Конституция Российской Федерации, действующее закон

Вид материала

Закон

Содержание 4.2.1.2. «Региональные» ветераны (ветераны, меры поддержки которых являются рас­ходными обязательствами субъектов Российской Фед 4.2.2. Социальное обслуживание пожилых и инвалидов 5. Оценка эффективности действующей регистрационной и паспортной системы с точки зрения обеспечения включения населения российск 7. Социальная исключенность, ее последствия и пути преодоления

Подобный материал:

• Конституция Российской Федерации, Федеральное действующее закон, 33.81kb.
• Конституция Российской Федерации основной закон, 56.58kb.
• Конституция Российской Федерации Конституция Республики Тыва закон, 94.84kb.
• Конституция Российской Федерации, законы Российской Федерации, указы и распоряжения, 19.79kb.
• Союза Советских Социалистических республик. М., 1988. Гл. 2, 20, 21. Конституция Основной, 541.48kb.
• Конституция Российской Федерации Гражданский кодекс, 32.3kb.
• Конституция Российской Федерации, федеральные закон, 300.5kb.
• Конституция Российской Федерации; закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1, 131.38kb.
• Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные закон, 1461.26kb.
• Конституция Российской Федерации. Федеральный закон, 497.24kb.

Глава 2 Федерального закона от 17 июля 1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» предусматривает право ряда категорий граждан на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг. В законе указывается, что меры по оказа­нию социальной помощи являются расходными обязательствами как РФ, так и субъектов РФ.

В ст. 6.3 рассматриваемого закона говорится, что учет граждан, имеющих право на полу­чение социальных услуг, осуществляется по месту жительства гражданина. А в ст. 6.4 этого же закона отмечается, что для обеспечения эффективного расходования средств осуще­ствляется ведение федерального регистра лиц, имеющих право на получение социальной по­мощи. Указанный регистр в качестве основной информации, в числе прочего, должен содер­жать: адрес места жительства гражданина; серию и номер паспорта или удостоверения личности; дату выдачи документов, на основании которых в регистр включены соответствую­щие сведения, наименование выдавшего их органа; категорию из числа поименованных в ст. 6.1. ФЗ (лица без регистрации или «лица без определенного места жительства», равно как и лица, утратившие документы, в законе не упомянуты); реквизиты документа, под­тверждающие отнесение гражданина к соответствующей категории.

Другого механизма реализации права на получение государственной социальной помо­щи в виде набора социальных услуг федеральный закон не предусматривает. В соответствии с п. 6, в регистре могут быть указаны реквизиты как паспорта, так и удостоверения личности (без расшифровки), из чего можно сделать вывод, что регистрация в данном случае не явля­ется обязательной. Если лицо относится к названной категории и может представить удостоверяющие личность документы, то оно имеет право на социальную помощь.

В ст. 12 ФЗ «О государственной социальной помощи» говорится, что оказание государст­венной социальной помощи осуществляется в следующих видах: денежные выплаты (соци­альные пособия, субсидии и др. выплаты), натуральная помощь (топливо, продукты питания, одежда, обувь, медикаменты и другие виды социальной помощи). В ст. 8 того же закона, где речь идет о социальной помощи, оказываемой за счет средств субъектов РФ, есть указание на то, что социальная помощь назначается по месту жительства либо по месту пребыва­ния⁷ малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина на основании заявления, поданного в органы социальной защиты по месту жительства или по месту пре­бывания. Представленные гражданином сведения могут быть подтверждены посредством дополнительной проверки. Уведомление о назначении социальной помощи или об отказе в ее назначении должно быть направлено в письменной форме заявителю по месту житель­ства или месту пребывания. Таким образом, лица и семьи, по независящим от них причинам имеющие среднедушевой доход ниже прожиточного минимума, имеющие удостоверяю­щие личность документы, могут получать социальную помощь в виде денежных выплат или натуральной помощи в течение года по месту жительства или по месту пребывания. Соци­альную помощь не могут получить люди без документов, удостоверяющих личность.


4.2.1. Социальная помощь ветеранам

Социальная поддержка ветеранов включает (ФЗ «О ветеранах» от 16.12.1994 года в ред. Закона РФ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Фе­дерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации» № 122 от 22.08.2004):

– пенсионное обеспечение и льготы по нему;

– получение ежемесячной денежной выплаты;

– получение и содержание жилых помещений;

– оплату коммунальных услуг;

– медицинское, протезно-ортопедическое обслуживание.


4.2.1.1. «Федеральные» ветераны (ветераны, меры поддержки которых являются рас­ходными обязательствами Российской Федерации)


В ст. 10 «Расходные обязательства» ФЗ «О ветеранах» говорится, что меры, установлен­ные ст. 14–19 и 21 данного закона, являются расходными обязательствами РФ (федеральные льготники: инвалиды войны, участники Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий, военнослужащие в период с 22 июня 1941 г. по 3 сентября 1945 г., отслужившие не менее 6 месяцев, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда», работавшие в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, члены семей погибших/ умерших инвалидов и т.д.).

Можно предположить, что мерами социальной поддержки могут воспользоваться все ветера­ны, имеющие документы РФ/ СССР и документы ветерана. Однако даже в этом случае, когда соци­альная поддержка обеспечивается из средств федерального бюджета, для реализации ряда мер необходима регистрация по месту жительства. К таким мерам, в частности, относятся:

• постановка на очередь для улучшения жилищных условий (для граждан, признанных нуждающимися в улучшении, т.е. проживающими в коммунальной квартире или обеспе­ченными жилой площадью менее установленных нормативов);
  
• преимущество при вступлении в жилищные, жилищно-строительные, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан⁸;
  
• внеочередная установка квартирного телефона;
  
• оплата в размере 50% занимаемой общей площади (в коммунальных квартирах — жилой площади);
  
• оплата 50% коммунальных услуг в пределах нормативов, установленных органами мест­ного самоуправления.
  

Ветераны, имеющие удостоверяющие личность документы и регистрацию, а также имеющие просроченный паспорт/советский паспорт и регистрацию в другом регионе могут использовать следующие права:

• обучение по месту работы на курсах переподготовки за счет работодателя;
  
• использование ежегодного отпуска в удобное время;
  
• внеочередной прием в дома-интернаты для престарелых и инвалидов, прием на соци­альное обслуживание отделениями помощи на дому.
  

Ветераны, не имеющие документов, не могут воспользоваться этими правами.


4.2.1.2. «Региональные» ветераны (ветераны, меры поддержки которых являются рас­ходными обязательствами субъектов Российской Федерации)


В соответствии со ст. 10 ФЗ «О ветеранах» меры социальной поддержки, устанавливаемые законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов РФ в соответствии со ст. ст. 20 и 22 указанного закона, являются расходными обязательствами субъектов РФ. К категории ветеранов, меры поддержки которых являются расходными обязательствами субъектов РФ, относятся труженики тыла, ветераны труда, жители блокадного Ленинграда (не награжден­ные знаком «Участник обороны Ленинграда»), жители территории вокруг Чернобыльской АЭС, жители Челябинской области (ПО «Маяк»). Они могут реализовать свои права на льготы только по месту регистрации при наличии паспорта с регистрацией и Удостоверения ветерана.

Предоставление льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, являющихся, в соответ­ствии со ст. 20 и ст. 22 ФЗ «О ветеранах», расходными обязательствами субъектов РФ, про­изводится только при наличии регистрации по месту жительства.

Бесплатный проезд в городском и пригородном транспорте возможен только по мест­ным спискам. Например, в пригородных кассах Санкт-Петербурга пенсионеров при каждой покупке билета просят предъявлять подлинник пенсионного удостоверения и паспорт с про­пиской в Санкт-Петербурге или Ленинградской области, поскольку льготы на пригородный проезд ежегодно устанавливаются соглашениями между правительствами Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Получение разрешения на погребение возможно при предъявлении паспорта с реги­страцией или специальной справки о прописке/регистрации по определенному адресу. В противном случае — захоронение на кладбище в специально отведенном секторе «для неизвестных». Получение пособия на погребение связано с трудовым статусом, регистра­цией и правами на льготы. Минимальный размер пособия — 1 тыс. руб. для безработных или «обычных» пенсионеров.

Ежемесячные денежные выплаты (ЕДВ) всем категориям ветеранов устанавливаютя и вы­плачиваются территориальным органом Пенсионного фонда РФ. В связи с тем, что выплатой занимается территориальный орган, для оформления/ получения необходима регистрация на данной территории.

Ветераны без документов не могут воспользоваться никакими из перечислен­ных прав.


4.2.2. Социальное обслуживание пожилых и инвалидов


Закон РФ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» в ст. 4 гарантирует возможность получения социальных услуг на основе принципа социальной справедливости независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, иму­щественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии и т.д. Но ст. 7 указанного закона «Права граждан при получении социальных услуг» указывает, что граждане имеют право на выбор учреждения и формы социального обслуживания в порядке, установленном органами социальной защиты населения субъектов РФ. Данное положение существенно влияет на возможность получения социальных услуг пожилыми и инвалидами без регистрации в конкретном субъекте РФ. Поскольку социальное обслу­живание осуществляется в различных формах, в первую очередь за счет приоритетного развития социального и медико-социального обслуживания на дому, принцип привязки к месту фактического проживания в системе социального обслуживания особенно оче­виден. Для не имеющих регистрации существует возможность получения услуг в рамках срочной социальной помощи.

Статья 20 гласит, что пожилые и инвалиды, частично или полностью утратившие спо­собность к самообслуживанию, из числа освободившихся из МЛС, ранее судимые, лица, занимающиеся бродяжничеством и попрошайничеством, которые направляются из учре­ждений органов внутренних дел, принимаются в специальные стационарные учреждения социального обслуживания в порядке, определяемом органами исполнительной власти субъекта РФ. Поскольку правоприменение определяется субъектами РФ, единых правил нет. В Санкт-Петербурге, например, есть устное распоряжение председателя Комитета по соци­альной политике о внеочередном приеме в специальные стационарные учреждения лиц перечисленных категорий. Как важная социозащитная мера здесь выступает «внеочередной прием в стационар».

Улучшается в настоящее время ситуация с доступом детей-инвалидов к реабилитацион­ным услугам. Например, в Санкт-Петербурге в каждом районе открываются реабилитаци­онные центры. Достаточно развитая сеть центров реабилитации или реабилитационных отделений существует на всей территории России. Администрация реабилитационного цен­тра обязана обслужить ребенка-инвалида и предоставить ему имеющиеся услуги по месту фактического проживания родителей, независимо от наличия регистрации по месту жи­тельства. Эти услуги бесплатны, что весьма существенно.

В то же время районный принцип распределения привязывает получение реабилитаци­онного оборудования для ребенка-инвалида к району регистрации и делает проблема­тичным получение специальных приспособлений детьми родителей, не имеющих регист­рации. Как только родители получают регистрацию, ее получают и дети вместе с доступом к социальным услугам. Здесь может быть ряд спорных вопросов, решаемых коллегиально.

В соответствии со ст. 11.1 Закона РФ «О социальной защите инвалидов» (в ред. Закона РФ № 122 от 22.08.2004 года), изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий осуществляется за счет средств федерального бюджета и Фонда социального страхования РФ бесплатно, средства передаются инвалиду в безвозмездное пользование. К таковым сред­ствам относятся, например, инвалидные коляски как для детей, так и для взрослых. В то же время средства на противопролежневые матрацы или регулируемые кровати, которые пре­доставляются из бюджета субъекта РФ, жестко привязаны к месту регистрации. Однако из устных заявлений работников социальной защиты можно сделать вывод, что в отношении инвалидов часто принимается во внимание наличие фактического места жительства, а не штампа о регистрации. При помещении инвалида без регистрации в стационар он как бы переходит в новую категорию лиц, которым доступны (по закону) все виды реабилитационных услуг и оборудования. До помещения в стационар люди без регистрации должны доказывать, что у них есть «место жительства», т.е. «есть куда положить этот самый реабилитационный матрац или поставить кровать». Поэтому люди, вставшие на социальный учет в Санкт-Петер­бургском государственном пункте учета лиц без определенного места жительства или в не­государственной организации «Ночлежка», получают и право получения необходимого реабилитационного оборудования, поскольку у них как бы появляется это самое «место». В целом же ситуация с обеспечением реабилитационным оборудованием взрослых и де­тей без регистрации весьма неоднозначна, зависит от лиц, принимающих решения, и часто приводит к конфликтным ситуациям, требующим коллегиальных решений.


5. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЙСТВУЮЩЕЙ РЕГИСТРАЦИОННОЙ И ПАСПОРТНОЙ СИСТЕМЫ С ТОЧКИ ЗРЕНИЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВКЛЮЧЕНИЯ НАСЕЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СОЦИОЗАЩИТНЫЕ МЕХАНИЗМЫ


Как следует из предыдущего описания, возможности в реализации трудовых прав и прав на со­циальную защиту гражданами РФ, имеющими проблемы с регистрацией (отсутствие регистрации по месту жительства или по месту пребывания, регистрация в регионе, отличном от места фак­тического проживания) и с документами, удостоверяющими личность (отсутствие документов, просроченные документы, паспорт гражданина СССР), в значительной степени ограничены. Люди без регистрации, и еще в большей степени люди без документов, будучи существенно ограничены в правах и находясь в трудной жизненной ситуации, де факто часто не могут воспользоваться теми мерами социальной защиты, которыми пользуются все остальные граждане.

Часть 1 ст. 3 Закона РФ от 25 июня 1993 года № 5242-I «О праве граждан на свободу пе­редвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» содержит положение о том, что вводимый этим законом регистрационный учет граждан вво­дится «в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод…». Однако, как показывает практика, система регистрацион­ного учета скорее исключает граждан из механизмов реализации прав, чем обеспечивает их включение (социозащитные механизмы, к сожалению, здесь не являются исключением).


6. МЕХАНИЗМЫ, КОМПЕНСИРУЮЩИЕ ПРОБЛЕМЫ, ПОРОЖДАЕМЫЕ СВЯЗЬЮ МЕХАНИЗМОВ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ С НАЛИЧИЕМ РЕГИСТРАЦИИ (СОЦИАЛЬНЫЙ УЧЕТ БЕЗДОМНЫХ ГРАЖДАННА ПРИМЕРЕ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА)


Существующие в регионах механизмы социальной защиты граждан, не имеющих регистрации по месту жительства (бездомных), призванные частично компенсировать правовые и социаль­ные проблемы этих людей, существуют не во всех регионах. Они стали создаваться сравнительно недавно и во многом являются находками каждого субъекта РФ. Эксперты говорят, что хорошо налажена работа в Калининграде. В Перми с 2007 года действует проект «Диспетчерская служ­ба по трудоустройству лиц без определенного места жительства и лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, с оплатой труда по факту», рассчитанный на 3 года. Однако, говоря о ме­рах социальной поддержки бездомных (людей без регистрации), существующих в различных субъектах РФ, следует отметить, что они направлены чаще всего на развитие сети специальных учреждений, предназначенных для социального обслуживания указанной категории граждан. Вопросам снижения социальной исключенности бездомных и содействия им в интеграции в об­щество уделяется мало внимания. Определенные наработки в этом направлении есть, например, в Санкт-Петербурге, на опыте которого, возможно, есть смысл остановится подробнее.

На сегодняшний день в регионе действуют десятки законов Санкт-Петербурга и иных нор­мативных актов, так или иначе касающихся проблемы бездомности и положения бездомных.

Законом Санкт-Петербурга от 28 апреля 1997 № 70–22 была утверждена городская со­циальная программа «Помощь лицам без определенного места жительства и занятий и ос­вобожденным из мест лишения свободы», которая получила дальнейшее развитие в более поздних документах: Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 14.12.2004 № 1960 «Об утверждении Плана основных мероприятий по профилактике бездомности и оказанию социальной поддержки лицам без определенного места жительства и лицам, освободившим­ся из мест лишения свободы, на 2005–2007 годы» и Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21.03.2008 № 298 «Об утверждении Плана основных мероприятий по профи­лактике бездомности и развитию системы социальной поддержки лиц без определенного места жительства и лиц, освободившихся из мест лишения свободы, на 2008–2010 годы».

В рамках Программы 1997 года было создано Санкт-Петербургское государственное учрежде­ние «Городской пункт учета граждан Российской Федерации без определенного места жительства», получила свое развитие система социального учета лиц, не имеющих регистрации. Эта система стала тем механизмом, который хотя бы частично компенсирует на территории Санкт-Петербурга отсутствие регистрации в сферах социального и медицинского обслуживания, в вопросах тру­доустройства, в некоторых других сферах общественной жизни, где возможность реализации гражданских прав законодательно увязана с наличием регистрации по месту жительства.

Вставшие на социальный учет в Городском пункте учета граждане получают возможность воспользоваться целым спектром социальных и медицинских услуг, в число которых входит социальная реабилитация, осуществляемая сетью социальных учреждений города, пенси­онное обеспечение, установление инвалидности, помещение в дома-интернаты, трудоуст­ройство, постановка на учет в качестве безработных, назначение и выплата пособий по без­работице, привлечение к общественным работам и создание дополнительных рабочих мест, медицинское обслуживание по программе ОМС (включая амбулаторное и диспансерное).

Законами Санкт-Петербурга закреплено, что при условии постановки на социальный учет в Городском пункте учета лицам «без определенного места жительства» выплачивается ежемесячное пособие на ребенка⁹, предоставляются льготы за счет средств регионального бюджета, предусмотренные Законом Санкт-Петербурга от 24 ноября 2004 № 589–79 «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Санкт-Петербурге».

Закон Санкт-Петербурга от 4 апреля 2006 № 100–15 «О специализированном жилищном фонде Санкт-Петербурга» предусматривает, что «лицам без определенного места жительства, ранее имевшим постоянное место жительства в Санкт-Петербурге и прошедшим в установ­ленном порядке учет в уполномоченных органах социальной защиты населения», предос­тавляются жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий. Для получения материальной помощи бездомный, имеющий регистрацию в Санкт-Петербургском государст­венном учреждении «Городской пункт учета граждан Российской Федерации без определен­ного места жительства», может подать заявление в Комплексный центр социального обслужи­вания населения по месту пенсионного обеспечения либо по месту последней регистрации в Санкт-Петербурге (для лиц без определенного места жительства, не получающих пенсию).

Даже этот беглый обзор ситуации показывает, что в Санкт-Петербурге многое делается для ре­шения проблемы бездомности и улучшения положения людей без регистрации. Однако созданная в Санкт-Петербурге система мер социальной защиты не охватывает всех граждан РФ, не имеющих регистрации. Все бездомные делятся на две группы: 1) имевшие последнее место регистрации в Санкт-Петербурге; 2) имевшие последнее место регистрации вне Санкт-Петербурга или не имев­шие ее вовсе. Последние имеют гораздо меньше возможностей, чем бездомные петербуржцы.


7. СОЦИАЛЬНАЯ ИСКЛЮЧЕННОСТЬ, ЕЕ ПОСЛЕДСТВИЯ И ПУТИ ПРЕОДОЛЕНИЯ


Как показывают исследования российских социологов последних лет, в модели стратификации населения по критерию уровня жизни и в модели стратификации по уровню ресурсной обеспечен­ности четко выделяется нижняя, составляющая 30–35%, часть населения. Принципиальная особен­ность этой части населения состоит не только в том, что она бедная, но и в том, что она практически лишена всех основных видов ресурсов, включая социальный, образовательный, личностный.

Применительно к этой части российского общества речь надо вести уже не о недостатке доходов и доведении их до прожиточного минимума средствами социальной защиты. Со­циальная эксклюзия этой части населения связана с полной невозможностью, а часто и не­способностью самостоятельно улучшить свое положение. Положение этих групп населения требует иных мер социальной политики, чем используемые в настоящее время в рамках объявленной кампании по сокращению бедности. Особенно это касается жителей сельской провинции и малых городов, где нет и в ближайшее время не будет работы и где ситуация становится все более бесперспективной.

Миллионы людей теряются, исключаются из нормальной жизни из-за привязки к месту жительства. Институт регистрационного учета в том виде, в котором он сегодня существует, является главным препятствием для трудовой миграции и формирования рынка труда. Закреп­ление людей в «депрессивных» регионах идет прежде всего через социозащитные механизмы, привязанные к регистрации по месту жительства. Кроме того, высокие цены на съемное жилье поддерживают традицию не жить там, где есть работа, а работать там, где есть жилье. Западные страны в историческом прошлом тоже пережили период так называемой «борьбы с бродяж­ничеством». Оказалось, что быстрое развитие экономики возможно только тогда, когда люди свободно перемещаются в поисках работы, когда работники становятся мобильными.

В Программе социально-экономического развития России до 2020 года отмечено, что «дол­госрочная политика социальной поддержки населения включает шесть приоритетных направ­лений. Шестое направление — формирование эффективной системы социальной поддержки лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, и системы профилактики правонарушений, включая интеграцию лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, в жизнь общества, вне­дрение моделей и программ развития навыков и умений самостоятельной жизни у людей, испы­тывающих трудности в интеграции и социализации и т.д.» Подчеркнем еще раз, что эффективная социальная поддержка должна начинаться с создания условий для легальной работы в любом месте страны и помощи в нахождении такой работы. Все остальные социозащитные меры долж­ны следовать за трудоустройством, как это и предусмотрено законами о социальной защите.