Налоговый механизм регулирования предпринимательской деятельности: методы, модели, инструменты

Вид материала

Документы

Содержание 2.2. Создание конкурентной среды в налогово-бюджетной сфере

Подобный материал:

• Чтобы приобрести готовую работу или заказать выполнение напишите нам, 48.8kb.
• Темы рефератов «Объекты и субъекты предпринимательской деятельности» Понятие и виды, 16.47kb.
• Механизм регулирования внешнеэкономической деятельности, 383.65kb.
• Финансовые рынки и финансовые институты, 16.15kb.
• Источники правового регулирования маркетинговой деятельности, 140.91kb.
• Высшая школа экономики, 744.27kb.
• Дор 2005 –33 информационное обеспечение науки и инновационного процесса, 54.57kb.
• Темы для контрольных работ Организация предпринимательской деятельности, 38.03kb.
• Постановление об утверждении Перечня разрешений, согласований и сертификатов, выдаваемых, 560.56kb.
• Учебная программа (Syllabus) Дисциплина: Модели и методы управления Специальность:, 310.84kb.

Сумма восстановленной после отмены права на реструктуризацию задолженности по федеральным налогам составила 389,6 млн. рублей, в том числе по налогам 167,5 млн. рублей, по пеням и штрафам 222,1 млн. рублей.





Рисунок 19. Отраслевая структура задолженности за 2002 год

Право на реструктуризацию утратили многие крупные предприятия (ОАО Завод «Спектр»), ( ОАО «Арзил»), ( Невинномысской шерстяной комбинат), ( ООО завод «Кавминкурортрозлив»), ( ОАО СКЭК «Нефтегазгеотерм»). По отношению к ним инициирована процедура банкродства, введено конкурсное производство, введено наблюдение. По состоянию на 01.01.2003 г. в условиях реструктуризации работают 1446 предприятий, в том числе по федеральным налогам 1112 предприятий, сумма реструктурированной задолженности которых составила 5217,9 млн. руб. Налоговыми органами края в течение 2002 года в отношении крупных предприятий - недоимщиков применялись все меры принудительного взыскания с целью недопущения роста и сокращения сложившейся задолженности.

Основные факторы, которые влияют на поступления налогов в бюджет края, выявленные при анализе за период 2000 – 2002 г. являются:

1. Ненадлежащее исполнение банками обязанностей срока исполнения поручений налогоплательщиков, неплатежеспособность банков при наличии денежных средств на счетах клиентов.
   
2. Территориальное перемещение налогоплательщиков.
   
3. Выпуск льготируемой продукции (ОАО «Спиртзавод Минераловодский» г. Минеральные Воды. Наряду с производством спирта не облагается акцизы товара денатурированный спирт).
   
4. Не своевременная уплата налога при налоговой проверке (начислен налог 1998 г., а оплата 2001 г.).
   
5. Сокращено объемов реализации (ОАО «Невинномыский АОЗТ»)
   
6. Увеличение расходов связанных с приобретением электроэнергии и топлива и увеличение амортизационных отчислений в 1,6 раза.
   
7. Низкая платежеспособность (сельскохозяйственной продукция, плата за землю, перевод в аренду земли).
   
8. Отмена платы за загрязнение окружающей среды от 04.06.2002 г. № 02 32.
   
9. Списание уровня недоимки.
   

При рассмотрении экономической ситуации в Ставропольском крае выяснилось, что основной задачей является – анализ динамики налоговой базы, на основе которой делятся краткосрочные и долгосрочные (на год и более) прогнозы поступления налогов по видам и по бюджетам. Прогнозы разрабатываются на основе многофакторного анализа, где учитываются темп роста и ожидаемую динамику производства, динамику товарооборота, влияние на налоговую базу нового налогового законодательства, изменения платежеспособности предприятий, через дебиторскую и кредиторскую задолженности, развитие финансового капитала в городе (банки, страховые компании, биржи, рынки ценных бумаг, графики поступления налогов).


2.2. Создание конкурентной среды в налогово-бюджетной сфере


Объективная необходимость реформирования российской налоговой системы обусловлена переходом на рыночные принципы хозяйствования. Мировой опыт свидетельствует, что налоговое регулирование в сочетании с кредитно-денежным регулированием является наиболее эффективной формой управления экономикой. Наряду с функцией финансового обеспечения государст­венных задач налоговый механизм заключает многие возможности для эконо­мического воздействия на общественное воспроизводство, его динамику и структуру, на развитие НТП , эффективность предпринимательской деятельности.

Становление российского налогово-бюджетного федерализ­ма происходило в сложных социально-политических и экономических условиях. Популистские предложения бывшего Президента России брать регионам столько полномочий, сколько они сумеют проглотить нанесло огромный вред всей финансовой системе страны. В результате основная масса налогово-бюджетных проблем России стала проис­текать от нарушения принципов налогообложения и перенесения традиций плано­вой системы на нынешнюю налоговую систему. Для по­строения современной налоговой системы России весьма полезно обратиться к осно­вам бюджетного устройства развитых стран.

В настоящее время схему распределения налогов и налоговых баз по уров­ням бюджетов в этих странах можно разделить на три вида. Принцип распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы определяется как фиксированный процент от общих поступлений. Данный принцип можно назвать системой разделения налогов. Немаловажное значение имеет принцип реализующий право местных органов власти самостоятельно формировать уровень налоговых ставок, при этом налоговая база по налогам определяется на федеральном уровне. Следующий принцип используется в целях проведения региональной структурной политики. Региональные власти получают право предоставлять налоговые льготы и самостоятельно на местном уровне определять объекты налогообложения и став­ки налогов.

Фактически сложившаяся во всех странах схема распределения налогов и налоговых доходов зависит от соотношения двух противоборствующих сил. Во-первых, со стороны массового налогоплательщика выдвигается требование о при­ведении базы налогообложения в соответствие с федеральной, а значит и выделе­ние доли из общих поступлений от налога или применение собственной ставки на общую налоговую базу. Во-вторых, со стороны отдельных групп налогоплательщи­ков ставится условие по выделению специфических региональных льгот при уплате налогов, а значит, речь идет о разделении налоговой системы на две обо­собленные системы: федеральную систему, имеющую свои налоговые базы, льготы и налоговые ставки, и региональную систему со своими налоговыми базами, став­ками и льготами. Первая группа самая многочисленная, но не организованная. Цель её требований состоит в упрощении системы сбора налогов, что может реализо­ваться лишь когда объем и число льгот минимальны. Группы второго типа, хотя и относительно малочисленны, зато хорошо организованы.

Формирование бюджета предполагает моно­польное положение органов власти. Налоги взимаются в порядке, определяемом государством, без учета желания отдельного налогоплательщика. Естественно, та­кой монополизм не может оставаться вне поля зрения различных заинтересованных групп. Но при этом, как сторонники усиления государст­венного вмешательства, так и их противники едины в том, что для ограничения государственного монополизма и повышения качества принимаемых решений следует применять механизм разделения властей для поощрения взаимной конкурен­ции.

Первой страной, начавшей ограничивать монополизм не только рыночных агентов (предприятий), но и властных органов были Соединенные Штаты Америки. Дж.Э.Стиглиц выделяет несколько принципов федерализма.

Во-первых, принцип конкуренции между федерацией и штатами за предоставление услуг. Таким образом, выявляется роль каждого уровня власти в обеспечении населения общественными услугами, а значит и размер финансовых ресурсов используемых при этом.

Во-вторых, принцип регулирования политики регионов, который связан с та­кими задачами государственного управления как защита окружающей среды, а также предоставление льгот для людей с физическими недостатками.

В-третьих, принцип стимулирования региональных и местных органов вла­сти при реализации федеральных программ. Этот принцип реализуется через предоставление долевых грантов. Штаты разрабатывают определен­ные программы, соответствующие установкам федерального правительства. Такие федеральные гранты для специальных целей называются категориальными. Самые значительные из них направлены на образование и городское развитие. Расходы этих грантов могут расти вместе с расходами штатов и местных органов власти, т.е. помощь может соответствовать расходам штата (до определенной максимальной суммы), то это называется долевым грантом.

В-четвертых, принцип управления федеральными фондами, который состоит в осуществлении федеральных программ помощи социально-необеспеченным гражданам штатами и муниципалитетами. Финансирует эти программы федеральное правительство, а непосредственная помощь малообеспеченному населению оказывается муниципалитетами, которые могут определить нуждающихся в ней.

В-пятых, принцип распределения общих доходов, состоящий в том, что федеральное правительство предоставляет финансовые ресурсы штатам и муниципалитетам в форме блочных грантов, субсидий, которые могут быть использованы на любые цели по их желанию. Этим они отличаются от категориальных грантов. Принцип распределения общих доходов обусловлен двумя причинами: во-первых, федеральное правительство может быть более эффективным сборщиком налогов, чем штаты и местные органы власти; во-вторых, федеральное правительство вы­равнивает доходы между отдельными штатами, ибо их потенциальные налоговые доходы различны.

В Германии принципы федерализма дополняют усилия государства по развитию социально-ориентированной экономики. Поэтому в этой стране больше внимания уделяется вопросам выравнивания бюджетных доходов. В Германии активно применяется вертикальное (от федерации - землям) и горизонтальное (от богатых земель - бедным) выравнивание доходов. Например, существует налог в Фонд солидарности, расходы которого на­правлены на развитие так называемых "новых федеральных земель". Для новых земель предусмотрено несколько программ развития. Согласно одной из них они будут получать ежегодно с 1995 по 2004 гг. по 14 млрд. марок, согласно другой, но­вым землям выделяется дополнительно по 6,6 млрд. марок ежегодно. Вместе с тем будут осуществляться субсидии всем землям и старым и новым в размере 1,5 млрд. марок ежегодно. Следует подчеркнуть, что финансовая помощь имеет целевой характер, а дополнительная суб­сидия не предполагает таких ограничений.

В Соединенных Штатах наблюдается большая дифференциация в доходах граждан и контрастность органов власти, чем в ФРГ. "Наиболее значительными пороками экономического общества, в котором мы живем, являются его неспособ­ность обеспечить полную занятость, а также его произвольное и несправедливое распределение богатства и доходов³², - писал о проблемах общества XX в. Дж.М. Кейнс, который своими работами оказал огромное влияние на все формы экономи­ческой и налоговой политики.

В ФРГ разделение источников доходов по уровням бюджетов формулируется следующим образом: налоги, дающие основную долю в бюджет страны должны быть разделены между двумя или тремя уровнями бюджетов (табл.11). Федерация должна иметь большую долю в тех налогах, доходы от которых разнятся сильнее. Компетенция введения налогов имеется только у вышестоящего бюджета, а комитеты по сбору налога расположены в основном землях (кроме акцизов и пошлин, которые взимаются федеральными органами, и поземельного налога, он собирается совместно с общинами)³³. В США налоговые системы штатов и федерации считаются формально независимыми, хотя разделение основных налогов наблюдается и там. Впрочем, такой способ разделения доходов достаточно широко практикуется в мире.

Таблица 9. Разделения налоговв ФРГ³⁴

Виды налогов	Доля в налоговых доходах в 1993 г., %	Звенья бюджетной системы, в ведении которых
		Законода-тельная компетенция	Управление по взиманию налогов	Распределение налогов
Подоходный налог с населения и налог на зарплату	39	Федеральный	Земли по поручению федерации	Фед.-42,5 %, земли-42,5 %, общины-15 %
Корпорационный налог	3,7	То же	То же	Фед-50 %, земли-50 %
НДС и налог с оборота	29	-//-		Фед-65 %, земли-35 %
Поимущественный	0,9	-//-	Земли	Земли
Налог с наследств и дарений	0,4	-//-	То же	То же
Акцизы	11,4	-//-	Федеральное	Федеральный
Пошлина	1,0	-//-	-//-	-//-
Автомобильный	1,8	-//-	Земли	Земли
Поземельный и приобретение земли	2,1	-//-	Земли, общины	Общины
Промысловый	4,2	Земли	Земли	Общины, Земли, Федерация
Налог на собак		То же	То же
Налог на охоту и рыбную ловлю		-//-	-//-	-//-
Налог на развлечения	0,05	-//-	-//-	-//-

В последние годы во многих странах мира усиливается внимание к распреде­лению бюджетных средств на основе грантов. Это связано, во-первых, с целевым характером предоставления средств на основе грантов, и, во-вторых, с возможной экономией этих средств. Так как существующую некоторую расточительность в расходовании бюджетных средств в конце отчетного года объясняют возможным ростом ассигнований от достигнутых расходов в те­чение всего года. Эта система грантов получила наибольшее распространение в странах с высокой степенью централизации управления бюджетными ресурсами и большим удельным весом трансфертов из федерального бюджета. В том же случае, когда регион наделен конституционным правом самостоятельно обеспечивать здравоохранение, образование и социальное страхование как, например, в Канаде, то жесткость требований центра становится неуместной.

В Канаде децентрализованном государстве, провинции имеют широкие права в установлении и регулировании налогов и налоговой базы. Ис­ходным принципом федерализма в Канаде является конкуренция, осуще­ствляемая между провинциями за качество предоставляемых услуг и за размеры налогового бремени. Параллельно имеет место конкуренция с соседней страной - США, поэтому в про­граммных документах по налоговой реформе большое внимание уделяется снижению (относительно США) налогового бремени³⁵. Канадская система выравнивания доходов бюджетов нижестоящих уровней построена на тех же принципах, что и в США. Оказание помощи из федерального бюджета также связывается с уровнем налогообложения. Чем ниже налоговое бремя, тем ниже возможность получения трансфертов. Так, трансферты составляют до 20% бюджета провинций Онтарио. Альберта и Британская Колумбия, а в других провинциях эта доля доходит до 40 %. Аналогичная ситуация и в Швейцарии³⁶.

Рассматривая бюджетное устройство, России следует отметить, что из всего комплекса элементов российского федерализма ос­новное внимание отечественными экономистами уделяется совершенствованию ме­ханизма «бюджетного выравнивания» с помощью централизованного перераспреде­ления средств. Чрезмерное значение, которое в СССР придавалось бюджетному выравниванию, и по инерции сохраняется в современной России, не соответствует по­требностям необходимой поддержки регионов. Некоторым подтверждением тому служат данные об увеличении количества дотационных бюджетов субъектов федера­ции - в 1993 г. их было 54 (61% общего числа), в 1994 г. - 65 (73%), в 1995 г. - 78 (88%), в 1996 г. - 75 (84%), в 1997 г. - 81 (91%)³⁷.

Причина повышенного внимания к выравниванию и, соответственно, низкой роли альтернативного принципа конкуренции кроется в традициях российской и со­ветской финансовой науки. Одной из важнейших задач советской бюджетной системы являлось обеспечение граждан страны общественными услугами в равной степени вне зависимости от места проживания, фактически это была реализация принципа выравнивания региональных и местных бюджетов. Решение этой задачи облегчалось плановым регулированием заработной платы, а также существованием централизованной системы распределения производственных фондов и потребительских товаров. Важным примером такого подхода является содержание принципов советского федерализма.

Проводящиеся в настоящее время реформы в сфере налогов, бюджета и межбюджетных отношений идут в направлении усиления конкурентных начал в бюд­жетных отношениях. Первоочередными были меры по усилению бюджетной ответственности субъектов федерации и органов местного самоуправления. Во-первых, разделение бюджетов на три уровня и предоставления прав самостоятельного их принятия. Во-вторых, повышение доли "закрепленных" доходов субъектов федерации с примерно 25% до 70%. В-третьих, приданием законодательной основы, так называемым средствам, поступивших из вышестоящих бюджетов. В настоящее время основная часть таких средств направляется из Федерального фонда финансовой поддержки регионов.

Реализация принципа конкуренции в нашей стране может иногда иметь свое­образную форму. Государственная Дума РФ зачастую принимает многие социально значимые законы без учета финансовых источников обеспечения этих законов. Практика переложения Федеральными органами ответственности за принимаемые решения встречает серьезное возражение не только со стороны региональных руководителей, но и со стороны независимых экспертов.

Становление современной федеративной системы бюджетно-налоговых отношений в России началось с принятия в декабре 1991 г. федеральных законов « Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации», утвердивших принципы и механизмы формирования и взаимодействия бюджетов разных уровней власти. В ответ на потребности практики развития феде­ративных отношений после принятия Конституции России в 1993 г. и под воздействием массированной критики, в 1994 г. были произведены кардинальные изменения в механизме бюджетного выравнивания. В основе реформы межбюджетных отношений этого года среди прочих лежали два принципиально новых для бюджетной системы России подхода: субъектам Федерации было предоставлено право самостоятельно устанавливать ставку налога на прибыль, поступающую в их бюджеты. При этом максимальная ставка была ограничена 24 %; введены единые для всех регионов нормативы отчислений от феде­ральных налогов в региональные бюджеты. Наконец, самое главное, в составе федерального бюджета был образован Федеральный фонд финансовой поддержки регионов.

Однако пока это не более чем "экспериментный" бюджетный федерализм. Его механизм имеет целый ряд существенных пробелов и недостатков, действует со сбоями, и самое главное, не опирается на сколько-нибудь целостную нормативно-законодательную базу. Пока препятствий на пути российского бюджетного федерализма больше, чем достижений.

В зависимости от социально-экономических приоритетов развития территории, где они размещались, предприятия могли менять уровень подчинения, то есть иметь как союзный, так и республиканский статус. Относительно небольшие предприятия, объединенные по экономическим причинам во второе подразделение, подчинялись местным Советам. Платежи из прибыли этих предприятий назывались закрепленными доходами местных бюджетов.

Подобная "система регулирования местных бюджетов позволяет обеспечивать их необходимыми средствами независимо от производства местных источников, создает предпосылки к выравниванию уровней развития от­дельных территориальных единиц³⁸.

В России, начиная с 1991 г. было ясно, что концепция формирования дохо­дов местных бюджетов изначально построена на устаревших принципах. Ее суть заключается в закреплении за каждым бюджетом определенных источников, а недостающие средства региональные бюджеты получают в виде дотаций и субвенций. Такая модель не ликвидирует зависимости формирования местных бюджетов от вышестоящих инстанций.

Кроме того, именно дотации и субвенции увеличивают зависимость от центра, в то время как отчисления от всех видов доходов бюджета, зафиксированные на продолжительное время требуют более активной деятельности региональной администрации.

В Бюджетном кодексе РФ установлено, что финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ может быть оказана в формах предоставления:

дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

субвенции и субсидии на финансирование отдельных целевых расходов;

бюджетных кредитов;

бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ.

Как можно видеть, термин «финансовая помощь» означает не только безвозмездные и безвозвратные перечисления, но также кредиты и ссуды как возвратные, а в отдельных случаях и возмездные (платные) виды финансовой помощи. Определение форм финансовой помощи приводится в БК РФ, при этом следует обратить внимание, что эти формы могут применятся в межбюджетных отношениях и в общем виде как форма расходов бюджетов:

• дотация – бюджетные средства, представляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов;
  
• субвенция – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов;
  
• субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов;
  
• бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основе;
  
• бюджетная ссуда – бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.
  

Отдельно остановимся на термине «трансферт», который широко используется в экономической литературе, но не определен в БК РФ

Иногда трансфертом называют средства, направляемые из бюджета в адрес физических лиц, иногда – финансовую помощь, предоставляемую нижестоящим бюджетам.

Ранее в бюджетной практике при исполнении бюджетов использовался такой метод бюджетного регулирования, как взаимные расчеты. Если в течении бюджетного года вышестоящие органы власти принимали какие – либо решения например, о повышении заработной платы работникам бюджетной сферы или о снижении ставок налогов), которые не были учтены пи формировании бюджетов на текущий год, то такие решения должны были подкрепляться передачей доходов или предоставлением компенсаций для нижестоящих бюджетов.

В экономической теории неоднократно поднимался вопрос о противоречивом характере финансовой помощи в сфере межбюджетных отношений Многие экономисты отмечают, «что дотации, субвенции и субсидии как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов несовершенны. Эти источники бюджетов лишены стимулирующих свойств, они создают у местных администраций иждивенческое настроение. Такая практика передачи средств не способствует развитию хозяйственной инициативы местных администраций, снижает их воздействие на экономические процессы на территории и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной части бюджетов, ослабляет финансовый контроль»³⁹. Однако не следует стремиться к полной замене этих форм помощи, так как они необходимы по ряду объективных причин: экономической отсталости, экологической обстановки, социальных особенностей и т.д.

Вместе с тем финансовая помощь имеет и целый ряд преимуществ:

• обеспечивает финансирование передаваемых полномочий;
  
• используется в качестве механизма выравнивания;
  
• гарантирует исполнение минимальных стандартов и нормативов, установленных федеральным уровнем.
  

Наконец, в случаях, когда возникают проблемы с налоговым администрированием (сбором налогов), возможно создание более справедливой системы распределения налоговых источников через общий фонд. Данная система, кроме того, обеспечивает эффективный контроль со стороны центра. Не только российский, но и зарубежный опыт свидетельствует о том, что финансовая помощь – это необходимый инструмент межбюджетных отношений, однако ее конкретные формы определяются как общим состоянием бюджетной системы, так и задачами, решаемыми на данном этапе развития.


Таблица 10. Финансовая помощь и безвозмездные поступления в бюджет в Ставропольском крае

тыс. руб.

Наименование	Исполнено за			Темп роста 2002 г. к 2001 г., %
	2000 г.	2001 г.	2002 г.
Безвозмездные поступления, в т. ч.:	2121942	3371728	7248958	2,14
от бюджетов других уровней, из:	2031958	3355565	7228517	2,5
дотации	-	403068	1639666	4,0
субвенции	95700	753562	1484217	1,9
трансферты (дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности)	1227259	1642608	2902923	1,7
субсидии	-	318728	373656	1,1
Средства, полученные по внешним расчетам	708999	237599	828055	3,5
Средства от реконструкции задолженности с/х предприятий по товарным кредитам 1995-1996 гг.	43611	16163	10918	-1,4
Безвозмездные перечисления от государственных организаций	46373	-	9523	-

Рассматривая таблицу финансовой помощи и безвозмездных поступлений в бюджет Ставропольского края видим, что безвозмездные поступления в 2002 г. по сравнению с 2002 г. увеличились в 2,14 раза, в т.ч. от бюджетов других уровней в 2,5 раза; средства, полученные по внешним расчетам в 3,5 раза. Недостающие средства регионального бюджета в Ставропольском крае были получены в виде дотаций и субвенций, трансфертов. При анализе видно, что дотации 2002 г. по сравнению к 2001 г. были увеличены в 4,0 раза.

Таблица 10а . Динамика безвозмездных поступлений и финансовой помощи в бюджет Ставропольского края, тыс. руб.

Наименование показателей	1999 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.	2003 г.	2003 г. к 1999 г.
Безвозмездные поступления и финансовая помощь, в т.ч. были направлены на:	524500	2121942	3371728	7248958	5892062	11,2 раз
государственную поддержку малого предпринимательства (краевая целевая программа)	1000	-	9000	7000	3000	3,0 раз
поддержку крестьянских фермерских хозяйств	4800	3800	4710	5295	5300	1,1 раз
Из федерального бюджета субсидии на поддержку племенного животноводства	-	-	50430	55392	58000	-

Государственная поддержка малого предпринимательства в Ставропольском крае за 5 лет составила 28 млн. руб. В 2003 году по сравнению с 1999 годом безвозмездная помощь увеличилась в 3 раза, а если рассмотреть финансовую помощь по годам, то можно сделать вывод, что она осуществляется бессистемно, методом выбивания.

Что касается направления бюджетных средств на развитие крестьянско-фермерских хозяйств, то в крае за период 1999-2003 гг. было выделено – 23905 тыс. руб., а изменения за период составили 500 тыс. руб., что в 1,1 раза больше, чем в 1999 году. Из средств федерального бюджета через Министерство сельского хозяйства края фермеры получили на поддержку племенного животноводства за период 2001-2003 гг. 163822 тыс. руб.

Безвозмездные поступления на развитие крестьянско-фермерских хозяйств стали реальностью и являются составной частью агропромышленного комплекса в ведении сельскохозяйственного производства, основываясь на законе РФ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» в редакции 2003 года.

Фактический объем средств, поступивших в бюджет Ставропольского края из бюджетов других уровней в 2002г. составил 7228,5 млн. рублей. Дотация на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности в финансовой помощи Ставропольского края достигла в 2002 г. 40 %. Хотелось бы отметить, что трансферты это всего лишь один из бюджетных методов перераспределения ресурсов, поэтому совершенствование учета региональной специфики при их использовании это всего лишь часть неотступной работы по повышению эффективности бюджетных методов управления региональным развитием.

При рассмотрении вопроса о финансовой помощи бюджетам субъектов РФ из федерального центра назревают следующие проблемы:

Во-первых, - это отсутствие ясности и прозрачности в вопросах предоставления средств государственной поддержки субъектов Федерации. Причем это касается всех без исключения форм выделения финансовых ресурсов территориям: дотаций, субсидий, трансфертов, бюджетных, ссуд и кредитов, и др. Отсутствуют методики расчета сумм перечислений из федерального бюджета, критерии предоставления средств. Зачастую становится невозможным установить ясную зависимость почему именно были предоставлены средства данному региону, если из числа территорий имелись более в них нуждающиеся или те которые могли бы использоваться с большей эффективностью.

Во-вторых – в сложившейся практике отсутствует стимулирование регионов к поиску и увеличению собственных доходных источников, достижение финансовой самостоятельности.

В-третьих – неудовлетворительный учет в российской практике бюджетного регулирования социально – экономических и природно-географических особенностей субъектов РФ, влекущих за собой специфику доходов и расходов их бюджетов. Методика была рассчитана по среднедушевым бюджетным доходам. Были сформированы три группы регионов: территории Крайнего Севера (10), северные и удаленные территории (20) и прочие(59). Такой подход в 1998 г. не выдержал критики, т.к. Республика Алтай и Ставропольский край учитывались в одной группе.

При рассмотрении вопроса о финансовой помощи региона существует иная методика выравнивания доходов региональных и местных бюджетов. Нам думается, что проблема укрепления налоговой базы региональных бюджетов будет эффективнее решена, если в основу бюджетной системы будет положен принцип конкуренции. В этом случае, конкуренция между региональными бюджетами будет опираться на экономическую основу, путем создания сложного механизма выравнивания бюджетов, где размер поддержки нижестоящего уровня бюджетной системы ставится в зависимость от налоговой нагрузки в данном регионе. Такая мера закреплена в российском законе и бюджете.

БК РФ вводит новое условие получения финансовой помощи для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности – на основе подписания соглашения об исполнении бюджета субъекта РФ через Федеральное казначейство РФ. На практике данная норма уже получила реализацию, так, в ст. 40 ФЗ от 27 декабря 2000 г. № 150 – ФЗ «О федеральном бюджете за 2001 год» установлено, что в 2001 г. продолжается перевод высокодотационных субъектов РФ на кассовое обслуживание их бюджетов органами Федерального казначейства.

Обслуживание через федеральное казначейство бюджета субъекта РФ – получателя финансовой помощи – может быть подвержено проверке со стороны уполномоченного органа государственной власти РФ, а если объем финансовой помощи превышает 50 % расходов его консолидированного бюджета, то проверка поводится в обязательном порядке.

Сложной проблемой финансовых отношений остаётся дефицит бюджетов субъектов федерации, а также местных бюджетов. В экономической теории выделяют три основных состояния бюджета: дефицитное, профицитное и сбалансированное. Превышение расходов над доходами (отрицательное сальдо бюджета) составляет дефицит бюджета. Профицит представляет собой обратное соотношение, т.е. превышение доходов над расходами (положительное сальдо бюджета). Сбалансированный бюджет является следствием такой бюджетной политики, при которой расходы полностью обеспечиваются доходами. В экономической теории принято считать бюджет сбалансированным, если его дефицит или профицит не превышает 1% от об­щего объема расходов.

Взгляды экономистов на бюджетный дефицит и бюджетное равновесие на различных этапах развития общества менялись кардинально. Финансовая наука до 1930-х гг. считала основным принципом бюджета его бездефицитность, ежегодное равновесие доходов и расходов (принцип "здоровых финансов"). Например, Ф. Нитти отмечал, что из-за роста го­сударственных расходов (в основном непроизводственных, военных) уве­личиваются дефицит бюджета и государственный долг. Поэтому он счи­тал, что "какой бы это жертвы ни стоило, но государственный бюджет в своей совокупности никогда не должен завершаться дефицитом".

Сведение доходов с расходами при ежегодном принятии и исполнении бюджета считалось тогда символом благополучия государства и нации, первоочередной целью финансовой политики центральных и местных органов власти. Например, министр финансов царской России С.Ю. Витте писал: "Бюджетное равновесие представляет основную цель, преследуемую при составлении государственной росписи"⁴⁰ Это означало, что суммы доходов и расходов должны взаимно определять­ся друг другом, т.е. объем государственных расходов должен исходить из реальных возможностей доходной базы бюджета, и, наоборот, объем налоговых и прочих поступлений должен быть обусловлен размером дефицитных средств, необходимых государству для выполнения сво­их функций. Колебания в ту или другую сторону, в особенности в сто­рону превышения расходов над доходами, рассматривались как нега­тивные и крайне опасные явления.

Однако на практике достичь бюджетного равновесия очень сложно. Теория не дает готовых рецептов "здоровых финансов", поэтому до сих пор проблема установления правильного соотношения между дохода­ми и расходами бюджетов всех уровней, покрытия их дефицита служит предметом научно-практических дискуссий не только в России, но и во всем мире. Определенная стабилизация экономики России явилась одной из причин приня­тия в последние годы федерального бюджета с профицитом, т.е. с превышением дохо­дов над расходами. Кроме того, следует отметить, что успешное развитие экономик широкого круга стран вполне сочетается с принятием центрального бюджета с дефи­цитом в размере 2-5%.

По поводу роли и значения дефицита бюджета в развитии экономики существуют противоречивые мнения. Сторонники концепции систематического (хронического) дефицита находят в нем следующие положительные моменты:

– бюджетный дефицит не является деструктивным фактом. Для состояния национальной экономики он не представляет опасности, так как все расходы, в том числе превышающие доходы, осуществляются на территории данного государства и способствуют росту благосостояния страны. Исключение составляет только отрицательное сальдо внешнеторгового баланса, поскольку этот факт означает утечку средств за границу;

– дефицит бюджета означает увеличение доходов хозяйствующих субъектов и населения (получателей бюджетных средств), что способствует росту покупательной способности, производительности труда и расширению национального производства. Это, в свою очередь, приводит к росту налоговых поступлений в бюджет.

Экономисты противоположного толка (или неоклассического направления) высказывают следующие опасения по поводу дефицита бюджета:

– сегодняшние дефицита неизбежно потребуют более высоких налогов в будущем;

– для покрытия дефицита будут привлекаться другие, экстраординарные доходы: эмиссия денег и займов, кредиты и т.д. Это приведет к расстройству денежно-кредитной системы, инфляции и девальвации рубля, росту внутреннего и внешнего долга государства. В конечном итоге долги будут погашаться за счет введения новых и повышения ставок существующих налогов, что означает перекладывание долгового бремени на будущие поколения. Выход правительства на денежный рынок путем размещения государственных ценных бумаг с целью привлечения финансовых ресурсов для покрытия дефицита подтолкнёт процентные ставки вверх. Это связано с тем, что в условиях рынка, когда существуют частные инвесторы и заемщики свободных денежных средств у населения и предприятий, вторжение государства на финансовый рынок означает рост конкуренции, повышение спроса на деньги, а, следовательно, и ставки процента, которая является платой за использование привлеченных денег.

Более высокие процентные ставки по государственным ценным бумагам, по сравнению с частными, вызывают эффект вытеснения частных инвестиций. Поэтому, чем выше дефицит бюджета и государственный долг, тем медленнее будут происходить рыночные преобразования в Российской Федерации. Кроме того, рост бюджетного дефицита, вызванного растущими правительственными расходами (а не низкой собираемостью налогов и чрезвычайными обстоятельствами), означает расширение государственного сектора экономики за счет вытеснения частного, увеличение вмешательства правительства в процесс воспроизводства. Для большинства промышленно развитых стран типично формирование бюджета с дефицитом.

Основной причиной отсутствия теоретических и практических разработок по проблеме бюджетного дефицита служило не отсутствие на самом деле дефицита бюджета, а идеологическая позиция руководства страны по отношению к данному состоянию государственных финансов. В последующем это привело к еще большему углублению бюджетного кризиса в России в прошлом десятилетии, существенному росту государственного долга и расходов бюджета по его обслуживанию.

Российская Федерация вместе с социально-экономическими, национально-политическими, территориальными проблемами унаследовала от СССР огромные размеры дефицита государственного бюджета, внешнего и внутреннего долга.

До 1995 г. для покрытия дефицита бюджета Правительство РФ систематически использовало денежно-кредитную эмиссию, что приводило к инфляционному росту. Основным инфляционным источником служили кредиты Центробанка РФ. Начиная с 1995 г. Правительство РФ отказалось от кредитов Центробанка РФ и пере­шло на неинфляционные методы покрытия дефицита бюджета. Однако в связи с финансовым кризисом Правительство РФ вынуждено было использовать первые два источника пополнения казны. Дефицит консолидированного бюджета на 1999 г. было предусмотрено покрывать за счет внутренних источников в размере 84,3 млрд. руб. (51,7%), внешних – 45,9 млрд. руб. (28,2%) и кредитов Центробанка РФ - 32,7 млрд. руб. (20,1%).

Теория дефицитного финансирования требует сосредоточения дефицита в бюджете развития. В этом случае рост дефицитного финансирования вызывает инвестиционный, инновационный и предприни­мательский рост. Выпуск инвестиционных товаров, в отличие от текущих потребительских, приводит к наращиванию производственного потенциала страны, а, следовательно, и к расширению доходной базы бюджетов разных уровней. Если же рост бюджетных расходов происходит в связи с необходимостью поддержания текущих потреб-


ностей населения, то с увеличением государственного долга его бремя перекладывается на будущее поколение.

Последнее обстоятельство связано с тем, что дефицитное финансирование предполагает повышение налогообложения. Так как конечными плательщиками всех налогов являются граждане, и большая часть полученного ими дохода идет на потребление (около 3/4), то введение высоких налогов означает изъятие у них дополнительных доходов, что приводит к снижению потребительского спроса и уровня жизни. В свою очередь снижение спроса автоматически, по законам рынка, негативно отразится на предложении товаров и услуг, сократится их объем и в конечном итоге из-за сужения налогооблагаемой базы приведет к росту дефицита бюджета.

Дефицитное финансирование приводит к росту процентных ставов вытеснению частных инвесторов, а, следовательно, снижению инвестиций. При рассмотрении этих процессов обязательно следует учитывать эффект мультипликатора, или умножения. С учетом данного эффекта можно утверждать, что в условиях спада производства и высокой безработицы увеличение государственных расходов и возникающий при этом дефицит бюджета будут стимулировать развитие экономики, рост инвестиций и потребительского сектора.

Необходимо согласиться с исследованиями ученых и теоретиков, однако на наш взгляд расчет уровня дефицитности, который рассчитывается, как частное от деления, где в числителе вносится разность между доходами и расходами, а в знаменатель доходы соответствующего бюджета. Базой расчетов были выбраны доходы бюджетов, поскольку они показывают возможности налогообложения предпринимательской деятельности, тогда как расходы бюджетов иллюстрируют потребности территории в финансовых ресурсах.


,


где У_д – уровень дефицита

Д _бюд. – доход бюджета

Р _бюд. – расход бюджета


Таблица 11. Бюджет Ставропольского края за период 1999 – 2003 гг.


млрд. руб.

Наименование показателей	1999 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.	2003 г.	2003 г. в % к 1999 г.
Доходы	2041,2	4291,6	7371,3	14055,7	11396,7
Расходы	2041,2	4204,6	7479,6	14131,4	11496,7
Дефицит (-), профицит (+)	-49,9	-87,0	-108,3	-75,7	100,0	200 %
Уровень дефицитности	2,44	2,02	1,46	0,53	0,87	3,5

Анализ дефицитов в Ставропольском крае позволяет сделать следующие выводы:

максимальный размер дефицита в течение 5 лет изменился по отношении к 1999 г. в 2 раза;

неравномерность дефицита. Самый высокий дефицит составил в 2001 г. и увеличился на 2,2 раза по сравнению с 1999 г.

из года в год происходит накопление бюджетных проблем, уровень дефицитности сокращается по сравнению с 1999 г. и 2003 г. в 3,5 раза.


Таблица 12. Бюджет Ставропольского края за период 1999 – 2003 гг., млрд.руб.

Наименование показателей	1999 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.	2003 г.	2003 г. в % к 1999 г.
Всего доходов, в том числе	2041,2	42,91,6	7371,3	14055,7	11396,7	5,58
налоговые доходы	1217,8	1998,7	3682,3	5908,4	5193	4,26
неналоговые доходы	128,9	100,4	110,3	198,3	311,7	2,41
Безвозмездные перечисления	524,5	2141,7	3371,8	7249	5892	11,2
Всего расходов	2091,1	4204,6	7479,6	14131,4	11496,7	5,49
Дефицит (-), профицит (+)	-49,9	-87,0	-108,3	-75,7	-100,0	2,0
Доходы-трансфертов	1516,7	2149,9	3999,5	6806,7	5504,7	3,6
Уровень дефицитности	3,29	4,04	2,7	1,11	1,8	0,5

Рассматривая уровень дефицитности по формуле , считаем, что наиболее точный и влияющий на конкурентоспособность местных бюджетов относительно будет расти, тогда уровень дефицита можно определить как отношение разности между доходами расходами к разности доходов и безвозмездных перечислений.



Из таблицы видно, что чем больше доход бюджета тем ниже уровень дефицитности бюджета. Доход увеличился в 2 раза по сравнению с 1999 г., а уровень дефицитности снизился в 0,5 раза.

Говоря о дефиците бюджета нельзя обойти накопленный мировой опыт. В США в конституции имеются положения, в соответствии с которыми необходимо соблюдать сбалансированность бюджета. Это означает, что ни один из штатов не имеет право планировать дефицит, это также распространяется на местные органы власти внутри штатов. Если произойдет непредвиденное, и налоговые доходы будут менее расходов, то финансировать бюджетный дефицит федеральное правительство не будет. Однако, из-за длительности существования трансфертов они стали заранее закладываться в бюджет⁴¹.

Аналогичные законодательные решения существуют в Канаде, ФРГ, Великобритании и других странах отграничивают «аппетиты» местных органов власти. Если бы дефицит покрывался из центрального бюджета, то это стимулировало бы получателей этих средств к усилению давления на министерство финансов, или к усилению бремени на налогоплательщиков «своего» региона, как это происходит в России.

Переход России к рыночной экономике, в налогово-бюджетной системе нашей страны стал усиливаться принцип конкуренции между бюджетами. Усиление этого принципа выражается, во-первых, в увеличении прав региональных и местных органов власти по сравнению с советской системой: во-вторых, в отказе от механизма закрепленных и регулирующих доходов, и в построении такой схемы формирования доходной базы региональных и местных бюджетов, где выделяются собственные доходы и доходы, полученные из других бюджетов.

Тем не менее, мы считаем реализацию принципа конкуренции недостаточной и предлагаем дополнить существующие механизмы межбюджетных отношений, во-первых, запретом дефицита бюджетов субнационального уровня, во-вторых, передать налог на прибыль и налог на доходы физических лиц на федеральный уровень, в-третьих, увеличить роль имущественного налогообложения и передать доходы от него региональным бюджетам.

Важное значение в построении эффективной системы управления бюджетным дефицитом, упорядочении информации об операциях органов власти разных уровней по его финансированию, получении представления о вероятном воздействии на экономику используемых способов дефицитного финансирования имеет классификация видов дефицитов бюджета по ряду основополагающих признаков. Обобще­ние причин возникновения дефицита бюджета позволяет выделить чрезвычайный, кризисный, антикризисный и межбюджётный дефициты. Государство создает благоприятные условия для воспроизводства частного капитала, сосредоточивая усилия на разработке трудового ,налогового, торгового, социального законодательства по обеспечению устойчивости в предпринимательской деятельности.