Эффективность управления бюджетом субъекта российской федерации 08. 00. 10. финансы, денежное обращение и кредит
| Вид материала | Автореферат диссертации |
- Учебное пособие по дисциплине «Финансы, денежное обращение и кредит» для специальности, 4669.55kb.
- Совершенствование управления расходами бюджетов субъектов российской федерации 08., 371.47kb.
- Вексель и вексельное обращение в корпоративных финансах российской федерации 08. 00., 379.24kb.
- Описание дисциплины «Финансы, денежное обращение и кредит», 1984.13kb.
- Эффективность инвестиционных операций центральных банков на финансовых рынках 08. 00., 887.95kb.
- Программа вступительного экзамена в аспирантуру по специальности 08. 00. 10. «Финансы,, 517.08kb.
- Темы курсовых работ по дисциплине: «Финансы, денежное обращение и кредит» Фискальная, 17.52kb.
- Взфэи фотография Фамилия Имя Отчество, 175.38kb.
- Литература Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / Л. А. Дробозина,, 1540.34kb.
- Литература Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / Л. А. Дробозина,, 1678.85kb.
На правах рукописи
Туркина Елена Юрьевна
ЭФФЕКТИВНОСТЬ УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТОМ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
08.00.10. – финансы, денежное обращение и кредит
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Волгоград – 2006
Работа выполнена в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Астраханский государственный технический университет».
| Научный руководитель - | кандидат экономических наук, доцент Молчанова Ольга Владимировна. |
| Официальные оппоненты: | доктор экономических наук, профессор Гончаров Александр Иванович; |
| | кандидат экономических наук, доцент Попова Лариса Витальевна. |
| Ведущая организация - | ГОУ ВПО «Казанский государственный финансово-экономический институт» |
Защита состоится 20 октября 2006 года в 10.00 на заседании диссертационного совета Д 212.029.04 при ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет» по адресу: 400062, г. Волгоград, пр. Университетский, 100, ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет», ауд. 2 – 05 «В»
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет».
Автореферат разослан 19 сентября 2006 года
Ученый секретарь диссертационного совета,
доктор экономических наук, доцент А.В. Гукова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования определяется потребностью в научном исследовании эффективности управления бюджетом субъекта Российской Федерации в условиях ограниченности региональных бюджетных ресурсов, внедрения новых принципов и методов функционирования бюджетной системы и органов государственного управления.
Эффективное управление региональными бюджетами является одним из условий укрепления государственности, повышения благосостояния граждан. С помощью бюджета обеспечиваются не только текущие потребности получателей бюджетных услуг, но и решаются тактические задачи социально-экономического развития территории, осуществляются целевые программы и национальные проекты.
Одновременная реализация бюджетной и административной реформ при наличии их общего инициатора и координатора – государственных органов исполнительной власти – выявляет необходимость исследования не только бюджета и бюджетного процесса самих по себе, но и субъектов бюджетного управления. В процессе внедрения новых методов управления бюджетом испытывается дефицит понятийного аппарата, общего для всех сфер государственной деятельности. В субъектах РФ до настоящего времени не выработано единых подходов к оценке эффективности управления бюджетом; множество существующих методик применяются в различных целях, охватывая части управления бюджетом (управление расходами, межбюджетными отношениями, долговую политику, др.).
В этих условиях особую актуальность приобретает систематизация и совершенствование теоретических и методических направлений оценки эффективности управления бюджетом субъекта РФ с учетом региональной специфики.
Степень разработанности проблемы. Теоретические и практические вопросы государственного управления бюджетом освещены в фундаментальных исследованиях многих классиков финансовой науки как русских (С.Ю. Витте, Н.И. Тургенев и др.), так и зарубежных (У. Петти, Д. Рикардо, А. Смит, Ф. Юсти и др.). Историческое развитие мировой и русской финансовой науки глубоко изучено Т.М. Ковалевой, Е.В. Коломиным, В.М. Пушкаревой, Н.Г. Сычевым и др.
Теоретическим вопросам эффективности государственного управления посвящены работы Г.В. Атаманчука, У. Белюшина, А.Г. Игудина, О.М. Роя, Ф.И. Шамхалова. К зарубежным теоретикам и методологам в этой сфере относятся: Р.Масгрэйв, М. Хольцер, эксперты Международного банка и др.
Управление бюджетом рассмотрено С.В. Барулиным, Е.Е. Ваксовой, М.М. Вышегородцевым, В.П. Гореглядом, Е.А. Качановой, В.В.Климановым, М.А. Клишиной, О.И. Кушховым, А.М. Лавровым, С.И. Лукшиным, Г.Б. Поляком, К.И. Таксиром, Д. Труниным, Н.А. Школяром, Л.И. Якобсоном, Н.В. Яковлевой, М.И. Яндиевым, Н.И. Яшиной и др.
Работы вышеупомянутых ученых стали стимулом для дальнейшего исследования эффективности управления бюджетом субъекта РФ.
Цель диссертационного исследования – теоретическое обоснование оценки эффективности бюджетного управления, выявлении его специфики на уровне субъекта РФ во взаимосвязи с развитием органов исполнительной власти как субъектов управления региональным бюджетом.
В соответствии с поставленной целью в работе решаются следующие задачи:
- исследовать формирование научных теорий в области эффективности управления средствами государственного бюджета;
- рассмотреть взаимосвязь реализации административной и бюджетной реформы как основы повышения эффективности управления бюджетом субъекта РФ, раскрыть проблемы внедрения бюджетирования, ориентированного на результат;
- провести анализ действующей системы управления бюджетом субъекта РФ на основе исследования взаимосвязи налоговой и бюджетной политики с социально-экономическим развитием региона, определения коэффициента эффективности налоговой политики;
- провести сравнительный анализ и классифицировать методики оценки эффективности управления бюджетами субъектов РФ;
- усовершенствовать организационный, информационный и методический инструментарий эффективного бюджетного управления (на основе применения SWOT-анализа, классификации рисков бюджетного управления, выведения формулы эффективного расходования бюджетных средств для двух видов расходов, моделирования элемента системы государственного управления бюджетом).
Предметом диссертационного исследования стала совокупность финансовых отношений, возникающих в процессе управления бюджетом субъекта РФ, а также способов и методов оценки эффективности управления региональным бюджетом.
Объектом исследования определены консолидированный бюджет и бюджетный процесс субъекта РФ как объекты государственного управления, а также органы исполнительной власти региона как субъекты бюджетного управления.
Методологической и теоретической основой работы послужили труды отечественных и зарубежных ученых в сфере государственного управления, бюджета и бюджетного процесса, региональных финансов, оценки эффективности бюджетного управления.
В зависимости от решаемых задач использовались общенаучные методы исследования и частнонаучные функционального, экономико-статистического SWOT-анализа, экспертных оценок.
Информационно-эмпирическая база исследования включает материалы Госкомстата РФ и Астраханьстата, обзорные материалы СМИ, федеральные и региональные законы и нормативные правовые акты по вопросам государственного управления бюджетно-финансовым комплексом в субъектах РФ.
В исследовании использованы данные Института реформирования общественных финансов (ссылка скрыта), института Экономики переходного периода (ссылка скрыта), ТACIS, и др.
Положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Управление бюджетом – это совокупность приемов и методов целенаправленного воздействия на бюджет и бюджетный процесс в целях выполнения функций бюджета, соответствия принципам бюджетной системы и нормам бюджетного права, заданным оптимальным критериям и показателям бюджета и бюджетного процесса.
Эффективность бюджетного управления – это поддержание оптимальных количественных параметров и качественных критериев и показателей состояния объектов (сферы) государственного управления при условии минимальных бюджетных затрат, максимального выполнения функций бюджета, соблюдения норм бюджетного права, противодействия рискам.
2. Взаимосвязь бюджетной и административной реформ становится более сильной вследствие общих субъектов, объединения объектов и предметной области данных реформ, междисциплинарного характера теоретических и практических подходов к их реализации. Акценты бюджетной реформы смещаются в сторону упорядочения и оценки эффективности деятельности органов государственной власти в рамках бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). В то же время концепция и методы БОР обладают, на взгляд автора, рядом недостатков, которые приводят к необходимости замедления бюджетной реформы с целью глубокого анализа и разработки альтернативной концепции и методов совершенствования государственного управления бюджетом с учетом российских (региональных) условий.
Под результатом деятельности органов исполнительной власти следует понимать совокупность объективных последствий данной деятельности на определенную дату.
3. В действующей системе управления бюджетом субъекта РФ не преодолены негативные явления:
- в организации бюджетного процесса: неупорядоченность сроков этапов бюджетного процесса, частое внесение изменений в закон о бюджете, что нарушает единство и устойчивость бюджетной системы;
- в управлении доходами: снижение доли консолидированного бюджета в финансовых ресурсах области, отсутствие стимулирующего воздействия снижения налоговой нагрузки на экономический рост, высокий риск формирования налоговых доходов, неэффективность налоговой политики по налогу на прибыль и управления неналоговыми доходами бюджета;
- в межбюджетных отношениях: увеличение сальдо межбюджетных потоков, снижение автономии бюджета субъекта РФ, несоответствие реальной бюджетной обеспеченности региона рассчитываемой Министерством финансов РФ;
- в управлении бюджетным дефицитом и долгом: рост дефицита и долга, привлечение краткосрочных кредитов банков и кредитов федерального бюджета;
- в управлении расходами: сложность перехода на БОР, формирования стандартов бюджетных услуг, объективной расстановки приоритетов бюджетных расходов, высокий риск исполнения бюджета по социально значимым статьям.
Эффективность налоговой политики, по мнению автора, можно оценить через соотношение коэффициента изъятия и эффективной ставки налога.
4. Методики можно классифицировать по разделам бюджета, целям, пользователям, выполняемым функциям бюджета, этапам бюджетного процесса, методам расчетов, видам оценки эффективности, направлениям реформ, наличию интегрированного показателя.
5. Организационный, информационный и методический инструментарий эффективного бюджетного управления представлен в виде следующих положений:
5.1. Методики оценки эффективности управления бюджетами субъектов РФ характеризуются преобладанием метода балльной оценки, недостатком которого является невозможность определения слабых мест и резервов в управлении вследствие агрегированного характера баллов. Данный недостаток восполняет применение метода SWOT-анализ в целях оценки сильных и слабых сторон, угроз и возможностей управления бюджетом субъекта РФ, формирования очередности мер по избежанию угроз. Риски управления бюджетом, в отличие от угроз, поддаются количественному измерению и, по мнению автора, подлежат отдельному рассмотрению. Большое количество и разнообразие рисков приводит к необходимости их классификации и оценки по: степени предвидения, видам факторов, в том числе экономическим, социальным, политическим, характеристикам бюджета, уровням возникновения.
5.2. Математически эффективность политики расходов бюджета выражается в сумме логарифмических функций эффективности каждой статьи расходов бюджета.
5.3. В целях обеспечения системного подхода к оценке эффективности управления региональным бюджетом, элементы системы управления можно представить в виде модели, включающей входящую, исходящую, управленческую информацию, исполнителя, которые в совокупности обеспечивают выполнение функций и задач государственного управления, объединенных общим бюджетным механизмом. Интегральная оценка производится с помощью графов.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
1. Представлены в авторской интерпретации понятия бюджета, системы управления бюджетом, эффективности, качества и производительности управления бюджетом субъекта РФ, результата деятельности органов исполнительной власти с целью более четкого представления объекта и направлений совершенствования управления бюджетом по сравнению с существующими представлениями.
2. Аргументирована взаимосвязь административной и бюджетной реформ для выявления необходимости единого исследования субъектов и объектов управления бюджетом. Выявлены проблемы внедрения БОР в субъекте РФ. Предложено авторское видение содержания бюджетной реформы, позволяющее сформировать альтернативную позицию органов исполнительной власти в повышении эффективности бюджетного управления в субъекте РФ.
3. Системно представлен методический инструментарий, применяемый в оценке эффективности управления бюджетом субъекта РФ на основе предложенной автором классификации методик (по признакам оценки выполняемых функций бюджета, разделам бюджета, целям, пользователям, этапам бюджетного процесса, методам и способам расчетов, видам оценки эффективности, направлениям реформ, наличия интегрированного показателя), коэффициента эффективности налоговой политики, формулы эффективности политики расходов бюджета.
4. Расширен методический инструментарий за счет применения метода SWOT-анализа оценки эффективности управления бюджетом субъекта РФ в целях выявления положительных, негативных сторон бюджетного управления, а также угроз и возможностей по их устранению. Приведена последовательность первоочередных действий по устранению угроз на основе метода экспертных оценок. Разработана классификация рисков управления бюджетом с учетом региональной специфики и показатели, позволяющие оценить риски.
5. Применен метод моделирования деятельности субъектов бюджетного управления (органов исполнительной власти), позволяющий провести анализ эффективности выполняемых ими функций и задач, входящей, выходящей, управляющей информации в управлении бюджетом субъекта РФ на основе системы принципов, норм, критериев, показателей. Интегрированное значение эффективности управления бюджетом предложено оценить с помощью графов.
Теоретическая значимость работы состоит в системном представлении понятийного аппарата эффективности государственного управления бюджетом, совершенствовании методического инструментария оценки эффективности управления бюджетом субъекта РФ. Предложенные автором подходы и методы определения эффективности системы управления бюджетом субъекта РФ развивают современную теорию управления региональными финансами.
Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что предложенные автором подходы и методы оценки эффективности управления бюджетом субъекта РФ могут быть применены для оптимизации процесса управления и решения прикладных задач в органах исполнительной власти субъекта РФ.
Апробация результатов исследования.
Основные положения и выводы диссертации докладывались и обсуждались на всероссийских, межрегиональных и вузовских научно-практических конференциях в Москве, Астрахани, Ростове-на-Дону, Санкт-Петербурге (2003-2006 гг.), семинаре ТАСИС «Практика местных властей по финансированию местных полномочий и управление расходами» (г. Москва, 24-25 сентября 2003 г.). Научные разработки по совершенствованию методов оценки эффективности управления бюджетом субъекта РФ предложены к использованию в работе органов исполнительной власти Астраханской области.
Публикации. По теме диссертации опубликовано 8 научных работ общим объемом 17,3 п.л., в т.ч. авторских 5,5 п.л.
Объем и структура работы.
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы включающего 200 наименований и 4 приложения.
Во введении изложены актуальность, цель, задачи, объект, предмет, методы, степень изученности проблемы исследования, его теоретическая и эмпирическая базы, выделяются положения, выносимые на защиту, и научная новизна.
В первой главе «Теоретические основы эффективности бюджетного управления» рассмотрены теоретические аспекты возникновения понятия «бюджет», его сущность и характеристика, проанализирован понятийный аппарат применительно к бюджетному управлению и его эффективности, проведен исторический экскурс теории финансовой науки во взаимосвязи с теорией государственного управления, особенностей управления государственными финансами в России.
Во второй главе «Анализ состояния системы управления бюджетом субъекта РФ» проведены исследования бюджетной и административной реформ как основы повышения эффективности бюджетного управления. Переход субъектов РФ на бюджетирование, ориентированное на результат, в корне меняющего принципы финансирования и целевую направленность деятельности органов исполнительной власти, выявил необходимость исследовать его концепцию и специфику внедрения. Проведен анализ действующей системы управления бюджетом субъекта РФ на примере Астраханской области по разделам: бюджетный процесс, налоговые и неналоговые доходы, межбюджетные отношения, расходы, дефицит, долговая политика.
В третьей главе «Методические аспекты оценки эффективности управления бюджетом субъекта РФ» проведен анализ подходов к определению эффективности, методический инструментарий управления бюджетом в субъектах РФ и Астраханской области, изложен расчет определения эффективности расходов, проведен SWOT-анализ управления бюджетом субъекта РФ, разработана классификация рисков, показатели и критерии их оценки, раскрыто содержание модели управления бюджетом.
ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ
Понятийный аппарат оценки эффективности управления бюджетом. Бюджет можно представить в качестве системы взаимосвязанных компонентов:
- совокупности финансово-экономических и правовых отношений между государством, субъектами экономики, участниками бюджетного процесса;
- регионального фонда денежных средств, отражающего соответствие доходов и расходов, дефицит или профицит денежных средств;
- источника финансовых средств, обеспечивающего выполнение функций и задач государственного управления, определяющего условную стоимость деятельности органов государственной власти;
- финансового плана, отражающего формирование, расходование и потоки денежных средств на территории;
- организационного плана, координирующего финансирование бюджетополучателей;
- политического документа, раскрывающего приоритетность налоговой и бюджетной политики региона;
- инструмента решения стратегических и тактических задач социально-экономического развития территории.
Бюджет выполняет важнейшие функции регулирования общественных благ и обеспечения государственного управления. На эффективность управления региональным бюджетом влияют множество внешних (зависящих от решений федерального уровня власти, макроэкономической и политической конъюнктуры) и внутренних факторов (возникающих на уровне субъекта РФ и муниципальных образований). Системе государственного управления бюджетом присущи свойства сложных иерархичных систем.
Управление бюджетом субъекта РФ представляет собой совокупность приемов и методов целенаправленного воздействия субъектов управления на бюджет и бюджетный процесс в целях выполнения функций бюджета, соответствия нормам бюджетного права, заданным оптимальным критериям и показателям во взаимосвязи с социально-экономическим развитием территории и функционально-организационной структурой государственного управления.
В нормативной правовой базе, теории и практике отсутствует четкое разделение в употреблении понятий «эффективность», «качество», «производительность» по отношению к государственному управлению бюджетом.
С точки зрения автора, эффективность бюджетного управления – это многомерное понятие, отражающее достижение оптимальных количественных и качественных параметров, критериев, показателей состояния объектов (сферы) государственного управления при условии минимальных бюджетных затрат, соблюдения норм бюджетного права, противодействия рискам управления бюджетом.
Взаимосвязь бюджетной и административной реформ.
Эффективность управления бюджетом субъекта РФ следует рассматривать комплексно, а ее оценку - как междисциплинарную методическую проблему, охватывающею исследование и объекта (бюджет), и субъектов бюджетного управления (государственные органы исполнительной власти).
В диссертации сделан вывод о возрастающей степени связанности мер, принимаемых по реализации бюджетной и административной реформ, повышении роли оценки эффективности и качества управления бюджетными средствами. Широкий спектр направлений административной реформы включает в себя модификацию и модернизацию функций государства (целенаправленное воздействие на людей, экономические объекты и взаимодействие с ними) и аппарата (совокупности структур и исполнителей (госслужащих), обеспечивающих эффективное целевое использование и координацию всех видов ресурсов, в том числе бюджетных.
Бюджетная реформа РФ заключается во внедрении БОР, среднесрочного финансового планирования, реестра расходных обязательств, бюджетных услуг, ведомственных докладов и целевых программ, методик формирования действующих и принимаемых обязательств бюджета и др.
В рамках БОР деятельность органов исполнительной власти должна финансироваться исходя из степени достижения результатов – количественно измеримых показателей, характеризующих состояние подведомственной сферы или объекта государственного управления. Определение данных результатов сложно, поскольку, по мнению автора, деятельность органов государственной власти построена, в основном, на принципах координации, организации, взаимодействия, взаимозависимости вследствие сокращения объектов для непосредственного управленческого воздействия (сети бюджетных учреждений, государственного имущества, государственных унитарных предприятий). В БОР, по мнению автора, неправомерно использование слова «результат» (имеющего этимологический оттенок завершенности) при планировании деятельности органов государственной власти, построенной на непрерывности исполнения функций и полномочий, постоянном поддержании определенного состояния объектов (сфер) государственного управления. Автором предложено определение результата как совокупности объективных последствий деятельности органов исполнительной власти на определенную дату. Для оценки последствия использовать критерии и показатели уровня чего-либо: например, уровень финансовой безопасности, асимметрии бюджетной обеспеченности, социальной напряженности, уровня жизни населения и т.д.
Авторское видение концептуальных основ управления бюджетом в рамках бюджетной реформы заключается в: комбинированном управлении затратами и результатами; планировании бюджета на 1 финансовый год, параллельно – разработке «стратегического» бюджета на средне- и долгосрочный период; поиске оптимальных решений по сохранению бюджетной сети; учете и отчетности по российским стандартам, параллельно – выборочном переводе отчетности на международные стандарты; снижении сальдо встречных межбюджетных потоков посредством закрепления части налоговых доходов за нижестоящими уровнями бюджетной системы на долговременной основе и др.
К особенностям и недостаткам БОР, по мнению автора, относятся: квалиметрия всех видов эффектов, результатов; строгие требования к четкому формулированию целей и корректной оценке результатов; агрегация бюджетных расходов, которая не позволяет представить четкую картину направлений расходования бюджетных средств, снижает прозрачность управления бюджетными средствами; отсутствие интеграции БОР в бюджетный процесс; ослабление корреляции между общественно полезными результатами, объемами финансирования и деятельностью подведомственных организаций.
Анализ действующей системы управления бюджетом субъекта РФ (на примере Астраханской области).
Состояние управления бюджетом территории наиболее выражено в структуре финансового баланса региона. В настоящее время доля доходов бюджета Астраханской области с учетом финансовой помощи во всех доходах области составляет 33%, без учета сальдо межбюджетных отношений – 26% с прогнозируемой тенденцией к снижению. Уменьшение налоговых доходов бюджетов всех уровней снижает возможности государства по перераспределению финансовых средств, усиливает и без того высокую социальную направленность расходов бюджетов субъектов РФ, как следствие, сокращаются государственные капиталовложения.
Исследование влияния налоговой политики на экономический рост в субъекте РФ позволило сделать вывод о слабой стимулирующей функции налогов. Несмотря на имеющиеся финансовые ресурсы, предприятия области не спешат развивать производство (индекс промышленного производства в 2005 году по сравнению с 2004 годом составил 100,3%) и осуществлять инвестиции (темп роста 83,3%). Средний риск исполнения бюджета по налоговым доходам региона за 2000-2005 годы составил 10,9%. Следовательно, органам исполнительной власти Астраханской области целесообразно уделить больше внимания «резерву» управления по совершенствованию методологии планирования налогооблагаемых баз и доходов бюджета, использованию налоговых льгот, взаимодействию с кредитными организациями по стимулированию инвестиций.
Эффективность налоговой политики, по мнению автора, можно оценить на основе следующей формулы:
Kэнп = kи / rэ , где
Kэнп – коэффициент эффективности налоговой политики по налогу,
kи – коэффициент изъятия налога,
rэ – эффективная ставка налога (при наличии шкалы ставок, льгот).
При kи = rэ налоговая политика эффективна; kи > rэ - неверный расчет налогооблагаемой базы или возмещение задолженности по налогу с прошлых периодов; kи < rэ - присутствует скрытая от статистического наблюдения налогооблагаемая база.
Расчет эффективности налоговой политики по налогу на прибыль, на доходы физических лиц и имущество организаций показал наименьшую эффективность по первому налогу, наибольшую – по второму.
Управление неналоговыми доходами бюджета субъекта РФ концентрируется в использовании имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, в доходах от которого 97% занимает арендная плата. Платежи в бюджет из прибыли, остающейся у государственных и муниципальных предприятий после уплаты налогов, составляют в неналоговых доходах всего 0,4%. То есть органы власти практически не используют сложные технологии управления и распоряжения своим имуществом в целях повышения рентабельности производства и, следовательно, наполняемости бюджетов.
Основные показатели, отражающие эффективность управления межбюджетными отношениями, представлены в таблице 1.
Таблица 1
Характеристика межбюджетных отношений «федеральный бюджет – бюджет Астраханской области» в 1997-2006 годах (млн. рублей)
| Показатели | 1997 год | 2006 год | 2006 г./1997 г., раз |
| Передаваемые налоговые и неналоговые доходы в федеральный бюджет | 790,9 | 6872 | 8,7 |
| Получаемые средства из федерального бюджета | 560,0 | 2884,7 | 5,2 |
| Сальдо взаимоотношений с федеральным бюджетом (средства получаемые минус средства передаваемые) | -230,9 | -3985,3 | 17,3 |
| Отношение налоговых поступлений в федеральный бюджет к средствам, поступающим из федерального бюджета, раз | 1,4 | 2,4 | 1,7 |
Источник: составлено автором на основе отчетов об исполнении консолидированного бюджета Астраханской области в 1997-2005 годах, проекте бюджета на 2006 год.
С точки зрения автора, в используемой Министерством финансов РФ методике распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки целесообразно учитывать выпадающие доходы бюджетов территорий в связи с изменениями законодательства, политики топливно-энергетических монополий; адекватно отражать уровень бюджетной обеспеченности территорий в показателях прошлых лет для оценки индекса налогового потенциала регионов и индекса бюджетных расходов в будущем.
«Вклад» расходов бюджета в формирование ВРП в Астраханской области характеризуется меньшей долей по сравнению со средним по Российской Федерации (табл.2).
Таблица 2
Доля расходов бюджетов Российской Федерации и Астраханской области в валовых продуктах
| | 1997 год | 1998 год | 1999 год | 2000 год | 2001 год | 2002 год | 2003 год | 2004 год | 2005 год | 2006 год |
| Доля расходов консолидированного бюджета Российской Федерации в ВВП, % | 35,8 | 32,0 | 26,1 | 26,8 | 27,1 | 31,6 | 29,9 | 27,5 | х | х |
| Доля расходов консолидированного бюджета Астраханской области в ВРП, % | 24,9 | 16,4 | 14,9 | 14,1 | 15,8 | 18,4 | 17,9 | 17,8 | 16,3 | 16,9 |
Источник по Российской Федерации: данные Госкомстата РФ [www.gks.ru]
Источник по Астраханской области: отчеты по исполнению и проекту консолидированного бюджета Астраханской области, данные Астраханьстата по ВРП за 1997-2005 годы
Управление расходами бюджета области характеризуется переходом на среднесрочное финансовое планирование, казначейское исполнение бюджета, социальной направленностью расходов бюджета, высоким риском исполнения бюджета по статьям (до 2005 года): предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, жилищно-коммунальное хозяйство, сельское хозяйство и рыболовство, прочие расходы. Переход на программно-целевое планирование бюджета считается возможным после утверждения соответствующих новаций в федеральном бюджетном законодательстве.
Возрастающая потребность в средствах бюджета для решения задач социально-экономического развития Астраханской области в условиях недостаточных доходных источников приводит к несбалансированности бюджета, росту государственного долга. Оценка эффективности управления государственным долгом проводится с помощью мониторинга, расчетов рисков, формирования резерва.
Совершенствование методических аспектов оценки эффективности управления бюджетом субъекта РФ.
Эффективное управление бюджетом субъекта РФ предполагает наличие достаточного методического инструментария, обеспечивающего научно обоснованное принятие управленческих решений. Существующие методики оценки эффективности управления бюджетом в субъектах РФ можно классифицировать по: оценке выполняемых функций бюджета (регулирующим, обеспечивающим), разделам (или статьям) бюджета (доходы, расходы, межбюджетные отношения, долговая, кредитная, инвестиционная политика), целям (например, выравнивание бюджетной обеспеченности), пользователям (Федерация, субъект РФ, муниципальные образования), этапам бюджетного процесса (формирования, утверждения, исполнения, контроля), методам и способам расчетов (ранжирование, балльная оценка, аналитические коэффициенты и т.д.), видам оценки эффективности (качественных и количественных эффектов управления), направлениям реформ (БОР, административная и т.д.), наличию интегрированного показателя оценки эффективности управления бюджетом (да или нет).
Положительными сторонами действующих методик в Астраханской области являются: формализованный характер, возможность сравнения показателей региона с другими субъектами РФ, гибкий инструментарий для принятия управленческих решений в сфере долговой политики и оценки кредитоспособности области. Эффективность управления расходами бюджета области оценивается с помощью ряда аналитических коэффициентов. В качестве дополнительного метода оценки эффективности и установления приоритетов расходования бюджетных средств автор предлагает к использованию формулу:
n
ER = fi (ri), где
i=1
ER - эффективные расходы бюджета,
fi (ri) – функция оценки эффективности i-й статьи расходов бюджета,
ri – сумма i-й статьи расходов бюджета
R – общая сумма расходов,
n – количество статей расходов.
Если n = 2, то ER = f1 (r1) + f2 (r2).
Функция fi имеет вид ln (ri / ai - bi ), где
ai – значимость (вес) i-той статьи расходов, устанавливаемая экспертно, bi – минимально допустимый предел расходов по i-той статье.
В конечном виде эффективная сумма расходов (для n=2) вычисляется по формулам:
r1 = (R+a1b1 – a2b2) / 2; r2 = (R+a2b2 – a1b1) / 2.
Применение метода SWOT-анализ в управлении бюджетом субъекта РФ позволит, по мнению автора, сформировать и обосновать первоочередные меры долговременной бюджетной политики.
Матричное построение SWOT-анализа, состоящее из основных блоков положительных и отрицательных сторон, возможностей и угроз, формирует упрощенную систему бюджетного управления (табл.3).
Таблица 3
SWOT-анализ государственного управления бюджетом Астраханской области
| Плюсы, силы | Минусы, слабости |
| Участие в проектах реформирования региональных финансов, позволяющее получить дополнительные финансовые ресурсы в область; формирование методической и нормативной правовой базы в сфере управления бюджетом субъекта РФ | Нецелесообразность точного копирования зарубежного опыта в общероссийских и региональных условиях. Строгие требования по временным рамкам внедрения новаций бюджетной реформы (1-2 года) |
| Казначейская система исполнения бюджета, постепенная автоматизация процесса управления бюджетом | Агрегация бюджетных расходов, снижающая прозрачность управления бюджетными средствами; квалиметрия всех видов эффектов, результатов |
| Объединение предметной области административной и бюджетной реформы, что повышает вероятность успешного их завершения | Формальный переход к программно-целевому планированию в условиях недостаточной методической базы, пробелов в федеральном законодательстве |
| Упорядочение функций государственного управления в виде реестра расходных полномочий, реестра бюджетных услуг; установление четких границ ответственности органов исполнительной власти | Высокая зависимость от политики монополий, бюджетообразующих предприятий, федеральной финансовой помощи, финансирования проектов реформ международными институтами |
| Формирование стабильной бюджетной политики с введением среднесрочного финансового планирования | Сокращения перечня объектов непосредственного государственного управления, неэффективность управления неналоговыми доходами бюджета |
| Упорядочение теоретического и практического анализа содержания деятельности органа исполнительной власти с введением доклада (ДРОНДа) | Обязательное участие высокопрофессиональных юристов в написании доклада. Значительный рост документооборота, текущих расходов |
| Возможности | Угрозы |
| Совершенствование организационных, информационных, методических и правовых сторон управления бюджетом с учетом региональной специфики и потребностей, развитие внутреннего аудита эффективности управления бюджетом | Возрастание зависимости от финансовой поддержки из федерального бюджета, международных институтов, финансирующих реализацию административной, бюджетной реформ |
| Установление договорных отношений органов государственной власти с крупнейшими налогоплательщиками области | В условиях бюджетного дефицита и неэффективной долговой политики – государственное банкротство |
| Поиск оптимальных решений по сохранению бюджетной сети; совершенствование управления неналоговыми доходами бюджета | Утрата традиционных подходов и многолетнего опыта управления бюджетом субъекта РФ, сложность его восстановления в случае обязательного введения новых принципов и методов в рамках бюджетной реформы |
| Поиск альтернативных источников доходов бюджета субъекта РФ в рамках закрепленных полномочий | Введение внешнего управления региональными финансами в случае несоответствия каким-либо стандартам качества управления |
Источник: составлена автором
Экспертно оценив вероятность возникновения угроз и возможный негативный эффект, последовательность разработки мер по избежанию угроз можно представить в следующем порядке: 1) снижение зависимости от финансовой поддержки «сверху», привлечение российского научного потенциала; 2) повышение эффективности долговой политики; 3) формирование собственных стандартов управления региональным бюджетом; 4) проведение глубокого сравнительного анализа традиционных методов управления бюджетом и международного опыта.
Классификация и показатели (критерии) рисков управления бюджетом, предложенные автором, представлены в таблице 4.
Таблица 4
Классификация рисков управления бюджетом субъекта РФ
| Группа рисков | Виды рисков | Показатели и критерии |
| По степени предвидения | высокий, средний низкий | >=5%, =5% <=5% |
| По уровням возникновения | международный, Федерация, субъект РФ, муниципальные образования | распределение полномочий между уровнями власти |
| По характеристикам бюджета | низкая автономия бюджета | отношение собственных доходов к расходам, отношение безвозмездных перечислений к доходам |
| неисполнение бюджета | отношение фактического исполнения статей бюджета к запланированным | |
| несбалансированность | дефицит (профицит) бюджета по отношению к собственным доходам бюджета | |
| рост долговой нагрузки | показатели рисков в соответствии с постановлением Губернатора Астраханской области от 18.07.2003 №335 | |
| изменчивость параметров бюджета | количество принятых изменений в закон о бюджете в течение финансового года | |
| низкая устойчивость бюджета | сумма выпадающих доходов к собственным доходам бюджета, параметры бюджетной асимметрии территории | |
| выполнение приоритетов расходной политики диспропорция статей бюджета | структура статей по экономической, функциональной классификации, соотношение текущих и капитальных расходов в сравнении с политическими приоритетами расходования бюджетных средств, заявленными в документах о бюджетной политике РФ и субъекта РФ, целевых программах | |
| | низкая эффективность государственных инвестиций за счет бюджета | группа показателей в соответствии с Постановлением Губернатора Астраханской области №392 от 19.08.2003 «О распределении бюджетных расходов, направляемых на государственные инвестиции»; доля незавершенного строительства в государственных капвложениях |
| По сферам возникновения | политико-правовой | доля выпадающих доходов, вызванных изменениями законодательства и другими политическими факторами в сумме собственных доходов бюджета субъекта РФ; и др. |
| экономический | рост инфляции, повышение тарифов естественных монополий, точность прогноза налогооблагаемых баз, др. | |
| социальный | резкое увеличение (снижение) потребности в социальном обеспечении, бюджетных услуг населению | |
| информационно-технический | фонд рабочего времени на выполнение задач без программного обеспечения; отсутствие необходимой статистической, правовой, методической информации | |
| экологический | интенсивность паводка, продолжительность отопительного сезона, техногенные катастрофы и аварии в связи с износом основных средств и инфраструктуры |
Источник: составлена автором
В качестве одного из направлений совершенствования методического обеспечения управления бюджетом субъекта РФ, автор предлагает моделирование в органах исполнительной власти (рис. 1).
Источник: составлен автором
Рисунок 1. Модель элемента системы государственного управления бюджетом.
К входным данным, необходимым в управлении бюджетом, относятся: статистические показатели ретроспективного и текущего социально-экономического состояния территории, параметров бюджета, финансового плана, сценарные условия развития страны и субъекта РФ, оценка потребностей получателей бюджетных услуг, государственных инвестиций и т.д. Одни и те же данные могут быть и управляющими, и входными. Разница между входными и выходными данными заключается в большей прикладной ценности последних. Нарушение логических цепочек «выход 1 элемента = входу 2 элемента» свидетельствует о наличии промежуточной функции, которая не является ни входной, ни управляющей, то есть оказывается лишней. Автор предлагает рассмотреть каждую выполняемую функцию или, если ее невозможно выделить, совокупность функций, представляющих собой административный процесс. Непосредственно к ним разработать критерии соответствия входных, выходных данных, работы исполнителя неким оптимальным значениям, усиливающим положительный эффект управления бюджетом.
Заключительный метод оценки эффективности бюджетного управления заключается в анализе взаимосвязей между всеми видами показателей эффективности, который можно провести путем представления параметров бюджетного процесса в виде вершин и ребер графа. Графически модель взаимосвязи показателей можно представить в трехмерной шкале координат, где каждая вершина графа (точка) – показатель (критерий) эффективности, который обладает тремя численными характеристиками, отражающими состояние: бюджета, исполнения функций органами государственной власти, социально-экономического развития (рис. 2).
Источник: составлен автором
Рисунок 2. Модель государственного управления бюджетом субъекта РФ.
Расположение показателей эффективности в трехмерной шкале учитывается на основе весов вершин (важность показателя) и весов векторов (степень влияния показателя на другой показатель).
Исследование эффективности управления бюджетом субъекта РФ показало необходимость учета множества факторов, глубокого анализа взаимовлияния бюджетного механизма, социально-экономического состояния территории и деятельности органов государственной власти. В целях принятия оптимальных решений по управлению государственными финансами целесообразно использовать дополняющие друг друга, разнообразные методы и подходы.
СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ
ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
1. Туркина, Е.Ю. SWOT-анализ управления бюджетом субъекта РФ / Е.Ю. Туркина // Вестник астрахан. гос. техн. ун-та. – 2006. - №4 (33). – С. 131-134. – 0,33 п.л.
2. Туркина, Е.Ю. Бюджетные расходы Астраханской области / К.А. Маркелов, В.Г. Головин // Межд. науч.-практ. конференция «Технологические основы экономического развития сельского социума»: сб. мат./ Современные тетради. - М., 2006. С.197-200. – 0,4/0,1 п.л.
3. Туркина, Е.Ю. Управление, экономика и финансы региона: состояние и перспективы (региональная политика) / Е.Ю. Туркина, А.А. Жилкин, В.Г. Головин, О.В. Молчанова // Монография / Астраханский ун-т. – Астрахань, 2005. С.183 – 14,3/3,6 п.л.
4. Туркина, Е.Ю. Оценка эффективности управления бюджетом субъекта РФ / Е.Ю. Туркина // Науч.-практ. конференция «Стратегическое управление инновационным развитием экономики России»: межвузовский сб. науч. трудов. Вып. №9 / Политехн. ун-т. - С.-Пб, 2005. С.243-249. – 0,5 п.л.
5. Туркина, Е.Ю. Оценка эффективности управления местным бюджетом / Е.Ю. Туркина // Наука: поиск 2005: сб. науч. статей. Том 1 / АГТУ. – Астрахань, 2005. С.101 – 106. – 0,3 п.л.
6. Туркина, Е.Ю. Исторический обзор межбюджетных отношений на региональном уровне (на примере Астраханской области) / Е.Ю. Туркина, В.Г. Головин, А.В. Головин // Экологические и социально-экономические аспекты устойчивого развития региона Нижней Волги: сб. науч. трудов / Современные тетради. – М., 2005. С. 334-340. – 0,6/0,2 п.л.
7. Туркина, Е.Ю. К вопросу об оценке результативности деятельности органов исполнительной власти / Е.Ю. Туркина, В.Г. Головин // Экологические и социально-экономические аспекты устойчивого развития региона Нижней Волги: сб. науч. трудов / Современные тетради. - М., 2005. С.445-449. – 0,3/0,2 п.л.
8. Тощева, Е.Ю. Астраханская область: проблемы устойчивого развития / Е.Ю. Тощева, В.Г. Головин // Науч.-практ. конференция «Рациональное природопользование и сельскохозяйственное производство в южных регионах Российской Федерации»: сб. мат./ Современные тетради. - М., 2003. С.565-С.569. – 0,4/0,2 п.л.