Cols=2 gutter=47> рамочная конвенция по защите национальных меньшинств руководство для нпо
| Вид материала | Руководство |
- Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, 139.69kb.
- Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, 124.36kb.
- Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (1995), 125.98kb.
- Рамочная Конвенция о защите национальных меньшинств, 138.47kb.
- Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, 131.63kb.
- Конвенция от 9 мая 1992, 491.49kb.
- Основные разновидности и динамика численности национальных меньшинств, в Российской, 287.66kb.
- Cols=2 gutter=38> С. Б. Чебышов д-р техн наук А. Ф. Леонов, 111.37kb.
- Рамочная конвенция об охране окружающей среды для устойчивого развития в Центральной, 293.07kb.
- Тезисы к работе «Международно-правовая система защиты национальных меньшинств в Польше, 61.67kb.
- Статья 1 утверждает, что защита национальных меньшинств является частью международной системы защиты прав человека.
- Статья 2 провозглашает, что положения Конвенции нужно применять добросовестно и в духе сотрудничества между государствами.
- Статья 3 говорит, что каждое лицо, принадлежащее национальному меньшинству, имеет право, без какого-либо ущемления, свободно выбирать, чтобы с ним обращались как с меньшинством или нет; и права, вытекающие из принципов Рамочной Конвенции могут быть осуществлены индивидуально или в сообществе с другими.
Часть II, Статьи 4-19, является главной действующей частью текста и содержит положения в форме «программы». Они излагают цели и принципы, защищенные Рамочной Конвенцией. Государства-члены должны осуществлять положения через законодательство и соответствующую политику на внутреннем уровне и, где необходимо, через двусторонние и многосторонние соглашения.
- Статья 4 устанавливает обязательства государств-членов - гарантировать «право на равенство перед законом и право на равную правовую защиту». Она также обязывает государства принимать «надлежащие меры» во всех сферах жизнедеятельности, чтобы поощрять «полное и эффективное равенство» и определяет, что эти меры не должны рассматриваться как акт дискриминации.
- Статья 5 обязывает государства-члены «создавать необходимые условия» для меньшинств с целью поддержания и развития их культуры и сохранения их самобытности. Она также определяет, что государства должны обеспечивать, чтобы меньшинства не подвергались ассимиляции «против их воли».
- Статья 6 просит государства-члены поощрять взаимоуважение, терпимость, межкультурный диалог и сотрудничество между всеми лицами в стране. Далее она обязывает государства-члены защищать лица, которые могут стать объектами «актов дискриминации, враждебности или насилия» из-за их принадлежности к меньшинству.
- Статья 7 относится к правам на свободу мирных собраний, свободу ассоциации, выражения, мысли, совести и вероисповедания.
- Статья 8 имеет дело с правом «проявлять религию или веру и основывать религиозные учреждения, организации и ассоциации».
- Статья 9 специфицирует, что право на свободу выражения включает право получать и передавать информацию на языке меньшинства. Она также защищает от дискриминации в доступе к средствам массовой информации и поощряет возможность для меньшинств создавать свои собственные средства массовой информации.
- Статья 10 охватывает языковые свободы, включая использование языка приватно и публично, а также при общении с административными и судебными властями.
- Статья 11 продолжается темой использования имен меньшинства и демонстрацией информации и топографических обозначений на языке меньшинства.
- Статья 12 адресована межкультурному образованию, так что государства-члены обязаны поощрять знание «культуры, истории, языка и религии» меньшинства и большинства. Они также должны «поощрять равные возможности доступа к образованию на всех уровнях».
- Статья 13 защищает право меньшинств создавать и управлять «их собственными образовательными и учебными учреждениями и без каких-либо финансовых обязательств для правительства.
- Статья 14 защищает право учить язык меньшинства. Более того, она имеет дело с возможностью для меньшинств обучаться на языке меньшинства или получать обучение на нем, без предубеждения к изучению или обучению на официальном языке.
- Статья 15 обязывает государства-члены создавать возможности для меньшинств эффективно участвовать в культурной, социальной и экономической жизни, а также в государственных делах.
- Статья 16 провозглашает, что государствам-членам не разрешается «менять пропорциональный состав населения» в местах с высокой концентрацией меньшинств, когда эти меры направлены на ограничение прав, провозглашенных в Конвенции.
- Статья 17 защищает право на «поддержание свободных и мирных контактов через границы». Она также защищает право на участие в деятельности НПО как на внутреннем, так и на внешнем уровнях.
- Статья 18 провозглашает сотрудничество между государствами, поощряя двух- и многосторонние соглашения между ними, для защиты меньшинств.
- Статья 19 провозглашает, что государства-члены могут делать только те «ограничения, уменьшения или отступления» по отношению к принципам Конвенции, которые разрешены в других международных правовых документах.
Часть III, Статьи 20-32, сосредотачивает свое внимание на проблемах, относящихся к толкованию принципов в Части II.
- Статья 20 требует, чтобы лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, уважали внутреннее законодательство.
- Статья 21 защищает территориальную целостность и политическую независимость государств.
- Статья 22 определяет, что Конвенция не может быть применена для ограничения более высоких стандартов защиты, изложенных в других международных инструментах или во внутреннем законодательстве.
- Статья 23 относится к толкованию прав, которые являются предметом для положений как Рамочной Конвенции, так и Европейской Конвенции по Правам Человека.
Часть IV, Статьи 24-26, и Часть V, Статьи 25-32, излагают принципы по мониторингу и вхождению в силу Конвенции. Они описаны более подробно ниже.
Истолковывая Рамочную Конвенцию
Как описывалось ранее, Рамочная Конвенция по Защите Национальных Меньшинств применяет положения «в форме программы». Государствам дана мера «собственного усмотрения» в решении как - выполнить цели Конвенции дома, основанная на специфических обстоятельствах, в их собственных странах. Положения излагаются в общих выражениях и содержат такие формулировки, как: «значительное число» (Статьи 10.2, 11.3 и 14.2), «существенное требование» (Статьи 11.3 и 14.2), «реальная потребность» (Статья 10.2), «в случае необходимости» (Статьи 4.2, 18.1 и 19), «где требуется» (Статьи 11.3 и 12.1) и «насколько возможно» (Статьи 9.3, 10.2 и 14.2).
Хотя верно то, что ситуация с меньшинствами различается от страны к стране и соответственно требует разных подходов, опасность состоит в том, что общие цели и принципы будут истолкованы некоторыми сторонами ограничительно. Эта гибкость, позволяющая переводить принципы во внутреннее национальное законодательство и политику, которая лучше охватывает их специфическую ситуацию, может быть вероятно использована некоторыми государствами-участниками для того, чтобы избежать выполнения своих обязательств. В этом контексте были выражены серьезные сомнения насчет воздействия Конвенции.
С другой стороны, кто-либо может также аргументировать, что общее изложение положений Конвенции не необходимо для ущемления меньшинств. Государства обязаны толковать положения в духе Конвенции. В этом отношении особо важны ясные заявления в Преамбуле. НПО могут использовать вхождение в силу Конвенции как возможность начать диалог с властями по ее толкованию и предлагать идеи по ее выполнению.
Более того, статья 22 связывает Конвенцию с другими международными инструментами и запрещает государствам использование Конвенции, чтобы снизить существующие стандарты. Конвенцию нужно «читать совместно» с другими международными инструментами, чтобы обеспечить, что приложен максимальный стандарт защиты, предложенный международным правом. Статья 22 также запрещает государствам применять Конвенцию для снижения защиты прав меньшинств во внутреннем законодательстве. В этом отношении, большее внимание должно быть уделено тем международным документам, которые становятся юридически обязывающими через подписание двусторонних соглашений.
Термин «национальное меньшинство»
Одной из главных проблем относительно толкования Конвенции будет термин «национальное меньшинство». Конвенция не дает определения «национального меньшинства». Это значит, что нет ясного соглашения о типах групп, покрываемых Конвенцией. Пояснительная записка в параграфе 12 говорит, что составители решили принять данный «прагматичный подход» из-за того, что они посчитали невозможным сформулировать определение, которое вряд ли получило бы поддержку у всех государств-членов Совета Европы. Этот прагматичный подход был также принят Верховным Комиссаром ОБСЕ по национальным меньшинствам. Важно отметить, что в других международных инструментах нет консенсуса по определению «национального меньшинства» или «меньшинства». Стандартная практика состоит в том, чтобы рассматривать категоризацию меньшинств скорее как факта, а не права. Было принято немало попыток Подкомиссией по Предотвращению Дискриминации и Защите Меньшинств ООН найти согласие по определению. Однако никакой консенсус все ещё не достигнут.
Нынешнее приложение Конвенции таково, что некоторые государства6 могли бы издать декларации, когда они ратифицировали Конвенцию, которые содержат определение и/или идентифицируют группы, охваченные в их странах, или провозгласить, что у них нет национальных меньшинств, находящихся под их юрисдикцией. Большинство государств не сделали таких деклараций, но остается под вопросом тот факт, к каким группам может быть применена Конвенция. Анализ деклараций, которые были сделаны на текущий период, показывает, что существует две категории групп, которые, как полагают некоторые государства, должны быть исключены: группы неграждан7 и мигрантов.8 Необходимо отметить, что сама Конвенция не требует явно от лиц, принадлежащих национальным меньшинствам быть гражданами, для того чтобы подпадать под ее защиту, и только некоторые статьи ссылаются на местность, традиционно населенную лицами, принадлежащими к меньшинствам.
Наоборот, определенное количество государств ставит условием, что все этнические, религиозные и языковые сообщества будут обладать правами этой Конвенции. Преимущество отсутствия определения в Конвенции, однако, состоит в том, что ни одна группа не может быть исключена заранее. Настолько, насколько определено, есть также пространство для диалога. В конце концов, не одним лишь государствам решать какие группы - меньшинства9, а какие нет. Как упоминалось выше, НПО могут указывать государствам на их обязательство толковать положения в духе Конвенции, т.е. они должны действовать с подлинной готовностью к защите меньшинств. В дополнение, должно быть отмечено, что согласно международному праву, оговорки и декларации не могут противоречить предмету и цели договора, и принцип недискриминации запрещает несправедливое различие между группами, когда государства квалифицируют группы как «национальные меньшинства» или нет.
- Применение Конвенции: Мониторинговый механизм
В дополнение к конструктивному и содеятельному подходу государств-участников, успех Конвенции, в большей мере, будет зависеть от мониторинга выполнения Конвенции. Хорошо функционирующий мониторинговый механизм может сделать существенный вклад в преодоление опасности различающихся и ограничительных толкований.
Часть IV Конвенции, Статьи 24-26, охватывают мониторинговый механизм. В ней говорится, что Комитет Министров Совета Европы будет наблюдать выполнение Конвенции на основании отчетов, полученных от государств, и Консультативный Комитет будет помогать Комитету Министров в выполнении этого задания. В сентябре 1997 года Комитет принял Резолюцию 97(10), которая предусматривает дальнейшее указание по составу, выборам и назначению Консультативного Комитета и процедуры, которым необходимо следовать, выполняя мониторинговую функцию. Резолюция уточняет, что Консультативный Комитет состоит из «независимых экспертов». Это весьма важно. Комитет Министров (заместителей) – политический орган, в котором представлены все государства-участники Совета Европы. Следовательно, вовлечение беспристрастного органа в оценивание Государственных Отчетов снижает уровень политизации.
Государства-члены должны описывать в своих отчетах, как Конвенция выполняется в их странах. Консультативный Комитет рассмотрит эти отчеты первым и при этом может также принять в расчет показания, представленные другими источниками, включая меньшинства и НПО. Затем он формулирует мнение по реализации принципов Конвенции. Комитет Министров (заместителей) затем рассмотрит и государственный Отчет и мнение Консультативного Комитета, чтобы подготовить заключение и, как принято, рекомендации для государства об эффективности её осуществления.
Таким образом, мониторинговый механизм - это не процедура рассмотрения личных жалоб, как в Европейском Суде по Правам Человека. НПО могут играть важную роль, предоставляя информацию и анализ, который будет использован при оценке Государственного Отчета.
Отчеты Государств
Государства, ратифицировавшие Конвенцию, обязаны подать свой первичный отчет через 12 месяцев после вступления Конвенции в силу в заинтересованном государстве.10 После этого государства-члены должны подавать отчет каждые пять лет. Более того Комитет Министров может запросить специальные отчеты, для того, чтобы исследовать обстоятельства, которые могут выявиться между двумя периодическими отчетами заинтересованной стороны. Государственные Отчеты обнародуются после того, как Совет Европы получает их. Государства имеют возможность опубликовать свои отчеты и на более ранней стадии. Некоторые могут сделать так, последовав примеру тех государств, которые делают подготовку отчета общественным процессом.
Отчеты должны содержать «полную информацию по законодательным и другим мерам, принятым, чтобы придать эффект принципам, изложенным в Конвенции». Существуют детальные указания, разъясняющие информацию, которая должна быть включена в Государственный Отчет.11 Они были составлены Консультативным Комитетом и доступны в Совете Европы.
Часть I должна включать введение о том, как государство постаралось выполнить Конвенцию. В ней также должна содержаться основная информация о стране и ее политике относительно защиты меньшинств. Государства также должны указывать на то, как они повышают знания о Конвенции среди общественности и соответствующих государственных властей.
В Части II государства должны документировать меры принятые для выполнения Конвенции, предоставляя постатейную информацию. Таким образом, государства должны продемонстрировать, как они достигают цели каждого программного принципа.
Указания включают пять категорий информации и определяют для каждой Статьи запрашиваемую категорию информации. Категории таковы:
- повествовательная информация, описывающая деятельность государства для выполнения задачи;
- правовые тексты и любые другие средства защиты, относящиеся к принципу;
- государственная инфраструктура властей компетентных и/или ответственных в данной области;
- политика, меры, программы, постановления и документы государственных органов и официальные расходы или бюджеты; и
- фактическая информация, включая статистику и другие данные, чтобы суметь оценить насколько эффективны действия государства (как подробно описано в других категориях информации), примененные на практике при выполнении принципов.
Роль Консультативного Комитета и Комитета Министров
В обязанности Консультативного Комитета: входит изучать Государственные отчеты и подготавливать мнения по мерам, принятым государствами для выполнения Конвенции. Консультативный Комитет – независимый орган экспертов.12 Комитет Министров выбирает их из кандидатур, предложенных государствами-членами. Каждый член служит в своем индивидуальном качестве и поэтому не является представителем правительства. Они должны иметь «признанный опыт» в области защиты меньшинств и быть независимыми и беспристрастными. Срок пребывания в должности длится четыре года, и они могут быть назначены заново только один раз. Хотя каждый член выдвигается государством, это государство не может отозвать своего кандидата после того, как он стал членом Комитета. Членам Консультативного Комитета не разрешается голосовать по мнению относительно Государственного Отчета страны, которая его выдвинула.
Максимальное число «рядовых членов» в Консультативном Комитете – 18. Таким образом, неизбежно они будут членами назначенными каждым государством-членом. Комитет Министров держит наготове список утвержденных кандидатов от каждого государства-члена. Он заполняет вакантные места, назначая людей из этого списка, отдавая предпочтение кандидатурам из числа тех стран, которые ранее не имели кандидата в Консультативном Комитете. Это создает систему ротации, так, чтобы географический состав менялся во времени. Между тем, эксперты из списка служат как «дополнительные члены» и сидят в Комитете без права голосования во время рассмотрения Государственного отчета их страны. Равно, как отмечалось ранее, «рядовые члены» не имеют права голоса в отношении Государственных Отчетов из страны, которая их выдвинула.
Во время изучения Государственного Отчета, Консультативный Комитет может воспользоваться дополнительной информацией, чтобы получить полную картину выполнения Рамочной Конвенции. Он может, например, запросить дополнительную информацию от государства. Он может также привлечь другие источники, такие как НПО, чтобы те подавали информацию, но должен предупредить Комитет Министров о своем намерении. В мае 1999 года Комитет Министров (заместителей) отметил намерение Консультативного Комитета -«привлечь, в период подач первичных отчетов, если необходимо, информацию от международных организаций, омбудсменов, и национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека, так же как и представителей гражданского общества и НПО». Другие источники, в том числе НПО, могут также подавать информацию по собственной инициативе.
Консультативный Комитет может попросить о закрытой встрече с нужным правительством и должен провести таковое, если правительство того пожелает. Он также может проводить встречи с другими, получив сначала мандат от Комитета Министров. Одно государство, Финляндия, пригласило Консультативный Комитет посетить Финляндию чтобы войти в диалог. Во время своего визита Консультативный Комитет встретился как с представителями правительства, так и с представителями НПО. Он также может поделится информацией с другими мониторинговыми механизмами Совета Европы13 и с органами других межгосударственных организаций. Чтобы повысить эффективность, Консультативный Комитет создал маленькие рабочие группы, чтобы оценить каждый Государственный Отчет и составить проект мнения по отчету. Их изыскания представляются всему Консультативному Комитету, и конечное мнение будет делаться голосованием большинства рядовых членов. Их мнения по мерам, предпринятым государством, подаются затем в Комитет Министров.14 Консультативный Комитет может также предложить Комитету Министров принять определенные специальные рекомендации для страны.
Комитет Министров рассматривает и Государственный Отчет и мнение Консультативного Комитета. Он формулирует заключения об адекватности мер, предпринятых государством в выполнении Конвенции. Он также может сделать рекомендации государству и определить временные границы государству для подачи информации - как они следуют этим рекомендациям. Все заключения и рекомендации делаются публично. Мнение Консультативного Комитета также становится публичным в это время, если только Комитет Министров не решит в отдельном случае оставить его конфиденциальным.
Заключения и рекомендации Комитета Министров не являются юридически обязывающими, и система санкций отсутствует. Тем не менее, ожидается, что диалог между государствами-членами и Комитетом будет конструктивным, и может часто отразиться существенными изменениями в заинтересованной стране. Одним из существенных факторов будет политическое давление, которое возрастает в атмосфере, поскольку государство находится под пристальным наблюдением.
- Деятельность НПО
Рамочная Конвенция по Национальным Меньшинствам должна быть полезной в достижении объемной цели способствования правам меньшинств и сотрудничеству между сообществами, служит ценным инструментом для НПО относительно проблем, связанных с правами меньшинств в их странах. НПО могут использовать политическое пространство, созданное выработкой Конвенции, для того чтобы стимулировать дискуссии о проблемах меньшинств. Хорошим способом начать стала бы структуризация такой дискуссии вокруг моральной и правовой силы таких инструментов, как Конвенция. Выводы и рекомендации Комитета Министров и мнения Консультативного Комитета помимо вопросов об их правовом значении будут иметь значительную общественную ценность для общественного мнения и моральную силу. НПО могут воспользоваться данными выводами для защиты прав меньшинств в их стране.
В тех странах, которые еще не ратифицировали Конвенцию, НПО могут давить на правительства, чтобы они сделали это. На сегодняшний день Конвенцию 27 из государств-участников ратифицировали, кроме того, ожидается, что к концу 2000 г. ее ратифицируют, по меньшей мере, еще 6 государств. В странах, в которых Конвенция уже вступила в силу, основной сферой защиты является участие НПО во внутренних процессах по изменению действующего законодательства, политики и практики, во имя достижения программных целей Конвенции. Международный Мониторинговый Механизм, такой как, например, Консультативный Комитет и Комитет Министров, является вторым уровнем защиты, где НПО могут выразить свою обеспокоенность, если она не находит отклика у их правительств. НПО, обладающие значительными ресурсами, могут пожелать долгосрочную, взаимодополняющую стратегию, пользуясь разнообразными рычагами влияния. Следующие разделы кратко излагают некоторые из возможностей.