так и в этих указах определя­ются объекты государственного контроля и органы, его осуществляющие. Со­ответственно осуществление государственного контроля нуждается в детальной регламентации в постановлениях Правительства РФ и нор­мативно-правовых актах федеральных органов исполнительной власти.

Например, Указ Президента РФ от 30 ноября 2002 г. № 1373 «Об утверждении Положения о ввозе в Российскую Федерацию и выво­зе из Российской Федерации природных алмазов и бриллиантов»⁹. Отметим ряд положений данного Указа, непосредственно касающихся организации и прове­дения государственного контроля:

• экспорт природных алмазов допускается, только после проведения го­сударственного контроля за качеством сортировки и оценки драго­ценных камней;
  
• государственный контроль за качеством сортировки и оценки природ­ных алмазов и бриллиантов при их ввозе в Российскую Федерацию и вывозе из Российской Федерации осуществляется в соответствии с правилами, утверждаемыми Правительством Российской Федерации;
  
• государственный контроль за качеством сортировки и оценки брилли­антов при их ввозе в Российскую Федерацию и вывозе из Российской Федерации осуществляется путем их идентификации и проверки про­исхождения;
  
• государственный контроль за ввозом в Россию и вы­возом из России природных алмазов и бриллиантов возлагается на Министерство финансов РФ и Го­сударственный таможенный комитет.
  

Постановления и распоряжения Правительства РФ, служащие правовой основой осуществления государственного контроля орга­нами исполнительной власти, по форме, конструкции, элементам содержания имеют много общего с Указами Президента Российской Федерации. Среди По­становлений Правительства Российской Федерации также имеются статутные. Ими устанавливается правовое положение какого-либо федерального органа государственного управления, руководство деятельностью которого осуществ­ляет Правительство Российской Федерации. Орган государственного управле­ния в соответствии с Положением о нем наделяется, в том числе, и полномо­чиями по осуществлению государственного контроля.

Например, в постанов­лении Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2001 г. № 841 «Об утверждении Положения о Федеральном горном и промышленном надзоре Рос­сии»¹⁰ Федеральному горному и промышленному надзору России¹¹ в числе про­чих предоставляются следующие полномочия:

-осуществлять государственный надзор и контроль по вопросам, отне­сенным к его ведению, в этих целях должностные лица Федерального горного и промышленного надзора России имеют право беспрепятст­венно посещать поднадзорные организации и объекты;

- запрашивать информацию по вопросам, отнесенным к его компетенции;

- в установленном порядке принимать меры по устранению нарушений правил, норм и стандартов при составлении и реализации проектов по добыче и переработке полезных ископаемых, по охране недр, безо­пасному ведению работ при геологическом изучении недр, а также выдавать предписания об устранении нарушений требований про­мышленной безопасности и о приостановке работ, ведущихся с нару­шением указанных требований.

Тематические постановления утверждают Положения, правила о порядке осуществления того или иного вида деятельности. Значительный интерес для настоящего исследования представляют постановления Правительства Россий­ской Федерации, утверждающие правила осуществления контроля в той или иной сфере, области деятельности. Ими более полно регулируется осуществле­ние государственного контроля: определяется объект контроля, органы его осуществляющие, нормативные документы, служащие основанием для контро­ля, устанавливаются виды контроля и периодичность его осуществления, фор­мы и методы осуществления контроля, место проведения контроля, порядок осуществления взаимодействия с иными контролирующими органами, порядок действий контролирующих органов в случае обнаружения нарушений и т.д. Например: постановление Правительства РФ от 5 апреля 1999 г. № 371 «Об утверждении Правил осуществления государственного кон­троля за качеством сортировки и оценки драгоценных камней»¹², постановление Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. № 833 «О государ­ственном земельном контроле»¹³.

Значительное количество распоряжений Правительства Российской Фе­дерации непосредственно содержат требования по осуществлению государст­венного контроля. Так, в Распоряжении Правительства РФ от 2 ноября 2000 г. № 1558-р «Об установлении на аэродроме Таганрог-Южный международного воздушного грузового пункта пропуска через государствен­ную границу Российской Федерации» на указанном аэродроме Администрации Ростовской области по согласованию с заинтересованными федеральными ор­ганами исполнительной власти предлагается создать условия для осуществле­ния пограничного, таможенного, иммиграционного, санитарно-карантинного, ветеринарного, фитосанитарного и иных видов контроля.¹⁴

Вместе с тем имеются распоряжения Правительства Российской Федера­ции, утверждающие различные документы, являющиеся правовой основой Го­сударственного контроля. Например: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2001 г. № 196-р, утвердившее «Концепцию пригра­ничного сотрудничества в Российской Федерации», Распоряжение Правитель­ства Российской Федерации от 10 июля 2001 г. № 910-р «О программе социаль­но-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную пер­спективу (2002-2004 годы)»¹⁵.

Нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Необходимо отметить, что право отменять или приостанавливать дейст­вие актов федеральных органов исполнительной власти предоставлено Прави­тельству РФ без указания оснований такой отмены, подра­зумевая под ними как незаконность, так и нецелесообразность.¹⁶

Анализ практи­ки использования данного права говорит о том, что оно Правительством Рос­сийской Федерации применяется не часто. В основном его правовые акты со­держат требования к федеральным органам исполнительной власти Российской Федерации отменить ведомственные нормативные акты, пришедшие в проти­воречие с действующим законодательством. Автору удалось найти лишь одно распоряжение Правительства РФ, которым были отменены приказы Госкомрыболовства России¹⁷ как противоречащие по­становлению Правительства РФ.

Закон о Правительстве РФ является единственным статутным законом в сфере исполнительной власти, который наделяет отдель­ный орган исполнительной власти, в данном случае Правительство России, полномочиями, в том числе и по осуществлению государственного контроля.

Большая часть федеральных законов, составляющих правовую основу го­сударственного контроля, осуществляемого органами исполнительной власти, регулирует его проведение в отдельно взятых областях или по различным на­правлениям деятельности. Рассмотрим кодифицированное законодательство. Оно включает Тамо­женный кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Воздушный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ и другие кодексы.¹⁸ Например, ст. 81 «Государственный контроль за использованием и охра­ной водных объектов» Водного кодекса Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. № 167-ФЗ определяет объекты контроля и называет органы, его осуще­ствляющие. Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 года № 22-ФЗ¹⁹ устанавливает задачи государственного контроля в области исполь­зования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов; органы, его осуществляющие, права и обязанности Государственной лесной охраны Рос­сийской Федерации (ст. 76, ст. 77 Лесного кодекса Российской Федерации). Статьей 71 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-Ф3²⁰ также определяются только объекты государственного земельного контроля и органы, его осуществляющие.²¹

Следует отметить, что нормотворческая деятель­ность субъектов Российской Федерации в данном направлении далека от совершенства. Одной из причин сложившегося положения является недостаточное разведение ре­гулятивных функций Федерации и ее субъектов в сфере совместного ведения: Российская Федерация закрепляет принципиальные осно­вы, субъекты Федерации осуществляют детальное регулирование.

В настоящее время федеральное законодательство стирает границу между принципиальным и детальным регулированием, поскольку в федеральных законах, принимаемых в сфере совместного ведения, присутствует и то, и другое.²² Необходимо продолжать работу по определению пределов правового регулирования государствен­ного контроля субъектов Российской Федерации, а также по приведению зако­нодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным.

К иным юридическим актам субъектов Российской Федерации, состав­ляющим правовую основу государственного контроля, относятся нормативные акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, норматив­ные акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и других исполнительных органов субъекта Федерации.²³

Обобщая изложенное в § 2, можно прийти к следующему заключению:

Существующую совокупность нормативно-правовых актов, состав­ляющих правовую основу государственного контроля, осуществ­ляемого исполнительной властью, отличает неупорядоченность и несистематизированность нормативно-правовых актов, входящих в нее, наличие в них дублирующих норм, что осложняет не только правотворческую, но в первую очередь правоприменительную дея­тельность. В этой связи очевидна необходимость систематизации норм о государственном контроле.

В целях устранения указанных недостатков системы правовых ак­тов, составляющих правовую основу государственного контроля исполнительной власти, предлагается выработать и нормативно за­крепить единый структурный подход к содержанию нормативно- правовых актов, регулирующих осуществление государственного контроля, а именно:

а) в законах - принципы и назначение контроля, объекты контроля, субъекты контроля, полномочия контролирующих органов, варианты обжалования действий контролирующих органов и их должностных лиц, процедурные вопросы;

б) в указах Президента Российской Федерации, в постановлениях Правительства Российской Федерации - статус контролирую­щих органов;

в) в нормативно-правовых актах федеральных органов исполни­тельной власти (порядок, правила, инструкции по осуществле­нию государственного контроля) - процедурные вопросы, не­урегулированные законодательством, например, вопросы взаимодействия контролирующих органов при проведении со­вместных проверок, перечень сведений и документов, необхо­димых для осуществления контроля, и их реквизиты, другие процедуры, связанные с особенностями предмета контроля, вида контроля, осуществляющего контроль субъекта.²⁴

Государственный контроль, осуществляемый исполнительной вла­стью, имеет для общества и государства не меньшее значение, чем контроль законодательной, судебной власти и прокурорский над­зор, что обуславливает необходимость закрепления данного поня­тия в нормах Конституции Российской Федерации. В соответствии с полномочиями различных государственных органов и их подразделений типовой механизм государственного, в том числе президент­ского, парламентского, правительственного, включает в себе комплексную сис­тему мер, позволяющих субъектам контроля стремиться своевременно и в пол­ном объеме:

1. получать необходимые сведения о состоянии деятельности подконтрольных органов, например, органов исполнительной власти;²⁵
   
2. выявлять отклонений от установленных нормативными правовыми ак­тами требований, правил, порядка осуществлений деятельности подконтроль­ными органами;
   
3. принимать меры по предупреждению и пресечению нарушений, а также восстановлению и реализации нарушенных требований, невыполненных решений;
   
4. принимать предусмотренные законодательством адекватные выявлен­ным нарушениям в ходе контроля меры для привлечения к соответствующим видам ответственности должностных лиц, виновных в совершенных (допущен­ных) нарушениях.
   

Формы реагирования на выявленные нарушения государственных орга­нов, их подразделений и должностных лиц в ходе осуществления исполнитель­ской деятельности разнообразны, они включают в себя полномочия, направ­ленные на:

• предупреждение и пресечение различных нарушении при исполнений требований нормативно правовых актов, касающихся специфики работы;
  
• устранение причиненного ущерба (вреда) в результате совершенных на­рушений должностными лицами;
  
• восстановление реализации определенных в нормативных правовых ак­тах требовании установленного порядка и условии деятельности;
  
• устранение причин и условий, способствующих нарушениям в ходе про­ведения работы в будущем;
  
• решение вопросов привлечения нарушителей к соответствующим видам юридической ответственности: гражданской, уголовной, административной и дисциплинарной.²⁶
  

Государственный контроль традиционно представляется в виде двух взаимодействующих и взаимосвязанных подсистем, называемых контролирующей и контролируемой подсистемами, представленными субъектами и объ­ектами контроля: субъекты контроля - это государственные контролирующие органы, их подразделения, должностные лица, наделенные контрольными пол­номочиями; объекты государственного контроля — это различные направления и вся деятельность подконтрольных органов, организации, структур, это и сами подконтрольные органы, организации, структур.

В общем плане структура государственных контролирующих органов, по мнению А.З. Завалунова, с учетом их вертикального и горизонтального построения можно представить следующим образом.

• Государственные органы федерального значения всех ветвей власти (Президент РФ, палаты федерального собрания РФ, Правительство РФ, судеб­ные органы, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ).
  
• Государственные органы регионального значения (подразделения фе­деральных органов государственной власти, созданные на окружном уровне и в субъектах РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ).²⁷
  

От содержания полномочия, контролирующих органов в зависимости от стоящих перед ними задач во многом зависит классификация видов контроля. По этапам, стадиям, времени проведения, результатам деятельности под­контрольных органов государственный контроль можно подразделить по сле­дующим основаниям:

1. Контроль, осуществляемый до начала непосредственного проведения контрольного мероприятия, называется предварительным контролем или пред­варительной проверкой.

• Контроль, осуществляемый непосредственно в ходе проведения основно­го контрольного мероприятия, во время выполнения подконтрольным органом требований нормативных правовых актов, принятых решений, подлежащих кон­тролю, называется текущим контролем (проверкой).
  
• Контроль, осуществляемый после того, как контрольное мероприятие за­вершено, называется последующим контролем или контролем по результатам контроля.
  
• Контроль может осуществляться не за состоянием исполнения требова­ний нормативных правовых актов, принятых решений, а за результатами деятель­ности контрольного органа. Такой вид (подвид) контроля называется контролем за результатами деятельности.
  

По объективности, глубине, принципиальности проведения контрольного мероприятия государственный контроль разделяется на реальный и формальный. Реальный контроль состоит в установлении объективного состояния дел на объек­те контроля. Формальный контроль — это неглубокий, поверхностный, бесприн­ципный контроль, который, к сожалению, является весьма распространенным.

Государственный контроль можно подразделить на инициативный и обяза­тельный контроль. Инициативный контроль осуществляется по инициативе, само­стоятельному решению субъекта контроля. При инициативном виде контроля фор­мы контрольного мероприятия, время, сроки проведения контроля определяются самим субъектам контроля с учетом требований законодательства о частоте (коли­честве) таких контрольных мероприятий.²⁸ Обязательный контроль осуществляется в строгом соответствии с установленным порядком его проведения.

Вопрос о контрольных полномочиях субъектов обстоятельно рассмотрен в советской и современной российской юридической литературе²⁹. Большое разнообразие полномочий контрольных органов создает благо­приятную основу для их классификации. Выделим следующие группы контрольных полномочии:

1. полномочия на совершение контроля по своей инициативе беспрепятственно, в любое время в пределах своей компетенции;
   
2. полномочия давать в случае необходимости соответствующим органам и должностным лицам указания обязательного характера;
   
3. полномочия отменять или приостанавливать акты исполнительных органов власти, нижестоящих служб и подразделений;
   
4. полномочия по применению мер, обеспечивающих выполнение требований законодательства в рамках контрольных отношений;
   
5. полномочия по выработке рекомендаций превентивного характера, что особенно важно для осуществления финансового контроля в сфере финансовой деятельности.
   

Рассмотрим подробнее каждую из этих групп полномочий с точки зрения действующего законодательства и практики его применения. Право проводить ревизии, проверки и обследования подконтрольных объектов, относящееся к полномочиям первой группы, в настоящее время не­сколько ограничено.

В отношении одного юридического лица или индивиду­ального предпринимателя каждым органом государственного контроля плано­вое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года (п. 4 ст. 7 ФЗ «О защите прав юридических и физических лиц и инди­видуальных предпринимателей при проведении государственного контроля»). Аналогичные требования содержатся в Налоговом кодексе Российской Федера­ции. Налоговый орган не вправе проводить в течение одного календарного года две выездные налоговые проверки и более по одним и тем же налогам за один и тот же период (ст. 89 Налогового кодекса Российской Федерации).

Наличие у контрольных органов полномочий на осуществление контроля позволяет проводить его независимо от согласия и желания руководителей тех или иных подконтрольных органов. Но возможность проводить его при первой необходимости существенно ограничена пунктом 5 ст. 7 ФЗ «О защите прав юридических и физических лиц и индивидуальных предпринимателей при про­ведении государственного контроля», предусматривающим основания для вне­планового контроля.

На основании вышеизложенного сделаем следующие выводы.

Во-первых, государственный контроль, осуществляемый исполнительной вла­стью, имеет для общества и государства не меньшее значение, чем контроль законодательной, судебной власти и прокурорский надзор, что обуславливает необходимость закрепления данного поня­тия в нормах Конституции РФ.

Во-вторых, в соответствии с полномочиями различных государственных органов и их подразделений типовой механизм государственного, в том числе президент­ского, парламентского, правительственного, включает в себе комплексную сис­тему мер, позволяющих субъектам контроля стремиться своевременно и в пол­ном объеме:

1. получать необходимые сведения о состоянии деятельности подкон­трольных органов, например, органов исполнительной власти;³⁰
   
2. выявлять отклонений от установленных нормативными правовыми ак­тами требований, правил, порядка осуществлений деятельности подконтроль­ными органами;
   
3. принимать меры по предупреждению и пресечению нарушений, а также восстановлению и реализации нарушенных требований, невыполненных решений;
   
4. принимать предусмотренные законодательством адекватные выявлен­ным нарушениям в ходе контроля меры для привлечения к соответствующим видам ответственности должностных лиц, виновных в совершенных (допущен­ных) нарушениях.
   

В-третьих, государственный контроль традиционно представляется в виде двух взаимодействующих и взаимосвязанных подсистем, называемых контролирующей и контролируемой подсистемами, представленными субъектами и объ­ектами контроля: субъекты контроля - это государственные контролирующие органы, их подразделения, должностные лица, наделенные контрольными пол­номочиями; объекты государственного контроля - это различные направления и вся деятельность подконтрольных органов, организации, структур, это и сами подконтрольные органы, организации, структур.