Гражданско-правовая ответственность налоговых органов по законодательству российской федерации

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

На правах рукописи

ФЕДОРОВА ИРИНА АНАТОЛЬЕВНА

ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12.00.03 – гражданское право;

предпринимательское право; семейное право;

международное частное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва

2011

Диссертация выполнена на кафедре Гражданского права Института права и гуманитарного образования Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ЭКОНОМИКИ, СТАТИСТИКИ И ИНФОРМАТИКИ».

Научный руководитель:	кандидат юридических наук, доцент Шавров Алексей Владимирович
Официальные оппоненты:	доктор юридических наук, профессор Мелехин Александр Владимирович кандидат юридических наук Бахтин Сергей Игоревич
Ведущая организация:	Костромской государственный университет им. Н.А. Некрасова

Защита состоится 25 января 2012 года в 15-00 часов на заседании Совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 212.198.11 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ГУМАНИТАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ» по адресу: 125993, ГСП-3, г. Москва, Миусская пл., д. 6, ауд. 255.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ГУМАНИТАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ».

Автореферат разослан «___» декабря 2011 г.

Ученый секретарь совета

по защите докторских и

кандидатских диссертаций

Д 212.198.11

канд. юрид. наук Е.Ю. Князева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Одним из способов защиты нарушенных прав и свобод человека и гражданина, который закреплен в ст. 53 Конституции Российской Федерации, является право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. В нем закреплен общий принцип ответственности государства за вред, причиненный личности в результате незаконных действий органов государственной власти и их должностных лиц. Особое место в этой системе принадлежит налоговым органам и их должностным лицам, которые непосредственно взаимосвязаны с участниками гражданского оборота и предпринимательской деятельности в силу возложенных на них обязанностей. В процессе реализации возложенных на них своих функций по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах зачастую происходит нарушение прав граждан и юридических лиц. Часто это ведет к причинению им имущественного вреда, в результате издания налоговыми органами незаконных актов, а также осуществления незаконных действий (бездействия).

Проблема возмещения государством вреда, причиняемого налоговыми органами, является особенно актуальной для субъектов предпринимательской деятельности, поскольку возможность свободного и эффективного ее осуществления во многом зависит от наличия действенного механизма гражданско-правовой защиты от незаконных действий со стороны налоговых органов и их должностных лиц.

Кроме этого, налоговые органы вступают в договорные отношения с субъектами предпринимательской деятельности в целях удовлетворения собственных потребностей, связанных с выполнением публичных функций по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах. Наиболее распространенными договорами, заключаемыми налоговыми органами, являются государственные контракты на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд.

В законодательных нормах, регулирующих гражданско-правовую ответственность налоговых органов, имеют место пробелы и противоречия, в связи с чем вопросы договорной и деликтной ответственности данных субъектов нуждаются в глубоком теоретическом исследовании. В частности, в науке нет единого понимания правового статуса налоговых органов и их должностных лиц, специфики гражданско-правовой ответственности налоговых органов, ее признаков. Не изучены проблемы привлечения налоговых органов к гражданско-правовой ответственности за нарушение договорных обязательств, которые необходимо различать в зависимости от способа участия государства в гражданских правоотношениях. Признание в правоприменительной практике обстоятельством непреодолимой силы, освобождающим налоговый орган от договорной ответственности, недостаточности финансирования расходов налогового органа из бюджета, нарушает права его контрагентов по договору. Закрепление в Гражданском кодексе Российской Федерации виновной ответственности государственных, в том числе, налоговых, органов и их должностных лиц, ограничивает сферу применения возмещения вреда гражданам и юридическим лицам, причиненного налоговыми органами вследствие незаконных действий (бездействия), а также издания неправомерных актов.

Все это требует системного исследования проблем не только внедоговорной, но и договорной ответственности налоговых органов.

Состояние научной разработанности темы. Проблемы гражданско-правовой ответственности органов государства, в том числе, налоговых органов нашли свое отражение в российской цивилистической науке.

Общие вопросы гражданско-правовой ответственности были изучены в работах известных дореволюционных, советских и современных отечественных ученых таких как: М.М. Агарков, С.С. Алексеев, М.И. Брагинский, С.Н. Братусь, В.В. Витрянский, В.П. Грибанов, А.А. Иванов, О.С. Иоффе, С.Н. Кожевников, О.А. Красавчиков, Н.С. Малеин, Д.И. Мейер, И.А. Покровский, К.П. Победоносцев, О.Н. Садиков, А.П. Сергеев, В.И. Синайский, Е.А. Суханов, В.А. Тархов, Ю.К. Толстой, В.А. Хохлов, А.Ф. Черданцев, Г.Ф. Шершеневич и др. При этом выводы, полученные в исследованиях дореволюционными и советскими ученые, были сделаны на основе положений законодательства, носящих принципиально иной характер по сравнению с действующим в настоящее время.

Исследование вопросов гражданско-правовой ответственности государства на современном этапе осуществляли О.Н. Алдошин, А. Бланкенагель, М.В. Зуева, А.В. Карачев, И. Калинина, Ю.Е. Курилюк, А.Х. Нуриев, Г.А. Репьев, С.Ю. Рипинский, Э.В. Талапина, А.В. Токанова, И.И. Шитова и др.

Изучению внедоговорной ответственности за вред, причиненный налоговыми органами и их должностными лицами, посвящены немногочисленные научные работы современных цивилистов. Это диссертационные исследования авторов: О.В. Иванова, Г.С. Федоров, С.Б. Цветков, Н.Н. Шиналиев, а также научные статьи таких ученых-юристов, как Е.Г. Хоменко, О.Е. Щербакова и др.

Однако системного исследования проблем гражданско-правовой ответственности налоговых органов, как деликтной, так и договорной, до настоящего времени не осуществлялось.

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе системного анализа действующих нормативно-правовых актов и правоприменительной практики выработать теоретические и практические предложения и рекомендации, направленные на совершенствование гражданско-правового регулирования договорной и деликтной ответственности налоговых органов.

В соответствии с указанной целью исследования в работе поставлены следующие основные задачи:

- определить правовой статус налоговых органов и их должностных лиц как субъектов гражданско-правовой ответственности;

- выделить признаки гражданско-правовой ответственности налоговых органов, сформулировать ее определение и исследовать ее виды;

- исследовать виды договорных обязательств налоговых органов, а также выявить специфику основания и условий наступления гражданско-правовой ответственности налоговых органов за нарушение договорных обязательств;

- проанализировать вопросы применения мер гражданско-правовой ответственности к налоговым органам за нарушение договорных обязательств;

- изучить правовое регулирование обязательства по возмещению вреда, причиненного налоговыми органами, выявить особенности основания и условий наступления деликтной ответственности налоговых органов, а также специфику возмещения вреда, причиненного налоговыми органами также как авовые основания о тля государственных или муниципальных нужд, сносе многоквартирного дома, прекращении семейных пра;

- разработать и обосновать предложения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства в сфере гражданско-правовой ответственности налоговых органов, а также практики его применения.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в результате наступления гражданско-правовой ответственности налоговых органов.

Предметом исследования являются нормы гражданского права, регулирующие общественные отношения, складывающиеся в результате наступления гражданско-правовой ответственности налоговых органов.

Методологическую основу диссертационного исследования составляет совокупность методов научного познания, среди которых ведущее место занимает диалектический метод. При написании работы использованы общенаучные методы познания, к которым, прежде всего, следует отнести формально-логические методы (анализ, синтез, индукция, дедукция, гипотеза, аналогия) и специальные юридические методы (формально-юридический, технико-юридический, сравнительно-правовой методы и метод системного анализа юридических явлений). Применение сравнительно-правового метода позволило высказать предложения по совершенствованию действующего российского законодательства в рассматриваемой сфере на основе анализа и сопоставления норм гражданского законодательства, регулирующих договорную и деликтную ответственность налоговых органов. Применение метода системного анализа юридических явлений и логического анализа способствовало формулированию определения понятия «гражданско-правовая ответственность налоговых органов», а также выявлению видов такой ответственности. Формально-юридический и технико-юридический методы использовались для изучения современного российского законодательства с целью выявления специфики гражданско-правовой ответственности налоговых органов.

Теоретическую основу диссертации составили научные достижения в области общей теории права, а также конституционного, гражданского, предпринимательского права и иных отраслей права. Также труды ученых- цивилистов, исследовавших вопросы гражданско-правовой ответственности государства и государственных органов, а также возмещения вреда, причиненного государственными органами и их должностными лицами.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, другие федеральные законы и подзаконные акты, регулирующие отношения, составляющие объект диссертационного исследования.

Эмпирическая основа исследования. Изучение объекта и предмета исследования потребовало глубокого и всестороннего анализа материалов как неопубликованной, так и опубликованной высшими судебными инстанциями Российской Федерации судебной практики, складывающейся по спорам, вытекающим из заключенных налоговыми органами гражданско-правовых договоров и из причинения вреда налоговыми органами и их должностными лицами.

Научная новизна исследования определяется самой постановкой проблемы и проявляется в системном подходе к исследованию теоретических и практических вопросов как деликтной, так и договорной гражданско-правовой ответственности налоговых органов.

В работе выявлены признаки гражданско-правовой ответственности налоговых органов, дается авторское определение понятия «гражданско-правовая ответственность налоговых органов». Показано, что возможность привлечения налогового органа к договорной или внедоговорной гражданско-правовой ответственности необходимо различать в зависимости от способа участия государства в гражданских правоотношениях.

Доказано, что отсутствие вины не должно являться основанием освобождения налогового органа от привлечения к договорной ответственности вне зависимости от вида гражданско-правового договора. Обосновано, что отсутствие денежных средств в силу недостаточного финансирования расходов налогового органа из бюджета не является обстоятельством непреодолимой силы, освобождающим налоговый орган от договорной ответственности.

Аргументировано, положение о том, что деликтная ответственность налоговых органов наступает вне зависимости от вины лиц, являющихся непосредственными причинителями вреда, предложено понимание незаконности актов, действий (бездействия) налоговых органов и из должностных лиц.

Предложено введение обязательного страхования деликтной ответственности налогового органа и его должностных лиц, а также гражданско-правовой ответственности налогового органа за неисполнение и (или) ненадлежащее исполнение договорных обязательств.

Научная новизна исследования нашла свое отражение в положениях, выносимых на защиту.

Положения, выносимые на защиту. Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие теоретические выводы и практические предложения, выносимые на защиту:

1.  Основополагающие признаки гражданско-правовой ответственности налоговых органов: гражданско-правовая ответственность налоговых органов предусмотрена законом или договором; она является следствием правонарушения со стороны налоговых органов – нарушения гражданско-правовых обязательств, причинения вреда или издания незаконного акта налоговым органом; возможность добровольного несения ответственности налогового органа перед другим участником гражданского правоотношения предшествует государственному принуждению; ответственность выражается в виде конкретных неблагоприятных последствий для налогового органа как должника; она, как правило, имеет имущественный характер; целевое назначение такой ответственности заключается в обязательном возмещении потерпевшей от правонарушения стороне понесенных ею имущественных потерь, что выражается в компенсационном характере ответственности.

2.  Авторское определение понятия «гражданско-правовая ответственность налоговых органов», под которой следует понимать претерпевание налоговыми органами неблагоприятных последствий имущественного характера в виде установленных санкций, предусмотренных нормами Гражданского кодекса Российской Федерации и гражданско-правовыми нормами, содержащимися в иных законах, а также соглашением сторон, осуществляемое в добровольном порядке или в порядке государственного принуждения и направленное на восстановление имущественного положения контрагента налогового органа по договору, права которого нарушены, либо лица, которому причинен вред налоговым органом.

3.  Положение о том, что возможность привлечения налогового органа к договорной или внедоговорной гражданско-правовой ответственности необходимо различать в зависимости от способа участия государства в гражданских правоотношениях. При непосредственном участии государство вступает в гражданские правоотношения через налоговый орган как орган государства, при этом гражданское правоотношение возникает в случае причинения налоговым органом вреда при реализации своих публично-правовых функций по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, в результате чего на него налагается внедоговорная ответственность. При опосредованном участии государство вступает в гражданские правоотношения через налоговый орган как юридическое лицо (учреждение), путем заключения гражданско-правовых договоров, направленных на удовлетворение собственных потребностей налогового органа как самостоятельного юридического лица, связанных с его функционированием, при этом вследствие нарушения обязанностей по таким договорам на него налагается договорная ответственность.

4.  Вид гражданско-правового договора, заключаемого налоговыми органами, определяет возможность привлечения налогового органа к ответственности при отсутствии вины (государственные контракты на поставку товаров, выполнение работ или оказание услуг налоговым органам) или при ее наличии (иные договоры), что является ограничением ответственности налоговых органов и препятствует внедрению единообразного понимания содержания условий наступления договорной ответственности налоговых органов.

Обоснование положения, что отсутствие вины не должно являться основанием освобождения налогового органа от привлечения к договорной ответственности вне зависимости от вида гражданско-правового договора, им заключаемого, за исключением случаев нарушения налоговым органом обязательства вследствие непреодолимой силы или по вине контрагента.

5.  Обоснование положения, что отсутствие денежных средств в силу недостаточного финансирования расходов налогового органа из бюджета государства (при отсутствии внебюджетных источников финансирования) нельзя рассматривать как обстоятельство непреодолимой силы, освобождающее налоговый орган как учреждение от имущественной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданско-правовых договоров.

6.  Деликтная ответственность налоговых органов наступает вследствие причинения вреда в результате издания ими незаконного акта, осуществления незаконных действий (бездействия) налоговыми органами в рамках деятельности по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, вне зависимости от вины лиц, являющихся непосредственными причинителями вреда (должностных лиц налоговых органов).

Под незаконными актами, действиями (бездействием) налоговых органов и их должностных лиц предложено понимать акты, действия (бездействие), противоречащие закону и иным нормативным правовым актам, а также формально законные по своему характеру, однако причиняющие вред правомерно действующим субъектам.

7.  В качестве способа обеспечения исполнения обязательства по возмещению вреда, причиненного налоговым органом и его должностными лицами вследствие незаконных действий (бездействия) или издания незаконного акта при исполнении функций по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, предлагается осуществлять обязательное страхование деликтной ответственности налогового органа и его должностных лиц, что необходимо в целях установления альтернативного варианта возмещения вреда, причиненного налогоплательщикам налоговым органом, а также снижения расходов государства путем переложения обязанности выплат в рамках возмещения вреда на страховщиков.

В качестве способа обеспечения исполнения договорных обязательств налоговых органов предлагается осуществлять обязательное страхование гражданско-правовой ответственности налогового органа за неисполнение и (или) ненадлежащее исполнение обязательств по государственным контрактам и иным гражданско-правовым договорам, предусмотрев для страховщика право регресса к налоговому органу только в случае виновного неисполнения обязательства последним, что необходимо в целях повышения уровня защиты контрагентов налогового органа, защиты имущественных интересов налогового органа и исключения намеренного неисполнения обязательств с его стороны.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что полученные выводы и сформулированные на их основе практические предложения будут способствовать развитию теории гражданского права, а также утверждению научно-обоснованного подхода при разработке нормативно-правовой базы, регламентирующей общественные отношения, складывающиеся в результате наступления гражданско-правовой ответственности налоговых органов.

Сформулированные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы для разработки новых и совершенствования действующих норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в результате наступления гражданско-правовой ответственности налоговых органов, в деятельности научных и учебных учреждений, а также в правоприменительной практике.

Апробация результатов исследования. Сформулированные в диссертации предложения и рекомендации были обсуждены на заседании кафедры Гражданского права Института права и гуманитарного образования Московского государственного университета экономики, статистики и информатики. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение восьми опубликованных научных статьях, в том числе в трех журналах, рекомендуемых ВАК.

Отдельные положения диссертационного исследования были представлены и обсуждены на следующих научно-практических конференциях: VII Международная научно-практическая конференция «Право, экономика и власть» (Москва, МЭСИ, 2007 г.), VIII Международная научно-практическая конференция «Российская государственность и право: современное состояние и перспективы развития» (Москва, МЭСИ, 2008 г.), IX Международная научно-практическая конференция «Роль государства в обеспечении прав и свобод человека и гражданина в условиях экономического кризиса» (Москва, МЭСИ, 2009 г.), X Юбилейная международная научно-практическая конференция «Инновационная Россия: задачи и правовые основы развития» (Москва, МЭСИ, 2010 г.), XI  Международная научно-практическая конференция «Модернизация как условие развития современной России» (Москва, МЭСИ, 2011 г.), XII  Международная научная конференция «Модернизация России: ключевые проблемы и решения» (Москва, ИНИОН РАН, 2011 г.), IV ежегодная Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы гражданского и предпринимательского права» (Москва, ВГНА Минфина России, 2011 г.), IV Международный научно-практический форум «Инновационное развитие российской экономики» (Москва, МЭСИ, 2011 г.)

Основные теоретические положения, выводы и научно-практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, использовались в учебном процессе в Московском государственном университете экономики, статистики и информатики (МЭСИ) при чтении лекций и проведении практических занятий автором по дисциплине «Гражданское право», спецкурсу «Правовое обеспечение малого и среднего предпринимательства», а также при подготовке учебных пособий.

Структура диссертации предопределена содержанием темы, обусловлена целью, задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, определяются цель, задачи, объект, предмет, методологическая, теоретическая, нормативная и эмпирическая основы исследования, выявляется научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения о научной и практической апробации полученных результатов.

В первой главе «Теоретико-правовая характеристика гражданско-правовой ответственности налоговых органов» рассмотрен гражданско-правовой статус налоговых органов и их должностных лиц, а также исследована правовая природа, понятие и виды гражданско-правовой ответственности налоговых органов.

В первом параграфе «Налоговые органы и их должностные лица как субъекты гражданско-правовой ответственности» выявлено, что налоговые органы и их должностные лица могут причинять имущественный и неимущественный вред физическим и юридическим лицам – плательщикам налогов при осуществлении налогового контроля и надзора, а также в результате незаконного действия (бездействия) либо издания налоговым органом неправомерного акта. В связи с этим налоговые органы можно привлечь к деликтной ответственности. Кроме того, при нарушении обязательств по гражданско-правовым договорам, заключенным налоговыми органами, их контрагенты имеют право требовать привлечения налоговых органов к гражданско-правовой договорной ответственности.

Диссертант поддерживает точку зрения о признании налогового органа юридическим лицом публичного права, при этом, соглашаясь с разработчиками Концепции развития законодательства о юридических лицах^¹ в том, что статус юридического лица может быть необходим органу государственной власти (например, налоговому органу) только для совершения сделок, направленных на обеспечение его внутрихозяйственной деятельности (закупка канцелярских принадлежностей, оплата коммунальных расходов, оплата ремонтных работ и т.п.).

Автор полагает, что в случае, если налоговые органы как юридические лица публичного права участвуют в имущественных отношениях гражданско-правовой направленности, к ним должны применяться ограничения, установленные для государства и органов власти (в частности, режим государственных и муниципальных закупок, конкурсное распоряжение имуществом, недопустимость осуществления предпринимательской деятельности, основанной на использовании своих полномочий как государственного органа, и т.д.).

В параграфе сделан вывод о том, что должностным лицом налогового органа следует считать лицо, осуществляющее профессиональную служебную деятельность в определенном налоговом органе, уполномоченное нормативными правовыми актами на вступление от имени налогового органа в публично-правовые отношения с налогоплательщиками, плательщиками сборов, налоговыми агентами, их представителями и иными лицами.

Автор отмечает, что государством подлежит возмещению лишь вред, непосредственным причинением которого явилось должностное лицо налогового органа, а причинившие имущественный или неимущественный вред незаконные действия (бездействие) имели отношение к властной публично-правовой, а не хозяйственной деятельности налогового органа.

Выявлено, что в обязательственном правоотношении по возмещению вреда, причиненного налоговыми органами и их должностными лицами, фактическим участником, представляющим Российскую Федерацию как лицо, обязанное возместить причиненный вред, является ФНС России,
поскольку является главным распорядителем и получателем средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание ФНС России и реализацию возложенных на нее функций.

Во втором параграфе «Понятие, правовая природа и виды гражданско-правовой ответственности налоговых органов» рассмотрены взгляды на сущность гражданско-правовой ответственности налоговых органов с учетом понятий и категорий юридической ответственности.

Выделен ряд основополагающих признаков гражданско-правовой ответственности налоговых органов, на основании которых сформулировано авторское определение гражданско-правовой ответственности налоговых органов, под которой предложено понимать претерпевание налоговыми органами неблагоприятных последствий имущественного характера в виде установленных санкций, предусмотренных нормами Гражданского кодекса Российской Федерации и гражданско-правовыми нормами, содержащимися в иных законах, а также соглашением сторон, осуществляемое в добровольном порядке или в порядке государственного принуждения и направленное на восстановление имущественного положения контрагента налогового органа по договору, права которого нарушены, либо лица, которому причинен вред налоговым органом.

Автор подразделяет гражданско-правовую ответственность налоговых органов по основанию возникновения (т.е. в зависимости от наличия либо отсутствия договорных обязанностей в отношениях между сторонами) на договорную, являющуюся следствием неисполнения или ненадлежащего исполнения договора, и внедоговорную (деликтную), возникающую вследствие причинения вреда. Отмечается, что договорная ответственность налоговых органов может устанавливаться за правонарушения, не обеспеченные напрямую санкциями действующим законодательством. Деликтная ответственность налоговых органов применяется только в прямо установленных законом случаях и на императивно установленных им условиях. При этом обосновано, что возможность возникновения договорной и внедоговорной гражданско-правовой ответственности налоговых органов необходимо различать в зависимости от способа участия государства в гражданских правоотношениях (опосредованное либо непосредственное участие).

Во второй главе «Гражданско-правовая ответственность налоговых органов по договорным обязательствам» исследованы виды договорных обязательств налоговых органов, основание и условия наступления гражданско-правовой ответственности налоговых органов за нарушение договорных обязательств, а также вопросы применения мер гражданско-правовой ответственности к налоговым органам за нарушение договорных обязательств.

В первом параграфе «Виды договорных обязательств налоговых органов» автор классифицирует гражданско-правовые договоры, заключаемые налоговыми органами, по различным основаниям, которые определяют соответствующее правовое регулирование: предмет гражданско-правового договора, его субъектный состав и др.

Отмечается, что аккумулирование договоров, нормы о которых содержатся в Гражданском кодексе Российской Федерации, в отдельную систему договоров, направленных на удовлетворение потребностей государства в лице налоговых органов, обусловлено, в первую очередь, наличием в их правовом режиме публично-правовых элементов, а также направленностью на достижение специальных целей. Кроме того, такие соглашения нельзя рассматривать как обычные предпринимательские договоры, их предметом выступает целенаправленная управленческая деятельность государства в лице налоговых органов в сфере обеспечения федеральных государственных нужд.

Выделены следующие виды договорных обязательств налоговых органов, предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации: договорные обязательства налоговых органов, опосредующие передачу им имущества в собственность (государственный контракт на поставку товаров для государственных нужд, договор поставки сельскохозяйственной продукции для государственных нужд); договорные обязательства, опосредующие выполнение работ для налоговых органов (государственный контракт на выполнение подрядных работ для государственных нужд, договор выполнения научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд); договорные обязательства, опосредующие оказание услуг налоговым органам (договоры, предусмотренные главами: 37, 38, 39, 40, 41, 44, 45, 46, 47, 49, 51, 53 ГК РФ). договорные обязательства налоговых органов, опосредующие передачу имущества в пользование (в частности, договор аренды).

Договоры, опосредующие передачу имущества в собственность налоговых органов, выполнение работ для налоговых органов и оказание услуг налоговым органам направлены на обеспечение государственных нужд и именуются государственными контрактами. Диссертантом в параграфе рассмотрены особенности государственного контракта, взгляды ученых на его правовую сущность, в результате чего сделан вывод о том, что государственный контракт – это сложный и комплексный договор, регулируемый нормами гражданского и административного права и объединяющий в себе признаки гражданско-правового и административно-правового договора, правовой режим которого характеризуется наличием и публично-правовых, и частноправовых начал (нормативная правовая база, цели, субъектный состав, особенности порядка заключения и исполнения, ответственность, срок, финансирование, авансирование, стимулирование, государственные закупочные цены и т.д. и т.п.).

Во втором параграфе «Основание и условия наступления гражданско-правовой ответственности налоговых органов за нарушение договорных обязательств» сформулирована дефиниция гражданско-правовую ответственность налоговых органов за нарушение договорных обязательств, под которой предложено понимать претерпевание налоговыми органами неблагоприятных последствий имущественного характера в виде установленных санкций, предусмотренных нормами Гражданского кодекса Российской Федерации и гражданско-правовыми нормами, содержащимися в иных законах, а также соглашением сторон, осуществляемое в добровольном порядке или в порядке государственного принуждения и направленное на восстановление имущественного положения контрагента налогового органа по договору, права которого нарушены.

К условиям наступления гражданско-правовой ответственности по договорным обязательствам налоговых органов диссертант относит: противоправный характер поведения (действий или бездействия) налогового органа; наличие у контрагента налогового органа вреда или убытков; причинная связь между противоправным налогового органа как правонарушителя и наступившими вредоносными последствиями; в некоторых случаях – вина налогового органа как правонарушителя.

Отмечается, что придание налоговым органам статуса учреждений предполагает распространение на их деятельность норм об основаниях гражданско-правовой ответственности и освобождении от нее. Учреждения не ведут предпринимательской деятельности в строгом смысле, но могут осуществлять приносящую доходы деятельность, если возможность такой деятельности предусмотрена учредительными документами. Соответственно, договоры, заключенные налоговыми органами – учреждениями, не связаны с предпринимательской деятельностью. Поэтому ответственность органов власти за неисполнение обязательств наступает при наличии вины в соответствии с п. 1 ст. 401 ГК РФ.

Однако применительно к такому виду договорных обязательств налогового органа, как государственный контракт, установлено изъятие из обозначенного общего правила наступления ответственности при наличии вины. В силу ч. 9 ст. 9 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» налоговый орган, будучи заказчиком, освобождается от уплаты неустойки только в том случае, если докажет, что просрочка исполнения указанного обязательства произошла вследствие непреодолимой силы или по вине поставщика. Этим руководствуются и суды при принятии своих решений в части взыскания неустойки при просрочке оплаты по государственным контрактам.

Таким образом, установлено, что от вида гражданско-правового договора, заключаемого налоговыми органами, зависит возможность привлечения налогового органа к ответственности при отсутствии вины (государственные контракты на поставку товаров, выполнение работ или оказание услуг налоговым органам) или при ее наличии (иные договоры), что препятствует внедрению единообразного понимания содержания условий наступления договорной ответственности налоговых органов.

Обосновывается положение о том, что отсутствие вины не должно являться основанием освобождения налогового органа от привлечения к договорной ответственности вне зависимости от вида гражданско-правового договора, им заключаемого, за исключением случаев нарушения налоговым органом обязательства вследствие непреодолимой силы или по вине контрагента.

В целях установления единообразия судебной практики, а также повышения уровня защиты прав контрагентов налоговых органов по договорным обязательствам обосновано, что отсутствие денежных средств в силу недостаточного финансирования расходов налогового органа из бюджета государства (при отсутствии внебюджетных источников финансирования) нельзя рассматривать как обстоятельство непреодолимой силы, освобождающее налоговый орган как учреждение от имущественной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданско-правовых договоров.

В третьем параграфе «Применение мер гражданско-правовой ответственности к налоговым органам за нарушение договорных обязательств» к мерам договорной ответственности налоговых органов автор относит: уплату неустойки; уплату процентов за пользование чужими денежными средствами; возмещение убытков; компенсацию морального вреда.

В правовых нормах, регулирующих договорные отношения с участием государства и его органов, ответственность контрагента государства детально регламентирована, санкции за невыполнение государственного контракта являются более суровыми по сравнению с санкциями за нарушение иных договоров. При этом ответственность государства и его органов, в том числе налоговых, четко не установлена.

Особенностью применения мер договорной ответственности налоговых органов является ее резко ограниченный характер по сравнению с ответственностью других участников имущественных отношений. Ограничение проявляется в том, что значительная часть имущества, находящегося в собственности государства, не может принадлежать частным лицам и, следовательно, на него не может быть обращено взыскание по обязательствам налоговых органов как органов государства. Ограниченная ответственность Российской Федерации проявляется также в существующей системе разграничения ответственности государства и этих организаций. Помимо этого, в ст. 239 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен правовой режим иммунитета бюджетов.

Диссертант полагает, что иммунитет бюджетов – это особое свойство государственного имущества (бюджетных денежных средств), состоящее в невозможности принудительного исполнения судебных актов за счет этого имущества. Отмечено, что поскольку основную долю денежных средств налоговых органов как учреждений составляют бюджетные средства, то обращение взыскания на них недопустимо. Таким образом, вынесенные судебные акты, на основании которых с налоговых органов взыскивается задолженность по договорным обязательствам, реализуют только непринудительную процедуру исполнения, если речь идет о бюджетных средствах как основной части ликвидного имущества учреждения.

Автор полагает, что ограничения ответственности государства должны иметь определенные пределы. Пределами указанного ограничения являются законные права и интересы его контрагентов и правильно понимаемые интересы самого государства.

В то же время ответственность налоговых органов как органов государства не может быть столь же полной, как и ответственность частных лиц, и не должна быть более жесткой, нежели ответственность частных лиц.

В параграфе подробно исследован вопрос применения мер гражданско-правовой ответственности за ненадлежащее исполнение налоговыми органами договорных обязательств по государственным контрактам. В связи с этим предложено в качестве способа обеспечения исполнения договорных обязательств налоговых органов осуществлять обязательное страхование гражданской ответственности налоговых органов за неисполнение и (или) ненадлежащее исполнение обязательств по государственным контрактам и иным гражданско-правовым договорам.

В третьей главе «Деликтная ответственность налоговых органов» изучена правовая природа обязательства по возмещению вреда, причиненного налоговыми органами, специфика возмещения такого вреда, а также основание и условия наступления деликтной ответственности налоговых органов.

В первом параграфе «Обязательство по возмещению вреда, причиненного налоговыми органами» рассмотрены различные определения деликтной ответственности, основанные на различных представлениях о правовой природе гражданско-правовой ответственности и учитывающие особенности возникновения внедоговорной ответственности. В результате этого автор выявляет признаки внедоговорной гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный налоговыми органами и их должностными лицами, и определяет ее как возникающее вследствие причинения вреда налоговыми органами и их должностными лицами реализующееся в охранительном гражданском правоотношении применение гражданско-правовых санкций имущественного характера в целях восстановления положения потерпевшего субъекта и предупреждения правонарушений.

Автором аргументировано, что институт деликтной ответственности налоговых органов за вред, причиненной в сфере осуществления деятельности по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, имеет комплексный характер, поскольку содержит элементы публичного и частного права.

Отмечено, что гражданское правоотношение по возмещению вреда, причиненного налоговыми их должностными лицами, является имущественным, относительным, обязательственным и охранительным.

По мнению диссертанта, что ст. 395 ГК РФ должна применяться в случае неправомерного изъятия налоговыми органами денежных средств, в частности в виде санкции за нарушение законодательства о налогах и сборах.

Во втором параграфе «Основание и условия наступления деликтной ответственности налоговых органов» отмечено, что единственным основанием гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный налоговыми органами и их должностными лицами, является гражданское правонарушение, состоящее в издании налоговыми органами незаконного акта, а также осуществления незаконных действий (бездействия) налоговыми органами в рамках деятельности по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах.

Под незаконными актами, действиями (бездействием) налоговых органов и их должностных лиц автором предложено понимать акты, действия (бездействие), противоречащие закону и иным нормативным правовым актам, а также формально законные по своему характеру, однако причиняющие вред правомерно действующим субъектам. Также автор подчеркивает, что действия налоговых органов и их должностных лиц, в результате которых были излишне взысканы суммы налога, сбора, пеней и штрафа, а также бездействие налоговых органов, приведшее к невозврату (несвоевременному возврату) излишне уплаченных сумм налога, сбора, пеней и штрафа, являются правонарушением и влекут причинение вреда налогоплательщику.

В параграфе указано на то, что в состав гражданского правонарушения, совершенного налоговым органом, должны входить следующие элементы: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона. Условия гражданско-правовой ответственности (условия возмещения вреда) составляют противоправность, вред, причинная связь между противоправным поведением налоговых органов или их должностных лиц и наступившим вредом.

Обосновано, что деликтная ответственность налоговых органов наступает вследствие причинения вреда должна наступать вне зависимости от вины лиц, являющихся непосредственными причинителями вреда (должностных лиц налоговых органов).

Отмечается, что вред, причиненный налоговыми органами и их должностными лицами, должен быть возмещен в полном объеме. Снижение либо ограничение размера возмещения вреда, причиненного налоговыми органами и их должностными лицами, возможно лишь путем внесения соответствующих изменений только в Гражданский кодекс Российской Федерации.

В третьем параграфе «Специфика возмещения вреда, причиненного налоговыми органами» сделан вывод о том, что возмещение убытков в деньгах следует признать единственным целесообразным способом возмещения вреда, причиненного налоговыми органами и их должностными лицами.

Диссертантом обоснована целесообразность страхования риска возмещения вреда на случай его причинения в результате невиновной деятельности властного органа или его должностного лица, их виновной деятельности. Для реализации таких положений, с точки зрения автора, необходимо предусмотреть все элементы страхования: страховщика, конкретного страхователя, установить страховые взносы, возможные страховые выплаты, описать страховые случаи. Также необходимо решить вопрос об обязательности такого страхования в отношении самого налогового органа или только властной деятельности должностных лиц; определить правовой статус страховщика: может ли быть это какая-либо государственная страховая компания (по аналогии с Государственной корпорацией «Агентство по страхованию вкладов») или же такую страховую деятельность доверят самостоятельным страховщикам; каковы должны быть условия к уставному капиталу страховой компании и общей сумме страховых резервов.

Автором предложено в качестве способа обеспечения исполнения обязательства по возмещению вреда, причиненного налоговым органом или его должностными лицами вследствие незаконных действий (бездействия) или издания незаконного акта при исполнении функций по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, осуществлять обязательное страхование деликтной ответственности налогового органа или его должностных лиц.

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования и формулируются основные выводы и предложения по совершенствованию действующего законодательства.

Основное содержание исследования отражено в следующих публикациях автора общим объемом 3,9 п.л.:

Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендуемых ВАК:

Федорова И.А. Налоговые органы и их должностные лица как субъекты гражданско-правовой ответственности // Право и образование. - 2011. - № 12. - 0,5 п.л.
Федорова И.А. Гражданско-правовая ответственность налоговых органов за нарушение договорных обязательств // Транспортное дело России. - 2011. - № 6. - 0,6 п.л.
Федорова И.А. Некоторые вопросы о порядке обжалования актов и действий налоговых органов // Юриспруденция. - 2010. - № 3 (19). - 0,5 п.л.

Статьи, опубликованные в иных изданиях:

Федорова И.А. Виды договорных обязательств налоговых органов // Актуальные проблемы гражданского и предпринимательского права: Сб. ст. IV ежегодной Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы гражданского и предпринимательского права» / Под ред. Г.Ф. Ручкиной. - М.: Издательство ВГНА Минфина России, 2011. - 0,4 п.л.
Федорова И.А. Перспективы и практика модернизации института ответственности налоговых органов // XII Международная научная конференция «Модернизация России: ключевые проблемы и решения»: сборник статей. - М., ИНИОН РАН, 2011. - 0,3 п.л.
Федорова И.А. Понятие, правовая природа и виды гражданско-правовой ответственности налоговых органов // Менеджмент и право. - 2010. - № 4. - 0,5 п.л.
Федорова И.А. Основание и условия наступления деликтной ответственности налоговых органов // Юрист&Экономист. - 2010. - № 4. - 0,4 п.л.
Федорова И.А. К вопросу о совершенствовании правового регулирования ответственности налоговых органов // Российская государственность и право: современное состояние и перспективы развития: Статьи и доклады VIII международной науч.-практ. конф. Москва, 23 мая 2008 г. / Под ред. Н.В. Тихомировой, П.Ю. Федорова, В.Н. Белоновского. - М.: Изд. Центр, ЕАОИ, 2008. - 0,7 п.л.

1 Вестник гражданского права. 2009. N 2.

Blog

Гражданско-правовая ответственность налоговых органов по законодательству российской федерации

Содержание