Временная трудовая миграция: нужно ли сохранять квоты? Москва, октябрь 2011 года
| Вид материала | Доклад |
- Значение миграции в процессе кадрового обеспечения и экономического развития стран, 51.33kb.
- Миграционная политика: зарубежный опыт на российской почве, 355.45kb.
- С. Е. Метелёв международная трудовая миграция и ее роль в современном мире, 1275.84kb.
- Профессиональная (трудовая) миграция в России. Анализ и прогноз, 107.22kb.
- Подмосковье: трудовая миграция как источник трудовых ресурсов, 203.86kb.
- Комитета Государственной Думы по конституционному закон, 114.01kb.
- Трудовая миграция и рынок труда, 233.34kb.
- Наше предприятие было зарегистрировано в налоговой инспекции 21. 07. 2011 г как неплательщик, 10.08kb.
- Джамангулов К. Э, 90.58kb.
- А. Я. Лившин, А. Ю. Полунов, А. В. Каширова, Е. В. Батоврина, 498.22kb.
| Источник: Сборник «Мониторинг легальной (законной) внешней трудовой миграции» за 2003-2006 годы, ФМС России, М. 2005, 2006, 2007 годы, а также данные Росстата. При этом около половины, занятых в экономике России иностранных работников составляли граждане из государств СНГ с безвизовым порядком въезда (все государства СНГ за исключением Грузии и Туркмении), привлечение которых ограничивалось не общероссийской квотой, а разрешениями на их привлечение. Проблема нелегальной миграции в России стала одним из вопросов, затронутых в послании Президента В.В. Путина Федеральному собранию Российской Федерации в 2005 году. В своем выступлении В.В.Путин отметил, что «немалое количество предпринимателей в России пользуется выгодами нелегальной миграции. Ведь бесправный иммигрант особенно «удобен» для неограниченной эксплуатации. Он, кстати сказать, и потенциально опасен с точки зрения правонарушений. Однако речь должна идти не только о сокращении размеров «теневого сектора», но и о реальной пользе для всего российского государства и общества». Президент также сказал, что нельзя откладывать решение такой проблемы. В целях сокращения объемов нелегальной трудовой миграции заинтересованные министерства и ведомства приступили к разработке соответствующих законопроектов, предусматривающих либерализацию порядка привлечения к трудовой деятельности иностранных граждан, прежде всего самого многочисленного потока – жителей государств СНГ с безвизовым порядком въезда в Российскую Федерацию. С 15 января 2007 года вступили в действие два Федеральных закона 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан» и 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Данные законы предоставляли преференции иностранным гражданам, прежде всего, прибывающим для работы из государств СНГ с безвизовым порядком въезда. В то же время в целях регулирования объемов их привлечения для «безвизовиков» также вводилась квота. Таким образом, с 2007 года по настоящее время в Российской Федерации действует два вида квот:
На 2007 год механизм установления квоты для граждан-визовиков не менялся – она определялась на основе заявок работодателей, а для граждан-безвизовиков квота была установлена экспертным путем, исходя из поставленной задачи удвоения ВВП с учетом реального увеличения производительности труда.. По оценке экспертов, к концу 2006 года численность нелегальных трудовых мигрантов, подавляющую часть которых составляли «безвизовики», достигала порядка 10-12 млн. человек. На основании этих цифр квота для иностранных граждан из государств с безвизовым порядком въезда была установлена оценочным путем - 6 млн. человек. Предполагалось, что такой размер квоты в условиях облегченного порядка получения иностранными гражданами из государств с безвизовым режимом въезда в Российскую Федерацию разрешения на работу, будет способствовать процессу их легализации. И действительно, количество выданных разрешений на работу в 2007 году по сравнению с 2006 годом возросло в 4 раза! Часть «нелегалов» вышла из тени. Тем не менее, установленная квота была выбрана лишь на 30%, что было обусловлено неподготовленностью миграционной службы к такому потоку людей – не хватало численности работников, помещений, достаточного количества оборудования для печатания разрешений на работу. Введение двух видов квот вызвало необходимость изменения в порядке квотирования привлечения иностранной рабочей силы, которые были утверждены Постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2006 г. N 783 "О порядке определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации", в соответствии с которым: во-первых, в регионах, помимо межведомственных комиссий по привлечению и использованию иностранных работников, были определены уполномоченные органы. Примерно в 60-70% регионов уполномоченными органами стали органы службы занятости. На них возлагалась значительная часть полномочий межведомственных комиссий; во-вторых, срок представления заявок работодателей был сокращен с 1 июля до 1 мая; в-третьих, потребность в привлечении иностранных работников стала определяться не только в целом по субъекту, но и по приоритетным профессионально-квалификационным группам; в четвертых, квота на выдачу разрешений на работу иностранным работникам из государств с безвизовым порядком въезда в Российскую Федерацию не привязывалась к определенным работодателям. Это позволяло трудовую мигранту трудоустраиваться к тому работодателю, который его больше устраивал, что было безусловным плюсом нового механизма квотирования; в пятых, резерв квоты был увеличен с 10% до 30% от ее утвержденного объема. Это было обусловлено тем, что в условиях рыночной экономики довольно сложно определить за 8-9 месяцев до начала года, на который формируется квота, потребность работодателей в иностранных работниках, тем более в разрезе профессионально-квалификационных групп. В ряде отраслей экономики, например, сельском хозяйстве потребность в работниках в значительной мере зависит от природно-климатических условий, которые предугадать практически невозможно. Это подтверждается и данными опроса, проведенного общероссийской организацией малого и среднего бизнеса - ОПОРОЙ России в 2010 году. 40 процентов респондентов, представляющих малый бизнес, сказали, что ко времени подачи заявки на квоту им практически невозможно определить и обосновать численность необходимых в следующем году иностранных работников Кроме того, из квотной кампании исключаются вновь создаваемые предприятия (организации), которые просто не успевают принять в ней участие. В результате, у субъектов Российской Федерации постоянно возникает необходимость корректировать установленную квоту. При этом, процесс корректировки квоты усложнился тем, что она стала устанавливаться не только в целом по субъекту РФ, но и в разрезе профессиональных групп привлекаемых работников. В результате в течение года, на который установлена квота, значительному количеству субъектов РФ требуется ее корректировка как в целом, так и по профессионально-квалификационным группам. Так, в 2008 году за счет перераспределения резерва квоты на выдачу разрешений на работу и приглашений на въезд квоты были увеличены в первом полугодии 2008 года 53 субъектам РФ по их предложениям в размере 492 585 разрешений на работу и в размере 172 115 приглашений на въезд. Во втором полугодии 2008 года квоты на выдачу разрешений на работу были увеличены 58 субъектам РФ в 1,9 раза, квоты на выдачу приглашений на въезд были увеличены 55 субъектам РФ в 1,7 раза уже за счет увеличения установленного на 2008 год размера квоты. Форма заявки работодателей и пакет документов, представляемых регионом в Минздравсоцразвития, также стал более объемным и для их подготовки требовался большой объем дополнительной информации и значительные трудовые и временные затраты.. Субъект РФ должен представлять объемный материал по социально-экономическому развитию региона,, работодатель огромную таблицу на каждого из сотен, а порой и тысяч мигрантов. По уже упомянутому выше опросу, проведенному в 2010 году ОПОРОЙ, более 70 процентов представителей компаний, привлекающих иностранную рабочую силу, назвали действующие официальные процедуры оформления заявки слишком трудными. С учетом многочисленных нареканий со стороны работодателей на сложность заполнения заявок на привлечение иностранных работников Минздравсоцразвития России предпринял меры по упрощению процедуры подачи заявки. С 2009 года начала действовать автоматизированная информационная система АИК «Миграционные квоты», предназначенная для автоматизации процесса подготовки, обобщения и анализа заявок работодателей о потребности в привлечении иностранной ссылка скрыта. С вводом такой системы работодатель получил возможность скачать форму заявки на привлечение иностранных работников из Интернета, а также подать ее в электронном виде на соответствующий электронный адрес. Однако все равно работодателю требуется немало времени для ее подготовки. Заявочная кампания непрозрачна. Зачастую комиссия формально подходит к рассмотрению заявок работодателей, руководствуется не столько реалиями экономики, сколько указаниями свыше. Участвовавший в ней работодатель узнает о положительном решении, принятом региональной межведомственной комиссией относительно его заявки, только после 10 августа. Однако он не информируется о выделении ему квоты, после принятия соответствующего решения на федеральном уровне. По итогам работы по обобщению данных квотной кампании, в соответствии с новым порядком, принимается три постановления Правительства Российской Федерации: 1. Об определении потребности в привлечении иностранных работников на очередной год по Российской Федерации, а также по приоритетным профессионально-квалификационным группам; 2. Об утверждении на очередной год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности; 3. Об утверждении на очередной год квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу. Кроме, того Минздравсоцразвития издает свои приказы: О распределении по субъектам Российской Федерации утвержденной Правительством РФ на очередной год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности; О распределении по субъектам Российской Федерации утвержденной Правительством РФ на очередной год квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу, в котором по каждому субъекту Российской Федерации указывается и квота на привлечение иностранных работников в разрезе основных профессиональных групп. Несмотря на введенный с 2007 года новый механизм квотирования на основе проведения квотной кампании по сбору от работодателей заявок на привлечение трудовых мигрантов как из дальнего, так и ближнего зарубежья, фактически квота устанавливалась на основе волюнтаристского подхода, что особенно ярко проявилось в 2008 и 2009 годах. Первоначально постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 года № 982 квота на выдачу разрешений на работу на 2008 год была установлена в размере 1 828 245 штук. Однако уже к апрелю 2008 года в ряде регионов РФ она была исчерпана. К июню процесс выдачи квот остановился в 21 субъекте Российской Федерации, привлекающих в наибольших объемах иностранных работников. К июлю резерв квоты на выдачу разрешений на работу был полностью выбран. Возросло количество заявок от субъектов Российской Федерации по увеличению объема установленной на 2008 год квоты. Постановлением Правительства РФ от 3 октября 2008 года № 737 размер квоты на выдачу разрешений на работу на 2008 год был увеличен до 3 384 129 штук или почти в 1,9 раза! Однако эта увеличенная квота не была выбрана по двум причинам:
Как отмечают в своей статье1 известные ученые в области рынка труда- В.Е. Гимпельсон и Р.И. Капелюшников несмотря на глубокий экономический кризис, занятость в неформальном секторе, как минимум, не уменьшилась, а, как максимум, даже возросла. А ведь многие мигранты, не успевшиеся легализоваться в 2007 году, были заняты именно в теневом секторе экономики. И накануне кризиса в связи с чехардой с квотами их численность в этой сфере даже возросла. Не произошло также и существенного высвобождения иностранных работников, занятых легально. Вышеупомянутые специалисты по рынку труда отмечают в своей статье, что отток рабочей силы с российских предприятий остался практически на том же уровне, что и в докризисный период. Уменьшился лишь прием новых работников. С учетом резко возросшей потребности в привлечении иностранной рабочей силы в 2008 году квота на выдачу разрешений на работу на 2009 год первоначально была установлена в размере 3 976 747 штук, что было уже ближе к реальной потребности рынка труда. но все равно было ей не соответствовало. Известный ученый в сфере миграционной проблематике Е.В. Тюрюканова, отмечает, что в период сезонного пика по оценкам, в России работает более 6 млн.мигрантов (именно работает, а не шляются по улицам). Таким образом, даже увеличенная квота охватывает лишь половину всех реально работающих мигрантов2. Однако в конце 2008 года, под лозунгом защиты национального рынка труда в условиях кризиса, квоты на привлечение ИРС на 2009 год под натиском популистских заявлений о занятии мигрантами рабочих мест россиян были сокращены в 2 раза - с 3 976 747 разрешений на работу до 1 988 374 разрешений на работу, и с 1 250 769 приглашений на въезд до 625 385 приглашений на въезд. При этом уменьшение квот произошло за счет увеличения их резерва с 30% до 50% автоматически без учета реальной потребности конкретных работодателей в иностранных работниках. Следует отметить, что сокращение размера квоты не привело к прогнозируемому занятию вакантных рабочих мест безработными российскими гражданами. В результате часть работодателей вынуждена была привлекать в 2009 году иностранную рабочую силу нелегально. С улучшением экономической ситуации, не произошло, к сожалению, положительных сдвигов в регулировании привлечения иностранных работников, о чем свидетельствуют данные таблицы 3: Таблица 3 Динамика квот с 2007 года по 2011 год
*наклонным шрифтом показана первоначально установленная квота, подвергшаяся изменениям в течение года Источник: данные Минздравсоцразвития России И на 2010 год, и на 2011 год размер квот продолжал уменьшаться, несмотря на возрастающую потребность экономики в привлечении иностранных работников. В результате частота корректировки установленной квоты за счет ее резерва возрастает. Так, например, в 2010 и в текущем году в связи с запросами работодателей, четырежды проводилась ее корректировка (см. приложение 4.4.-4.5.) За счет уменьшения резерва квота на выдачу разрешений на работу в 2010 году была увеличена на 56,5 тыс. штук, а в текущем году, соответственно, на 146, 2 тыс. штук. До сих пор так и не удалось навести порядок в учете трудовых мигрантов. Данные Центрального банка данных по учету иностранных граждан до сих пор не доступны экспертному сообществу. По-прежнему, обрабатывается не весь массив заполненных миграционных карт. По этим причинам на сегодняшний день трудно оценить численность нелегальных мигрантов в России.
Парадокс I, состоящий в том, что искусственно заниженная с 2009 года квота, несмотря на реально значительно большую потребность работодателей в привлечении иностранных работников, не выбирается, о чем свидетельствуют данные нижеприведенной таблицы, а также приложения 4.6 Таблица 4 Использование квоты на выдачу разрешений на работу
Источник: данные Минздравсоцразвития России Это обусловлено, прежде всего, административными преградами:
В 2010 году Генеральная прокуратура вынесла запрет на применение такого порядка. Однако торговля квотами продолжается. В том же году появилась другая новация при выдаче разрешения на работу безвизовикам. При отсутствии у них заключенного с работодателем трудового договора, первоначально разрешение им на работу выдавалось на срок до 90 дней, а в случае, если такой гражданин приносил трудовой договор с работодателем, то ему выдавалось новое разрешение на работу и он вынужден был снова оплачивать государственную пошлину за его выдачу. Многим трудовым мигрантам не удавалось найти работодателя, желающего заключить с ними трудовой договор и они вынуждены были пополнять ряды занятых в неформальном секторе экономики. Парадокс II. В связи с административными ограничениями размера квоты, а также неполным определением потребности рынка труда в рабочей силе его особенностью является не обратно пропорциональная зависимость между численностью безработных и размером квот, а прямо пропорциональная, которая четко прослеживается в приложении 4.7. |